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INDICE
Introduzione
CAPITOLO 1. L’ORDINAMENTO SPORTIVO
1. Diritto sportivo e ordinamento sportivo. Il principio di autonomia 2. La giustizia sportiva
2.1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 3. L’organizzazione dell’ordinamento sportivo
3.1 Il CIO 3.2 Il CONI
4. Le federazioni internazionali 4.1 La FIFA
4.2 La UEFA
5. Le federazioni sportive nazionali e le discipline associate 5.1 La FIGC
5.2. Le Leghe
6. Lo sport nel diritto comunitario 6.1. La sentenza Bosman
6.2. Lo sport come attività economica. La sentenza Medina. 7. Lo sport nella Costituzione
7.1 Gli interventi della Corte Costituzionale
7.2 Gli interventi legislativi precedenti alla Riforma 7.3 Il nuovo riparto delle competenze
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CAPITOLO 2. LA SICUREZZA E L’ORDINE PUBBLIC
1. Premessa
2. L’esperienza inglese: un nuovo modello di business e sport 2.1. Le tragedie dello stadio Heysel e Hillsborough
2.2. Il “Taylor Report” e la successiva normativa per la sicurezza negli stadi
2.3. I finanziamenti per l’acquisto e la ristrutturazione degli impianti: il Football Trust, la disciplina comunitaria sul divieto agli aiuti di Stato e il contratto di leasehold
3. La normativa sulla sicurezza degli impianti sportivi in Italia 4. L’omologazione degli impianti
4.1. I regolamenti tecnici federali. L’omologazione del CONI. 4.2. La licenza UEFA
5. L’ordine pubblico
5.1 La violenza negli stadi. L’esperienza italiana 5.2. La legislazione d’urgenza: i decreti legge Pisanu 5.3. Il decreto legge Amato e le problematiche attuali
CAPITOLO 3. LE PROBLEMATICHE AMMINISTRATIVE 1. Premessa
2. I beni pubblici
2.1 Il demanio pubblico
2.2. I beni patrimoniali disponibili e indisponibili 2.3. La destinazione pubblica degli impianti sportivi
2.4. L’indisponibilità degli impianti sportivi. Interventi giurisprudenziali 3. La concessione amministrativa
3.1. L’influsso del diritto comunitario: il Codice dei contratti pubblici 4. La gestione degli impianti sportivi
4.1. Impianti agonistici, di esercizio, complementari 4.2. La rilevanza economica
3 5.1. La gestione pubblica
5.2. La gestione privata
5.3. La gestione convenzionata 6. La convenzione d’uso dell’impianto 6.1. Le responsabilità tra le parti
7. Un nuovo modello di gestione. La concessione di valorizzazione 7.1. Il diritto di superficie e la proprietà superficiaria
7.2. Il mutamento della destinazione d’uso e la convenzione 8. La giurisdizione sulle controversie relative agli impianti sportiv
CAPITOLO 4. LA NORMATIVA 1. La normativa riguardante gli impianti sportivi
2. Le norme urbanistiche
2.1. La pianificazione del territorio. I piani regolatori, i piani d’esecuzione, le convenzioni di lottizzazione
2.3. La tutela dei beni culturali 2.4. La tutela del paesaggio
3. La normativa edilizia: il parere tecnico del CONI 4. La legislazione d’urgenza. Italia 90
5. La Legge finanziaria 5.1. Lo studio di fattibilità
5.2. La conferenza preliminare e la dichiarazione di pubblica utilità 5.3. Il progetto definitivo e la conferenza
5.4. L’inerzia della Pubblica Amministrazione. I poteri sostitutivi. 5.5I progetti sulla proprietà pubblica
4 CAPITOLO 5. IL FINANZIAMENTO
1. Il finanziamento degli impianti sportivi 2. L’istituto del Credito Sportivo
3. Le agevolazioni fiscali e tributarie. Il divieto comunitario degli aiuti di Stato. 4. Il project financing
4.1 La società di progetto 5. Il contratto di naming rights 6. Il Fondo immobilare
6.1. Le società di gestione del risparmio
CAPITOLO 6. LA COSTRUZIONE DELLO JUVENTUS STADIUM 1. Lo “Stadio delle Alpi” di Torino
2. Il protocollo d’intesa
3. La variante urbanistica. Il cambio di destinazione d’uso 4. La convenzione fra la Città e Juventus FC
4.1 La costituzione del diritto di superficie 4.2. La gestione dell’impianto
4.3. La riqualificazione urbana 5. La costruzione
5.1. Il J Medical
6. Il finanziamento dei lavori
6.1. Il contratto di naming rights con Sportive e Allianz 6.2. Il finanziamento dell’Istituto del Credito Sportivo 6.3. La cessione delle aree adiacenti
7. Un nuovo concetto di impianto polifunzionale. Il progetto J Village CONCLUSIONI
5 INTRODUZIONE
Le costruzioni rappresentano una delle più antiche forme di espressione della cultura dell’uomo. La storia dell’umanità e delle società passa anche per quello che hanno costruito e, ancor prima della scrittura, ci consentono di leggere e conoscere le civiltà più antiche e recenti. Queste grandi opere architettoniche sono la testimonianza diretta dell’organizzazione politica e sociale, del livello di sviluppo culturale, economico, scientifico e tecnologico di una civiltà; la grandezza degli edifici, la loro potenza, la loro solidità rappresentano una sfida al tempo e alla conoscenza umana.
Fin dall'antichità gli impianti sportivi sono stati importanti luoghi di benessere fisico ed aggregazione. Storicamente il fenomeno sportivo nasce in Grecia dove iniziarono a svolgersi le prime Olimpiadi e proprio in terra ellenica si registra la costruzione dei primi “stádion”, dal nome delle gare di corsa a distanza fissa su un terreno pianeggiante.
Le prime tribune per gli spettatori erano disposte sui lati lunghi e si limitavano a sfruttare la naturale morfologia del terreno con favorevoli rialzi ed avvallamenti.
I Romani importarono questi modelli e li migliorarono, con vere e proprie strutture in legno o pietra e capienze sempre più elevate fino alla costruzione di grandi anfiteatri, su tutti il Colosseo, per grandi manifestazioni di massa. Tuttavia la concezione di stadio come la intendiamo oggi inizia a prendere forma soltanto a fine Ottocento con l’organizzazione delle prime Olimpiadi moderne. L’evento olimpico, in molti casi, non solo ha costituito l’occasione per le città ospitanti di ammodernare e implementare le strutture sportive, ma ha permesso la riqualificazione di intere aree e servizi urbani fino a ridisegnare integralmente il tessuto cittadino.
Da molti anni nel nostro Paese il problema di gestione degli stadi e, in genere, delle infrastrutture sportive è oggetto di dibattito a tutti i livelli; il movimento sportivo italiano, salvo alcune eccezioni, è stato deludente e non ha saputo approntare delle misure programmatiche che possano consentire lo sviluppo degli impianti adibiti alla pratica sportiva.
Un fallimento da attribuire in parte alla modalità di gestione delle strutture esistenti e dall’altra dalla mancanza di una disciplina normativa organica che possa incentivare la costruzione e riqualificazione degli impianti sull’intero territorio nazionale.
6 Nella prima parte della trattazione verrà analizzato l’ordinamento sportivo nel suo complesso, la sua organizzazione, le sue istituzioni e i rapporti che queste intrattengono con l’ordinamento statale.
Nella seconda parte saranno analizzate le varie problematiche giuridiche che hanno ad oggetto gli impianti sportivi. In tema di sicurezza verrà esaminata l’esperienza inglese e di come questa abbia rappresentato l’occasione per il rilancio degli stadi che da semplici luoghi adibiti alla manifestazione sono diventati modelli virtuosi di business. Nel terzo capitolo verrà posta l’attenzione sulla natura giuridica degli impianti sportivi e le relative problematiche amministrative per la loro gestione. Verranno poi analizzate in successione la pluralità delle fonti normative che riguardano la costruzione e l’ammodernamento degli impianti per poi passare a un’analisi sulle possibili forme di finanziamento.
L’ultima parte della trattazione è dedicata al caso specifico dello Juventus Stadium di Torino; verranno analizzate in concreto, sulla base degli elementi trattati in precedenza, tutte quelle procedure che hanno portato alla realizzazione del primo stadio italiano di proprietà privata ad opera della società calcistica Juventus FC.
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CAPITOLO I
L’ORDINAMENTO SPORTIVO
Sommario: 1. Diritto sportivo e ordinamento sportivo. Il principio di autonomia 2. La giustizia sportiva. 2.1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 3. L’organizzazione dell’ordinamento sportivo 3.1. Il CIO 3.2. Il CONI 4. Le federazioni internazionali 4.1. La FIFA 4.2. La UEFA 5. Le federazioni sportive 5.1. La FIGC 5.2. Le Leghe 6. Lo sport nel diritto comunitario 6.1. La sentenza Bosman 6.2. Lo sport come attività economica. La sentenza Medina 7. Lo sport nella Costituzione 7.1 Gli interventi della Corte Costituzionale. 7.2. Gli interventi legislativi precedenti alla Riforma. 7.3. Il nuovo riparto delle competenze 8. La legislazione statale, regionale e comunale in materia sportiva.
9 1. Diritto sportivo e ordinamento sportivo. Il principio di autonomia
Risulta imprescindibile e necessaria affrontare la nozione di “diritto sportivo” e “ordinamento sportivo” per la trattazione delle problematiche giuridiche che verranno trattate nei capitoli successivi.
Con la locuzione diritto sportivo si indicano, nella prassi e nella scienza giuridica, tre diversi aspetti di un medesimo fenomeno. In senso proprio, indica il complesso delle norme, delle regole e delle prescrizioni che promanano dalle fonti tipiche delle istituzioni sportive nazionali e internazionali. In una seconda accezione, più ampia ma strettamente collegata alla precedente, l’espressione è riferita non solo all’aspetto della normazione, ma anche a quello degli istituti, degli atti, dei soggetti e delle organizzazioni attinenti alla fenomenologia giuridica del mondo sportivo. In senso stretto, infine, essa individua quella parte della legislazione e della normativa statale che disciplina la materia sportiva all’interno dei singoli Paesi1.
Nello studio e nell’elaborazione del diritto sportivo il maggior problema dottrinale è stato senza dubbio rappresentato dalla configurabilità di un ordinamento giuridico sportivo, in aderenza alla nota teoria istituzionalista di Santi Romano sulla pluralità degli ordinamenti giuridici2. L’applicazione della teoria istituzionale al fenomeno sportivo fu propugnata per la
prima volta da Cesarini Sforza nel 1929, ritenendo egli che l’ordinamento sportivo presenti tutti gli elementi tipici di un ordinamento giuridico: una normazione, una plurisoggettività, un’organizzazione3.
Le potestà normative ed amministrative di cui gode l’ordinamento sportivo sono più o meno ampie a seconda del grado di autonomia (c.d. principio di autonomia) concesso dagli ordinamenti ad esso sovraordinati (Stato e Unione Europea) che intervengono per regolamentare alcune materie che ne limitano l’autonomia4.
1 Enciclopedia Treccani, diritto sportivo
2 Secondo questa teoria, gli elementi essenziali per poter definire come tale un ordinamento giuridico sono tre:
normazione, organizzazione, plurisoggettività. Cfr. S. ROMANO, L’ordinamento giuridico, Sansoni, Firenze, 1966. A tal proposito, la Cassazione ha definito l’ordinamento sportivo come un ordinamento giuridico sezionale a base
plurisoggettiva: si tratterebbe di un ordinamento autonomo e originario, che attinge la sua fonte dall’ordinamento giuridico internazionale e ha in sé potestà amministrativa e normativa (Cass., 11 febbraio 1978, n. 625). Sul tema della natura dell’ordinamento sportivo, G. GENTILE, Ordinamento giuridico sportivo: nuove prospettive, Riv. Dir. Econ. Sport., vol. X., Fasc. I, 2014. L.DI NELLA, Il fenomeno sportivo nell’ordinamento giuridico, ED. Scientifiche Italiane, Napoli, 1999. E. LUBRANO, Ordinamento sportivo e giustizia statale,
3 W. CESARINI SFORZA, Il diritto dei privati, Riv. It. Sc. Giurid., 1929
4 L'ordinamento sportivo è costituito da norme di diritto convenzionale di natura pattizia (e perciò stesso vincolanti tra
i soggetti che vi aderiscono) interagisce con quello nazionale, che ha natura "derivata" da quello statuale, in quanto quest'ultimo gli conferisce il carattere della "giuridicità"; ambedue costituiscono degli "ordinamenti aperti" nel senso che la plurisoggettività che ne costituisce valore determinante è individuata in una comunità di persone ed enti di tipo diffuso. QUARANTA, Rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento giuridico, in Riv. dir. sport., 1979, pag. 32. A
10 L’ordinamento sportivo, di fatto, coesiste con l’ordinamento statale e comunitario ma da essi subisce condizionamenti e in questo incrociarsi tra autonomie riconosciute e potestà normative esercitate in sede nazionale ed internazionale devono essere ricercati i limiti all’autonomia dell’ordinamento sportivo5.
I rapporti tra ordinamento sportivo e statale oggi vengono presi in considerazione dal decreto legge 19 agosto 2003, n. 2206 dove all’art. 1 è scolpito il principio di autonomia
dell’ordinamento sportivo: i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al suddetto principio, salvo quanto disposto diversamente dalla legge statale
differenza di quello statale, l’ordinamento sportivo non può definirsi sovrano, in quanto sprovvisto del carattere dell’originarietà, cioè di quel carattere in virtù del quale la titolarità e l’esercizio del potere non traggono derivazione da nessun altra entità ordinamentale superiore. M. S GIANNINI, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, Riv. Dir. Sport., 1949, pag. 18
5 All’interno del nostro ordinamento statale si collocano una serie di fenomeni associazionistici complessi e di
carattere collettivo considerati a tutti gli effetti degli ordinamenti giuridici settoriali o derivati, dotati cioè di una propria autonomia, seppur operanti nel rispetto della supremazia dell’ordinamento statale. A. OLIVIERO, I limiti
all’autonomia dell’ordinamento sportivo. Lo svincolo dell’atleta, Riv. Dir. Econ. Sport., Vol. III, Fasc. 2, 2007, pag 49.
6 Decreto Legge 19 agosto 2003, n. 220, convertito con modificazioni in Legge 17 ottobre 2003, n. 280 “Disposizioni
urgenti in materia di giustizia sportiva”. art. 1. Principi generali. La Repubblica riconosce e favorisce l'autonomia dell'ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell'ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale. I rapporti tra gli ordinamenti di cui al comma 1 sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di effettiva rilevanza per l'ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l'ordinamento sportivo.
11 2. La giustizia sportiva
Tra l’ordinamento sportivo e statale vi sono rapporti di esclusività e concorrenza; alcuni ambiti sono coperti esclusivamente dalle regole tecniche (c.d. giustizia sportiva)7 prodotte
dagli organismi sportivi, per altri vi è una competenza esclusiva della disciplina statale e altri ancora in cui i due ordinamenti concorrono8 nella disciplina della materia.
L’ordinamento sportivo viene a costituirsi come un soggetto giuridico autonomo dove al suo interno si riscontrano più soggetti destinatari di un complesso di norme cogenti che regolano le varie discipline sportive; tali soggetti possono essere persone fisiche, persone giuridiche e altri enti eterogenei. Questi entrano a far parte dell’ordinamento e ne accettano la sua normazione attraverso un atto formale denominato tesseramento per le persone fisiche e affiliazione per le persone giuridiche (c.d. vincolo sportivo)9.
Mediante il tesseramento il singolo atleta diventa pertanto titolare di situazioni giuridiche soggettive nei confronti di tutti i soggetti dell'ordinamento sportivo; con l'atto di tesseramento l'atleta viene a sottoporsi consapevolmente all'osservanza dello statuto e dei regolamenti della federazione prescelta e, nel caso della loro violazione, tutti i suoi atti o fatti, attinenti all'attività sportiva, saranno accertati e giudicati dagli organi della giustizia sportiva10.
La giustizia sportiva è disciplinata dalla Legge del 17 ottobre 2003, n. 280 che ha convertito, con modificazioni, il decreto legge del 19 agosto 2003, n. 220, recante “Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva”.
In applicazione del principio di autonomia (art.1), all’art. 2 si stabilisce che è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto:
a) il corretto svolgimento delle attivita' sportive ed agonistiche;
b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l'irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive;
c) l'ammissione e l'affiliazione alle federazioni di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati;
d) l'organizzazione e lo svolgimento delle attività agonistiche non programmate ed a programma illimitato e l'ammissione alle stesse delle squadre ed atleti. In primo grado le controversie sono decise dagli organi di giustizia sportiva previsti dagli Statuti delle singole federazioni.
12 Lo Statuto del CONI ha introdotto due nuovi Istituti di ultimo grado che operano in maniera autonoma e indipendente: il Collegio di Garanzia dello Sport e la Procura Generale dello Sport11.
Il Collegio di Garanzia dello Sport è un organo di ultimo grado della giustizia sportiva, a cui è demandata la cognizione delle controversie decise in via definitiva in ambito federale12;
allo scopo di tutelare la legalità dell’ordinamento sportivo è istituita, presso il CONI, la Procura generale dello sport che ha il compito di coordinare e vigilare le attività inquirenti e requirenti svolte dalle procure federali13.
E‘ istituita sempre presso il CONI Con provvedimento del Consiglio Nazionale è istituito il Tribunale Nazionale Antidoping (art.14) quale organismo di giustizia per le decisioni in materia di violazione della normativa nazionale e internazionale Antidoping del CONI. Al fine di rafforzare i caratteri di terzietà, autonomia e indipendenza degli organi di giustizia, è stata istituita una Commissione di Garanzia degli organi giustizia del CONI, di controllo e di tutela dell’etica sportiva.
2.1.La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
Accertata l’autonomia giurisdizionale dell’ordinamento sportivo, va individuata ed analizzata l’ipotesi in cui norme o materie di questo ordinamento si pongano in contrasto con quello statale14. Vi possono essere, infatti, situazioni in cui una data condotta sia
valutata come legittima dal primo e qualificata come illecita dal secondo15.
Come in ogni altra situazione di contrasto fra ordinamenti, la soluzione va individuata nella sovranità dell’ordinamento statale il quale si pone rispetto a qualunque ordinamento derivato come garante dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione.
Quindi, laddove il contrasto non si limiti ad incidere sulle modalità di esercizio di diritti fondamentali, ma riguarda l’essenza del contenuto degli stessi, l’ordinamento statale deve sempre e comunque prevalere16.
11 Statuto CONI, art.12. Sistema di giustizia sportiva. Sono istituiti presso il CONI, in piena autonomia e indipendenza, il
Collegio di Garanzia dello Sport e la Procura Generale dello Sport. La disciplina prevista nel presente articolo e nei seguenti articoli 12 bis e 12 ter in riferimento alle Federazioni sportive nazionali si applica integralmente anche alle Discipline sportive associate e, ove previsto dai rispettivi Statuti, agli Enti di promozione sportiva
12 Statuto CONI, art. 12 bis. È ammesso il ricorso al Collegio di Garanzia dello sport avverso tutte le decisioni non
altrimenti impugnabili nell’ambito dell’ordinamento sportivo emesse dagli organi di giustizia federale esclusivamente per violazione di norme di diritto, nonché per omessa o insufficiente motivazione circa un punto decisivo della controversia che abbia formato oggetto di disputa tra le parti. Il Presidente e i componenti del Collegio di Garanzia dello Sport sono eletti dal Consiglio Nazionale del Coni, su proposta della Giunta del Coni, con la maggioranza dei due
13 Le Federazioni, nello svolgimento delle loro funzioni organizzative, pongono in essere atti amministrativi potenzialmente idonei ad incidere sui diritti soggettivi dei singoli; spetterà, pertanto, al giudice amministrativo decidere su tali controversie in virtù di quanto costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.) per cui ogni singolo individuo può adire gli organi di giustizia ordinari per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi17. A seguito del notevole fermento che si è sollevato nel settore del
diritto sportivo negli ultimi anni, il legislatore è dovuto intervenire per razionalizzare la materia riguardante la regolamentazione della giurisdizione tra giudice sportivo e giudice statale.
terzi degli aventi diritto al voto. Il curriculum vitae e i titoli sono pubblicati sul sito internet del Coni. Il Presidente e i componenti del Collegio di Garanzia dello Sport durano in carica quattro anni e sono rinnovabili per due soli mandati consecutivi. All’atto della nomina, il Presidente e i componenti del Collegio di Garanzia dello Sport sottoscrivono una dichiarazione con la quale si impegnano ad esercitare il mandato con obiettività e indipendenza, senza conflitti di interesse e con l’obbligo della riservatezza
13 Statuto CONI, art. 13 ter. La Procura generale dello sport è composta, oltre che dal Procuratore generale dello sport
dai procuratori nazionali dello sport nominati dal Presidente del Coni, su proposta del Procuratore generale dello sport, in numero non superiore a trenta, tra i professori e i ricercatori in materie giuridiche, gli avvocati e i dottori commercialisti con almeno cinque anni di iscrizione all’ordine o tre anni di servizio nell’ambito degli organi di giustizia sportiva, gli avvocati dello Stato, i magistrati in servizio o a riposo, i funzionari delle forze di polizia, in servizio o a riposo. Il Capo della procura federale deve avvisare la Procura generale dello sport di ogni notizia di illecito sportivo ricevuta, dell’avvio dell’azione disciplinare, della conclusione delle indagini, della richiesta di proroga, del deferimento di tesserati e affiliati e dell’intenzione di procedere all’archiviazione. La Procura generale dello Sport, anche su segnalazione di singoli tesserati e affiliati, può invitare il capo della procura federale ad aprire un fascicolo di indagine su uno o più fatti specifici
14 Con riferimento alle federazioni sportive, nella loro veste di organi del CONI, ed in quanto tali dotati di potestà
pubbliche, l'atto formale di tesseramento costituisce un vero e proprio atto amministrativo, nella specie una "ammissione", inquadrabile per struttura e natura giuridica fra gli atti ampliativi della sfera giuridica del soggetto, di carattere discrezionale, con il quale al privato viene offerta la possibilità di godere di alcuni "servizi amministrativi". R.FRASCAROLI, La giustizia sportiva, op. cit.
15 Si pensi ad es. al pugilato dove un colpo inferto all’avversario può causare una lesione personale gravissima. Se
questo colpo, da una parte, è perfettamente regolare, purché rientrante nell’area dei colpi non proibiti, dall’altra, esso, nel mancato rispetto delle regole cautelari di condotta, può integrare la fattispecie di reato prevista dall’art. 583 c.p.
16 A. RUGGIERO, L’autonomia dello sport, cit. pag. 50
17 Art. 24 Costituzione. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (cfr. art. 113).
La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. Vedi Sentenza Corte Costituzionale del 11 febbraio 2011, n. 49 riguardante il riparto delle competenze tra giudice ordinario e amministrativo sui provvedimenti adottati dagli enti sportivi che vanno ad incidere sulle situazioni giuridiche dei singoli. La Corte ha ritenuto che “laddove il provvedimento adottato dalle federazioni sportive o dal Coni abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l'ordinamento giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell'atto, ma il
conseguente risarcimento del danno, debba essere proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere. In particolare, quindi, il giudice amministrativo può conoscere, nonostante la riserva a favore della giustizia sportiva, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni e atleti, in via
incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione. In tali fattispecie l'esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari — posta a tutela dell'autonomia dell'ordinamento sportivo — consente comunque a chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno. Giust. civ. 2012, 11-12, I, 2519
14 Grazie alla Legge 280/2003 si è posto fine agli sconfinamenti, operati dal giudice amministrativo, in materia di giustizia sportiva ed alla incertezza in tema di riparto delle competenze18; l’art. 3 della suddetta legge devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo19 ogni altra controversia riguardante gli atti del CONI e delle FSN non
riservata dalla legge al giudice ordinario, a cui viene assegnato il contenzioso relativo ai rapporti patrimoniali fra le società e gli atleti, mentre al giudice amministrativo è affidato il compito di decidere sulle controversie riguardanti gli atti e i provvedimenti del CONI e delle singole federazioni, indipendentemente dall’incisione di diritti soggettivi o interessi legittimi.
Sempre lo stesso articolo stabilisce che la competenza di primo grado spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio con sede in Roma20.
L’intento del legislatore nell’assegnare la giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo va individuato nella finalità di attribuire blocchi di controversie attinenti a settori di particolare interesse a giudici particolarmente qualificati.
Al riguardo, si è ritenuto che i giudici amministrativi siano più indicati di quelli ordinari a risolvere controversie attinenti alle materie sportive, indipendentemente dalle situazioni giuridiche soggettive incise, sul rilievo che esse investano problematiche di largo interesse nazionale, impegnanti i diversi settori dell’economia, dello spettacolo e della pubblicità, oltre che dello sport.
18 P. SANDULLI, La giurisdizione esclusiva in materia di diritto sportivo, il Mulino, Fascicolo 2, dicembre 2005, pag. 399 19 Legge 6 dicembre 1971, n. 1034. Istituzione dei tribunali amministrativi regionali. (GU n.314 del 13-12-1971). Sulla
giurisdizione amministrativa, A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, pag. 1-46
20 Art. 3. Norme sulla giurisdizione: “Esauriti i gradi della giustizia sportiva e ferma restando la giurisdizione del giudice
ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo ai sensi dell'articolo 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In ogni caso è fatto salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui all'articolo 2, comma 2, nonche’ quelle inserite nei contratti di cui all'articolo 4 della legge 23 marzo 1981, n. 91.
15 3. L’Organizzazione dell’ordinamento sportivo
L’organizzazione è l’elemento forse più importante dell’ordinamento sportivo poiché, come l’ordinamento statale si organizza mediante uffici ed enti per svolgere al meglio le sue funzioni, così l’ordinamento sportivo viene a dotarsi di tutta una serie di organi e istituzioni specifiche in grado di perseguire l’interesse collettivo di tutti gli associati. L’organizzazione dell’ordinamento sportivo inizia a prendere forma a metà del XIX secolo con la nascita dei primi Comitati olimpici nazionali; l’organizzazione delle prime Olimpiadi moderne hanno segnato, di fatto, lo spartiacque per la realizzazione di un apparato organizzativo a forma piramidale divenuto col tempo sempre più articolato e complesso21.
3.1 Il Comitato Olimpico Internazionale
La ripresa dei giochi olimpici e il bisogno di organizzare le Olimpiadi portarono alla creazione del Comité International Olympique (CIO), organismo non governativo fondato a Parigi dal barone P. de Coubertin per far rinascere i giochi della Grecia antica attraverso un evento sportivo che doveva svolgersi ogni quattro anni dove gli atleti di tutti i Paesi potessero competere tra di loro22.
Tra il 16 e il 23 giugno 1984 si tenne presso la Sorbonne il Primo Congresso Olimpico che istituì i giochi olimpici moderni e adottò la Carta Olimpica, che di fatto costituisce lo Statuto dell’ordinamento sportivo internazionale23.
Dalla sua nascita, il CIO si è imposto come autorità principale dell’ordinamento dello sport rispetto ai singoli ordinamenti sportivi nazionali, riconoscendo le federazioni internazionali e i comitati olimpici nazionali dei Paesi aderenti24.
Il suo compito principale è quello di supervisionare l'organizzazione dei Giochi Olimpici; il CIO riceve le candidature per l'organizzazione dei Giochi olimpici estivi e invernali, e procede all'assegnazione tramite votazione dei propri membri, oltre a coordinare i vari Comitati olimpici nazionali e altre organizzazioni collegate (c.d. Movimento olimpico)25.
Il Comitato ha sede a Losanna (Svizzera) e vi aderiscono 205 Comitati Olimpici nazionali ed è composto da 115 membri che si riuniscono almeno una volta l’anno.
Il Comitato sceglie i propri membri per cooptazione ed elegge un Presidente, che rimane in carica 8 anni26.
21 Sull’architettura piramidale dell’ordinamento sportivo si veda L. CASINI, Il diritto globale dello sport, Giuffrè, Milano,
16 La sua attività è finanziata dai proventi dei diritti televisivi sulle Olimpiadi e da accordi di sponsorizzazione con le maggiori multinazionali e dai diritti di sfruttamento dei giochi olimpici27.
Il 10 novembre 1999 si è tenuta a Losanna la conferenza mondiale sul doping nello sport (the Lausanne Conference) mediante la quale il CIO ha provveduto a istituire la WADA per coordinare la lotta al doping a livello internazionale mediante l’adozione del Codice Mondiale Anti-doping (c.d. Codice Wada)28.
Il 20 ottobre 2009 gli è stato riconosciuto lo status di osservatore dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite.
22 La fondazione del CIO è stato l'atto conclusivo di un congresso presso l'Università Sorbona, nella quale De Coubertin
presentò al pubblico la sua idea di utilizzare lo sport come strumento per promuovere la pace e la comprensione tra i popoli. Propose di organizzare di nuovo i Giochi Olimpici, come nell'Antica Grecia, dove i giovani di tutto il mondo avrebbero potuto confrontarsi in una competizione sportiva leale, piuttosto che in guerra. Il congresso accolse con entusiasmo la proposta di De Coubertin e stabilì che la prima Olimpiade moderna si sarebbe svolta nel 1896 ad Atene, in Grecia, l'antica patria dei Giochi.
23L’ordinamento sportivo internazionale rappresentato dal Comitato Olimpico Internazionale ha il carattere
dell'originarietà e natura sovranazionale, ma differisce dall'ordinamento internazionale in senso stretto che ha come destinatari delle norme i singoli Stati, i quali costituiscono invece per l'ordinamento sportivo mondiale soltanto sedi di riferimento delle articolazioni interne, formate da persone fisiche ed enti. M.S. GIANNINI, Prime osservazioni sugli
ordinamenti giuridici sportivi, pag. 18 ss
24 Sono 73 le federazioni riconosciute dal CIO, così suddivise tra i vari organi: 29 federazioni per gli sport ufficiali dei
Giochi olimpici estivi (ASOIF), 7 federazioni per gli sport ufficiali dei Giochi olimpici invernali (AIOWF), 35 federazioni per gli sport ufficiali dei World Games (ARISF) e di altri sport che ambiscono a entrare nel programma olimpico o che ne sono usciti, 2 (ISF del Softball e FIA).
25 Insieme a quest’ultimi, il CIO svolge la sua principale funzione di organizzazione e svolgimento delle Olimpiadi oltre
a perseguire scopi di ordine educativo, culturale, etico e sociale in tutti i Paesi del Mondo.
26 Dal 2013 è stato eletto il tedesco Thomas Bach
27 La Olympic Broadcasting Services (OBS), una radio-televisione ufficiale per le competizioni olimpiche estive,
invernali e giovanili. Fondata nel 2001 e attiva a pieno regime dal 2008 durante l’Olimpiade di Pechino; per tale evento le operazioni vennero espletate mediante una struttura costituita ad hoc (Beijing Olympic Broadcasting). A partire dai giochi olimpici invernali di Vancouver del 2010 l'OBS si è fatta carico in toto delle funzioni di televisione ufficiale, senza intermediari o collaboratori. A partire dalla cerimonia di chiusura dei giochi di Rio (2016) la struttura ha avviato un nuovo canale chiamato Olympic Channel. L'OBS ha sede a Madrid e si occupa di gestire le riprese audiovisive in diretta di tutte le gare degli eventi summenzionati, provvedendo poi a distribuire il segnale (registrato, per statuto, senza alcuna interruzione e senza alterazioni né squilibri a favore di alcuna disciplina sportiva, nazionalità o singolo atleta) a tutte le emittenti televisive e radiofoniche nazionali che detengono i diritti di trasmissione per un determinato ambito o territorio.
28 La World Anti-Doping Agency (WADA) è una fondazione di diritto privato svizzero a partecipazione mista
pubblico-privata con sede legale a Losanna. E’ composta per metà da membri del movimento olimpico e per l’altra metà da membri statali. Il Codice Mondiale Anti-Doping (Codice WADA) è un documento redatto al fine di conformare i regolamenti anti-doping in tutti gli sport e in tutte le nazioni. All'interno dello stesso è presente una lista, aggiornata ogni anno, delle sostanze proibite e dei metodi che gli sportivi non possono utilizzare o assumere. Il Codice è stato adottato dalle federazioni sportive di tutto nel 2004, successivamente modificato a più riprese, l’ultima in ordine cronologico nel 2013.
17 3.2 Il Comitato Olimpico Nazionale Italiano
L’ordinamento sportivo italiano sviluppa il proprio apparato organizzativo intorno al Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI).
Il CONI nasce nel 1907 con la denominazione di Comitato Nazionale Olimpico (CNO) e viene riconosciuto dal Comitato Olimpico Internazionale l’anno seguente.
Con l’avvento del Fascismo il movimento sportivo fu valorizzato e utilizzato per fini propagandistici dal regime29.
Durante il Ventennio, sotto la presidenza di Raffaele Manganiello, il CONI venne riconosciuto ente di diritto pubblico con personalità giuridica con sede in Roma attraverso la Legge n.426 del 16 febbraio 194230.
Nel 1944 il Governo provvisorio presieduto da Ferruccio Parri nominò Giulio Onesti Commissario straordinario del CONI, con lo scopo di verificare l’opportunità o meno di liquidare l’Ente, considerato da molti un organismo di chiara impronta fascista.
A seguito della soppressione di tutti i contributi statali31 a favore del CONI, Onesti chiese e
ottenne come forma di finanziamento del CONI la gestione dei Concorsi pronostici sugli avvenimenti sportivi attraverso la SISAL, assicurando così allo sport italiano una forma di autofinanziamento incentrato sull’esercizio esclusivo da parte del CONI del Totocalcio32 e
l’utilizzo diretto dei proventi derivanti dalla sua gestione33.
Nonostante i tempi difficilissimi, Onesti riesce in due anni a creare le condizioni per far sopravvivere il CONI, ideando una struttura democratica e ponendo basi concrete e solide per la sua rinascita. Il CONI si avvia a diventare il perno vitale dello sviluppo dello sport nel Paese, ed anche nel quadro del Comitato Olimpico Internazionale.
Onesti divenne presidente del CONI il 27 luglio 1946, con una nomina voluta dal presidente del Consiglio Alcide De Gasperi e convalidata il 10 agosto 1947 dal Consiglio Nazionale del CONI e rimase in carica fino al fino al 1978, quando fu dichiarato ineleggibile da una nuova legge e fu sostituito da Franco Carraro, in quel momento presidente della FIGC34.
La necessità di adeguare le strutture dell'organizzazione sportiva all'enorme diffusione della pratica agonistica e al crescere di nuove discipline in precedenza pressoché sconosciute, ha portato il legislatore ad un riordino dell’istituto attraverso il D. Lgs. 23 luglio 1999, n. 242 (“Legge Melandri”)35 dove all’art. 1 si ribadisce la natura di ente pubblico del CONI, che viene
18 Il funzionamento e l’organizzazione del CONI sono stabiliti dallo Statuto37; secondo quanto
disposto dall’art. 3 per lo svolgimento delle sue funzioni il CONI si avvale si avvale di organi quali il Consiglio nazionale, la Giunta nazionale, il Presidente, il Collegio dei revisori dei conti, il Segretario generale38.
L’organizzazione territoriale del CONI è invece costituita da: a) Comitati regionali;
b) Delegati provinciali; c) Fiduciari locali.
Il CONI deve essere considerato come la Confederazione delle federazioni sportive nazionali e delle discipline associate; è presente in 102 province e 19 regioni, riconosce 43 federazioni sportive nazionali, 17 discipline associate, 17 enti di promozione sportiva nazionali e uno territoriale, 18 associazioni benemerite. A questi organismi aderiscono circa 65.000 società sportive per un totale di circa 8 milioni di tesserati.
Tra le funzioni più importanti del CONI, ai fini della trattazione della materia di impiantistica sportiva, vi sono quella di omologazione e quella di fornire un “parere tecnico” in armonia con le leggi civilistiche e le normative adottate dalle federazioni sportive internazionali e nazionali.
37 D. Lgs. 242/1999, Articolo 2. Statuto. Il CONI è la Confederazione delle Federazioni sportive nazionali e delle
Discipline Sportive Associate e si conforma ai principi dell'ordinamento sportivo internazionale, in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi emanati dal Comitato olimpico internazionale, di seguito denominato CIO. L'ente cura l'organizzazione ed il potenziamento dello sport nazionale, ed in particolare la preparazione degli atleti e l'approntamento dei mezzi idonei per le Olimpiadi e per tutte le altre manifestazioni sportive nazionali o
internazionali. Cura inoltre, nell'ambito dell'ordinamento sportivo, anche d’intesa con la Commissione per la vigilanza ed il controllo sul doping e per la tutela della salute nelle attività sportive, istituita ai sensi dell’articolo 3, della legge 14 dicembre 2000, n. 376, l'adozione di misure di prevenzione e repressione dell'uso di sostanze che alterano le naturali prestazioni fisiche degli atleti nelle attività sportive, nonché la promozione della massima diffusione della pratica sportiva, sia per i normodotati che, di concerto con il Comitato italiano paraolimpico, per i disabili, nei limiti di quanto stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. Il CONI, inoltre, assume e
promuove le opportune iniziative contro ogni forma di discriminazione e di violenza nello sport. 2. Lo statuto è adottato a maggioranza dei componenti del consiglio nazionale, su proposta della giunta nazionale, ed è approvato, entro sessanta giorni dalla sua ricezione, dal Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
3. L'organizzazione periferica del CONI è disciplinata dallo statuto dell'ente. 4. Restano ferme le competenze riconosciute alle regioni a statuto speciale e quelle attribuite alle province autonome di Trento e Bolzano, in base al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 475. Lo statuto disciplina le procedure per l’elezione del Presidente e della Giunta nazionale.
38 D. Lgs. 242/1999, art. 3, 2 comma. Gli organi del CONI restano in carica quattro anni. I componenti che assumono le
funzioni nel corso del quadriennio restano in carica fino alla scadenza degli organi. Il presidente ed i componenti della giunta nazionale indicati nell'articolo 6, comma 1, lettere c), c-bis) e c-ter) non possono restare in carica oltre due mandati. È consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie.
19 4. Le federazioni sportive internazionali
Oltre che dal Comitato Olimpico Internazionale le figure organizzative tipiche dell’ordinamento sportivo sono rappresentate dalle federazioni. Per federazione sportiva internazionale si intende quella che governa, a livello internazionale, l'attività di un determinato sport. Ciascuna federazione sportiva internazionale può essere ufficialmente riconosciuta dal CIO (ad oggi 67), ed allo stesso tempo essere membro di una associazione di federazioni, a loro volta sotto l'egida del CIO. Le federazioni internazionali hanno il compito di redigere le regole del gioco, dei tornei, delle gare e controllare che siano applicate, organizzare e stabilire i calendari e le formule delle competizioni, farne assicurare lo svolgimento ed omologarne i risultati39. Per il calcio, le più
importanti federazioni internazionali sono la FIFA e la UEFA.
4.1. La FIFA
La Fédération Internationale de Football Association (FIFA) è una federazione internazionale fondata nel 1904, con sede a Zurigo in Svizzera, che si occupa dell’organizzazione di tutte le manifestazioni intercontinentali degli sport del calcio, del calcio a 5 e del beach soccer. La sua funzione più importante è quella di scegliere il Paese ospitante della fase finale della Coppa del Mondo che si svolge ogni quattro anni. Alla FIFA fanno capo le sei diverse confederazioni continentali40a cui spetta l'organizzazione e la supervisione dell'attività calcistica nei vari
continenti del mondo. L'organo supremo della FIFA è il Congresso, un'assemblea composta da un membro per ognuna delle federazioni affiliate, che si riunisce con cadenza annuale. Il Congresso elegge il Presidente41, il Segretario Generale e gli altri membri del Comitato
Esecutivo della FIFA; quest’ultimi sono i principali funzionari della FIFA e si occupano della sua ordinaria amministrazione, portata avanti dal Segretariato Generale, assieme al suo staff di circa 280 membri.
39 Enciclopedia Treccani, Sport, Struttura organizzativa
40 Si considerano l’Asian Football Confederation (AFA) per l’Asia, la Confederation Africaine de Football (CAF) per
l’Africa, la Confederation of North, Central America and Carribean Association Football (CONCAF) per il Nord e Centro America, la Confederaciòn Sudamericana de Fùtbal (CONMEBOL) per il Sud America, l’Oceania Football Confederation (OFC) per l’Oceania, l‘Union of European Football Associations (UEFA) per l’Europa.
20 4.2. La UEFA
La Union of European Football Associations (UEFA) è l'organo di governo del calcio europeo che ha sede a Nyon (Svizzera). È un'associazione di associazioni e comprende le 55 federazioni calcistiche nazionali d'Europa ed è allo stesso tempo una confederazione continentale della FIFA. La sua funzione principale è quella di organizzare il Campionato Europeo per le squadre nazionali e della Champions League e Europa League per le squadre di club; essa gestisce tutte le questioni relative al calcio europeo, promuove il calcio con uno spirito di unità e solidarietà senza discriminazioni politiche, razziali, religiose, di genere o di altro tipo e mantiene rapporti con tutte le 55 federazioni sportive nazionali ad essa affiliate per lo sviluppo del calcio in Europa. Gli organismi attraverso i quali agisce la UEFA sono il Congresso, il Comitato Esecutivo, il Presidente e gli Organi di Amministrazione della Giustizia. Il Congresso è l'organo di controllo della UEFA che si tiene una volta l’anno alla presenza di tutti gli emissari delle federazioni calcistiche affiliate mentre il Comitato Esecutivo, presieduto dal Presidente42, ha il potere di
adottare regolamenti e decisioni su tutte le questioni che non ricadono nella giurisdizione legale o statutaria degli altri organi della federazione stessa. Gli organi disciplinari della UEFA sono la Commissione Disciplinare, Etica e di Controllo, la Commissione d'Appello, gli Ispettori Etici e Disciplinari e l'Organo di Controllo Finanziario dei Club (CFCB), formato da due uffici. Le controversie di rilevanza europea tra la UEFA e federazioni, leghe, club, giocatori e funzionari possono anche essere esaminate dal Tribunale Arbitrale dello Sport (TAS) di Losanna (Svizzera)43. Ai fini della trattazione dell’impiantistica sportiva, la normativa UEFA negli ultimi
anni ha assunto sempre più importanza e cogenza in tema di sicurezza e omologazione delle infrastrutture adibite ad ospitare l’evento sportivo. Il rilascio della Licenza UEFA è una diventata, di fatto, una condizione necessaria per poter partecipare alle manifestazioni da quest’ultima organizzate.
42 Ad oggi l’incarico è ricoperto dallo sloveno Aleksander Čeferin, eletto Il 14 settembre 2016 durante il Congresso
Straordinario convocato ad Atene.
43 Il TAS è un organismo giudiziario con sede a Losanna, in Svizzera. Istituito nel 1984 e riconosciuto dal CIO, è posto
sotto l'autorità amministrativa e finanziaria del Consiglio internazionale dell'arbitrato per lo sport. Si tratta di un organismo autonomo cui vengono affidate le controversie giuridiche, regolamentari e finanziarie in materia di sport, la cui soluzione non è prevista dalla Carta Olimpica e, in generale, dalle regole che gestiscono l'attività sportiva. C. FERRETTI, A. FRASCA, Enciclopedia dello sport, Garzanti Libri, 2008. Sul tema, F. VENTURI FERRIOLO, La richiesta di
appello nella giurisprudenza del TAS: analisi sull’interpretazione dei requisiti ex. Art. R48 del codice di arbitrato sportivo, Riv. Dir. Econ. Sport, vol. I, 2014
21 5. Le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate
Le federazioni sportive nazionali (FSN) e le discipline sportive associate (DSA) sono disciplinate dall’art. 15 del D. Lgs. 242,1999. Le federazioni sportive nazionali e le Discipline sportive associate svolgono l’attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle Federazioni internazionali e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività individuate nello Statuto del CONI. Le FSN e DSA hanno natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato44. Esse non perseguono fini di lucro e
sono soggette, per quanto non espressamente previsto dalla legge, alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di attuazione. Le federazioni sportive nazionali e le Discipline Sportive Associate sono riconosciute, ai fini sportivi, dal Consiglio Nazionale45.L’organizzazione
e le procedure di elezione degli organi direttivi sono demandati agli Statuti interni delle singole federazioni46. Il CONI, le federazioni sportive nazionali e le discipline Sportive Associate restano
rispettivamente titolari dei beni immobili e mobili registrati loro appartenenti; è fatta salva la possibilità per il CONI di concedere in uso a quest’ultime beni di sua proprietà.
5.1 La FIGC
La Federazione Italiana Giuoco Calcio, comunemente detta “Federcalcio”, è la federazione più importante del calcio in Italia con sede a Roma; fondata a Torino nel 1898, è associata alla FIFA dal 1905 ed è stata uno dei membri fondatori della UEFA nel 1954 insieme alle federazioni calcistiche francese e belga.
Le fonti dell’ordinamento federale sono lo Statuto FIGC47, il Codice di Giustizia Sportiva FIGC48,
le disposizioni emanate dal Consiglio federale, gli Statuti e i regolamenti adottati dalle Leghe interne.
La Federazione è competente per ogni aspetto riguardante il giuoco del calcio in campo nazionale e internazionale, svolgendo le proprie funzioni in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi di quest’ultimi in maniera autonoma e indipendente49 e ha lo scopo di promuovere
l’attività sportiva in collaborazione con le autorità pubbliche.
Gli organi federali sono l’Assemblea, il Comitato di presidenza, il Consiglio federale, il Direttore Generale, il Collegio dei revisori dei conti. A livello regionale la FIGC agisce attraverso i Comitati Regionali e le Delegazioni Provinciali e Locali50.
44 D. Lgs. 242/1999, art. 15, 6 comma. Il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle nuove
22 La FIGC svolge una funzione di controllo sulle società professionistiche che sono assoggettate alla verifica dell’equilibrio economico e finanziario e del rispetto dei principi della corretta gestione,
Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, previo riconoscimento, ai fini sportivi, da parte del Consiglio nazionale. Vedi Sentenza Corte Cass., Sez. Un., 26 ottobre 1989, n.4399 per cui, secondo la Corte, le federazioni sportive nascono come soggetti privati, ma se agiscono per le finalità proprie del CONI, si configurano come organi tecnici di tale comitato, perseguendo di fatto un interesse pubblico.
45 D.Lgs. 242/1999, art. 16 bis. Gli Enti di promozione sportiva sono tenuti a presentare ogni anno alla Giunta
Nazionale il bilancio di previsione ed il conto consuntivo, nonché una relazione documentata in ordine all’utilizzazione dei contributi ricevuti dal CONI, da tenere in considerazione per l’assegnazione relativa agli esercizi successivi. La Giunta Nazionale, qualora attraverso gli atti in suo possesso o gli accertamenti svolti, riscontri irregolarità relative all’utilizzazione dei finanziamenti per attività o spese non attinenti alle finalità degli enti adotta i provvedimenti necessari e può proporre al Consiglio Nazionale la sospensione o la riduzione dei contributi e, nei casi più gravi, la revoca del riconoscimento sportivo.
46 D. Lgs/1999, art. 16. Le federazioni sportive nazionali e le Discipline Sportive Associate sono rette da norme
statutarie e regolamentari sulla base del principio di democrazia interna, del principio di partecipazione all'attività sportiva da parte di chiunque in condizioni di parità e in armonia con l'ordinamento sportivo nazionale ed
internazionale. Gli statuti prevedono le procedure per l’elezione del Presidente e dei membri degli organi direttivi che restano in carica per un quadriennio e possono essere riconfermati. Chi ha ricoperto la carica di presidente per due mandati consecutivi non è immediatamente rieleggibile alla medesima carica, salvo quanto disposto dal successivo comma 4. È, comunque, consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie. Per l’elezione successiva a due o più mandati consecutivi, il Presidente uscente candidato è confermato qualora raggiunga una maggioranza non inferiore al cinquantacinque per cento dei voti validamente espressi. Gli statuti prevedono le modalità per lo svolgimento delle elezioni qualora, il Presidente uscente candidato non raggiunga il quorum richiesto. Negli organi direttivi nazionali deve essere garantita la presenza, in misura non inferiore al trenta per cento del totale dei loro componenti, di atleti e tecnici sportivi, dilettanti e professionisti, in attività o che siano stati tesserati per almeno due anni nell’ultimo
decennio alla federazione o disciplina sportiva interessata ed in possesso dei requisiti stabiliti dagli statuti delle singole federazioni e discipline associate. A tal fine lo statuto assicura forme di equa rappresentanza di atlete e atleti. Lo statuto può prevedere, altresì, la presenza degli ufficiali di gara negli organi direttivi. Gli statuti definiscono i poteri di vigilanza e controllo esercitabili dalla Federazione e dalla Disciplina Associata nei confronti delle articolazioni
associative interne alla propria organizzazione.
47Statuto della FIGC, adottato con decreto del Commissario ad acta del 30 luglio 2014, approvato con deliberazione del
Presidente del CONI n. 112/52 del 31 luglio 2014.
48 Codice di giustizia sportiva della FIGC, adottato con decreto del Commissario ad acta del 30 luglio 2014, approvato
con deliberazione del CONI n. 112/52 del 31 luglio 2014. Il presente Codice di giustizia sportiva è adottato in
conformità alle norme dell’ordinamento statale, allo Statuto, ai Principi di giustizia sportiva e al Codice della giustizia sportiva del CONI, alle norme della FIFA e dell’UEFA. Per tutto quanto non previsto dal presente Codice, si applicano le disposizioni del Codice della giustizia sportiva emanato dal CONI. Fermo restando quanto previsto dall’art. 39 del Codice di giustizia sportiva del CONI, è fatta salva l’autonomia dell’ordinamento federale nella qualificazione dei fatti ai fini disciplinari e degli organi di giustizia sportiva nella definizione dei giudizi, indipendentemente dai procedimenti innanzi alla autorità giudiziaria ordinaria.
49 Art. 13 Statuto FIGC: “La FIGC detta le regole del giuoco del calcio in aderenza alle norme della FIFA. La FIGC
disciplina l’affiliazione delle società e definisce, d’intesa con le Leghe interessate e sentite le
Componenti tecniche, l’ordinamento dei campionati. La FIGC stabilisce i criteri di formulazione delle classifiche e di omologazione dei risultati; decide sull’assegnazione del titolo di campione d’Italia e ratifica le promozioni e le retrocessioni di serie; assicura gli strumenti finanziari ed organizzativi necessari all’espletamento della giustizia sportiva e della funzione arbitrale”.
50 Per lo svolgimento delle sue funzioni la FIGC può avvalersi di società commerciali da essa controllate, i cui organi
23 secondo il sistema di controlli e i conseguenti provvedimenti stabiliti dalla FIGC, anche per delega e secondo modalità e principi approvati dal CONI51.
Per esercitare le sue funzione di controllo la FIGC si avvale di un organismo tecnico denominato Commissione di Vigilanza sulle Società di Calcio professionistiche (COVISOC). Oltre che per le società professionistiche la federazione può emanare norme e istituire un organismo tecnico con funzioni di controllo sulle società dilettantistiche che partecipano a campionati nazionali.
Alla FIGC è affiliata l'Associazione Italiana Arbitri (AIA), la quale designa gli arbitri e gli assistenti arbitrali per le gare organizzate dalla Federazione e l’Associazione Italiana Calciatori (AIC) che tutela ed assiste tutti i calciatori tesserati alla federazione. In materia di impiantistica sportiva, specialmente per quanto riguarda l’omologazione e sicurezza degli impianti, la normativa interna si è di fatto uniformata a quella prevista dalla UEFA e dal CONI.
51 Nei confronti delle società professionistiche la FIGC può esercitare i poteri di denuncia al Tribunale previsti dall’art.
24 5.2. Le Leghe
All’interno della stessa FIGC, sia in ambito professionistico che dilettantistico, possono venire costituite delle Leghe52.
La loro disciplina è contenuta nell’art. 9 dello Statuto FIGC; ciascuna Lega stabilisce autonomamente, nel rispetto dello Statuto FIGC e degli indirizzi del CONI, nonché dei principi di democrazia interna, l’emanazione di apposite norme e regolamenti per l’organizzazione dell’attività agonistica mediante i campionati delle diverse categorie53.
Le Leghe svolgono funzioni rappresentative delle società ed esse affiliate e possono concludere convenzioni o intese atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dalla normative
federale e
possono concludere con la FIGC convenzioni o intese volte a regolare materie o questioni di in teresse comune.
Esse possono stipulare accordi di natura privatistica con terzi aventi ad oggetto lo sfruttamento commerciale delle rispettive competizioni, in particolar modo la cessione centralizzata dei diritti d’immagine e di diffusione radiotelevisiva e con altri mezzi di comunicazione messi a disposizione del pubblico.
I ricavi derivanti dai predetti accordi sono distribuiti alle società affilate con modalità perequative in modo tale che sia perseguito l’equilibrio competitivo in ciascun campionato mentre un’altra parte è destinata allo sviluppo delle attività di calcio giovanile54.
Le risorse derivanti dalle squadre nazionali sono destinate alle esigenze del bilancio federale, che dovrà prevedere anche progetti definiti, mirati allo sviluppo tecnico del calcio nazionale.
52Art. 9 FIGC. Leghe
Le società che si avvalgono delle prestazioni di atleti professionisti e che disputano i campionati nazionali professionist ici formano una o più associazioni, la cui denominazione sociale, in qualunque modo espressa, deve contenere l’indica zione di “Lega” e un esplicito riferimento al professionismo. Per i professionisti si considerano la Lega Serie A, Lega Serie B, Lega Pro.
Le società che si avvalgono esclusivamente delle prestazioni di atleti dilettanti e che disputano campionati dilettantisti ci formano un’associazione denominata Lega Nazionale Dilettanti (LND).
53 Art. 9 Statuto FIGC, Leghe.
Ciascuna Lega stabilisce autonomamente, nel rispetto dello Statuto e degli indirizzi del CONI e della FIGC, nonché dei p rincipi di democrazia interna, la rispettiva articolazione organizzativa. Gli organi primari di ciascuna Lega
(Presidente, VicePresidenti, Consiglio direttivo, Collegio dei revisori dei conti) devono in ogni caso avere natura elettiv a. La carica di Presidente di Lega è incompatibile con quella di amministratore, dirigente o socio di società appartenent e alla Lega interessata. I regolamenti e/o gli statuti delle Leghe sono inviati alla FIGC, la quale valuta, per l’approvazion e, la conformità alla legge, alle disposizioni del CONI e della stessa Federazione. In caso di mancata approvazione, la FIGC rinvia entro
novanta giorni il regolamento e/o lo statuto alla Lega interessata per le opportune modifiche, indicandone i criteri. Q ualora la Lega interessata non intenda modificare i regolamenti e/o lo statuto nel senso indicato, la FIGC o la Lega possono sollevare il conflitto innanzi alla Corte federale di appello.
25 6. Lo sport nel diritto comunitario
Sin dai suoi albori l’organizzazione dello sport in Europa è stata affidata all’iniziativa delle federazioni sportive. Nonostante l’evoluzione della diritto comunitario, le federazioni sportive hanno sempre goduto di un’ampia autonomia fin quando la loro attività non è stata messa sotto la lente delle Istituzioni e della giurisprudenza comunitaria anche se in maniera molto più attenuata rispetto agli altri settori dell’economia55. Alcuni aspetti attinenti al mondo dello sport sono stati oggetto di
interesse comunitario mediante l’adozione di direttive e atti delle varie istituzioni della Comunità Europea, fra i quali la salute e lotta al doping56, la prevenzione e sicurezza negli stadi, la libera
circolazione di merci e attrezzature sportive, politica di concorrenza, tutela dei marchi e in particolare finanziamenti per lo svolgimento di attività sportive57. Il quadro d’analisi fin qui presentato risulta
essere incompleto qualora non vengano presi in considerazione i principi e le norme di diritto comunitario58. Uno dei principi cardine che governa il diritto comunitario stabilisce che l’Unione
Europea può agire soltanto nei settori in cui ha una competenza derivante dal Trattato CE59.
54 Sulla natura della Lega W.C. NEALE, The peculiar economicis of professional sport. A contribution to the theory of the
firm in sporting competition and in market competition, Quarterly Journal of Economics, vol. 78, n.1, 1964. Secondo
l’autore, ogni Lega può essere assimilata a un’impresa tradizionale. Le sue funzioni specifiche di organizzazione e contrattazione costituirebbero, di fatto, un monopolio al cui interno le singole società sportive sono chiamate a cooperare.
55 Le istituzioni europee hanno trattato lo sport in maniera molto modulata, applicando in via analogica il principio del
libero scambio, volto alla realizzazione di un mercato dove merci e operatori economici possono circolare liberamente in un regime di concorrenza. In questa direzione hanno aiutato la giurisprudenza e le istituzioni comunitarie che in più riprese hanno ribadito la specificità dello sport uscendo dall’impostazione dogmatica del diritto dei Trattati. Così J. ZYLBERSTEIN, in La specificità dello sport nell’unione europea, Riv. Dir. Econ. Sport., Anno IV, Fasc. I, 2008, pag. 60ss.
56 Sul tema, G. GENTILE, L’armonizzazione della normativa antidoping, Riv. Dir. Econ. Sport., Anno IV, Fasc. I, 2008,
pag. 23-53
57 La CE contribuisce allo sviluppo economico delle regioni meno sviluppate della Comunità mediante trasferimenti
finanziari ad opera di tre fondi strutturali come il Fondo Europeo per lo sviluppo regionale, Il Fondo Sociale Europeo e il Fondo Agricolo. Il Fondo regionale è intervenuto per la creazione di centri sportivi in alcune aree del Mezzogiorno in Italia. A. ZUCCHETTI, Lo sport nell’ordinamento della CE, in “La gestione degli impianti sportivi”, Giuffrè, Milano, 2003, pag. 9
58 Sul piano delle fonti del diritto è consolidato l’orientamento costituzionalistico e giurisprudenziale del principio di
supremazia gerarchica del diritto comunitario (trattati comunitari, direttive, regolamenti) sul diritto interno, compreso anche quello di rango costituzionale, con l’unico limite rappresentato dai principi supremi dell’ordinamento nazionale e dai diritti inalienabili della persona umana (c.d. controlimiti). Cfr. Corte di Giustizia, sentenza Van Gend and Loos (causa 26/62), sentenza Costa c. ENEL (causa 6/64), sentenza Simmenthal (causa 106/77)
59 Il Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (TCEE) è il trattato internazionale che ha istituito la
Comunità Economica Europea (CEE). È stato firmato il 25 marzo 1957 insieme al trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica (TCEEA): insieme sono chiamati “Trattati di Roma”. Insieme al trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), firmato a Parigi il 18 aprile del 1951, i tre Trattati rappresentano il momento costitutivo della Comunità Europea (CE). Il nome del trattato è stato successivamente cambiato in "Trattato che istituisce la Comunità europea" (TCE), dopo l'entrata in vigore del Trattato sull’Unione Europea (TUE) noto come “Trattato di Maastricht” nel 1993, e poi in "Trattato sul funzionamento dell'Unione europea" (TFUE), all'entrata in vigore del trattato di Lisbona il 1 dicembre 2009.
26 Secondo quanto previsto dall’art. 5 del Trattato la comunità agisce soltanto nel limite delle competenze attribuite dal trattato. Nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, tuttavia, la Comunità interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi previsti dai Trattati non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, essere realizzati meglio a livello comunitario (principio di sussidiarietà)60.
In virtù di tale principio il potere di regolamentazione dello sport si è sempre sostanziato nell’attività delle federazioni sportive nazionali e internazionali che hanno potuto sfruttare la loro autonomia nei confronti delle istituzioni comunitarie dovuta anche all’assenza di qualsiasi riferimento allo sport nei vari Trattati61.
Fino al 2006, lo sport godeva nel diritto comunitario di un regime giuridico particolare a causa della sua specificità62 e del suo carattere poliedrico: lo sport, oltre alla pratica sportiva in sé, svolge allo stesso tempo una funzione sociale, educativa, culturale, ricreativa e di tutela della salute pubblica. Nel corso degli anni lo sport, per la mobilità naturale dei suoi protagonisti e in generale per la sua forte connotazione commerciale, è entrato nella sfera del diritto comunitario. La Corte di Giustizia ha iniziato a occuparsi della materia sportiva e in più occasioni si è pronunciata sulla compatibilità del diritto comunitario e la regolamentazione stabilita dalle federazioni sportive, in particolare con la sentenza Bosman nel 1993 e la sentenza Medina nel 2015.
60 Trattato CE, art. 5. La comunità agisce nel limite delle competenze che le sono conferite e dagli obiettivi che sono
previsti dal presente Trattato. Nei settori che non sono di sua competenza esclusiva la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati al meglio a livello comunitario.
61 Vista la mancanza di qualsiasi diritto ad agire, non era possibile prefigurare alcun intervento nel campo dello sport.
Le normative di natura economica dovevano essere applicate in conformità con il diritto comunitario mentre la regolamentazione prettamente tecnica-organizzativa non rientrava nel campo d’applicazione del trattato CE.
62 Il riconoscimento delle «specificità» dello sport è contenuto nell’art. III-283 del Trattato che adotta una Costituzione
per l’Europa. Rinviene la «specificità» dello sport nelle «funzioni sociali, educative e culturali» del medesimo il Consiglio dell’Unione Europea, nella dichiarazione allegata alle conclusioni del Consiglio di Nizza del 2000 («Dichiarazione relativa alle caratteristiche specifiche dello sport e alle sue funzioni sociali in Europa di cui tenere conto nell’attuazione delle politiche comuni»). Su questi temi M. COLUCCI, L’autonomia e la specificità dello sport
nell’Unione europea, in Riv. Dir. Econ. Sport, 2006, vol. II, fasc. 2, pp. 15 ss. G. BERNINI, Lo sport e il diritto comunitario dopo Maastricht: profili generali, in Riv. Dir. Sport, 1993
27 6.1. La sentenza Bosman
La c.d. sentenza Bosman63 è stato un provvedimento adottato dalla Corte di giustizia
dell'Unione Europea per regolamentare il trasferimento dei calciatori appartenenti a una federazione sportiva di un Paese membro dell’Unione Europea.
Con tale decisione, la giurisprudenza europea ha segnato un vero e proprio spartiacque per la regolamentazione del fenomeno sportivo nell’ambito dell’ordinamento civilistico; attraverso questa pronuncia, la Corte ha avuto modo di ribadire e evidenziare i principi e i limiti che intercorrono fra ordinamento sportivo e ordinamento comunitario.
Jean Marc Bosman era un giocatore in forza al club belga RFC Liegi; a fronte della sua richiesta di trasferirsi al club francese Dunkerque la società belga rifiutò il trasferimento non considerando sufficiente la contropartita in denaro offerta; allo stesso tempo, il suo contratto da professionista era scaduto e il calciatore finì fuori rosa e il suo ingaggio venne ridotto. Il calciatore e i suoi legali aprirono una causa davanti alla Corte di Giustizia Europea in Lussemburgo ritenendo che fossero stati violati gli art. 48, 85 e 86 del Trattato CE in materia di restrizione al commercio e alla libera circolazione dei lavoratori nell’Unione. Il 15 dicembre 1995 la Corte stabilì che il sistema fino ad allora in piedi costituiva una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori in evidente contrasto con quanto stabilito dall’articolo 39 del Trattato, accogliendo così l’istanza del calciatore e condannando la UEFA e la federazione belga a risarcire il danno64.
La Corte evidenziò anche una violazione del principio comunitario di non discriminazione, che portò all’introduzione da parte della UEFA di una regolamentazione specifica per il tesseramento di atleti comunitari e stranieri65.
Oltre alla diversità dei profili soggettivi, nella sentenza Bosman la Corte di Giustizia ha esplicitato il principio in virtù del quale l’attività sportiva (nel caso di specie l’attività di calciatori professionisti) rientra nelle competenze sovranazionali, in quanto attività economica rilevante ai sensi dell’art. 2 del Trattato CE e dichiarato incompatibili con il diritto comunitario le due norme emanate dalla UEFA.
Tale postulato ha permesso alle istituzioni comunitarie di entrare in alcune questioni tradizionalmente di competenza delle federazioni sportive66. Pertanto, le norme che
disciplinano i rapporti di natura economica fra datori di lavoro vanno direttamente a ricadere nella sfera di operatività delle disposizioni europee relativamente alla libertà di circolazione dei lavoratori, soprattutto quando incidono sulle condizioni di assunzione dei lavoratori67.
