Struttura degli aiuti cinesi

Uno studio condotto dalla New York Wagner School nel 2009109, sostiene che la Cina non abbia un’agenzia centrale che gestisca gli aiuti “…without a centralized system, foreign aid agency

and mission”110, ma in realtà, il programma di aiuti della Cina è ben organizzato e tutt’altro che improvvisato. Vediamolo.

L’organo esecutivo più importante è il Consiglio di Stato che amministra gli affari esteri come per indicazioni della Costituzione e della normativa di legge cinese. Il Ministero del Commercio

104

Vedi Capitolo I, 1:2.

105 _{Per una critica al “concessional in character”, vedasi D. Brautigam. Aid ‘With Chinese Characteristics’: Chinese}

Foreign Aid and Development Finance Meet the OECD-DAC Aid Regime, Journal of International Development v.

23, n. 5, 2011. 106

Official Development Assistance (ODA), Definition and Coverage

http://www.oecd.org/dac/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm ultimo accesso 14/04/2015. 107 _{AidData, Track emerging donors, http://aiddata.org/track-emerging-donors#chinese_aid, pag 22. Ultimo accesso} maggio 2015.

108 _{D. Brautigam, op. cit., (2011) Aid ‘With Chinese Characteristics, pag. 3.} 109

Questo è solo uno dei tanti centri di ricerca che condividono questo pensiero.

110 _{T. Lum, H. Fisher, J. Gomez-Granger, A. Leland, China’s aid foreign activities in Africa, Latin America and}

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(MOFCOM) è designato come la principale agenzia con il compito di (1) redigere il piano di aiuti esteri, (2) delineare e attuare la politica aiuti esteri e dei programmi, (3) aggiornare il modello degli aiuti stranieri, (4) stabilire programmi di aiuto e di organizzarne l'attuazione, e (5) gestire i fondi del governo cinese per gli aiuti esteri. Il MOFCOM divide le funzioni di cui sopra

tra i seguenti reparti:

• Gli aiuti all’estero sono organizzati da un dipartimento specifico: il Dipartimento degli Aiuti Stranieri111 (Department of Foreign Aid, 商 务 部 对 外 援 助 司) presso il Ministero del Commercio, che collabora con il Ministero degli Affari Esteri112. Si fa carico di elaborazione e attuazione del piano di aiuti esteri, la politica, e programmi; supervisione progetti di aiuto esteri; la gestione delle questioni intergovernative e le trattative relative agli aiuti esteri; la firma dei

documenti relativi 113 .

• L'Ufficio Esecutivo di Cooperazione Economica Internazionale (Cooperation Bureau) viene principalmente incaricato di gestire la realizzazione di progetti completi degli aiuti esteri. • Il Centro Internazionale cinese per gli scambi economici e tecnici (Exchange Center) amministra l'attuazione degli aiuti esteri e l’uso dei materiali per i progetti in questione.

Il Centro di Formazione del MOFCOM (Training Center) gestisce i progetti di formazione degli

aiuti esteri.

• Il Dipartimento delle finanze del MOFCOM gestisce il fondo aiuti stranieri e compila i

documenti di bilancio pertinenti e consuntivi.

Il Cooperation Bureau, insieme con l’ Exchange Center e il Training Center, conduce i processi di invito e di negoziazione delle gare sotto la supervisione del Dipartimento degli aiuti. Il MOF si fa carico della gestione del fondo di aiuti esteri attraverso la responsabilità esclusiva per l'elaborazione del bilancio per gli aiuti esteri e la gestione di conti definitivi.

Altresì, essa amministra anche le donazioni cinesi verso altri paesi114.

Il Dipartimento degli Aiuti Stranieri gestisce il programma delle sovvenzioni (grants) della Cina, dei prestiti a tasso zero115, il programma di volontariato e l’assistenza tecnica.

111

MOFCOM, Dipartimento degli Aiuti Stranieri, http://yws.mofcom.gov.cn/

112 _{D. Brautigam, op. cit., (2010) China Africa and the International Aid Architecture, pag. 4.}

113 _{MOFCOM, Department Of Foreign Assistance, Functions http://english.mofcom.gov.cn/departments/yws2/,} ultimo accesso Maggio 2015.

114 _{MOF, Ministry of Finance http://english.gov.cn/state_council/2014/09/09/content_281474986284115.htm,} ultimo accesso aprile 2015.

115 _{Questi fondi, secondo D. Brautigam sono modesti: D. Brautigam and K. Gallagher Bartering Globalization:}

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Sotto la direzione del Ministero del Commercio, la China Export-Import Bank (China Eximbank) amministra il programma di prestiti agevolati cinesi, utilizzando i sussidi dal budget destinato agli aiuti esteri116.

2.3.2 Le fonti dei finanziamenti

China Eximbank è una delle tre policy banks, insieme alla China Development Bank (CDB) e

alla China Agricultural Development Bank, istituita nel 1994 per consentire al governo di finanziare direttamente i suoi obiettivi di sviluppo e per agevolare la transizione verso un'economia di mercato. I loro prestiti dunque esplicitamente supportano gli obiettivi politici del governo117.

Le policy banks cinesi sono gli attori centrali nello sforzo del Paese di sviluppare, promuovere aziende nazionali, garantire investimenti interessanti per le aziende cinesi e promuovere le vendite di beni e servizi cinesi all'estero118. Possono offrire sussidi per i crediti all'esportazione (export credits), o per gli investimenti esteri, ma questi, ricordiamo, non si qualificano come aiuti ODA.

La China Eximbank offre quattro crediti distinti: lettere di garanzia;

export seller’s credits diretti agli investitori e esportatori cinesi (come vedremo più avanti,

sono dei crediti forniti ai borrowers stranieri per finanziare le loro importazioni di beni cinesi e vengono negoziati per avere un tasso migliore rispetto ai tassi del mercato. Essi sono sovvenzionati, ma il loro scopo primario, come il nome suggerisce, è quello di promuovere le esportazioni, in questo caso, cinesi. Pertanto, essi non si qualificano come ODA, e i cinesi non li classificano come "external assistance"). Possono essere offerti a tariffe agevolate (di solito tre per cento), a sostegno di casi specifici, come l'acquisto di aerei commerciali cinesi (caso Zambia) o un satellite cinese (caso Nigeria) e sono sempre denominati in valuta estera;

export buyer’s credits: per i governi e le imprese estere, questi possono essere a tassi fissi,

preferenziali, o a Libor più un margine, e richiedono una garanzia o una forma commerciale di sicurezza come ad esempio un accordo di prelievo;

prestiti agevolati per gli aiuti esteri: a tasso fisso e agevolato.

116 _{MOFCOM http://english.mofcom.gov.cn/article/newsrelease/significantnews/ ultimo accesso 20/04/2015.} 117

K. P. Gallagher, A. Irwin, K. Koleski, The new Bank in Town: Chinese Finance in Latin America, the Inter- American dialogue, 2012, pag. 1.

50

Secondo uno studio diretto dal Dipartimento delle Politiche del Parlamento Europeo, l’80% delle attività di finanziamento della China Eximbank è diretto verso progetti di infrastrutture119. Mentre uno studio diretto dal Prof. Gallagher rivela che il mandato della China Eximbank è

“facilitate the export and import of Chinese mechanical and electronic products, complete sets of equipment and new and high-tech products, assist Chinese companies with comparative advantages in their offshore contract projects and outbound investment, and promote Sino- foreign relationships and international economic and trade cooperation120”. Esistono dunque

discordanze.

La China Development Bank (CDB) è un’altra grande banca politica, che viene però manovrata

in gran parte su principi commerciali121 anche se alcuni sostengono che la CDB abbia principalmente motivazioni politiche. La sua attività all'estero si è ampliata nel corso degli ultimi anni, con project finance, export credits and loans to Chinese firms for their overseas

investments122 e si è concentrata su otto aree di sviluppo: electric power, road construction,

railway, petroleum and petrochemical, coal, postal and telecommunications, agriculture and related industries, and public infrastructure123.

Dal 1994, la Cina ha poi sviluppato anche altre fonti ufficiali di finanziamento: fondi azionari (China-Africa Development Fund , gestita dalla China Development Bank, per esempio); prestiti non agevolati della China Development Bank; e un mix in crescita di preferential export

buyer’s credits offerti dalla China Eximbank124 e spesso scambiati dagli osservatori come aiuti ufficiali.

Le banche commerciali cinesi sono altresì molto attive all’estero: dal 1997, la Bank of China ha una succursale a Lusaka, Zambia125 (la prima istituzione finanziaria cinese in Africa), la maggiore banca commerciale cinese Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) ha anch’essa iniziato a finanziare progetti in Africa, e dal 2000 la China Construction Bank ha una filiale a Johannesburg. Queste banche operano in gran parte su principi commerciali come

119 _{Dr. Isabella Massa Export finance activity by the Chinese government, European Parliament, Directorate-General} for external policies, policy department 2011, pag. 4.

120 _{China Export-Import Bank, citato in K. P. Gallagher, A. Irwin, K. Koleski, op. cit., pag. 3.} 121 _{D. Brautigam and K. Gallagher, op. cit., pag. 347.}

122 _{D. Brautigam and K. Gallagher, op. cit., pag. 347.} 123 _{K. P. Gallagher, A. Irwin, K. Koleski, op. cit., pag. 4.} 124

D. Brautigam, op. cit., (2010) China Africa and the International Aid Architecture, pag. 5

125 _{Bank of China http://www.bankofchina.com/zm/aboutus/ab1/201312/t20131223_2763436.html ultima visita} 16/04/2015

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riportato dal sito della banca: “The Johannesburg branch has utilized the united advantages,

providing financial services and funding for Chinese companies entering Africa, enhancing the development of Sino-African trade126”.

Il Ministero del Commercio attraverso le sue politiche going global ha poi ulteriori fondi che consentono alle aziende di chiedere dei prestiti dalle banche commerciali per sostenere le loro attività all'estero. Questi vari veicoli creano una notevole confusione tra alcuni osservatori i cui flussi finanziari provenienti dalla Cina dovrebbero essere, secondo loro, tutti chiamati "aiuti". E’ bene perciò fare un po’ di chiarezza.