Dal mese di febbraio del 1975 si insedia il gruppo di studio incaricato per una prima stesura delle norme delegate che devono delineare l’istituzione dei ruoli, la struttura degli uffici e la riorganizzazione degli organi consultivi del Ministero, secondo quanto previsto dalla legge che sancisce la nascita del nuovo Dicastero del 29 gennaio di quello stesso anno (doc041). Il comitato di lavoro è presieduto dal Pof. Massimo Severo Giannini ed è composto dai professori Franco Borsi, Mario Pacelli, Fabio Merui, Umberto Pototsching, Alberto Predieri, Silvano Tosi, Fabio Roversi Monaco e gli avvocati Ummberto Tatin e Michele Savarese143.
Dalle riunioni del gruppo di studio emergono alcune linee generali delle nuove strutture amministrative, in particolare vengono espresse opinioni riguardo all’organizzazione periferica del Ministero, gli organi dell’amministrazione centrale, il Consiglio nazionale dei Beni Culturali e i Comitati di settore. In particolare per quanto riguarda gli organi periferici, secondo i membri del gruppo di studio sarebbe possibile configurare una struttura diversa da quella esistente. Si ritiene dunque possibile prevedere l’istituzione di strutture il cui ambito di competenza territoriale coincida con quella dell’area delle singoli regioni. Nonostante questo viene ritenuto preferibile mantenere inalterata la struttura degli enti periferici in quanto la legislazione in vigore sulla tutela dei beni culturali ed ambientali, tutte le modifiche di ordine strutturale finirebbe per determinare una discrasia tra la struttura modificata e le funzioni da esercitare attraverso un procedimento la cui disciplina resterebbe invece inalterata e che non potrebbe essere modificata dalle norme delegate, non esistendo delega al Governo in questo campo144. È però ritenuto necessario !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
142 Cfr. I Beni Culturali op. cit., pp. 248-249. 143 Cfr. I Beni Culturali op. cit., p. 253. 144 Cfr. Ivi, p. 254.
introdurre il principio di collegamento tra gli organi periferici del Ministero che operano in ciascuna regione, allo scopo di consentire la trattazione di problemi di interesse comune e di armonizzare l’azione svolta dagli stessi enti. A questo scopo viene individuato uno strumento operativo nella Conferenza dei soprintendenti che dovrebbe riunirsi periodicamente e alla quale si prevede possano essere invitati anche i rappresentanti degli altri organi periferici dello Stato, le cui competenze istituzionali abbiano rilevanza ai fini del coordinamento dell’azione amministrativa nell’ambito del settore specifico dei beni culturali e ambientali145. Attribuire alla Conferenza funzioni che vanno al di là del coordinamento rischia però di incidere sulla disciplina del procedimento amministrativo che come sottolineato in precedenza non può essere modificato. In questo contesto viene quindi considerata la possibilità di istituire un organo misto statale e regionale, al quale si pensa di attribuire la funzione di armonizzare e coordinare l’azione svolta dai rispettivi organi statali e regionali, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze senza alterarne l’ordine. Al fine della tutela dei beni culturali e ambientali nell’idea del gruppo di studio l’insediamento di questo ente potrebbe rilevarsi particolarmente utile al fine dei provvedimenti di tutela che coinvolgono la gestione del territorio, attraverso una stretta collaborazione tra le competenze dello Stato e quelle delle regioni.146 Alla luce di queste considerazioni viene prevista la possibilità da parte dei rappresentanti regionali di partecipare alla Conferenza dei soprintendenti al fine di uno scambio di informazioni sull’attività in programma o svolta nei rispettivi territori147.
Per quanto riguarda l’organizzazione delle Sovrintendenze, viene riscontrata l’opportunità di introdurre profonde innovazioni sulla struttura esistente, in modo accentuare il profilo scientifico e culturale dell’attività svolta. Pertanto è ritenuto necessario che nell’ambito di ciascuna Soprintendenza si debba procedere alla separazione degli uffici. Una divisione, per lo svolgimento delle funzioni amministrative da un lato e scientifiche e culturali dall’altro. Quest’ultime dovrebbero a loro volta, essere trasformati in istituti o laboratori specializzati, con autonomia funzionale. Ogni Soprintendenza si comporrebbe così, di uno o più istituti/ laboratori e da un ufficio amministrativo. Al Soprintendente viene attribuita !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
145 Cfr. Ibidem. 146 Cfr. Ivi, p. 255. 147 Cfr. Ibidem.
la funzione di indirizzo e coordinamento, oltre a quella di emanazione degli atti amministrativi con rilevanza esterna, nell’ambito stabilito dalle norme in vigore. Inoltre è presa in analisi anche la possibilità di creare un consiglio di soprintendenza. Non essendo questa materia sul quale la delega possa stabilire norme viene rimandata la sua formalizzazione. Viene poi prospettata l’opportunità di attribuire autonomia funzionale e contabile ai musei e alle gallerie di maggiore rilevanza e dimensione mediante l’istituzione di consigli di museo costituiti da un ristretto numero di rappresentanti del personale, di studiosi, di rappresentanti dell’ente locale più direttamente interessato, nominati con decreto dal Ministro. Le funzioni del Consiglio riguardano le questioni concernenti la gestione del museo, come ad esempio: l’impiego dei fondi disponibili, le iniziative culturali, i collegamenti esterni con enti ed associazioni a carattere culturale e con le istituzioni scolastiche148.
Per quanto riguarda l’organizzazione dell’amministrazione centrale il gruppo di studio si esprime sottolineando il problema relativo all’identificazione dei vari organi. La questione viene esaminata tenendo conto delle proposte formulate dalla Commissione Papaldo nello schema del disegno di legge istitutivo del Ministero predisposto dall’allora Ministro senza portafoglio per i beni culturali, Ripamonti e seguendo inoltre le più recenti tendenze in tema di organizzazione della pubblica amministrazione.149 Il punto di partenza è costituito dalla constatazione della necessità di un’organizzazione atipica del nuovo Ministero, in relazione alle funzioni di promozione culturale che gli sono state attribuite istituzionalmente. Ne consegue l’esigenza di realizzare un’integrazione, a livello decisionale, tra le istanze scientifiche e culturali, per la stessa natura flessibili e soggette a continue revisioni ed adattamenti, e formule di organizzazione, predeterminate dalla norma giuridica e quindi rigide. Sulla base di quanto affermato, il gruppo di studio ritiene opportuna l’istituzione di organi centrali per la realizzazione e l’attuazione delle scelte operate dal Consiglio nazionale per i beni culturali e dai comitati di settore. Il rapporto tra organi centrali e periferici si deve dunque configurare in termini di sovra ordinazione solo nei limiti in cui è necessario per il rispetto dei criteri e dei metodi di intervento e delle direttive di carattere generale150.
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148 Cfr. Ivi, p. 256. 149 Cfr. Ivi, pp. 256-257. 150 Cfr. Ibidem.
In particolare vengono pensati sette organi centrali così denominati:
1) per gli affari generali ed il personale; 2) per l’archeologia;
3) per i beni di interesse artistico;
4) per le accademie, le biblioteche e mezzi audiovisivi; 5) per gli archivi di Stato;
6) per i beni ambientali;
7) per i beni monumentali ed ambientali151.
Si ritiene inoltre di prevedere un ampliamento delle attribuzioni della direzione generale delle accademie e biblioteche estendendo la relativa sfera di competenza anche alla discoteca di Stato al fine di realizzare un’unità amministrativa finalizzata alla conservazione di tutti i beni mobili rilevanti allo scopo della promozione culturale. Viene infine proposta la creazione di tre istituti, anch’essi centrali, dotati di autonomia funzionale e contabile: l’istituto per il catalogo; per il restauro; per la patologia del libro. Questi enti sono posti alle dirette dipendenze del Ministro per i beni culturali e ambientali152.
Per quanto riguarda il Consiglio nazionale dei beni culturali e i comitati di settore, il gruppo di studio si esprime dopo aver esaminato attentamente le questioni legate alla composizione del Consiglio e delle competenze che dovranno essere attribuite a quest’ultimo. In questo senso è ritenuto necessaria un’ampia rappresentatività al suo interno da parte dell’ambito culturale, degli enti delle comunità locali e dell’amministrazione dei beni culturali. Si suggerisce quindi che il Consiglio sia composto da esperti designati dalle regioni e della province di Trento e Bolzano; da venti docenti universitari di materie afferenti all’ambito di competenza del Ministero (eletti dai docenti stessi); dieci rappresentanti delle accademie riconosciute con decreto dal Ministero (eletti dalle stesse accademie); da dieci illustri personalità del mondo della cultura e dell’arte e infine da quaranta rappresentanti del Ministero ripartiti per i loro diversi ruoli (eletti dai dipendenti del Dicastero). La presidenza del Consiglio è attribuita al Ministro in carica allo scopo di creare un raccordo !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
151 Cfr. Ibidem. 152 Cfr. Ivi, p. 258.
istituzionale tra l’organo consultivo e l’Amministrazione attiva nella persona del Ministro. Si prevede che debba essere rinnovato ogni tre anni. Il Consiglio nazionale per i beni culturali è dunque un organo consultivo del nuovo Ministero e secondo le indicazioni del gruppo di lavoro gli viene attribuita la funzione di esprimere parere:
a) sull’indirizzo generale dell’attività del Ministero, in particolare sui criteri e i metodi di intervento;
b) sui programmi annuali e pluriennali di spesa, in particolare sulla ripartizione per settori;
c) sulle questioni previste dalla legge;
d) su qualsiasi problema sottoposto dal Ministro, attinente al patrimonio culturale e all’ambiente153.
Il Consiglio dovrebbe essere ripartito poi in cinque comitati di settore:
1) per i beni di interesse artistico; 2) per le accademie e le biblioteche; 3) per gli archivi di Stato;
4) per l’archeologia;
5) per i beni di interesse storico e ambientale154.
Proseguendo sempre secondo le indicazioni del gruppo di studio ciascun comitato dovrebbe essere presieduto da un membro eletto a maggioranza semplice dal comitato stesso e assumerebbe de jure la carica di vicepresidente del Consiglio nazionale. La composizione dei comitati di settore dovrebbe essere poi determinata con decreto del Ministro per assicurare la presenza di tutte le componenti del Consiglio nazionale e nella stessa proporzione. Il Comitato dovrebbe poi procedere, per il settore di sua competenza, sulla base delle scelte adottate dal Ministro e approvate dal Consiglio nazionale, alla disposizione dei piani annuali e pluriennali degli interventi da realizzare e alla elaborazione dei criteri di carattere generale da
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153 Cfr. Ivi, p. 259. 154 Cfr. Ibidem.
adottare in ordine agli interventi stessi, formulando così proposte al Ministro che se approvate diverrebbero vincolanti per gli organi di amministrazione del Ministero155.
Il 15 maggio 1975 proseguono i lavori per l’elaborazione delle norme che avrebbero tracciato la nuova struttura del neonato Ministero, secondo la legge n. 5 del 29 gennaio 1975 (doc.041). La Commissione consultiva per l’emanazione delle norme delegate relative al riordinamento dei ruoli ed alla riorganizzazione degli uffici e degli organi consultivi del Ministero per i beni culturali e ambientali è inoltre nota come Commissione Giannini156 dal nome del suo presidente Prof. Massimo Severo Giannini. Il gruppo di lavoro è composto da 34 membri selezionati tra i maggiori esponenti del mondo culturale e artistico del periodo, oltre che dai rappresentanti sindacali del settore e da quelli regionali. Fanno parte della Commissione il Ministro Giovanni Spadolini, il Sottosegretario ai Beni Culturali Alberto Spigaroli, il Capo di Gabinetto del Ministero Michele Savarese, il Capo dell’ufficio legislativo Umberto Tarin, il Direttore Generale delle Antichità e Belle Arti Salvatore Accardo, il Direttore Generale degli Archivi di Stato Marcello Del Piazzo, il Direttore Generale delle Accademie e Biblioteche Beniamino Macaluso e Salvatore Italia della stessa Direzione Generale; i membri del Consiglio Superiore delle Antichità e Belle Arti Giulio Carlo Argan, Guglielmo De Angelis D’Ossat, Massimo Pallottino e Giorgio Vigni come ispettore Centrale presso la Direzione Generale Antichità e Belle Arti; Gino Barbieri del Consiglio Superiore degli Archivi di Stato; Giovanni Cassandro del Consiglio Superiore delle Accademie e Biblioteche, Romano Cammarata come rappresentante del Ministero della Pubblica Istruzione, Bixio Cappucci del Ministero del Tesoro, Emilio Dacunto come rappresentante del Ministero degli Interni, Pasquale De Rosa dell’Ufficio per l’Organizzazione della Pubblica Amministrazione, Vittorio Raimondo per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e Mario Schinaia del Ministero per le Regioni. Come rappresentanti delle Regioni prendono parte alla Commissione, Augusto Barbera (Emilia- Romagna), Vito Bozzi (Puglia), Carlo Fontana (Lombardia); i rappresentanti sindacali Alessandra mellucco (CGIL), Vincenzo De Luca (CISL), Luciano Arganelli (UIL); in qualità di esperti vengono !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
155 Cfr. Ibidem.
156 Cfr. A. Ragusa, I giardini delle muse. Il patrimonio culturale ed ambientale in Italia dalla
chiamati Franco Borsi, Fabio Merusi, Mario Pacelli, Umberto Potoschnig, Alberto Predieri, Fabio Roversi Monaco, Silvano Tosi, oltre allo stesso Massimo Severo Giannini157.
Durante la prima seduta al Palazzo del Collegio Romano, vengono illustrati da Spadolini i lavori del gruppo di studio che, come si è potuto osservare in precedenza, indicano le linee generali delle norme delegate che dovranno dare un carattere atipico al nuovo Dicastero con delle strutture che consentano “il raccordo tra il momento scientifico e quello amministrativo, avvalendosi della collaborazione del nuovo Consiglio superiore per i beni Culturali”158. Prosegue il Prof. Giannini affermando come sia stata uniformemente seguita dal gruppo di studio la tendenza a realizzare il massimo decentramento possibile delle funzioni e che sia necessario affrontare le questioni relative alla struttura e alle funzioni da attribuire ai Comitati di settore previsti dal documento elaborato159.
In particolare per quanto riguarda la struttura amministrativa del settore dei musei e dei monumenti Spadolini ritiene che il settore debba essere unificato con quello dell’ambiente in un più vasto quadro della tutela della situazione ambientale sotto il profilo dei valori culturali che in essa si identificano160. Dalla riunione emergono i diversi punti di vista degli esperti che pongono esigenze e questioni riguardo alla nuova struttura. Per De Angelis D’Ossat è opportuno mantenere le strutture esistenti oppure prevedere tre settori distinti rispettivamente per i beni storico-artistici, per l’archeologia e per i monumenti e l’ambiente. Per Del Piazzo sarebbe opportuno affrontare il problema degli organi periferici della Direzione Generale degli Archivi di Stato. Prospetta quindi come soluzione auspicabile sotto il profilo tecnico- scientifico l’attribuzione alla stessa Direzione Generale delle competenze relative ai mezzi audiovisivi. Per l’archeologo Pallottino è necessario mantenere distinto almeno sotto il profilo organizzativo, il settore dell’archeologia dagli altri settori. Il Prof. Macaluso pone la questione della Direzione Generale delle Biblioteche che è !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
157 Cfr. Ivi, pp. 273-274.
158 Cit. Fondazione Spadolini-Nuova Antologia, Archivio Giovanni Spadolini, Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, fald.IV, Relazione: Commissione consultiva per la emanazione delle norme
delegate relative al riordinamento dei ruoli ed alla riorganizzazione degli uffici e degli organi consultivi del Ministero per i beni culturali e ambientali p. 1.
159 Cfr. Ibidem. 160 Cfr. Ivi, p. 2.
priva di organi periferici e concorda con la soluzione di Dal Piazzo per quanto riguarda i mezzi audiovisivi. Con il suo intervento Barbieri, evidenzia che nel documento predisposto dal gruppo di studio viene enfatizzata la struttura periferica a danno di quella centrale alla quale non possono spettare le funzioni di elaborazione scientifica e di indirizzo generale. A questo punto interviene Barbera, rappresentante della Regione Emilia-Romagna, ricordando che come previsto nella recente riforma sulla pubblica amministrazione in esame al parlamento, devono essere chiesto il parere alle Regioni in materia di ristrutturazione degli organi periferici del Ministero. Dello stesso parere è Schinaia, allo scopo di un raccordo tra azione statale e azione regionale. Dal punto di vista del rappresentante sindacale della CISL De Luca è opportuno avere chiare indicazioni sui problemi relativi alla sistemazione del personale e formula alcune critiche sulla mancata formalizzazione delle nuove strutture a livello regionale, circa il riordinamento delle soprintendenze archivistiche e sulla previsione di appositi servizi di sicurezza che secondo il suo parere devono essere oggetto di ulteriori approfondimenti per evitare possibili equivoci sulle soluzioni proposte. Conclude poi rilevando la mancanza di coordinamento tra la relazione elaborata dal gruppo di studio ed il provvedimento sulla riforma della pubblica amministrazione in esame al Parlamento161.
Nella replica di Spadolini si rileva che i rapporti tra organi statali e regionali in materia di beni culturali ed ambientali devono essere regolati secondo quanto disposto dall’art. 9 della Costituzione in un quadro generale dell’articolazione dei poteri pubblici. In questo senso la funzione di promozione e di elaborazione culturale rimane demandata agli organi dell’amministrazione centrale. Prosegue fornendo alcuni chiarimenti in merito alle soprintendenze archivistiche, i cui responsabili faranno parte delle conferenze dei soprintendenti mentre per quanto riguarda l’organizzazione periferica del settore delle biblioteche sottolinea la sua particolarità costituita dall’esistenza delle biblioteche nazionali. Si dichiara poi concorde sull’autonomia organizzativa del settore dell’archeologia, anche se potrebbero sorgere questioni relative agli oneri finanziari indotti dal notevole aumento degli organi dell’amministrazione centrale162. Per quanto riguarda invece il provvedimento sulla riforma della pubblica amministrazione, secondo Spadolini: “[…] il vero !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
161 Cfr. Ivi, p. 3. 162 Cfr. Ivi, pp. 4-5.
problema non è di contrastarne lo spirito, anticipando anzi nelle norme delegate da emanare alcuni principi innovatori[…]”163. Per quanto riguarda l’invio dello schema delle norme alle Regioni in modo che possano esprimere il loro parere, il Ministro si esprime in senso favorevole164.
Conclude la seduta il Prof. Giannini rilevando che nel documento, elaborato dal gruppo di studio, è prevista anche l’autonomia dei maggiori musei e gallerie e afferma che la questione relativa all’esatta individuazione dei settori di competenza degli organi centrali, in particolare per quanto riguarda i monumenti, potrà essere oggetto di ulteriori approfondimenti165.
Durante la seduta del 28 maggio, facendo riferimento alla prevista autonomia dei musei, Argan interviene ponendo la questione su una loro possibile libertà sugli acquisti. Questo secondo la risposta di Giannini implicherebbe la necessità di intervenire sulla legge vigente ed esula dalle funzioni di delega al Governo. Durante il suo intervento il prof. Accardo, sottolinea l’obbligo di ricordare la separazione tra interventi diretti e interventi indiretti delle Soprintendenze per ciò che riguarda la manutenzione e il ripristino dei beni e di allargare l’ambito di interventi indiretti, ponendo poi in rilievo il nesso indissolubile che esiste, per quanto riguarda gli enti dell’amministrazione centrale, tra le funzioni legate all’assetto territoriale, alla tutela dei monumenti ed alla archeologia. Per quanto riguarda la problematica relativa agli organi periferici, afferma l’esigenza di demandare le funzioni relative alla catalogazione, al restauro ed alla patologia del libro a enti centrali che trovano nei laboratori la loro estensione periferica. Conclude il suo intervento rilevando il bisogno di prevedere in ogni Regione un organo che funga da interlocutore per l’amministrazione periferica. Su sollecitazione di Giannini in merito a quanto affermato, Accardo dichiara di credere opportuna la delega alle Regioni, ad esempio, in materia di vigilanza sui musei e sulle biblioteche degli enti locali e chiarisce che l’organo cui fa riferimento, dovrebbe essere tale da rendere possibile un rapporto istituzionale tra Amministrazione statale e regionale in materia di Beni Culturali166. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
163 Cit. Ivi, p. 4. 164 Cfr. Ibidem. 165 Cfr. Ivi, p. 5.
Nel suo intervento il Prof. Pallottino, dopo aver sottolineata l’esigenza di mantenere distinto dagli altri settori quello dell’archeologia e la necessità di introdurre un rapporto tra organi periferici, organi centrali e Comitati di settore, si sofferma sulla questione delle istituzioni scientifiche; secondo il suo pensiero, dovrebbero essere separate dal settore dei beni librari. Prospetta inoltre l’esigenza di una precisa individuazione degli organi periferici che si intendono creare e si dichiara favorevole all’autonomia amministrativa, solamente per i maggiori musei archeologici. Ritiene altresì che debbano essere individuate delle Soprintendenze speciali. Enti periferici aventi funzione di gestione dei musei e organi speciali solo per singoli specifici settori come ad esempio: l’architettura medievale, la numismatica e l’arte moderna e contemporanea. Dopo aver evidenziato il bisogno di stabilire che il personale specializzato possa avere uno sviluppo di carriera nell’ambito delle sue funzioni, individua tra gli istituti centrali da fondare, quello per la documentazione e la pubblicazione, per le ricerche tecnologiche e per i restauri oltre ad un eventuale centro elettronico, ai servizi didattici e di sicurezza. Conclude poi il suo intervento ponendo in evidenza il ruolo di promozione culturale delle Accademie e esprimendo il suo parere favorevole sulla configurazione del Consiglio nazionale dei Beni Culturali, a condizione che i membri dei Comitati di Settore, siano di alta qualificazione scientifica e che allo stesso Consiglio siano attribuite funzioni di rilevanza culturale e scientifica167.
Nell’intervento di Franco Borsi si sottolinea la necessità di comprendere nel concetto di ambiente anche i beni architettonici e indica tra gli istituti centrali da realizzare quello per la rilevazione e la catalogazione dei beni e come suggerito in precedenza da Pallottino, ritiene necessaria l’individuazione di un elenco preciso degli istituti da