5. IL CASO SPAGNOLO
5.3. La tensione fra Stato e Generalitat ed il ruolo del giudice costituzionale nel
CATALANE E LE RISPOSTE DELLE ISTITUZIONI STATALI
Come più volte accennato, la sentenza 31/2010 del Tribunal Constitucional venne
accolta in Catalogna (soprattutto a causa di certi suoi contenuti percepiti come
“ideologici” e “politici”) con toni a dir poco infuocati
510, sia dall’opinione pubblica che
dal Governo presieduto da Artur Mas
511.
Essa è stata vissuta come un attacco gratuito e brutale all’autonomia catalana e un
rifiuto ingiusto, basato solo su sentimenti nazionalisti, delle aspirazioni di autogoverno
del popolo catalano, innescando un processo di mobilitazione politica che di lì a poco
sarebbe culminato in pretese di autodeterminazione e iniziative volte alla secessione
512.
Occorre premettere che la Spagna non è affatto nuova a richieste di secessione, avendo
convissuto per decenni con l’indipendentismo basco, che a volte ha assunto anche la
forma del terrorismo separatista
513, ma nel caso della Catalogna si è avuto un’impennata
molto rapida del sentimento indipendentista
514, che ora viene portato avanti con
numerose iniziative politiche, pacifiche e democratiche.
510 Come ricorda F
ERRERES COMELLA, The Spanish Constitutional Court Confronts Catalonia’s ‘Right to Decide’ (Comment on the Judgement 42/2014), cit., pp. 573 ss., le forze politiche nazionaliste catalane hanno costruito tutta una “narrativa”, basata sull’asserzione secondo la quale “the political agreement that underlies the Spanish Constitution of 1978 has been broken by the Spanish authorities”, e “The Constitution is politically dead in Catalonia […] because the spirit of the document has not been honored by the Spanish state”. L’autore ritiene piuttosto che il Tribunale, accusato da molti di essere “too activist”, si sia dimostrato in realtà “rather self-restrained”, salvando la maggior parte dello Statuto ed indicando le soluzioni costituzionalmente corrette per effettuare le riforme proposte, e sostiene che la vera causa del malcontento sia stata la negazione da parte del Tribunale della qualità di “nazione” alla Catalogna, vista come la rottura del “patto” fra Stato e Comunità Autonoma rappresentato dallo Statuto.
511 A
JA, op. cit., p. 88 ricorda come lo stesso Presidente Mas, intervistato nel 2013 da una televisione catalana, alla domanda su quale fosse stato il momento in cui era passato dal sostenere idee semplicemente autonomiste all’indipendentismo, rispose che era stato il giorno della pronuncia della sentenza 31/2010, ad indicare la straordinaria importanza che il mondo politico catalano, a torto o a ragione, le aveva assegnato.
512
Ma, come vedremo a breve, in Catalogna si preferisce usare il termine “desconnexió” (disconnessione), sulle cui implicazioni ci tratterremo in seguito.
513 I
ACOMETTI, op. cit., p. 213, rievoca le vicende più recenti di questo movimento politico, che, dopo la dichiarazione di incostituzionalità di una legge del 2008 della Comunità Autonoma dei Paesi Baschi, “con la quale si intendeva indire una consultazione non vincolante del corpo elettorale allo scopo, tra l’altro, di avviare un procedimento di negoziazione dei partiti baschi per raggiungere un accordo democratico sul diritto a decidere del popolo basco, accordo da sottoporre poi a referendum”, e dopo la rinuncia alla lotta armata da parte dell’organizzazione terroristica ETA nel 2011, vedono proseguire le istanze indipendentiste e la loro rappresentazione politica con gli exploit alle elezioni regionali del 2012 del Partido Nacionalista Vasco e della coalizione indipendentista di sinistra Euskal Herria-Bildu. 514 Tanto più sorprendente se si considera che, come evidenzia C
ASTELLÀ ANDREU, The Proposal for Catalan Secession
,
cit., p. 440, fino ad allora la questione dell’indipendenza sembrava toccare poco i164
Un’altra caratteristica del movimento indipendentista catalano merita anch’essa di
essere sottolineata con un certo dettaglio, anche per le possibili implicazioni per
l’ordinamento comunitario; si tratta del suo abbinarsi ad un forte sentimento europeista,
che concepisce la nuova Catalogna indipendente come Stato membro dell’Unione
europea, possibilmente senza necessità di dover presentare una formale richiesta di
adesione e completare l’iter richiesto dai Trattati, o attraverso una procedura
semplificata rispetto a quella normale
515.
Da parte sua, l’UE non si è mai trovata, nel corso della sua storia, a dover affrontare un
vero e proprio caso di secessione di parte del territorio di uno dei suoi Stati membri, e
quindi il suo ordinamento giuridico non prevede niente di specifico a questo
proposito
516.
Ad oggi, nelle occasioni nelle quali si sono trovate a pronunciarsi sulle questioni
catalane, le istituzioni europee hanno lasciato intendere che in caso di secessione la
Catalogna dovrebbe considerarsi uno Stato terzo, la cui adesione dovrebbe seguire il
procedimento ex art. 49 TUE, che richiede l’unanimità per la modifica dei Trattati in tal
senso, e sarebbe quindi sottoposta al potenziale veto di ciascuno Stato membro (in
ipotesi, anche della stessa Spagna)
517, per quanto sia i fautori dell’indipendenza
518che
parte della dottrina abbianto tentato di elaborare soluzioni alternative
519.
cittadini catalani, come dimostra, ad esempio, la scarsa affluenza al referendum di conferma del nuovo Statuto nel 2006.
515 Come riassume C. C
LOSA MONTERO, Catalan secessionism faces the European Union, in http://verfassungsblog.de/catalan-secessionism-faces-the-european-union/, 7 ottobre 2017: “Catalan secessionists have constructed a hypothetical place for an independent Catalonia within the EU on the basis of three explicit assumptions”, ovvero “that the EU will treat their demands sympathetically”, “that a hypothetical independent Catalonia would have the option of joining the EU even in the case of a unilateral secession” o “that, finally, it could remain in the EU and become a new member state without a solution of continuity in the case of a secession agreed with the Spanish state”.
516 C
ERRUTI, op. cit., p. 6, rievoca alcuni possibili precedenti nei quali tuttavia o non si rientrava in una fattispecie di secessione propriamente detta (ad es. la Groenlandia, che decise di uscire dall’UE ma non di separarsi dalla madrepatria danese) o erano coinvolti territori non europei (es. l’indipendenza dell’Algeria dalla Francia). Per quanto riguarda l’unico caso avvenuto in tempi recenti e nell’ambito di Paesi in corso di avvicinamento all’UE, ovvero la dissoluzione dell’ex Jugoslavia, esso vide in linea generale l’UE agire conformemente al principio di autodeterminazione, cercando l’inclusione dei singoli Stati e la collaborazione fra di loro, ed in un caso specifico adoperarsi per prevenire la secessione del Montenegro dalla Serbia, sponsorizzando un tentativo di unione durato ben poco.
517 C
ASTELLÀ ANDREU, The Proposal for Catalan Secession, cit., p. 446. 518 C
ERRUTI, op. cit., pp. 7 ss., riporta come ad esempio i sostenitori della secessione della Scozia dal Regno Unito abbiano invocato l’applicabilità dell’art. 48 TUE, attraverso il quale si dovrebbe semplicemente ratificare la nascita di un nuovo Stato, che conseguirebbe automaticamente lo status di Stato membro. Secondo l’autrice questa soluzione, pur se lontana dalla posizione ufficiale dell’UE e dalle regole del diritto internazionale sulla successione fra Stati, risulterebbe più equa nei confronti dello Stato sorto dalla secessione, che potrebbe non rispondere più ai parametri, specie economici, di ammissione, e potrebbe prevenire disparità di questo tipo garantendo meglio i diritti dei cittadini UE ivi residenti.
165
Tornando al contesto strettamente spagnolo, bisogna annotare che gli indipendentisti
catalani basano le loro istanze su una posizione affine sia a quelle che, trattando della
secessione nella riflessione degli internazionalisti, abbiamo definito choice theories of
secession, sia alle national self-determination theories of secession.
È, in particolare, diffusa l’idea secondo la quale il popolo catalano dovrebbe poter
esercitare il c.d. “diritto a decidere”
520, ovvero il diritto di poter liberamente
determinare il proprio status politico mediante una consultazione democratica popolare,
applicando in forma depotenziata una sorta di diritto di autodeterminazione dei popoli
quale ci è noto dal diritto pubblico internazionale
521.
La dottrina individua però degli ostacoli abbastanza difficili da superare su questa
strada, volta a conseguire l’indipendenza tramite un semplice voto democratico, e che
paiono compensare la mancanza, nella Costituzione spagnola, di una clausola che vieti
espressamente la secessione.
Difatti, dal combinato disposto degli artt. 1, 2° comma e 2 Cost., che affermano
rispettivamente che la sovranità appartiene al popolo spagnolo e che la nazione
Tuttavia, anche in questo caso si imporrebbe la regola dell’unanimità, con gli stessi possibili problemi accennati supra.
519 M.C
AMPINS ERITJA, The European Union and the Secession of a Territory from a EU Member State, in Processi di secessione e ordinamenti democratici, cit., conclude che, nonostante la mancanza di disposizioni specifiche nei Trattati, non si può affermare che a questo riguardo ci sia un “legal vacuum”, poiché la secessione sarebbe governata dal diritto internazionale e dalle norme ricavabili dai Trattati, in particolare in materia di adesione di nuovi Stati, per cui occorrerebbe un emendamento ai sensi dell’art. 49 TUE, con l’approvazione di tutti gli Stati membri. Ad ogni modo, non si può escludere che giochino un ruolo rilevante considerazioni politiche e che vengano negoziate soluzioni eccezionali parzialmente divergenti dal dettato dei Trattati, lasciando così aperto uno spiraglio per eventuali procedimenti di adesione semplificati.
520
FERRERES COMELLA,. The Spanish Constitutional Court Confronts Catalonia’s ‘Right to Decide’ (Comment on the Judgement 42/2014), cit., p. 573, sottolinea l’ambiguità di questa nozione, la quale “suggests that it is for Catalans to actually choose by themselves, in an unilateral matter, whether they want Catalonia to remain in Spain”, con un eventuale risultato in favore della secessione che costringerebbe lo Stato spagnolo a negoziarne i dettagli pratici, senza poter mettere in dubbio l’an della separazione. Altre forze politiche, invece, la intendono come un semplice “right to be ‘heard’ or ‘consulted’, which is different”, perché non lascerebbe la secessione unilaterale come unico sbocco possibile.
521
CASTELLÀ ANDREU, The Proposal for Catalan Secession, cit., p. 440, che osserva come ovviamente l’autodeterminazione vera e propria non sia richiamabile in questo caso, perché la Catalogna “is not a non self-governing territory and it forms part of a democratic State in which the rule of law is guaranteed”. Anche M. STERIO, Catalonia: is there a “right” to secession?, in http://www.iconnectblog.com/2017/10/catalonia-is-there-a-right-to-secession/, 10 ottobre, scrive che, seppure “It is uncertain that the right to external self-determination truly exists in the non-colonial paradigm. The Canadian Supreme Court, in its famous Quebec secession opinion, hinted that it might, in instances of extreme oppression by the mother state”, “the dominant scholarly view remains that the right to self-determination, absent colonization or occupation, should be exercised in the internal manner ”, il che significa che nel caso della Catalogna esso si esaurirebbe nella semplice autonomia. Peraltro, “Even if one were to accept that international law may recognize the right to external self-determination in non- colonial cases of extreme oppression by the mother state, remedial secession is only the process through which external self-determination is exercised, not a right in and of itself”.
166
spagnola è unica e indissolubile, si ricava che solo il soggetto titolare del potere sovrano
(l’intero popolo spagnolo, non una sua frazione territorialmente concentrata) potrebbe
compiere una scelta così radicale come quella di dividere il Paese in più parti
522.
Se le premesse sono queste, una secessione unilaterale dovrebbe risultare fuori
discussione, visto che con essa una parte della popolazione nazionale si arrogherebbe un
potere che non le spetta e violerebbe la legalità costituzionale.
Questo, ovviamente, non sembra aver rappresentato un inconveniente particolare per le
forze politiche indipendentiste, spesso franche nel loro ammettere il carattere
rivoluzionario dell’obiettivo perseguito e quindi la sua incompatibilità con
l’ordinamento costituzionale attuale
523.
Non si può non notare un parallelo con il separatismo québecois in Canada, che per le
proprie speranze di secessione faceva affidamento soprattutto sull’argomento
democratico “puro”, ritenendo l’espressione democratica e maggioritaria della volontà
popolare capace di scavalcare anche l’ostacolo rappresentato dal testo costituzionale
scritto.
C’è però anche chi sostiene che la Costituzione spagnola in realtà non si opponga
irriducibilmente a simili iniziative
524e che l’ordinamento interno dovrebbe comunque
prevedere delle forme di espressione della volontà della popolazione delle Comunità
522 Queste obiezioni sono richiamate da M. B
ARCELÓ I SERRAMALERA, Referendum e secessione. La vicenda della Catalogna, in www.federalismi.it, 26 gennaio 2015 (che riproduce l’intervento al seminario Referendum e secessione: i recenti casi europei di Catalogna, Scozia e Crimea, tenutosi il 18 dicembre 2014 presso la Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Roma “Sapienza”), p. 2 .
523 N. S
KOUTARIS, Homage to Catalonia: How to Lift the Gridlock of Constitutional Crisis in Spain, in http://verfassungsblog.de/homage-to-catalonia-how-to-lift-the-gridlock-of-constitutional-crisis-in-spain/, 6 ottobre 2017, commenta che “secessionists including the current Catalan elites very rarely claim that their actions are in conformity with the constitution of the given metropolitan State” e come nelle loro intenzioni il referendum del 1° ottobre 2017, del quale parleeremo, avesse lo scopo di “to mark the rupture with the old constitutional order and to create a new one”.
524 B
ARCELÓ I SERRAMALERA,op. cit., pp. 3 ss., elenca le ragioni per le quali “La convocazione alle urne dei cittadini catalani riguardo al loro futuro politico come comunità presenta quindi molti più elementi di costituzionalità che d’incostituzionalità” e quindi, anche se non ne deriva direttamente un diritto alla secessione, obbligano quantomeno ad una seria consultazione sul tema. Queste ragioni includono il fatto che la Costituzione spagnola, per la sua stessa natura di Costituzione, includa il principio di unità, che però va contemperato con il principio democratico (anch’esso previsto dall’art. 1), il quale a sua volta deve rispettare le minoranze e i loro diritti costituzionali, che spettano a tutti i singoli cittadini, e non solo al popolo nel suo insieme. A ciò si aggiunge il fatto che il Tribunal Constitucional, più volte, ha affermato che la Spagna non sarebbe una c.d. “democrazia militante” e che quindi non sarebbe impossibile una revisione costituzionale volta a sancire la secessione di parte del Paese. Su questo concetto torneremo più precisamente in seguito, in relazione al richiamo (forse non molto appropriato) che vi ha fatto una sentenza del Tribunal.
167
Autonome, anche per rispetto del principio democratico che informa di sé
l’ordinamento iberico
525.
Questo, dunque, è il contesto politico-ideologico nel quale sono sorte e sono state
portate avanti le istanze di secessione della Catalogna dalla Spagna.
In particolare, il primo atto delle istituzioni catalane a questo proposito
526è la
risoluzione 742/IX, adottata dal Parlamento catalano il 27 settembre 2012.
Con essa, preso atto dello stallo venutosi a creare nelle trattative fra la Generalitat e lo
Stato per modificare il sistema di finanziamento nel senso desiderato dalla Comunità, si
afferma che “Catalonia must initiate a new stage based on the right to decide” e che si
deve consentire al popolo catalano di “freely and democratically decide their collective
future”, dialogando in modo pacifico con la comunità internazionale, l’UE e il governo
spagnolo, e si invita il Governo catalano ad organizzare una consultazione popolare sul
tema da svolgersi nella successiva legislatura
527.
Da questo momento in poi, si sono susseguite dichiarazioni, iniziative e atti del mondo
politico catalano dal tono sempre più spinto ed acceso nel rivendicare la possibilità di
“autodeterminarsi” senza tenere conto delle norme costituzionali e delle istituzioni
nazionali
528, ai quali il Governo Rajoy ha reagito in modo assai netto e deciso, con un
frequentissimo ricorso al Tribunal Constitucional per far dichiarare incostituzionali e
bloccare queste mosse ottenendo la sospensione dei loro effetti giuridici
529.
525 Secondo S
TERIO, op. cit., i secessionisti potrebbero dimostrare la fondatezza delle loro ragioni alla luce dell’ordinamento interno solamente se si riuscisse a chiarire se esiste una qualche “customary norm of comparative constitutional law” che impone alle nazioni democratiche “to have a particular constitutional framework which always allows peoples to freely express their political preferences through a referendum”. Si tratta di una domanda alla quale, al contrario di quanto si può affermare per l’ordinamento internazionale, è pressoché impossibile dare una risposta univoca e valida in ogni caso. 526 Preceduto, come ricorda F
ERRAIUOLO, La via catalana. Vicende dello Stato plurinazionale spagnolo, cit., p. 4, da un’enorme manifestazione a favore dell’indipendenza svoltasi a Barcellona l’11 settembre 2012, in occasione della festa nazionale catalana, che ovviamente ebbe notevoli ripercussioni politiche e istituzionali.
527 Risoluzione 742/IX del 27 settembre 2012 del Parlamento catalano, citata da C
ASTELLÀ ANDREU, The Proposal for Catalan Secession, cit., pp. 440 s.
528 D’altronde, come ricorda F
ERRERES COMELLA, The Spanish Constitutional Court Confronts Catalonia’s ‘Right to Decide’ (Comment on the Judgement 42/2014), cit., p. 584, è facilmente constatabile come “the political forces that are pushing the process of ‘national transition’ in Catalonia consider the Constitution to be a dead document as far they are concerned”, sostenendo che la sovranità e la democrazia prevalgono su ogni norma, e che perfino la Costituzione è illegittima se si si oppone al “diritto a decidere”. Non è un caso che la Carta del 1978 non sia nemmeno menzionata dalla Dichiarazione di sovranità del 2013 (su cui vedi ultra) fra i documenti legali di cui tenere conto per rendere possibile l’esercizio del diritto stesso.
529 Secondo I
BRIDO, Il “derecho a decidir”, cit., p. 3, per comprendere a dovere questo clima conflittuale sviluppatosi negli anni successivi alla sentenza 31/2010 bisogna tenere in conto vari fattori, anche di tipo politico: in primo luogo la crisi economica, con la necessità di tagliare i costi, ha di fatto giustificato una “politica di compressione dell’autonomia finanziaria di spesa delle Comunità autonome”. Inoltre, da una
168
Questo ha contribuito a creare un pesante clima di ostilità e sospetto reciproci che
scoraggia la discussione e il compromesso, e al confronto politico utile e proficuo
sembra essersi sostituito un grottesco “dialogo fra sordi e muti”
530.
Diventa così difficile distinguere fra attività giuridicamente rilevanti e mera cronaca
politica ed il ruolo di tutore della Costituzione del Tribunale è messo a dura prova,
persino in un contesto in cui è sempre stato abituato ad avere un ruolo di primo piano
nella delineazione dei caratteri fondamentali dello Stato autonomico
531, poiché,
accogliendo sistematicamente i ricorsi di costituzionalità presentati dal Governo, finisce
per essere identificato con la posizione di questo, ed essere percepito dai sostenitori
dell’indipendenza come parte del problema, anziché come una possibile soluzione
532.
Procediamo quindi ad esaminare gli atti della Comunità Autonoma e le relative reazioni
governative, che quasi sempre si sono tradotte in una sentenza del giudice delle leggi.
Dopo le elezioni autonomiche svoltesi il 25 novembre 2012, la cui campagna fu in
buona parte incentrata proprio sul tema del “diritto a decidere”
533, un ulteriore passo nel
processo politico verso la secessione è rappresentato dalla risoluzione del Parlamento
parte i partiti nazionalisti sono al governo in Catalogna, ma dall’altro essi hanno perso gran parte dell’influenza a livello nazionale di cui godevano sotto Zapatero, perché l’esecutivo di Rajoy gode da solo della maggioranza assoluta dei seggi al Congresso dei Deputati. Infine, il Tribunal ha completamente mutato la propria composizione rispetto al 2010.
530 L’espressione è impiegata da A. M
ASTROMARINO, La Catalogna se desconecte, la Spagna risponde, http://www.dpce.it/dpce-online-3-2015/, p. 7, ad indicare l’assoluta mancanza di disponibilità a collaborare delle parti in causa. Quella catalana è colpevole di mostrarsi troppo supina al populismo personalista di Mas, che vuole accreditarsi come interprete unico di una società in realtà assai diversificata e divisa al suo interno, tutt’altro che concorde nel perseguimento dell’indipendenza, mentre quella spagnola di opporsi alla strada del negoziato politico, reagendo invece solo con ricorsi o sentenze che non risolvono i problemi alla base e rischiano di alienare definitivamente il sostegno dei catalani, le cui istanze vengono solo represse e non prese in considerazione. Anche BARCELÓ I SERRAMALERA, op. cit., p. 2, vede una netta contrapposizione fra una popolazione catalana desiderosa di esprimersi in qualche modo sul proprio status politico (ma non necessariamente a favore dell’indipendenza) e un Governo centrale assolutamente contrario a negoziare.
531
RUSSO, Lo Stato “autonomico” spagnolo, cit., slide 6, non a caso parla di “‘Estado jurisprudencial’ de las Autonomías”, per indicare il fortissimo ruolo che il Tribunale Costituzionale ha avuto nel forgiare lo Stato autonomico moderno, ad esempio risolvendo numerosi conflitti di competenze fra Stato e Comunità Autonome (ed un simile attivismo non deve sorprendere, dato che lo spazio per esso è aperto in primo luogo dall’indeterminatezza di molte previsioni costituzionali).
532 Di una tendenza del Governo a servirsi del Tribunal come “puro strumento di lotta politica” (tendenza