Come è noto, la legge statale pone una serie di vincoli all’indebitamento regionale, affinché sia assicurata la corretta gestione degli enti.
Norma cardine del sistema è l’art. 119, comma quinto, della Costituzione, che, nel testo novellato dall’articolo 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, limita il ricorso all’indebitamento esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento.
Devono, poi, aggiungersi i limiti dettati da leggi ordinarie:
(in milioni di euro) 1) Totale delle entrate che si prevede di accertare per l'esercizio 2005 (avanzo
presunto di amministrazione + Titoli 1° - 2° -3° - 4° - 5°). 12.728,17
2) A detrarre: 2.529,41
a) Entrate derivanti dall'assunzione di mutui e prestiti obbligazionari, al netto di quelli autorizzati a ripiano disavanzi sanità e trasporti e da altre leggi speciali
ante 2002 e utilizzati in competenza 2005. 1.719,10
b) Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto di fondi statali o dell'Unione
europea con destinazione specifica. 810,31
Tetto massimo delle spese di cui si può autorizzare l'impegno per spese di mezzi regionali da coprire con entrate correnti
Totale impegno di spesa autorizzato
A detrarre:
A. spese finanziate con entrate a destinazione specifica; 810,31
B. spese per ulteriori* investimenti e partecipazioni finanziarie dell'anno; 616,26
C. quota parte del saldo negativo; 1.103,00
D. spese per disavanzi pregressi autorizzati nella competenza 2005.
Fonti: elaborazione Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo sui dati forniti dalla Regione Emilia Romagna - Assessorato Finanze, Europa
TAB. 4/B PROSPETTO DIMOSTRATIVO DELL'EQUILIBRIO DEL BILANCIO DI ASSESTAMENTO
Dati desunti dal Bilancio e altri allegati come approvati dalla L.R. 15/2005 di assestamento artt. 5, 11, 22, 23 d.lgs 28 marzo 2000 n. 76 - artt. 14, 24, 33, 34 L. R. n. 40 del 15 novembre 2001
Totale impegno di spesa autorizzato per spese di mezzi regionali da coprire con
risorse correnti. 10.198,60
(in milioni di euro)
1) Totale delle entrate accertate per l'esercizio 2005 (avanzo di amministrazione + Titoli
1° - 2° -3° - 4° - 5°). 13.339,07
2) A detrarre: 2.954,76
a) Entrate derivanti dall'assunzione di mutui e prestiti obbligazionari, al netto di quelli autorizzati a ripiano disavanzi sanità e trasporti e da altre leggi speciali ante 2002 e
utilizzati in competenza 2005. 1.719,10
b) Entrate derivanti dall'assegnazione o dal riparto di fondi statali o dell'Unione europea
con destinazione specifica. 1.235,66
3) Tetto massimo delle spese di cui si può autorizzare l'impegno per spese di mezzi regionali da coprire con entrate correnti
Totale impegno di spesa autorizzato
A detrarre:
A. spese finanziate con entrate a destinazione specifica; 1.235,66
B. spese per ulteriori investimenti e partecipazioni finanziarie dell'anno; 616,26
C. quota parte del saldo negativo; 1.103,00
D. spese per disavanzi pregressi autorizzati nella competenza 2005.
TAB. 4/C PROSPETTO DIMOSTRATIVO DELL'EQUILIBRO DEL CONTO CONSUNTIVO
artt. 5, 11, 22, 23 d.lgs 28 marzo 2000 n. 76 - artt. 14, 24, 33, 34 L. R. n. 40 del 15 novembre 2001 esercizio 2005
Totale impegno di spesa autorizzato per spese di mezzi regionali da coprire con risorse
correnti. 10.384,15
Fonti:elaborazione Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo sui dati forniti dalla Regione Emilia Romagna - Assessorato Finanze, Europa
10.384,31
4) 13.339,07
2.954,92
- art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281, come modificato da ultimo dall’art. 23, comma 1, del d.lgs. 76/20003 ;
- art. 23 del d.lgs. 76/2000 (commi da 2 a 5) 4 ;
- art. 41 della legge n. 448/2001 (finanziaria 2002), con il quale venivano previste una serie di misure volte alla utilizzazione più efficiente e flessibile degli strumenti di finanziamento reperibili sul mercato dei capitali, e la cui disciplina di dettaglio è stata successivamente fissata con il decreto ministeriale n. 389 del 1 dicembre 2003, in vigore dal febbraio 20045.
- art. 3, commi da 16 a 21, della legge n. 350/2003 (finanziaria 2004).
In particolare, il comma 17, nel confermare categorie di indebitamento già presenti
nell’ordinamento, ossia i mutui ed i prestiti obbligazionari, aggiunge, con richiamo alle regole Eurostat, le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all’85% del prezzo di mercato dell’attività cartolarizzata e quelle relative a flussi futuri di entrata non collegati ad attività
patrimoniale preesistente, come pure le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti futuri o vantati nei confronti di altre Amministrazioni Pubbliche.
Il medesimo comma 17 stabilisce, peraltro, che non costituiscono indebitamento le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura in bilancio.
Al comma 18 si procede alla classificazione delle operazioni specifiche che costituiscono
investimento6, mentre il successivo comma 19 pone il tassativo divieto del ricorso all’indebitamento
3 La norma indica tutte le forme di copertura alle quali le regioni possono ricor rere; fissa nel 25% delle entrate del Titolo I il limite dell’importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interessi dei mutui e delle altre forme di indebitamento in estinzione nell’esercizio considerato; afferma il principio della copertura degli oneri futuri, che devono trovare previsione nel bilancio pluriennale della Regione.
4 La normativa vieta la contrazione di nuovo indebitamento se non è stato approvato dal Consiglio regionale il rendiconto dell'esercizio di due anni precedenti a quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce; prevede la decadenza dell’autorizzazione all'indebitamento, concessa con la legge di approvazione del bilancio o con leggi di variazione del medesimo, al termine dell'esercizio cui il bilancio si riferisce; impone di iscrivere tra i residui attivi le entrate da operazioni di indebitamento perfezionate entro il termine dell'esercizio, se non riscosse; qualifica minori entrate rispetto alle previsioni le somme iscritte nello stato di previsione dell'entrata in relazione ad operazioni di indebitamento autorizzate, ma non perfezionate entro il termine dell'esercizio.
5 Alcune Regioni hanno impugnato l’art. 41 dinanzi alla Corte Costituzionale, la quale si è pronunciata con sentenza 376 del dicembre 2003 nel senso dell’infondatezza delle questioni di incostituzionalità prospettate, fissando peraltro alcuni importanti principi interpretativi dell’art. 119 della Costituzione, tra cui l’inerenza all’ambito del
“coordinamento della finanza pubblica” attribuita alla potestà concorrente dello Stato della disciplina delle condizioni e dei limiti dell’accesso degli Enti territoriali al mercato dei capitali. Questo, presumibilmente, il motivo del ritardo di due anni per l’emanazione del citato DM 389.
6 Tali sono: l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali; la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti; l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico -scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale; l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose; le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti; i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni; i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la
Corte dei conti – Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia -Romagna
per finanziare conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o società per il ripianamento di perdite. A tal fine l’istituto finanziatore, in sede istruttoria, è tenuto ad acquisire dall’ente
l’esplicazione specifica sull’investimento da finanziare e l’indicazione che il bilancio dell’azienda o della società, destinataria del conferimento, relativo all’esercizio finanziario precedente non
presenta una perdita di esercizio.
La legge n. 311 del 30 dicembre 2004 (legge finanziaria 2005) prevede, ai commi 71 e seguenti, una articolata e stringente disciplina circa la rinegoziazione dei mutui con oneri di ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato:
-il comma 71 sancisce l’obbligo, se tale facoltà è prevista dalle clausole contrattuali, per le regioni e gli enti locali di provvedere alla conversione di tali mutui in titoli obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazione dei mutui stessi, ove le condizioni di rifinanziamento consentano una
riduzione del valore finanziario delle passività totali. Per valutare la convenienza dell’operazione di conversione o di rinegoziazione bisogna considerare sia il costo delle commissioni, sia che
l’incremento di valore nominale delle nuove passività non superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quello preesistente; in difetto di tale ultima condizione l’operazione di rinegoziazione è vietata (comma 71 bis).
Inoltre, le rate di ammortamento dei mutui attivati dalle amministrazioni pubbliche ed ad intero carico del bilancio dello Stato devono essere direttamente pagate dal medesimo agli istituti
finanziatori (comma 75), norma logicamente agganciata alla successiva disposizione del comma 76 che prevede la registrazione del mutuo nel bilancio dell’amministrazione che ne sostiene l’onere, mentre l’ente beneficiario contabilizza il ricavato come trasferimento in conto capitale.
Per quel che riguarda la Regione Emilia-Romagna, la successiva tabella 5 consente di confermare anche per il 2005 l’ampio margine di rispetto del limite all’indebitamento. Infatti, a fronte di una soglia legale di 202,37 milioni di euro, l’ammontare complessivo delle rate di ammortamento dei mutui contratti per spese di investimento risulta pari 69,77 milioni di euro.
In merito alla situazione debitoria della Regione, si rinvia a quanto sarà osservato più avanti, nei paragrafi 4.5 (Le entrate del titolo V. L’indebitamento regionale), 5.6 (Oneri finanziari) e 7 (Il conto generale del patrimonio).
l’intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell’articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.