INDICE
Introduzione 1
CAPITOLO 1 : IL DIRITTO DELLE COSTRUZIONI
1.1 Le diverse configurazioni del diritto urbanistico. 3
1.2 Ambito soggettivo ed oggettivo di apllicazione. 7
1.3 Dall’ urbanistica al Governo del Territorio. 10
CAPITOLO 2 : LA DISCIPLINA URBANISTICA E I TITOLI ABILITATIVI
2.1 Il Testo Unico sull’edilizia 380/2001. 19
2.2 La riduzione dei titoli abilitativi . 20
2.3 La semplificazione procedimentale ed organizzativa. 24
2.4 Il permesso di costruire. 25
2.4.1 Il procedimento per il rilascio del permesso di costruire. 26
2.4.2 Diniego del permesso di costruire : il principio del contraddittorio.
29
2.4.3 I presupposti per il rilascio del permesso di costruire. 30
2.4.5 Efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire. 35
2.5 L’attività edilizia libera . 37
2.6 Gli interventi soggetti a denuncia di inizio attività. 38
2.7 Dalla Dia alla Scia . 42
2.8 Il certificato di agibilità. 44
CAPITOLO 3 : LA FUNZIONE DI VIGILANZA AMMINISTRATIVA
3.1 Attività di vigilanza. 47
3.2 Gli accertamenti della PG. 49
3.3 Gli accertamenti della PA. 51
3.4 Le responsabilità penali per omessa vigilanza. 53
3.4.1 L’identificazione dei responsabili. 55
3.5 Accertamenti d’ufficio , sui stanza di parte o su esposto anonimo.
56
3.6 I mezzi di accertamento (accertamenti tecnici , consulenze e perizie).
57
3.8 I singoli provvedimenti attuativi del potere repressivo. 59
3.8.1 Il sequestro del maufatto abusivo , probatorio e preventivo. 59
3.8.2 La prosecuzione dei lavori in pendenza di sequestro. 62
3.8.3 L’ordinanza di sospensione dei lavori. 63
3.9 L’ordine di demolizione all’esito del processo. 63
3.9.1 Ordine di demolizione e sospensione della pena. 66
3.9.2 Ordine di demolizione e affidamento in prova ai servizi sociali.
68
3.9.3 Le ordinanze di demolizione dell’opera . 69
3.9.4 Esecuzione dell’ordine di demolizione. 69
3.10 La sospensione dell’esecuzione a seguito del condono . 71
3.11 La revoca dell’ordine di demolizione . 72
3.12 La confisca dei terreni abusivamente lottizzati. 72
3.13 Acquisizione gratuita al patrimonio comunale. 73
3.14 Acquisizione parziale. 74
CAPITOLO 4 : LE VARIE TIPOLOGIE DI ABUSO EDILIZIO
4. Concetto di abuso edilizio. 77
4.1 I reati urbanistico edilizi nel Testo Unico Edilizio 380/2001. 79
4.2 L’oggetto dei reati urbanistico edilizi . 81
4.3 Art 44 TU Ed., lettera A. 82
4.4 Art 44 TU Ed., lettera B. 84
4.5 Esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire. 85
4.6 Lavori eseguiti sulla base di un permesso di costruire illegittimo.
85
4.7 Opere eseguite in totale difformità del permesso di costruire art 31 TU Ed.
86
4.8 Opere eseguite con variazioni essenziali art 32 TU Ed. 87
4.9 Opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire.
88
4.10 Opere eseguite in base a permesso di costruire successivamente annullato.
88
4.11 Prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione. 89
4.13 La natura dei reati edilizi. 90
4.14 L’elemento soggettivo. 91
4.15 La rilevanza penale dell’eliminazione delle opere abusive . 92
4.16 I soggetti attivi del reato. 93
4.17 Abuso d’uffcio nel rilascio del permesso di costruire. 96
4.18 La violazione della Dia. 97
4.19 La lottizzazione abusiva. 98
4.19.1 Lottizzazione abusiva materiale. 100
4.19.2 Lottizzazione abusiva negoziale . 101
4.19.3 L’interesse tutelato. 101
4.19.4 Autorizzazione a lottizzare illegittima o attuata in difformità.
102
4.19.5 L’elemento soggettivo. 104
4.19.6 Condono e lottizzazione. 106
CAPITOLO 5 : LE SANZIONI AMMINISTRATIVE E CIVILI IN MATERIA EDILIZIA
5.1 Termine entro cui esercitare l’attività di vigilanza. 109
5.2 La sospensione dei lavori. 111
5.2.1 Il sequestro amministrativo del cantiere . 114
5.3 I caratteri generali delle sanzioni. 114
5.4 I soggetti responsabili. 117
5.5 Sanzioni penali. 118
5.6 Sanzioni amministrative. 120
5.7 L’ingiunzione a demolire. 121
5.8 L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale . 123
5.9 Demolizione e conservazione dell’opera . 125
5.10 La demolizione delle opere abusive . 126
5.11 L’adempimento delle sanzioni pecunarie . 127
5.12 La vigilanza su opere di amministrazioni statali. 127
5.13.1 La nullità degli atti giuridici. 129
5.13.2 Nullità degli atti e lottizzazione abusiva . 130
5.14 Le sanzioni disciplinari a carico del notaio. 131
5.15 Le sanzioni fiscali. 132
5.15.1 Le sanzioni fiscali e sanatoria.
5.15.2 Sanzioni fiscali e calamità naturali.
133
134
5.15.3 La sanatoria fiscale nel condono edilizio. 129
5.16 Sanzioni accessorie : divieto di erogazione dei servizi pubblici ; la perdita delle agevolazioni fiscali nei casi di abusivismo.
130
CAPITOLO 6 : SANATORIA DELLE OPERE REALIZZATE ABUSIVAMENTE
6.1 Il condono edilizio dal 1985 al 2003 138
6.2 La domanda di condono. 142
6.3 I soggetti legittimati a presentare domanda. 145
6.5 Le tipologie di abuso sanabile. 149
6.5.1 Condizioni di esclusione. 152
6.5.2 Il condono edilizio in aree vincolate. 155
6.6 Il provvedimento finale , il silenzio–assenso per decorso del termine .
156
6.7 Il provvedimento di diniego. 157
6.8 Gli effetti del condono. 158
6.9 Condono e diritti dei terzi. 159
6.10 Condono e lottizzazione abusiva. 160
6.11 Condono e vicende processuali. 161
6.11.1 La sospensione ex art 44, legge 47/1985. 161
6.11.2 La sospensione ex art 38 , legge 47/1985. 163
6.11.3 Sospensione ed esecuzione di sentenze definitive. 164
6.12 Dichiarazione di estinzione del reato. 165
6.12.1 Estinzione del reato e diniego di sanaoria amministrativa. 166
6.13 La sanatoria a seguito di accertamento di conformità. 167
6.14 I presupposti per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria.
6.15 La sanatoria cd. Giurisprudenziale. 170
6.16 Effetti del provvedimento di sanatoria. 171
6.17 La santoriaa parziale o subordinata a prescrizioni. 172
6.18 La sanatoria degli interventi soggetti a Dia. 173
6.19 La rilevanza penale della sanatoria illegittima . 174
6.20 La santoria ex lege delle difformità marginali. 175
Conclusioni. 177
Bibliografia. 179
Introduzione
Affrontare ed approfondire l’argomento in questione non è stata cosa semplice. Non lo è non tanto per la complessità e vastità dell’argomento, quanto per la difficoltà di analizzare nel complesso il fenomeno nella sua oggettività, senza cadere nella vana tentazione di esprimere il proprio dissenso, la propria perplessità ed i propri dubbi dinanzi ad una situazione così drammatica e, pare, senza limiti. Prima di addentrarci nel vivo della nostra dissertazione, una constatazione iniziale è d’obbligo; ovvero fornire a chi si appresta a leggere il presente lavoro una definizione quanto più attendibile e vicina al vero senso ed alla concreta portata di questo interessante ed attualissimo fenomeno di “abusivismo edilizio” nonché alla degradante situazione con la quale siamo poi costretti a vivere , dovendo al tempo stesso tenere conto delle innumerevoli conseguenze a cui la collettività è esposta sia sul versante socio-culturale,economico ma anche amministrativo , penale e civile.
Ho voluto ripercorrere i tratti essenziali della materia Urbanistica-Edilizia partendo sin dalle origini per arrivare fino ai giorni nostri cercando di analizzare i poteri della Pubblica Amministrazione e delle sanzioni di cui essa dispone laddove la nostra condotta si riveli difforme rispetto a quanto imposto dalla norma medesima , proponendo al tempo stesso un quadro delle varie pronuncie delle Corti le quali testimoniano un’inevitabile e crescente interesse nel tentare di reprimere il fenomeno, fornendo strumenti e principi utili affinché le cose possano realmente cambiare.
Ho potuto constatare che nel nostro Paese l’abusivismo edilizio è in larga parte causato dalla violazione massiva di leggi e regolamento di settore , che generano una costante disapplicazione della normativa urbanistica. Nell’ambito degli abusi edilizi si possono distinguere due grandi tipologie di interventi illeciti da parte del privato cittadino:
- opere in contrasto con gli strumenti urbanistici ; - seppur non in contrasto con gli strumenti urbanistici.
opere eseguite in assenza o in difformità dei titoli edilizi abilitativi,
Nel primo caso vedremo la violazione è correlata alla norma stessa che viene violata nella forma e nella sostanza, a cui l’ordinamento seppur in via “teoricamente “ eccezionale e temporanea fa ricorso al meccanismo del Condono Edilizio da ritenersi come una sorta di “perdono” che lo Stato concede in via eccezionale e per un limitato periodo di tempo.
Al contrario nel secondo caso la violazione è meramente formale , in quanto il soggetto avrebbe realizzato un intervento che è conforme alla pianificazione territoriale adottata dalla Pubblica Amministrazione , ma tale che però risulti privo del titolo abilitante o difforme rispetto al titolo rilasciatogli, in tal caso l’ordinamento vedremo si avvale di un altro istituto quello dell’accertamento di conformità o più comunemente conosciuto come sanatoria consistente in una regolarizzazione di abusi che presentano una irregolarità di tipo formale.
CAPITOLO 1
IL DIRITTO DELLE COSTRUZIONI
SOMMARIO: 1.1 Le diverse configurazioni del diritto urbanistico – 1.2 Ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione – 1.3 Dall’Urbanistica al Governo del Territorio.
1.1 Le diverse configurazioni del diritto urbanistico
A partire dal XVIII secolo il problema dell’organizzazione del territorio assume connotazioni diverse in conseguenza del manifestarsi di svariati fenomeni: il forte aumento della pressione demografica dovuto al miglioramento delle condizioni igienico sanitarie e delle produzioni agricole ed alimentari, il passaggio dall’economia agricola a quella industriale, nonchè il conseguente e progressivo spostamento delle popolazioni dalle campagne alle città.
Tali fenomeni interrompono il secolare equilibrio delle circostanze naturali creando le premesse per una modifica radicale degli insediamenti, dei modi di vita e dei modelli culturali e sociali.1 L’enorme crescita delle città ha reso
necessario pianificare il loro sviluppo al fine di garantire un uso razionale degli spazi e la convivenza delle diverse funzioni che in esse si sovrappongono quali economiche, produttive, abilitative, sociali e politiche; è in tale contesto che emerge il diritto delle costruzioni il quale si compone di molteplici materie che seppur connesse occorre analizzarle in modo separato
partendo dal concetto di Urbanistica distinguendolo poi dal concetto di Edilizia. La prima regolamentazione “urbanistica” del fenomeno abitativo è da ravvisarsi nel Public Health Act del 31 agosto 1848, ove all'art. 1 se ne afferma la finalità di “migliorare le condizioni sanitarie delle città e dei distretti popolosi in Inghilterra e nel Galles...”.
Nel linguaggio corrente l’urbanistica viene intesa come l’arte della sistemazione razionale degli agglomerati urbani mentre l’edilizia viene concepita come l’arte , la tecnica e l’industria della costruzione degli edifici. Da un punto di vista etimologico, il termine urbanistica deriva dal latino urbs che vuol dire città, in origine infatti si occupava dello sviluppo urbano fino ad evolversi come tecnica volta ad assicurare la tutela ed il corretto uso del territorio cercando di prevedere le potenzialità edificatorie del suolo e orientandolo verso la tutela dei veri interessi pubblici posti in gioco. L’urbanistica può quindi essere individuata come quella disciplina che si occupa della lettura del territorio e del conseguente progetto di intervento sullo stesso, ovvero scienza che si occupa della sistemazione e dello sviluppo della città, nell’intento di assicurare con il sussidio di tutte le risorse tecniche , la migliore posizione delle vie, degli edifici e degli impianti pubblici nonché delle abitazioni private in modo che la popolazione possa avere una dimora sana, comoda e gradevole. 2 Sul concetto di “urbanistica” la Corte
Costituzionale ebbe modo di pronunciarsi con la sentenza n. 141/1972, nella quale confermò che “l’urbanistica come “materia” è un'attività che concerne l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati riprendendo, quindi, il contenuto dell'art. 1 della Legge n. 1150/1942 e affermando che solo così 2 Cass.Penale,sez. III,sent.del 22 dicembre 1990 , n. 3107, Ud. (dep. 14.3.2000) Rv 216521:l’urbanistica concerne la disciplina dell’uso del territorio e non solo quel particolare uso consistente nella edilizia , vi rientrano pertanto ,tutti gli aspetti conoscitivi , normativi,gestionali di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente.
poteva essere considerato il termine nell'art. 117 Cost secondo il criterio, ritenuto valido anche per le altre materie, che in essa la Costituzione abbia voluto far riferimento al significato e alla portata che a ciascuna di dette materie erano riconosciuti nella legislazione e nella pratica.”
L’urbanistica corrisponde ad un potere altamente discrezionale che consente alle pubbliche amministrazioni di limitare e funzionalizzare la proprietà privata assegnando destinazioni d’uso ai vari suoli definendo conseguentemente i rapporti tra spazi pubblici e privati.3 Secondo la
giurisprudenza della Corte Costituzionale nella sentenza 239/1982 con la locuzione urbanistica si deve intendere tutto ciò che attiene l’uso dell’intero territorio non limitandosi solo agli aggregati urbani ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture, ma coinvolgendo tutti gli istituti giuridici e norme positive che regolano le attività di uso e trasformazione del territorio, poste in essere sia da soggetti privati che pubblici.
Diversamente l’edilizia assicura che le attività costruttive rispondono a standard e criteri di salubrità , sicurezza, efficienza energetica, conformandosi ai caratteri tipici della zona nonchè alle regole della legislazione urbanistica.
L’attività edilizia può essere considerata il fine dell’urbanistica poichè dà attuazione alla disciplina contenuta nei piani urbanistici; inoltre la materia dell’ edilizia riguarda il potere delle amministrazioni di vigilare sull’attività di costruzione degli immobili che risulta essere una delle facoltà di esercizio del diritto di proprietà fondiaria.
In origine le prime norme in materia erano contenute nelle leggi di unificazione e nel codice civile , trattando congiuntamente le opere
3 G.BOBBIO‐M.VALLERGA Il governo del territorio tra legislazione
pubbliche, l’edilizia, la pianificazione urbanistica e l’espropriazione nel corso del tempo ciò verrà meno in quanto le norme in materia sono cresciute a dismisura ma soprattutto si è tentato una loro unificazione in blocchi organici mediante il :
DPR 380/2001 Testo Unico sull’Edilizia,
DPR 327/2001 Testo Unico dell’Espropriazione,
D.LGS. 42/2004 Codice dei beni culturali e del paesaggio , D.LGS.152/2006 Codice dell’Ambiente ,
D.LGS 163/2006 Codice dei Contratti Pubblici.
Tuttavia le suddette materie poggiano su di uno stesso ambito il Territorio inteso sia come luogo in cui vive una comunità, sia come ambito di riferimento della competenza delle amministrazioni pubbliche, sia come riferimento spaziale della regolamentazione di alcune attività umane come la pianificazione territoriale. Da circa un decennio la Corte Costituzionale ha introdotto la nozione del Governo del Territorio per raggruppare materie prima diversamente denominate.4
Con riferimento al territorio occorre tenere presente la Comunicazione del 22 settembre 2006 della Commissione Europea la quale ha cercato di elaborare una strategia per la protezione del suolo al fine di frenare interventi inadeguati e dannosi per il territorio e approdare a concetti di riuso , riqualificazione , bonifica del territorio e dell’ambiente in genere contemperando i molteplici interessi che vi ruotano attorno.
4 A.FIORITTO Introduzione al diritto delle costruzioni, GIAPPICHELLI ,Torino, 2013 ; ZOCCA ,Sommario di storia delle città italiane dalle origini al 1860,Napoli,1961. BENEVOLO, Le origini dell’urbanistica moderna ,Universale Laterza, Roma‐ Bari,1973. A.ARDIGO’ La diffusione urbana , Sociale 3, Roma , 1967.
1.2 Ambito Soggettivo ed Oggettivo di applicazione
Il quadro dei soggetti che si occupano del diritto delle costruzioni è quanto mai ampio e variegato.
Nell’ambito del Governo del Territorio intervengono molti soggetti appartenenti ai diversi livelli del potere pubblico:
Stato, Regioni ed Enti Locali i quali cooperano per la gestione del territorio al fine di garantire un servizio efficace ed efficiente anche se nella prassi odierna ciò sembra smentito.
L’impianto normativo vigente dettato sia dalla Carta Costituzionale che dalle varie norme di settore , nonostante gli sforzi interpretativi dei vari giudici, non sembra aver raggiunto risultati di sufficiente omogeneità e chiarezza. Allo Stato fanno capo numerose funzioni attinenti al territorio sotto molteplici profili , non a caso la Costituzione assegna allo Stato in via esclusiva la tutela dell’ambiente ;
mentre la materia del Governo del Territorio rientra in una competenza concorrente Stato-Regione.
Per ciò che attiene l’ordinamento civile del diritto di proprietà sono state assegnate all’Agenzia del Territorio la quale fa capo al Ministero dell’ Economia e Finanze, successivamente però il presente ente è stato incorporato presso l’Agenzia delle Entrate la quale deve garantire una corretta ed efficace gestione dell’anagrafe dei beni immobiliari mediante i servizi svolti dal catasto, pubblicità immobiliare e cartografia.
Un ruolo rilevante viene poi svolto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che assicura oltre alle politiche dei trasporti , la programmazione , il finanziamento e la gestione delle reti infrastrutturali
costruzioni nelle zone sismiche, dell’edilizia residenziale, delle aree urbane e del demanio marittimo.
Le funzioni riguardanti il territorio sono per lo più svolte dal Dipartimento per le Infrastrutture il quale si occupa di identificare le linee fondamentali dell’assetto del territorio, con riferimento alle articolazioni territoriali delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, la pianificazione generale delle infrastrutture, la gestione dei programmi d’iniziativa comunale, l’edilizia residenziale, l’edilizia comunale, i programmi di riqualificazione urbana, la repressione dell’abusivismo, la verifica del rispetto dei piani e delle norme di sicurezza.
Esiste poi un supporto tecnico che viene garantito dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il quale è dotato di autonomia funzionale, organizzativa e tecnico-scientifica.
Esso esercita funzione consultiva a favore delle amministrazioni dello Stato, e su richiesta di ogni altra amministrazione pubblica si occupa della realizzazione di opera pubbliche.
Con riferimento all’ambito dei lavori pubblici vi è poi l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici la quale dispone di molteplici poteri sanzionatori e ispettivi, può infatti richiedere documenti, informazioni, e chiarimenti alle varie stazioni appaltanti ed operatori economici. Quanto alle funzioni statali in materia dell’ambiente sono affidati al competente Ministero dell’Ambiente; per ciò che invece attiene la tutela del paesaggio e la relativa pianificazione paesaggistica troviamo il Ministero per i Beni e le attività Culturali , il quale dispone di vari poteri previsti e disciplinati nel relativo Codice dei beni culturali e del paesaggio in relazione alla violazione delle disposizioni in materia di beni architettonici , paesaggistici e storici.
Con riferimento ai soggetti pubblici regionali e locali vi sono state delle novità introdotte dalla Costituzione che ha rinnovato i rapporti tra Stato ed Enti Locali mediante l’inserimento del principio autonomistico sancito all’art 5 del presente testo ovvero riconoscendo le Regioni come un nuovo livello di esercizio del potere politico ed amministrativo.
Successivamente fondamentale è stata la riforma del titolo V parte II del testo costituzionale che ha rafforzato i poteri delle Regioni e degli Enti Locali, equiparandoli a quelli statali come disposto dall’art 114.
Tuttavia come previsto dall’art 118 le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne un esercizio unitario siano conferite a Province, Città Metropolitane , Regioni e Stato, in forza dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (sentenza della Corte Costituzionale n. 303/2003).
Le Regioni hanno podestà regolamentare in tutte le materie non esplicitamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, il quale essendo titolare del potere regolamentare nelle materie di sua competenza può delegarle alle Regioni.
Gli Enti Locali mantengono la potestà regolamentare per ciò che attiene le funzioni loro attribuite.
Per quanto attiene la materia del Governo del Territorio la normativa vigente è ancora legata alla Legge Urbanistica Fondamentale n. 1150/1942 che attribuisce ai Comuni il potere di pianificare e alle Regioni quello di approvare i Piani Regolatori Generali (PRG).
Ai Comuni sono poi affidati le funzioni in materia di autorizzazione e vigilanza sull’attività edilizia come disciplinato nel TU Ed. 380/2001. Con riferimento ai poteri degli Enti Locali la normativa di riferimento è il D.LGS 267/2000 che individua i rapporti tra programmazione regionale e
Le Regioni devono individuare gli obiettivi generali della programmazione territoriale oltre che socio economica, devono fissare con legge i criteri e le procedure di pianificazione territoriale dei comuni e delle province rilevanti al fine di dare attuazione ai programmi regionali. Accanto ai soggetti pubblici operano , nel diritto delle costruzioni , anche i soggetti privati ovvero i titolari di diritti reali sulle proprietà fondiarie e gli imprenditori.
Nell’ambito delle costruzioni ,sia pubbliche che private , devono essere realizzate da imprese mediante i contratti d’appalto regolati dal Codice Civile ex art 1655 e ss.
Mentre nelle costruzioni private , le scelte dell’imprenditore sono operate direttamente dal committente, per le costruzioni pubbliche la scelta è vincolata dal contenuto del Codice dei Contratti Pubblici che disciplina sia le procedure che i requisiti di cui l’imprenditore deve essere provvisto.
Per definire l’ambito oggettivo del diritto delle costruzioni , occorre fare riferimento al Codice dei Contratti Pubblici il quale disciplina i contratti delle stazioni appaltanti , degli enti aggiudicatori e dei soggetti aggiudicatari aventi per oggetto l’acquisizione di servizi , prodotti, lavori ed opera.
In Italia nel periodo immediatamente successivo all’Unità del Paese vennero emanati i primi provvedimenti in materia urbanistico-edilizia.5
La prima normativa infatti risale alle Legge 2248/1865 al cui interno troviamo l’ALLEGATO A , il quale prevedeva la facoltà per i Consigli Comunali di deliberare sui regolamenti di igiene, edilità e polizia locale, tali regolamenti erano oltre che facoltativi limitati ai soli centri abitati e dall’altro volti a stabilire le soluzioni di carattere tecnico architettonico necessari ad intervenire sugli aspetti di salubrità degli abitati e finalizzati alla predisposizione di un tessuto viario nel centro abitato. L’obiettivo era quello di fornire al nostro Paese, un quadro giuridico in grado di garantire su tutto il territorio nazionale, un equilibrato sviluppo urbanistico. Tuttavia il legislatore si è dovuto confrontare con tre ordini di problemi che hanno precluso il raggiungimento degli obiettivi previsti: l’abusivismo edilizio, la definizione del rapporto esistente tra proprietà privata e jus edificandi, nonchè il trasferimento di competenza alle Regioni.
Successivamente interviene un RD 2321/1865 che introdusse i piani regolatori per l’ingrandimento , la livellazione , gli allineamenti delle vie, piazza, e passeggiate pubbliche , attribuendo al Sindaco particolari poteri per rimuovere eventuali cause di insalubrità del vicinato. Poco dopo venne approvata la legge n. 2359/1865 sull’Espropriazione per Pubblica Utilità mediante la quale si comincia ad intravedere un controllo pubblico sullo sviluppo urbanistico del territorio ( i Comuni con più di 10.000 5 Sul tema di questo paragrafo vedasi,tra gli altri: D.ANTONUCCI, Manuale di diritto urbanistico,SIMONE,Napoli , 2004. N.ASSINI Diritto urbanistico CEDAM,Padova,2007. G.D’ANGELO Legislazione urbanistica‐Compendio tecnico pratico , CEDAM , Padova 2000. FIALE , Diritto Urbanistico,SIMONE,Napoli , 2008. MENGOLI,Manuale di Diritto Urbanistico , GIUFFRE’ , Milano, 2008.
abitanti erano obbligati a dotarsi di un piano regolatore sia del nucleo urbano esistente sia della ricostruzione di quella parte dell’abitato che non rispondeva più alle nuove esigenze, ogni comune poi poteva redigere un piano di ampliamento per la costruzione di nuovi edifici). Nel 1885 venne emanata la Legge Napoli la quale rappresenta la prima legge sull’edilizia volta a fronteggiare la crisi del colera, che cercava di soddisfare i fabbisogni crescenti della società.
Per quanto riguarda la normativa sull’edilizia comincia ad evolversi nel 1934 quando fu emanato il TU sulle Leggi Sanitarie che prevedeva delle norme sulla salubrità degli edifici. Non a caso nasce il Certificato di Abitabilità ed Agibilità degli edifici, prevedendo un altezza minima per i locali e riproponendo il divieto di cumulo di funzioni su di un medesimo stabile.
Con la Legge n. 2471/1935 si impone la necessità di ottenere dall’autorità comunale un autorizzazione per le nuove costruzioni.
Intanto con la sempre più repentina crescita dei centri abitati, viene emanata la Legge Urbanistica Fondamentale 1150/1942 la quale impone l’obbligo di possedere un titolo abilitativo per poter costruire chiamato Licenza Edilizia emesso dalla Pubblica Amministrazione. Mediante la suddetta legge vengono previsti vari criteri sulla pianificazione e sulla progettazione ovvero il PTC, il PC, il PRG e il PP.
Sul finire poi , del Secondo Conflitto Mondiale si avvia un lento processo di ricostruzione delle città devastate dalla Guerra e nel 1967 fu emanata la Legge n. 167 sull’Edilizia Popolare al fine di risolvere le problematiche dei grandi centri urbani del nord Italia.
Venne così approvata la Legge Ponte 165/1967 la quale risultava da un compromesso tra le varie forze politiche dovendo porre le basi per un
passaggio dalla ormai superata legge del 1942 e disporre le fondamenta per un nuova disciplina urbanistica.
Tale Legge ebbe il merito di aver introdotto fattori nuovi come l’indice fondiario (volume massimo costruibile per ogni lotto edificato), estese l’obbligo di licenza edilizia su tutto il territorio comunale come un’utile strumento di controllo sull’attività edilizia, essa inoltre impone il PRG ad ogni comune.
Successivamente arriva il DM 1444/1968 che introdusse i limiti inderogabili relativi alla densità edilizia , all’altezza , alla distanza tra i fabbricati ma anche i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi, e spazi pubblici riservati alle attività collettive , quali verde pubblico o a parcheggi.
Qualche anno dopo si assiste all’ultimo significativo intervento con la Legge Bucalossi n. 10/1977 in materia urbanistica a livello di legislazione statale , la quale ammette interventi sul territorio solo in base a programmi pluriennali di attuazione dello strumento urbanistico generale.
Essa poi sostituisce la licenza edilizia con una vera e propria Concessione Edilizia ottenuta dietro il pagamento di un tributo.
Nel 1978 viene emanato il piano decennale per l’edilizia che si occupa della manutenzione ordinaria, straordinaria, di risanamenti conservativi e restauri.
Nel 1999 si ebbe la legge delega al Governo per il riordino di vari ambiti: Ambiente-Tutela e Urbanistica-Espropriazione.
Vengono poi emanati il TU sull’Edilizia con DPR 380/2001 e il TU sull’Espropriazione 327/2001.6
In quello stesso anno , arriva la riforma del titolo V parte II della Costituzione che mutò il riparto delle competenze.
Nell’art 117 infatti si attribuisce alla competenza concorrente Stato - Regione la materia del Governo del Territorio, facendo però scomparire qualsiasi riferimento espresso alla materia urbanistica.
La parola urbanistica non compare nel nuovo testo dell’art 117 ma ciò a dire della Corte Costituzionale nella Sentenza del 1 Ottobre 2003 n. 303 non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma : essa infatti fa parte del Governo del Territorio.
Le due materie dunque appaiono connesse ma non sovrapponibili. Tutto ciò come si può ben immaginare suscitò notevoli dubbi e perplessità poichè la locuzione Governo del Territorio apparve particolarmente ambigua. 7
Da un lato si pose come materia tecnico-giuridico rispondendo alle logiche e alle problematiche sottese al riparto delle potestà legislative regolamentari tra Stato e Regioni. Da un altro lato evoca però qualcosa di più ampio e dinamico poichè allude alla disciplina dell’assetto spaziale del territorio , il cui nucleo fondamentale , anche se non esclusivo è rappresentato dall’urbanistica, specie quella per piani e dall’edilizia; 6 N.ASSINI Diritto Urbanistico (Governo del territorio, ambiente e opere pubbliche), CEDAM,Padova,2003. 7 T.BONETTI Il diritto del governo del territorio in trasformazione, Editoriale Scientifica Napoli,2011. Sulla nozione e sulla evoluzione della disciplina giuridica dell’urbanistica : P.URBANI Urbanistica in Enc,giur.,Roma Istituto dell’Enciclopedia italiana ,2008.
infatti ciò venne confermato anche dalla Corte Costituzionale nell’ordinanza 157/2002 la quale approda ad una endiadi Urbanistica – Governo del Territorio considerando le due nozioni intrinsecamente collegate , dove l’urbanistica però appare come il nocciolo duro e storico del Governo del Territorio comprendendovi poi altre materie tali da rendere i confini fluidi, per la compresenza di interessi cangianti e multilivelli, il cui tratto unificante è la governance , l’organizzazione in sistema dei processi che hanno una incidenza sugli equilibri del territorio. Vale la pena ricordare che la suddetta materia Governo del territorio poichè rientra in una competenza concorrente – ripartita , è tale che la potestà legislativa regionale incontra il limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
Principi che dovrebbero a rigore essere previsti nella legge cornice, ma che in mancanza di essa possono essere ricavati per via interpretativa dalla legislazione statale emanate secondo i canoni tradizionali . In Italia purtroppo la presente legge cornice che abbraccia l’intera materia Governo del Territorio manca; vari tentativi in tal senso sono stati avviati nelle ultime legislature ma senza alcun esito.
Tuttavia vengono rispettati vari principi fondamentali ormai da tempo consolidati nel nostro ordinamento quali: quello della pianificazione che obbliga tutti i Comuni ad avere un PRG; quello della sostenibilità che impone limiti allo sviluppo per la conservazione dei beni collettivi, della tutela e della prevenzione dei rischi naturali, nonchè quelli di sussidiarietà, adeguatezza, equità e legalità del territorio. Secondo un’autorevole teoria sostenuta da Giannini 8il Governo del Territorio
8 M.S.GIANNINI, Il trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni,in
AA.VV., Le regioni :politica o amministrazione?, Fondazione A.Olivetti,Milano,1973.
rappresenta a vari livelli” la potestà di carattere ordinatorio delle attività che sulla terra si svolgono”.
Il Governo del Territorio è poi dotato di un carattere dinamico in grado di assorbire, molto meglio dei tradizionali modelli gerarchici e per separazione delle competenze , un elemento strutturale essenziale della gestione del territorio ovvero la ineliminabile compresenza di interessi di tipo e livello diversi , riferibili a molteplici centri d’imputazione che insistono su un medesimo ambito o sistema territoriale.
Secondo Cerulli Irelli è possibile distinguere l’Urbanistica dal Governo del Territorio poichè la prima si occupa della disciplina dell’assetto e dello sviluppo della città e dei centri abitati;
9mentre la seconda materia attiene alla gestione di molteplici interessi
che in parte limitano l’Urbanistica in parte se ne differenziano, interessi che riguardano la politica dell’infrastrutture , la politica dello sviluppo economico, la politica agricola.
Ecco dunque per il giudice delle leggi nella sentenza del 7 ottobre 2003 n. 307 afferma che il Governo del Territorio concerne tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività quindi l’insieme delle norme che consentono di intensificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio.
Governo del Territorio è una locuzione che va intesa innanzitutto come politica di coordinamento di ciò che sul territorio si fa e quindi come l’insieme delle attività coordinate aventi incidenza sullo stato e
9 CERULLI IRELLI , Il governo del territorio nel nuovo assetto costituzionale in
Atti del Convegno Nazionale a cura di CIVITARESE, MATTEUCCI , FERRARI , URBANI , 2002. AA.VV., Il nuovo titolo V della parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano,Giuffrè 2002.
sull’equilibrio del territorio con il fine di promuovere lo sviluppo del sistema locale, regionale ,nazionale, come uno sviluppo non solo economico, ma anche sociale e civile.
In ulteriore pronuncia della Corte Costituzionale del 16 giugno 2005 n. 232 , ribadisce come il Governo del Territorio oggetto di disciplina concorrente , cui si riconnette la disciplina d’uso dei suoli e la sua attuazione–gestione , l’urbanistica, la difesa del suolo, la salvaguardia idrologica, la normativa antisismica, il paesaggio, l’ambiente naturale, la pianificazione del traffico veicolare ed anche tutto ciò che concerne le trasformazioni edilizie. Ecco allora come il Governo del Territorio comprende aspetti sia dell’Urbanistica sia dell’Edilizia.10
Tuttavia la Corte Costituzionale nella sentenza del 1 giugno 2006 n. 214 , conferma la necessità della intesa Stato – Regione come presupposto per il rispetto del principio della leale collaborazione e del riparto delle competenze.
La Regione appare come un vero e proprio ente di Governo del Territorio nei limiti dell’art 117, 3° comma con ampi poteri legislativi e amministrativi di pianificazione territoriale e paesaggistica e di controllo sulla pianificazione sott’ordinata dagli Enti Locali territoriali.
Il nuovo Titolo V parte II della Costituzione rappresenta un occasione per un ripensamento della legislazione in materia di governo del territorio e degli istituti che caratterizzano il settore . Con la presente riforma del testo costituzionale si è offerta l’opportunità di avviare un processo 10 In tal senso fondamentali sono state due sentenze della Corte Costituzionale 303 e 362 del 2003 nelle quali la Consulta ha affermato che sia l’urbanistica che l’edilizia vanno entrambe ricondotte alla materia della legislazione concorrente sotto la locuzione governo del territorio, sulla base di un’interpretazione logico sistematica del nuovo art 117 della costituzione poiché se così non fosse si otterrebbe “poco più che un guscio vuoto”cioè un sostanziale svuotamento.
politico e culturale che coinvolga operatori , amministratori , tecnici del diritto e dell’urbanistica, al fine di individuare una nuova disciplina che consenta di garantire un rapporto più proficuo e corretto tra le collettività territoriali e il territorio su quale sono insediate, anche per rimediare ai gravi errori ed evitare loro reiterazioni.
CAPITOLO 2
LA DISCIPLINA URBANISTICA E I TITOLI ABILITATIVI
SOMMARIO: 2.1 Il Testo Unico Edilizio 380/2001 – 2.2 La riduzione dei titoli abilitativi – 2.3 La semplificazione procedimentale ed organizzativa – 2.4 Il permesso di costruire – 2.4.1 Il procedimento per il rilascio del permesso di costruire – 2.4.2 Diniego per il rilascio del permesso di costruire – 2.4.3. I presupposti per il rilascio del permesso di costruire – 2.4.4. Le varianti al permesso di costruire - 2.4.5 Efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire – 2.5 L’attività edilizia libera – 2.6 La disciplina degli interventi soggetti a DIA – 2.7 Dalla DIA alla SCIA – 2.8 Il Certificato di Agibilità
2.1 Il Testo Unico Edilizio 380/2001
In origine la Legge n. 1150/1942 prevedeva la Licenza Edilizia come uno strumento mediante il quale l’amministrazione potesse accertare la conformità dell’opera rispetto alla normativa edilizia; successivamente con la Legge n. 10/1977 viene sostituita dalla Concessione Edilizia ma si trattò di una modifica priva di effetti sostanziali.; sino ad arrivare all’attuale formula contenuta nel Testo Unico ovvero il Permesso di Costruire, non viene più prevista la precedente autorizzazione edilizia, mentre è stata riconfermata la DIA denuncia di inizio attività, per tutti gli interventi non soggetti al permesso di costruire. Con il d.p.r. 6 giugno 2001 , n. 380 la disciplina dell’edilizia ha ricevuto un nuovo inquadramento sia tramite una ricognizione dell’esistente sia tramite interventi di aggiustamento del quadro normativo preesistente . Prima di entrare nel merito è però opportuno ripercorrere le tappe che hanno preceduto la nuova disciplina. Con la Legge
delegato , entro il 31 gennaio di ogni anno a presentare un disegno di legge per la delegificazione mediante l’uso dei regolamenti , di norme concernenti procedimenti amministrativi , anche coinvolgenti amministrazioni centrali , locali ed autonome . Tali regolamenti dovevano essere poi emanati con decreto del Presidente della Repubblica in seguito a delibera del Consiglio dei Ministri. Dall’entrata in vigore dei regolamenti sarebbero stati implicitamente abrogate le norme anche di rango legislativo , che regolavano i procedimenti oggetto dei regolamenti stessi. Tra le materie oggetto di delegificazione erano ricompresi all’art 105 dell’allegato 1 , il procedimento per il rilascio delle concessioni edilizie, ed all’art 112- quinquies del medesimo allegato , il procedimento per il rilascio del Certificato di Agibilità. Sulla base delle delega proveniente al Governo dalla L. 50/1999 è stato emanato il TU Ed. 380/2001 che ricomprende la disciplina inerente : le norme sugli strumenti per operare interventi edilizi ( permesso di costruire , denuncia di inizio attività) nonchè le norme in materia di agibilità degli immobili; e sulle norme tecniche dell’attività edilizia.
Il TU Ed., raccoglie le disposizioni legislative e regolamenti in un ‘unico corpo normativo distinguendo gli articoli di legge da quelli di regolamento . Con il presente testo unico si sono innestate nel suddetto settore innumerevoli novità quali:
• la riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto: il permesso di costruire e la denuncia di inizio attività;
• nonchè la semplificazione delle procedure per il rilascio del permesso di costruire e l’ istituzione di uno Sportello Unico per l’Edilizia, con la previsione di forme di collaborazione e consultazione tra amministrazione e richiedente il provvedimento.
L’aspetto più innovativo del presente decreto riguarda la riduzione dei titoli abilitativi a due soli: il Permesso di Costruire e la Denuncia di Inizio Attività. Prima del testo unico si prevedevano una pluralità di meccanismi riconducibili a due categorie fondamentali:
• interventi rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio per i quali era necessario , un controllo preventivo da parte dell’amministrazione comunale;
• ed interventi edilizi minori per i quali tale controllo non risultava necessario.
La Legge 10/1997 aveva introdotto la Concessione Edilizia per ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio. Successivamente per talune ipotesi di interventi edilizi si fece ricorso all’autorizzazione ovvero ad un titolo più semplice , perché gratuito e privo di sostegno penale e a formazione anche implicita, la quale fu prevista dalla Legge 457/1978 con riferimento agli interventi di manutenzione straordinaria, da una successiva Legge 94/1982 relativamente ad interventi di risanamento conservativo e di restauro, dalla Legge 47/1985 per mutamenti di destinazione d’uso meramente funzionali.
Con la presente legge sono stati individuati una serie di opere edilizie minori che potevano essere realizzate anche senza il previo rilascio di un provvedimento; infatti all’art 26 della suddetta legge prevedeva una semplice osservazione di conformità per la realizzazione di opere definite interne agli edifici, perché non incidenti sul prospetto , sulla sagoma , sulle superfici e non comportanti aumento del numero di unità immobiliari. Infine con la Legge 662/1996 per la gran parte degli interventi edilizi sono stati assoggettati alla disciplina della Denuncia di Inizio Attività.
Il Testo Unico sull’Edilizia ha invece confermato due soli titoli legittimanti. Infatti una volta individuati gli interventi che realizzano una trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio , questi vengono sottoposti al regime del permesso di costruire mentre, per gli interventi edilizi minori , che una tale trasformazione non comportano , il titolo ad essi associato è stato individuato nella Denuncia di Inizio Attività . La legge 443/2001 ha ampliato gli ambiti di intervento per i quali è possibile ricorrere alla denuncia di inizio attività, prevedendola in alternativa al permesso di costruire ( cd. Superdia). Tale innovazione è stata poi recepita con modificazioni , dal Testo Unico grazie al d.lgs. 301/2002 sostituendo l’originario art 22. Oggi infatti in alternativa al permesso di costruire possono essere realizzati mediante Dia: gli interventi di ristrutturazione di cui all’art 10,comma 1 lettera c;
gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati , ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo che contengono precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche , formali e costruttive; gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano – volumetriche .
Secondo l’attuale disciplina è possibile esercitare vari tipi di intervento: • Attività edilizia libera;
• Opere soggette a Dia (sostanziale);
• Opere soggette a Dia (procedimentale, altrimenti detta Superdia); • Opere pubbliche le quali sono espressamente escluse dall’ambito di
applicazione del titolo secondo del TU 380/2001.11
11 G.LAURICELLA ,G. MARABINI , Il permesso di costruire , CEDAM, Padova
Gli interventi liberi vengono indicate all’art 6 del presente testo. Tale norma venne riscritta dall’art 5 della legge 73/2010 e l’attuale disciplina estende le categorie di intervento libero pur prevedendo per alcune di esse , una comunicazione di inizio lavori da inviare al Comune ed in un caso sia la comunicazione di inizio lavori sia una relazione tecnica asseverata. Avremo quindi tre fattispecie di attività edilizia libera così distinguibili:
• lavori che possono essere eseguiti senza alcuna formalità ( manutenzione ordinaria , eliminazione barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni); opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico , ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguiti in aree esterne al centro edificato; movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio di attività Agricola e pratiche agro-silvo-pastorali;
serre mobile stagionali sprovviste di struttura in muratura, funzionali allo svolgimento di attività Agricola;
• lavori soggetti a previa comunicazione di inizio lavori:
opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque entro un termine non superiore a 90 giorni;
opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni anche per aree di sosta , che siano contenute entro l’indice di permeabilità ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale ,ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili; pannelli solari fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo , a servizi di edifici , da realizzare al di fuori della zona A;
di aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici;
• lavori soggetti a previa comunicazione di inizio lavori e a relazione tecnica asseverata:
manutenzione straordinaria di cui all’art 3 , comma 1, lettera b, ivi compresa l’apertura di porte interne e lo spostamento di pareti interne,sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici.
2.3 La semplificazione procedimentale ed organizzativa
Fra gli altri elementi di innovazione del TU occorre annoverare la semplificazione delle procedure per il rilascio del permesso di costruire e tutto quanto ad esso connesso, al riguardo possiamo analizzare i seguenti aspetti del decreto:
• Istituzione dello Sportello Unico dell’edilizia modellato su quello per le attività previsto dal d.p.r. 20 ottobre 1998, n. 447 ad esso fa riferimento il cittadino per le iniziative e le informazione in materia edilizia. Lo Sportello viene istituito con una principale funzione di raccordo operativo tra le amministrazioni e gli organi chiamati ad esprimersi nel corso del procedimento. Il fine principale è infatti quello di semplificare la procedura con vantaggi per il soggetto interessato all’intervento edilizio dal momento che viene ad essere sollevato dall’onere di presentare più domande e di doversi rivolgere a vari uffici;
• Snellimento della procedura per il rilascio del permesso di costruire , mediante l’eliminazione dell’obbligatorietà del parere della
Commissione Edilizia rimasta tale solo per i Comuni che vi optano, nonchè l’introduzione delle autocertificazioni in sostituzione del parere delle Aziende Sanitarie Locali;
• Potenziamento del ruolo della Conferenza dei Servizi individuato come momento fisiologico e non più come tappa eventuale, necessario per l’acquisizione dell’assenso per la definizione del procedimento; • Previsione di forme di collaborazione e consultazione tra
amministrazione e istante al fine di evitare pronunce negative laddove il progetto sia assentibile subordinariamente all’accettazione delle modifiche di modesta entità;
• Razionalizzazione della tempistica procedimentale con riguardo all’azione comunale ed all’intervento sostitutivo della Regione;
• Eliminazione degli aggravi procedimentali in caso di immobili sottoposti a tutela ;
• Snellimento per la procedura per il rilascio del Certificato di Agibilità. Per ciò che attiene l’aspetto organizzativo , la varietà e la disomogeneità delle realtà locali hanno indotto a rimettere all’autonomia normativa del comune singolarmente o in forma associata , la puntuale definizione dell’assetto organizzativo per meglio rispondere alle esigenze e alle possibilità del singolo ente .
2.4 Il permesso di costruire
Il permesso di costruire , già da un punto di vista nominalistico, costituisce una novità del Testo Unico . In un primo momento i due titoli abilitativi erano stati individuati nella Denuncia di Inizio Attività e nella Concessione Edilizia. L’art 10 del TU Ed., individua per categorie di intervento che
comportano una trasformazione insieme urbanistica ed edilizia del territorio e che necessitano del permesso di costruire, distinguiamo:
• Interventi di nuova costruzione;
• Interventi di ristrutturazione urbanistica;
• Interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche di volume , della sagoma , dei prospetti o delle superfici.
L’indicazione fornita dal Testo Unico sull’Edilizia, circa le categorie di intervento edilizio per le quali è necessario il permesso di costruire non è tassativo in quanto le Regioni possono sottoporre ad analogo regime ulteriori categorie di intervento. Cioè per quelle ipotesi nelle quali le Regioni introducono la necessità del permesso di costruire , in ciò discostandosi dalla legislazione , i lavori eventualmente eseguiti in totale difformità o in assenza del permesso di costruire non saranno riconducibili all’ipotesi di reato ex art 44 lettera b, TU Ed.
2.4.1 Il procedimento per il rilascio del permesso di costruire
La domanda per il rilascio del permesso di costruire , sottoscritta da uno dei soggetti legittimati va presentata allo Sportello Unico per l’Edilizia corredata da un attestazione concernente il titolo di legittimazione , dagli elaborati progettuali richiesti dal regolamento edilizio, e quando ne ricorrono i presupposti , dagli altri documenti eventualmente previsti per la tipologia di intervento nonchè da un’autocertificazione circa la conformità del progetto alle norme igienico sanitarie. Legittimati a chiedere il rilascio del permesso di costruire sono il : il proprietario dell’immobile o chiunque abbia titolo per richiederlo.
Tale previsione , già prevista dall’art 4 della legge 10/1977 ed oggi contenuta nell’art 11 del TU , legittima alla richiesta il proprietario del fondo , ma anche chiunque sia titolare di un altro diritto di godimento che lo autorizzi a disporre del fondo con un intervento costruttivo. La dottrina ha individuato diversi soggetti di aventi titolo, a richiedere il suddetto documento: il superficiario, l’usufruttuario, l’enfiteuta , nonchè i titolari dei diritti reali di uso e di abitazione.12
L’amministrazione destinataria della richiesta , cioè il Comune , è legittimata ad effettuare una preliminare attività istruttoria diretta a verificare l’effettiva titolarità di un titolo idoneo ad avanzare la richiesta; ove risultino più proprietari potrà esigere il consenso di tutti prima del rilascio del titolo. Lo Sportello Unico entro 10 giorni, comunica al richiedente il nominativo del responsabile del procedimento, cioè del soggetto che entro 60 giorni dalla presentazione della domanda, dovrà curare l’istruttoria della pratica. Il responsabile del procedimento dovrà attivarsi acquisendo i prescritti pareri dagli uffici comunali, nonchè quelli della ASL e dei Vigili del Fuoco, e gli atti di assenso necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio indicati nell’art 5 del TU sempre che gli stessi non siano già stati allegati alla domanda .
Ad istruttoria compiuta e dopo aver valutato la conformità del progetto alla normativa vigente, dovrà formulare una proposta di provvedimento . La normativa sull’istruttoria della pratica recepisce quelle esigenze di collaborazione e consultazione tra amministrazione ed istante, al fine di 12 Consiglio di Stato,sent.24 febbraio 1999,n.191 ai sensi dell’art4 della legge 10/1997 affermava che la concessione edilizia viene rilasciata al proprietario dell’area,o a chi ne abbia titolo per richiederla,pertanto la domanda di concessione ediliza può essere presentata anche da persona diversa dal proprietario ( superficiario,usufruttuario,enfiteuta nonché titolari di diritti reali di uso e di abitazione) purchè titolari di un titolo tale da poter disporre del suolo,e quindi anche al compropreatrio.
garantire uno snellimento procedurale che ha ispirato la compilazione del TU Ed. Ove il responsabile del procedimento ritenga che ai fini del rilascio del permesso sia necessario apportare modifiche di modesta entità al progetto può richiederle direttamente all’interessato illustrandone le ragioni e fissando un termine ; il richiedente sarà libero di integrarlo o meno. Con ciò si vuole evitare in relazione a fatti di modesta entità , l’amministrazione debba rigettare l’istanza per poi vedersela ripresentare di lì a poco con quegli adeguamenti necessari a conformarsi alle cesure ricavabili dal provvedimento di rigetto.13 Il provvedimento finale , che lo Sportello Unico
provvede a notificare all’interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio , entro 15 giorni dalla proposta del responsabile del procedimento, ovvero all’esito della Conferenza dei Servizi. Dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia al pubblico mediante l’affissione all’albo pretorio . Gli estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto nel cantiere, secondo le modalità stabilite nel regolamento comunale. Quanto al soggetto competente a rilasciare il permesso di costruire, il TU Ed.,lo individua nella persona del Sindaco. In caso di mancata adozione nei termini previsti , l’interessato può ex art 21 TU Ed., richiedere allo Sportello Unico che il responsabile del procedimento si pronunci entro 15 giorni dalla ricezione dell’istanza. L’istanza non incide sulla facoltà di impugnare in sede giurisdizionale , il silenzio- rifiuto 13 TAR Puglia, Bari , sez.II del 22 settembre 1995,n.1144; nel procedimento relativo al rilascio della concessione di costruzione la funzione demandata al parere della commissione comunale non è quella di acquisire una precisa maggioranza pro o contro l’approvazione del progetto,ma di offrire ponderati elementi di giudizio al sindaco,al quale è rimessa la decisione sull’istanza di autorizzazione ; ne deriva che ,nel caso in cui la Commissione abbia deliberato con parità di voti contrari e favorevoli ,il risultato non può essere considerato come mmancanza di parere ,né può dirsi che sia stato espresso in senso negativo;in tal caso , pertanto,il sindaco ,nel rilasciare la licenza di costruzione ,non è tenuto a motivare il suo provvedimento come se fosse difforme dal deliberato della Commissione.
formatosi sulla domanda del permesso di costruire . Decorso inutilmente anche questo ulteriore termine , l’interessato ha due possibilità:
• impugnare in sede giurisdizionale il silenzio rifiuto formatosi sulla domanda del permesso di costruire ;
• inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale , il quale , nei successivi 15 giorni , nomina un commissario ad acta che provvede nel termine dei 60 giorni.
Trascorso inutilmente anche quest’ultimo termine, sulla domanda di intervento sostitutivo si intende formato il silenzio–rifiuto. Secondo diversi autori l’intervento sostitutivo della Regione non presuppone che sia esaurita, con un nuovo silenzio rifiuto, l’intimazione ad adempiere alla competente autorità comunale, poichè questa via è percorribile in via diretta.
2.4.2 Diniego del permesso di costruire: principio del contraddittorio
La Legge n. 15 del 2005 ha introdotto delle novità in tema di procedimento amministrativo applicabili anche al permesso di costruire . In primo luogo è espressamente previsto che quando il soggetto che rilascia il permesso , o che provvede al diniego , si discosta dalla conclusione istruttoria del responsabile del procedimento , deve motivare le ragioni. Inoltre il provvedimento di diniego non può essere direttamente ma deve essere proceduto da una tempestiva comunicazione che esterna i motivi del diniego ancora in fieri; l’interessato ha 10 giorni di tempo per presentare memorie , osservazioni e/o documenti che ritenga idonei a superare i motivi di diniego. Pertanto il diniego può derivare:
• dopo che siano trascorsi i predetti 10 giorni senza che l’interessato si sia attivato;
• oppure se le osservazioni e la documentazione integrativa non siano idonee a superare i motivi di diniego già esposti.
In questa ultima ipotesi tuttavia, il responsabile, oltre alle motivazioni originarie , deve motivare anche in relazione al mancato accoglimento delle osservazioni. Dal momento che le osservazioni dell’interessato riguarderanno le motivazioni poste dall’amministrazione alla base del diniego, quest’ultimo non potrà essere emesso con motivazioni diverse da quelle già comunicate altrimenti il contraddittorio andrà nuovamente ripetuto.14
2.4.3 I presupposti per il rilascio del permesso di costruire
Oltre ad essere richiesta da chi ne ha titolo, la domanda per il rilascio del permesso di costruire deve possedere taluni requisiti, sia essi formali che sostanziali. Per ciò che attiene ai requisiti formali, la forma deve essere inderogabilmente quella di un documento scritto, ed includere il progetto sottoscritto da un tecnico abilitato15, insieme alle planimetrie della zona. I
14 TAR Lombardia , Milano,sez.II , sentenza del 1 dicembre 2009, n. 5218: la motivazione del provvedimento di diniego del titolo abilitativo edilizio , che non consenta di intendere in quali termini e con quali disposizioni delle Norme tecniche di attuazione del p.r.g. il progetto sia in contrasto è del tutto inidonea ad adempiere la propria funzione di far comprendere le ragioni giuridiche e le giustificazioni di fatto che sono alla base della decisione dell’Amministrazione arrecando un ‘ evidente pregiudizio al diritto di difesa del ricorrente nonchè violando il principio di trasparenza della PA. 15 Cassazione penale, sez.III del 16 ottobre 1996 n. 10125 Rv.207712 secondo come previsto all’art 2 legge 1086/1971 richiede la presenza di un professionista abilitato alla progettazione e alla costruzione delle opere in conglomerato cementizio armato , normale e precompresso.
regolamenti edilizi comunali stabiliscono, in aggiunta a quelli legislativi, gli ulteriori requisiti necessari per la validità della domanda16.
Per quanto attiene i requisiti sostanziali , necessari per il rilascio del permesso di costruire sono:
• conformità ai parametri urbanistici;
• esistenza di opere di urbanizzazione primaria.
L’opera da realizzare deve essere conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi, della disciplina urbanistico- edilizia in vigore al momento del rilascio , in quanto il momento rilevante è quello del rilascio e non quello di presentazione della domanda. Occorre ricordare che l’assenza dei presupposti richiesti non può essere sostituita con provvedimenti atipici, come autorizzazioni provvisorie.17
Ecco che il legislatore ,art 12 del TU, si è anche preoccupato degli strumenti urbanistici non definitivi , ma la cui procedura di approvazione è in corso di svolgimento alla valutazione dell’istanza. In tali casi per evidenti esigenze di salvaguardia del futuro assetto urbanistico, ove l’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire si ponga in contrasto con le previsioni di strumenti urbanistici anche solo adottati è sospesa, ogni determinazione in ordine alla domanda, tale misura è sottoposta a termini di durata. Presupposto per l’applicazione delle misure di salvaguardia è che gli strumenti urbanistici siano stati formalmente adottati prescindendosi dalla pubblicazione della delibera di adozione. Mentre le misure di salvaguardia , 16 G.LAURICELLA, G.MARABINI, Il permesso di costruire ,CEDAM, Padova, 2004 17 Cassazione , Penale, sez.III, sentenza del 12 febbraio 2009, n.15921 dove si afferma che sussite il reato di esecuzione dei lavori in assenza del permesso di costruire per quanto gli stessi siano assistiti da autorizzazioni edilizi provvisorie o in precario poiché tale autorizzazione non è soltanto extra legem , in quanto non è prevista ma è anche illegittima in quanto agevola un evidente situazione di abuso edilizio.
adottate dal dirigente dell’ufficio comunale, sono obbligatorie e riguardano permessi ancora da rilasciare, il Testo Unico prevede un analogo potere esercitabile dal Presidente della Giunta su delega del Sindaco , che però ha carattere discrezionale e si differenzia dal primo in quanto incide su provvedimenti già rilasciati. Il Presidente della Giunta Regionale in forza dell’art 12 potrà disporre la sospensione degli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che siano tali da compromettere , o rendere più onerosa , l’attuazione degli strumenti urbanistici. Un’altra condizione necessaria per il rilascio del permesso di costruire è che in quella zona occorre che vi siano opere di urbanizzazione primaria. In assenza di tali requisiti il Comune non potrà rilasciare il permesso di costruire salvo che l’interessato non si impegni a procedere personalmente alla realizzazione delle predette opere contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso. Il permesso di costruire una volta rilasciato presenta le seguenti caratteristiche :
• è trasferibili insieme all’immobile, ai successori o aventi causa, il titolo abilitativo viene rilasciato tenuto conto delle condizioni dell’immobile e delle prescrizioni urbanistiche e non è legato alla persona che l’ha richiesto di conseguenza gli atti di trasferimento della titolarità dell’immobile comporteranno l’automatico trasferimento anche del permesso;
• non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativamente agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio, dal momento che il permesso non presuppone necessariamente la titolarità del terreno in capo al richiedente , non potrà ad esso farsi ricorso per individuare il proprietario dell’immobile così realizzati nè esso sarà di per sè in grado di attribuire proprietà dell’immobile al soggetto che lo ha realizzato se questi non ne sarà titolare a priori; • è irrevocabile;
• è oneroso:
• non comporta limitazioni ai diritti dei terzi, in quanto il permesso di costruire ha natura amministrativa autonoma , così che non può incidere sui diritti dei terzi, infatti chiunque vi abbia interesse può impugnare il permesso di costruire avanti il giudice amministrativo . Il permesso di costruire è oneroso in quanto il rilascio è consequenziale alla corresponsione anche rateizzata di un contributo che va commisurato all’: incidenza degli oneri di urbanizzazione ed al costo di costruzione.
Gli oneri di urbanizzazione sono quelle spese che l’ente pubblico deve sostenere in relazione alla presenza sul territorio degli insediamenti edilizi , si distinguono gli oneri di urbanizzazione primaria (strade residenziali, spazi di sosta e parcheggi, fognatura, rete idrica) e gli oneri di urbanizzazione secondaria (asili nido, scuole materne, scuole obbligatorie). L’incidenza degli oneri di urbanizzazione vengono stabiliti dai Comuni con delibera del Consiglio, da aggiornarsi ogni 5 anni in base a tabelle parametriche che la Regione definisce per classi di comuni in relazione:
• all’ampiezza e all’andamento demografico dei Comuni; • alle caratteristiche geografiche dei Comuni;
• alle destinazioni di zona previsti negli strumenti urbanistici vigenti; • ai limiti e rapporti minimi inderogabili fissati in applicazione dell’art
41- quinquies della legge 1150/1942.
La quota di contributo relativa al costo di costruzione varia a seconda che si tratti di edifici esistenti o nuovi . Per i nuovi edifici il costo di contribuzione è determinato periodicamente dalle Regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l’edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni. Nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di costruzione è determinato in relazione
al costo degli interventi stessi così , come individuati dal comune in base ai progetti presentati per ottenere il permesso di costruire. In particolari ipotesi può essere disposta la riduzione o l’esonero dal contributo di costruzione; si ha la riduzione in caso di interventi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti mentre l’esonero è previsto per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, interventi di ristrutturazione e di ampliamento in misura superiore al 20% di edifici unifamiliari, interventi da realizzare a seguito di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità.18
2.4.4 Le varianti al permesso di costruire
Non è infrequente che dopo il rilascio del permesso di costruire , prima ancora di aver iniziato l’esecuzione dei lavori oppure durante il corso degli stessi , il committente abbia dei ripensamenti ed intenda apportare delle modifiche al manufatto previsto nel progetto approvato. Al riguardo l’amministrazione comunale potrà rilasciare un permesso di costruire che autorizzi la realizzazione di varianti. Occorre precisare che non tutte le modifiche alla progettazione originaria costituiscono varianti, queste infatti si hanno solamente quando il progetto già approvato non risulti sostanzialmente e radicalmente mutate dal nuovo elaborato. La nozione di variante va infatti individuata tutte le volte in cui si ha una modifica qualitativa e quantitativa di non rilevante consistenza rispetto all’originario progetto. Il nuovo provvedimento da rilasciarsi con il medesimo procedimento per il rilascio del permesso di costruire rimane in posizione di sostanziale collegamento con quello originario tale collegamento e 18 Consiglio di stato , parere del 16 maggio 2006 dove si richiama l’art 34 della legge 37 del 1985 obbliga i comuni ad adeguare annualmente gli oneri di urbanizzazione ciò non comporta tuttavia che i comuni, possano sentirsi autorizzati ad applicare gli stessi retroattivamente alle concessioni edilizie già rilasciate ed assoggettate agli oneri a quell tempo vigenti ciò in virtù del principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi.
