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LA BALANCED SCORECARD PER
FATTORI CRITICI DI SUCCESSO
NELLE PARTECIPAZIONI
PUBBLICHE LOCALI
a cura di
Davide Passetti
Tesi di laurea in
Strategia Management e Controllo
Università di Pisa
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INDICE
1. INTRODUZIONE 7
2. LA BALANCED SCORECARD 11
2.2 LE RELAZIONI CAUSA EFFETTO E LA MAPPA STRATEGICA 12 2.2 LE QUATTRO PROSPETTIVE DELLA BALANCED SCORECARD
14
2.3 IL PROCESSO DI INTRUDUZIONE DI UNA BALANCED
SCORECARD 17
2.3.1 L’AZIENDASTRATEGY-FOCUSED 18
2.4 PUNTI DI FORZA E CRITICHE ALLA BALANCED SCORECARD 19
3. APPLICAZIONE DEL BSC NELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI 22
3.1 IL VALORE PUBBLICO 22
3.2 EVOLUZIONE DEI PARADIGMI DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE 24
3.2.1 L’AMMINISTRAZIONEBUROCRATICA 24
3.2.2 ILNEWPUBLICMANAGEMENT 25
3.2.3 LANEWPUBLICGOVERNANCE 27
3.3 LA BALANCED SCORECARD NELLE PUBBLICHE
3
4. LA PRIMA BALANCED SCORECARD NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE: IL CASO DEL COMUNE DI CHARLOTTE 34
4.1 PRESUPPOSTI STRATEGICI 34
4.2 OBIETTIVI DEL MODELLO 36
4.3 FUNZIONAMENTO DEL MODELLO 39
4.4 CONCLUSIONI 42
5. CASO DI STUDIO “INTERPORTO TOSCANO AMERIGO
VESPUCCI S.P.A.” 44
5.1 INQUADRAMENTO GENERALE 44
5.2 STORIA DELL’INTERPORTO TOSCANO 46
5.3 LA STRUTTURA 48
5.4 COMPAGINE AZIONARIA 49
5.4.1 LAPOSIZONEDELLAREGIONETOSCANA 52
5.5 IL PIANO STRATEGICO 53
5.6 LE ATTIVITÀ CONTENUTE NEL NUOVO PIANO INDUSTRIALE55
5.6.1 ESTENZIONECIRCOSCRIZIONEDOGANALE 56
5.6.2 PONTEDICOLLEGAMENTOFERROVIARIO 58
5.6.3 COLLEGAMENTOBANDALARGA 60
5.6.4 INTEGRAZIONEVARCHIESERVIZIDIAUTOTRASPORTO 61
5.6.5 AREAMERCIPERICOLOSE 61
5.6.6 AVVIOATTIVITÀFERROVIARIE 62
5.6.7 AVVIOATTIVITÀDILOGISTICAINTEGRATA(MTO) 63
5.6.8 AVVIOATTIVITÀFILIERADELFREDDO 63
5.6.9 SPORTELLOUNICOPERLEIMPRESE 63
4
6 LA BALANCED SCORECARD PER FATTORI CRITICI DI
SUCCESSO IN INTERPORTO TOSCANO “AMERIGO VESPUCCI”
S.P.A. 67
6.1 LA MAPPA STRATEGICA 68
6.2 IL MODELLO DI BALANCED SCORECARD 72
6.2.1 LAPROSPETTIVADEGLISTAKEHOLDERS 73
6.2.2 LAPROSETTIVAECONOMICOFINANZIARIA 79
6.2.3 SETTORIDELL’ATTIVITÀD’IMPRESA 82
6.2.4 APPRENDIMENTOECRESCITA 87
6.3 POTENZIALITÀ E LIMITI DEL MODELLO 88
7 CONCLUSIONI 92
BIBLIOGRAFIA 95
5
INDICE DELLE FIGURE
FIGURA 1: DISTRIBUZIONE DEL NUMERO DI ADDETTI DELLE PARTECIPAZIONI
LOCALI DIVISE PER CLASSI ... 8
FIGURA 2: DISTRIBUZIONE DEL VALORE DI PRODUZIONE DELLE PARTECIPATE LOCALI DIVISE PER CLASSI ... 9
FIGURA 3:MAPPA STRATEGICA FONTE KAPLAN E NORTON (2000) ... 13
FIGURA 4: LA STRUTTURA DELLA BALANCED SCORECARD (ALBERTI,2000) ... 15
FIGURA 5: PIRAMIDE STRATEGICA ... 17
FIGURA 6: PUNTI DI FORZA E DEBOLEZZA BSC ... 20
FIGURA 7:PROSPETTO DI CONFRONTO TRA NEW PUBLIC MANAGEMENT E NEW PUBLIC GOVERNANCE ... 28
FIGURA 8:STRUTTURA BALANCED SCORECARD NEL SETTORE PUBBLICO ... 31
FIGURA 9:SCHEMA RAPPORTO AMMINISTRAZIONE CITTADINO.FONTE:PIETRO MINISSALE (2006) ... 32
FIGURA 10: INTENTI STRATEGICI DEL COMUNE DI CHARLOTTE (ADATTAMENTO DA LISA SCHUMACHER) ... 35
FIGURA 11: MAPPA CONCETTUALE DELLA BALANCED SCORECARD NEL COMUNE DI CHARLOTTE (ADATTAMENTO DA LISA SCHUMACHER) ... 37
FIGURA 12: AZIONI PROPEDEUTICHE ALL'UTILIZZO DEL MODELLO (ADATTAMENTO DA LISA SCHUMACHER) ... 38
FIGURA 13: ESEMPIO DI TAVOLO DI LAVORO MULTIDIVISIONALE (ADATTAMENTO DA LISA SCHUMACHER) ... 38
FIGURA 14: OBIETTIVI DELLE BSC A LIVELLO DI DIPARTIMENTO (ADATTAMENTO DA LISA SCHUMACHER) ... 39
FIGURA 15: ESEMPI PARAMETRI VALUTATIVI E TARGET (ADATTAMENTO DA LISA SCHUMACHER) ... 40
FIGURA 16: ESEMPIO DI DRILL DOWN ... 41
6
FIGURA 18: COMPOSIZIONE CAPITALE SOCIALE (DA SITO INTERPORTO TOSCANO
"A.VESPUCCI") ... 50
FIGURA 19: COMPAGINE AZIONARIA DETTAGLIATA ANTE E POST AUMENTO DI CAPITALE SOCIALE ... 51
FIGURA 20: MACROAREE DI ATTIVITÀ INTERPORTO TOSCANO "A.VESPUCCI" ... 54
FIGURA 21: ORIZZONTE TEMPORALE DEGLI EVENTI ... 55
FIGURA 22: CONTO ECONOMICO PROSPETTICO DA STUDIO CIRCLE S.R.L (VALORI IN MIGLIAIA DI EURO) ... 57
FIGURA 23: COMPOSIZIONE SPORTELLO UNICO PER LE IMPRESE ... 64
FIGURA 24: MAPPA STRATEGICA... 70
FIGURA 25: PROSPETTIVA DEGLI STAKEHOLDERS ... 74
FIGURA 26: QUESTIONARIO... 77
FIGURA 27: PROSPETTIVA ECONOMICO FINANZIARIA ... 79
FIGURA 28: DETERMINAZIONE DELL'EBITDA ... 80
FIGURA 29: SETTORI DELL'ATTIVITÀ D'IMPRESA ... 82
FIGURA 30: IPOTESI DI CRESCITA NUMERO TEUS MOVIMENTATI DAL PORTO DI LIVORNO (DA PIANO STRATEGICO) ... 85
FIGURA 31: DETERMINAZIONE DELL'EBIT ... 85
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1. INTRODUZIONE
All’interno del panorama economico italiano l’intervento pubblico ha da sempre svolto un ruolo cruciale per lo sviluppo e la gestione delle attività produttive. Tale fenomeno ha radici profonde e consolidate nel tempo, figlie di una necessità d’industrializzare un paese che, fino all’inizio dello scorso secolo, era prettamente agricolo.
Se dapprima l’intervento pubblico si sostanziava in una azione prettamente centralizzata dove lo Stato deteneva quote attraverso l’IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale) e il Ministero delle Partecipazioni Statali, con il processo di privatizzazioni iniziato negli anni 90 ed il referendum del 1993 con il quale veniva abolito il Ministero delle Partecipazioni Statali si ebbe la sensazione di un graduale disimpegno del settore pubblico nell’economia.
La realtà dei fatti dimostra però che a fronte di un effettivo disimpegno dello Stato centrale nell’ultimo ventennio sono aumentate in maniera esponenziale le partecipazioni degli enti locali: il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica pubblicato dalla Corte dei Conti nel maggio del 2012 censisce oltre 5.000 organismi partecipati (aziende, consorzi, fondazioni, istituzioni, società) dai 7.200 enti locali presi in considerazione (vengono esclusi quelli relativi alle regioni a statuto speciale).
Nel Rapporto si evidenzia come oltre un terzo delle società rilevate ha chiuso in perdita uno degli esercizi compresi nel triennio 2008/2010, anche a fronte di questo il legislatore si è posto l’obiettivo di regolamentare l’universo delle partecipazioni pubbliche detenute dagli enti locali tramite:
Limiti alla costituzione di società e obblighi di privatizzazione
Vincoli alle spese delle società a partecipazione locale
Inoltre, poiché l’equilibrio finanziario dell’ente partecipante passa anche per il controllo degli equilibri dei soggetti esterni ma ad esso funzionali, è stato esplicitamente introdotto nelle tipologie dei controlli interni degli enti stessi, ed è
8
stato altresì incluso nei principi di armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali anche la necessità di un bilancio consolidato tra società partecipate ad ente di riferimento.
All’interno del “Programma di razionalizzazione delle partecipate locali” proposto dal Commissario Straordinario per la revisione della spesa Carlo Cottarelli1 si
cerca di enucleare i motivi per cui, anche a fronte di vari interventi normativi, non si è ancora riusciti ad arrivare a un efficientamento e ad una riduzione del numero di partecipazioni locali2: uno su tutti le indiscutibili ripercussioni occupazionali
che la dismissione di una partecipazione preesistenze porterebbe con se.
Imprescindibile per una reale razionalizzazione è la chiusura delle così dette scatole vuote: ossia quelle partecipate con un numero di dipendenti pari a zero e con un reddito inferiore ai 100.000 Euro.
Figura 1: distribuzione del numero di addetti delle partecipazioni locali divise per classi
1 Pubblicato il 7 agosto 2014
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Figura 2: distribuzione del valore di produzione delle partecipate locali divise per classi
Anche a fronte di questi dati l’obiettivo di questo studio è quello di effettuare una analisi sul rapporto che intercorre tra partecipata ed ente/enti partecipanti individuando un insieme d’indicatori economici e non tramite il quale analizzare la partecipata stessa, al fine di permettere all’ente/enti di riferimento una valutazione complessiva dell’investimento posto in essere.
L’ipotesi è quella di utilizzare il modello della Balanced Scorecard, presentandolo nelle sue impostazioni classiche per poi declinarlo in un caso specifico a seguito di una sua ibridazione tra le specifiche seguite nelle aziende private e quelle proprie delle pubbliche amministrazioni.
Nei capitoli che seguono la Balanced Scorecard verrà prima inquadrata a livello generale, nella sua formulazione base poi analizzato nel settore pubblico ed infine applicato al caso in oggetto.
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2. LA BALANCED SCORECARD
La Balanced Scorecard è uno strumento proposto da Robert Kaplan e David Norton nel 19923 diretto alla traduzione delle strategie aziendali in un “cruscotto” d’indicatori volti a monitorare il raggiungimento degli obiettivi.
Il modello nasce per rispondere ai tradizionali problemi dei sistemi di misurazione delle performance, dove la determinante prevalente, spesso l’unica, era il conseguimento di obiettivi di carattere economico finanziario. Tra questi limiti si possono ricordare4:
Incapacità di fornire indirizzi precisi in merito al raggiungimento dei target strategici futuri.
Incapacità di incorporare il valore rilasciato dagli asset intangibili; tale valore risiede nelle capacità e conoscenze delle persone, nelle relazioni con i clienti e i fornitori, nei database aziendali, nella cultura dell’innovazione, nella qualità dei processi interni.
Orientamento al breve periodo, spingendo, in alcuni casi, verso comportamenti opportunistici (miopia manageriale) sacrificando attività di creazione di valore nel lungo periodo.
Incapacità di comunicare strategia e priorità al management e al personale. Implementando coerentemente la Balanced Scorecard il management ha a disposizione uno strumento in grado tanto di monitorare l’effettiva attuazione delle strategia tanto di fornire un’efficace forma di comunicazione con gli stakeholders, così che anch’essi possano effettuare le loro valutazioni basandosi su dinamiche della performance diverse dalla sola analisi economico-finanziaria. Questa duplice ottica permette alle aziende di ottemperare, con un unico modello, ad esigenze
3 Viene presentato per la prima volta nell’articolo “Measuras that Drive Performance” pubblicato su
“Harvard Business Review”
4 “Controllo di Gestione – metodologie e strumenti” a cura di Marasca Marchi Riccaboni, 2009 knowità
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interne (attuazione della strategia) ed esterne (comunicazione con gli stakeholders).
Propedeutici per una corretta attuazione del modello, nell’ottica interna, sono un organizzazione orientata alla strategia e pronta al cambiamento e un clima aziendale volto alla condivisione delle informazioni. Una Balanced Scorecard non condivisa tra tutti gli attori della realtà aziendale, ma “calata dall’alto” verrebbe considerata un mero prospetto statico di rappresentazione delle dinamiche della performance, perdendo quindi la sua principale potenzialità: dare una rappresentazione plastica dello stato dei fatti permettendo valutazioni e correzioni in corso d’opera per riallinearsi agli obiettivi strategici di fondo.
Per quanto riguarda, invece, l’ottica esterna avere un cruscotto d’indicatori che permette di rappresentare l’azienda nella suo complesso ed in aderenza alle strategie poste in essere dà la possibilità agli stakeholders di effettuare le proprie valutazioni non soltanto basandosi sulla dinamica finanziario-reddituale, ma analizzando anche altre specificità della realtà in oggetto.
2.2 LE RELAZIONI CAUSA EFFETTO E LA MAPPA
STRATEGICA
Secondo Kaplan e Norton: “non si può gestire ciò che non si può misurare, e non si può misurare ciò che non si può gestire”.
Da tale definizione possono essere ricavate tre componenti fondamentali per il raggiungimento degli obiettivi strategici desiderati:
La descrizione della strategia
La misurazione della strategia
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I due autori affrontano tali componenti in tre specifici testi, nello specifico: Strategy Maps (2004) per quanto riguarda la descrizione, Balanced Scorecard (1996)5 per la misurazione, Strategy-Focused Organization (2000) per la gestione.
In questo paragrafo ci occuperemo delle problematiche relative alla descrizione delle strategie e degli obiettivi ad esse collegati.
Il modello di riferimento in questo caso è quello della mappa strategica (Strategy Maps): strumento volto a rendere visibile la “direzione” di marcia dell’azienda. La descrizione è resa possibile dall’utilizzo di relazioni causa/effetto che collegano tra loro i vari obiettivi strategici ed i loro indicatori di performance (Key Performance Indicators KPIs).
Una mappa strategica ben organizzata è in grado di descrivere le determinanti di creazione del valore dando la possibilità all’azienda di convertire anche quelli che sono asset intangibili in risultati tangibili, proprio tramite al sistema di relazioni causali.
5 Tale testo effettua una trattazione rigorosa dell’argomento proposto per la prima volta nel 1992
14
Il processo di definizione viene seguita la logica della Balanced Scorecard, andando a classificare le attività generatrici di valore nelle prospettive declinate con lo strumento di misurazione strategica6 al fine di rendere possibile ogni tipo di sinergia tra i due modelli.
2.2 LE QUATTRO PROSPETTIVE DELLA BALANCED
SCORECARD
Partendo dall’assunto che la Balanced Scorecard è uno strumento che esprime al meglio le sue potenzialità quando è completamente aderente alle strategie aziendali, strategie uniche per definizione, è impossibile proporre un modello valido a priori per ogni realtà aziendale.
Kaplan e Norton nella loro analisi si limitano ad indicare quelle che sono le dinamiche che più di ogni altre permettono un’analisi sulle attività di creazione del valore, inserendole in una struttura completamente modulabile e flessibile al fine di consentire una facile “personalizzazione” del modello da parte delle realtà aziendali.
Le prospettive di analisi proposte da Kaplan e Norton sono:
Economico finanziaria
Clientela
Processi interni
Apprendimento e crescita
Per ogni prospettiva vengono considerati7:
6 Per un’analisi di tali dinamiche si rimanda al successivo paragrafo.
7 “Controllo di Gestione – metodologie e strumenti” a cura di Marasca, Marchi, Riccaboni, 2009 knowità
15
Gli obiettivi: traguardi strategici da raggiungere per avere successo
Le misure: quali indicatori utilizzare per misurare le performance
I target: valori quantitativi da raggiungere per considerarsi soddisfatti dalle performance
Le iniziative: attività e comportamenti strategici da mettere in atto per raggiungere gli obiettivi
Ad un primo livello di analisi delle prospettive si può osservare come esse possono essere suddivise in esterne (economico finanziaria e clientela) ed interne (processi e crescita ed apprendimento).
Scendendo nello specifico delle dinamiche, al fine di una redazione coerente con la filosofia di fondo della Balanced Scorecard è necessario che: la prospettiva economico finanziaria individui gli obiettivi e le misure in grado di monitorare la soddisfazione degli azionisti (shareholders) aziendali. Pur non essendo esaustiva di tutte le determinante delle performance la dinamica economico finanziaria nelle aziende profit-oriented è di primaria importanza, per questo solitamente viene inserita in testa al modello. Tendenzialmente gli indicatori utilizzati sono indicatori
16
di risultato (lag) e si configurano come risultati derivanti dall’analisi del bilancio (ROE, ROI) o rilevazione sul numero delle vendite o del numero di mercati coperti dall’azienda.
La gestione delle clientela è un aspetto cruciale all’interno degli obiettivi aziendali, una strategia aziendale volta alla soddisfazione del cliente mira ad effettuare una sempre maggiore integrazione con la catena del cliente stesso, mirando a risolvere ogni tipo di problematica possibile e a fornire servizi di supporto informativo costante. La prospettiva della clientela è fortemente correlata a quella economico finanziaria, se la si considerano in un’ottica di breve periodo le due dinamiche risultano inversamente proporzionali in quanto una politica di costumer satisfaction porta con se dei costi (ricerca e sviluppo, formazione del personale, nuove attrezzature) che impatteranno negativamente sul risultato di gestione, se invece i rapporti con la clientela sono inseriti all’interno di un quadro strategico di medio-lungo termine i risultati, anche in termini reddituali, non potranno che essere positivi. Gli indicatori propri di questa prospettiva sono quelli correlati alla costumer satisfaciton, e generalmente includono: tasso di crescita della clientela, quota di mercato del segmento in cui l’azienda opera, tasso di difettosità dei prodotti, tempi di consegna. In sintesi la prospettiva della clientela permette a questi ultimi di valutare come le attività poste in essere dell’azienda possano creare valore.
La prospettiva dei processi interni monitora la capacità dell’impresa di produrre prodotti o servizi aderenti alle esigenze del mercato, definendo quelli che risultano “critici” per il raggiungimento degli obiettivi sia di natura economico finanziaria sia di soddisfazione della clientela. Gli indicatori utilizzati misurano l’efficacia (rivolti soprattutto alla soddisfazione della clientela) e l’efficienza (ottimizzazione dei processi produttivi al fine di ridurre i costi) dei processi posti in essere.
L’ultima prospettiva proposta è quella dell’apprendimento e della crescita, è necessaria per creare un “infrastruttura” alle altre prospettive in grado di creare stabilmente valore nel tempo. A tal fine vengono analizzati soprattutto gli intangible asset aziendali a livello di capitale umano, informativo ed organizzativo.
17
Gli indicatori utilizzati vanno a rilevare quelle che sono le capacità tecnologiche ed umane presenti ed il know-how tecnologico ed operativo sviluppato nella realtà aziendale di riferimento.
2.3 IL
PROCESSO
DI
INTRUDUZIONE
DI
UNA
BALANCED SCORECARD
Come detto in precedenza la Balanced Scorecard mira ad allineare tutti i fattori critici di successo (unità aziendali, capitale umano, risorse finanziarie, …) alla strategia aziendale tramite la loro descrizione e successiva misurazione in un modello prospettico multidimensionale.
La Balanced Scorecard viene posta al centro dell’organizzazione, fungendo da raccordo, tra l’impostazione strategica di fondo e la gestione operativa.
Figura 5: piramide strategica
mission
valori
vision
strategia
mappa strategica
balanced scorecard
Iniziative e processo di
pianificazione
Responsabilità, valutazione, soddisfazione
del personale
18
Per svolgere appieno il proprio compito la Balanced Scorecard deve essere costruita secondo un approccio top-down, ossia deve essere sviluppata del top management nel momento della formulazione delle strategie, per poi scendere, tramite un processo di condivisione degli obiettivi e delle misure adottate che non faccia passare il modello come “calato dall’alto”, ai livelli funzionali ed infine ai sottoprocessi aziendali.
Soltanto in questo modo può essere soddisfatto il requisito di gestione esposto da Kaplan e Norton8. Per poter gestire le strategie è necessario un flusso informativo
possibile soltanto con una completa partecipazione dell’organizzazione alla realizzazione delle strategie.
2.3.1 L’AZIENDA STRATEGY-FOCUSED
L’assunto precedente è alla base di quella che Kaplan e Norton “organizzazione orientata alla strategia”9. I due autori individuano cinque principi fondamentali per
l’introduzione di una Balanced Scorecard come strumento strategico:
Tradurre la strategia in termini operativi
Allineare l’organizzazione alla strategia
Fare della strategia il lavoro quotidiano di ciascuno
Fare della strategia un processo continuo
Mobilitare le risorse per il cambiamento attraverso la leadership del top management
Nel 2005 Kaplan e Norton, in un articolo pubblicato su Harvard Business Review, introducono la figura dell’Office of Strategy Management (ufficio di gestione della
8 “Non si può gestire ciò che non si può misurare, e non si può misurare ciò che non si può gestire” 9 Strategy-focused oganization; Kaplan, Norton; 2000
19
strategia) quale unità, a livello corporate, diretta a garantire l’allineamento tra i principali processi gestionali e l’esecuzione della strategia.
2.4 PUNTI DI FORZA E CRITICHE ALLA BALANCED
SCORECARD
Sebbene sia uno strumento fortemente innovativo la Balanced Scorecard non è priva di criticità: per un impiego coerente con i principi di fondo del modello l’azienda deve possedere o implementare sistemi informativi di alto livello e ad un alto grado di sofisticazione, sistemi che richiedono un esborso finanziario notevole nella loro fase di sviluppo; la mole di informazioni prodotte va poi elaborata ed inserita all’interno della scheda, tale procedura richiede l’elaborazione di indicatori che siano realmente evocativi dei fenomeni analizzati e ciò porta con se non poche difficoltà; il periodo di sviluppo della Balanced Scorecard è molto lungo e complesso e deve essere attentamente pianificato dal top management; top management a cui è richiesta una cultura aziendale notevole per poter comprendere appieno il modello; infine le relazioni causa-effetto alla base del modello dovrebbero essere sviluppate nella maniera più condivisa possibile, cosa non sempre possibile nelle realtà aziendali.
Una Balanced Scorecard sviluppata seguendo tutti i dettami previsti dalla letteratura accademica porta con se un’enorme serie di possibilità per l’attuazione e la comunicazione della strategia: favorendo il coordinamento tra strategie di medio-lungo periodo e iniziative di breve periodo; consente di superare l’ottica di divisione per funzione consentendo ai responsabili di assumere un visone “sovrafunzionale”; attenua il clima di conflittualità aziendale; non consente all’azienda di focalizzarsi su obiettivi di breve periodo; aumenta il coinvolgimento del personale nell’attuazione delle strategie deliberate dal top management; potenzia i processi di apprendimento strategico
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Figura 6: punti di forza e debolezza BSC
PUNTI DI FORZA CRITICITÀ
• Allineamento tra strategie ed iniziative
• Visione sovrafunzionale • Minore conflittualità aziendale • Orizzonte temporale della
gestione di medio-lungo periodo • Aumenta la motivazione ed il coinvolgimento • Potenzia i processi di apprendimento
• Richiede sistemi informativi molto elevati
• Difficoltà di individuare indicatori realmente indicativi • Periodo d’implementazione
lungo e complesso
• Notevole cultura manageriale • Condivisione delle relazioni
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3. APPLICAZIONE DEL BSC NELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI
La pubblica amministrazione è costituita dall’insieme di enti rivolti a soddisfare bisogni pubblici che, oltre a funzioni di rappresentanza ed espressione politica, svolgono la funzione economica di provvedere alla produzione di beni e servizi non destinati alla vendita. La ragion d’essere generale di questi enti risulta connessa all’evidente esistenza di bisogni di carattere collettivo10
3.1 IL VALORE PUBBLICO
Nel privato il beneficio ottenuto dal consumatore deve essere almeno pari al costo sostenuto, la capacità di un’azienda di stare sul mercato viene valutata nell’ammontare del differenziale tra ricavi e costi. Viene utilizzata quindi la metrica monetaria per valutare le performance aziendali.
Nel pubblico l’allineamento tra consumo e pagamento non esiste, quindi risultata impossibile applicare la variabile monetaria come schema di valutazione, il parametro valutativo diviene la capacità dell’attore pubblico di essere efficace ed efficiente nel condurre le azioni pubbliche. I ricavi nella pubblica amministrazione sono collegati soltanto alla copertura dei costi e non alla creazione di valore monetario. Un’amministrazione pubblica crea quindi valore pubblico quando crea valore sociale.
Risulta fatale come tale definizione sia strettamente collegata alla figura dell’attore pubblico, attore inquadrabile nella figura del manager pubblico. Il manager pubblico deve gestire un processo che non si limita ad essere tecnico, ma risulta essere un insieme di attività fortemente collegate alla politica, alla legge, alla più ampia società civile. Un insieme di attività pervaso di scelte cariche di valori e
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influenzata da ideologie più generali. A fronte di tali difficoltà peculiari della pubblica amministrazione un manager pubblico deve avere ben chiari quali sono i limiti del suo campo d’azione (vista la commistione con la politica) e deve sapere cos’è un servizio pubblico11. Gli elementi che incidono sull’attività svolta da un
manager pubblico sono:
Le forze socio-economiche: caratteristiche del sistema paese
Sistema socio-politico: legame con il consenso, i partiti, la lobby. Queste ultime soprattutto nei sistemi anglosassoni
Sistema amministrativo: il metodo con cui viene gestita la macchina amministrativa impatta direttamente sul ruolo del manager pubblico
Rimane ora da declinare la definizione di valore sociale, il Legislatore italiano con la legge 142/199012 afferma che le pubbliche amministrazioni debbano uniformare
la loro gestione ai criteri di efficacia efficienza ed economicità. Queste risultano essere le tre variabili fondamentali per la creazione di valore sociale. La criticità più grande sta nel armonizzare le variabili che riguardano le risorse, efficienza ed economicità, con l’efficacia dell’azione pubblica. Se non viene rigorosamente incorporata la dinamica relativa all’efficacia si rischia di incorrere nel più grave errore possibile nel settore pubblico: se costa meno è fatto meglio.
Anselmi sostiene, al riguardo della determinazione delle variabili chiave per la definizione del valore pubblico, come tali siano in realtà soltanto due secondo l’assunto per cui: sei economico se sei efficacie ed efficiente. Una pubblica amministrazione è quindi tanto più performante quanto più è efficace.
11 Secondo Samuleson si ha un bene pubblico quando si riscontrano le caratteristiche di non rivalità, non
escludibilità, non congestionabilità. Per capire quando un determinato bene diventa pubblico devono esistere anche due presupposti: opportunità politica e accettabilità sociale.
24
3.2 EVOLUZIONE DEI PARADIGMI DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
3.2.1 L’AMMINISTRAZIONE BUROCRATICA
Il concetto di amministrazione burocratica fu elaborato da Max Weber agli inizi del 1900 e, sino all’inizio degli anni 80 dello scorso secolo, ha guidato i processi organizzativi delle pubbliche amministrazioni.
I concetti fondamentali del modello burocratico erano: potere, autorità ed organizzazione scientifica. Il potere era inteso come la capacità di affermare la propria volontà in un contesto sociale, l’autorità come la possibilità di impartire un comando ed ottenere obbedienza da parte di un gruppo di individui, il tutto scientificamente organizzato sulla base di norme che prevedevano una rigida divisione gerarchica del lavoro e la standardizzazione di situazioni e comportamenti rendendo il sistema, efficiente, economico e prevedibile.
L’aspetto preminente di tale modello era quello giuridico-formale, la rigidità normativa imposta dalle regole e dalle procedure standardizzate rendeva la pubblica amministrazione un organismo chiuso ad ogni tipo di cambiamento o innovazione.
Vincolato al semplice rispetto delle norme era anche il rapporto tra soggetto pubblico e cittadino, rapporto che così impostato di fatto permetteva la sola erogazione dei servizi obbligatori e la standardizzazione delle loro modalità di offerta.
Il modello weberiano ha guidato la l’attività pubblica efficientemente finché le amministrazioni agivano in situazioni di stabilità e semplicità organizzativa ed al riparo da qualsiasi tipo di logica concorrenziale o da pressioni competitive.
Il cambiamento del contesto globale avvenuto nel decennio che va dal 1970 al 1980, dove con il processo di globalizzazione e l’attenuarsi delle leve economiche
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che avevano guidato la ripresa postbellica si è assistito ad un aumento generalizzato dei tassi di disoccupazione e d’inflazione, ha messo in luce i limiti del modello burocratico. Gli Stati nazionali si sono trovati nella situazione di dover ottimizzare i loro processi amministrativi ponendo una maggiore enfasi sulla gestione delle risorse e sul conseguimento dei risultati, mentre i cittadini iniziavano a mostrare necessità impossibili da soddisfare con i soli modelli standardizzati. Si viene a creare, quindi, un clima di sfiducia verso l’apparato amministrativo pubblico; clima che obbliga gli Stati ad abbandonare il modello burocratico cambiando il paradigma con il quale avevano gestito la cosa pubblica sino a quel momento.
3.2.2 IL NEW PUBLIC MANAGEMENT
Le sopracitate criticità del modello burocratico vengono superate grazie ad un nuovo filone di studi denominato New Public Management. Non ne esiste una definizione univoca, ma le azioni poste in essere con l’applicazione di questo paradigma possono essere ricondotte ad un unico principio di fondo: applicando strumenti di derivazione privatistica alle amministrazioni pubbliche si riesce a migliorarne le performance e contestualmente a ridurne i costi.
Si pone quindi in essere un processo di “aziendalizzazione” della cosa pubblica, vengono per la prima volta introdotti metodi di valutazione e controllo dei risultati ed analisi costi/benefici nell’erogazione dei servizi.
Christopher Hood13 individua i meccanismi operativi tipici del New Public
Management:
Cambiamento organizzativo quindi decentramento di potere e responsabilità: i soggetti dotati di autonomia delle decisioni assumono la responsabilità nella realizzazione degli obiettivi.
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Sviluppo di forme di concorrenzialità tra le organizzazioni del settore pubblico e tra queste ultime e le organizzazioni private.
Stili di management provenienti dal settore privato.
Maggiore attenzione all’utilizzo delle risorse scarse e un’attenta ricerca della modalità più economica per erogare i servizi.
Forme di controllo sugli output più precise e affidate al management, dotato di maggior potere, che non si limitano alla verifica dell’attività svolta dal punto di vista del rispetto delle norme.
Standard misurabili e quantificabili per valutare la performance.
Elemento imprescindibile di ogni sistema di pubblica amministrazione incentrato sul New Public Management è l’utilizzo della accountability14, principio che
applicato al settore pubblico si estrinseca nell’obbligo per gli enti di rendere conto al cittadino in modo completo e comprensibile sul corretto utilizzo delle risorse, sulla produzione di risultati commisurati all’entità delle stesse e nell’esigenza di introdurre logiche, strumenti (budget e contabilità economica) e meccanismi di responsabilizzazione interna, relativamente alle decisioni di impiego delle stesse risorse e alla produzione dei risultati collegati15.
L’applicazione del New Public Management non è stata univoca nei diversi Stati, anche a fronte delle innumerevoli peculiarità delle diverse realtà nazionali. Si sono venute a creare tre macro-categorie di articolazione applicativa, riconducibili a 3 modelli di Stato: efficiente, flessibile e partecipativo.
Nello Stato efficiente le amministrazioni pubbliche devono aumentare la produttività delle risorse utilizzate, svolgendo un attento controllo sulla spesa. In questo modello vengono privilegiate leve di manovra del NPM come la valutazione e il controllo dei risultati, la misurazione della performance, la riorganizzazione delle strutture e l’affidamento di attività all’esterno.
14 Farneti nel suo lavoro intitolato: “il progressivo affermarsi del principio di accountability negli enti
locali” la definisce come: <<la necessità di agire in modo responsabile e di comunicare in maniera trasparente le modalità di utilizzo delle risorse a disposizione>>.
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Il modello di Stato flessibile, o modello decentralizzato, si concentra invece sulla semplificazione delle attività amministrative, sulla ricerca di maggiore trasparenza nei rapporti con i cittadini, e sulla deburocratizzazione e l’alleggerimento delle pubbliche amministrazioni attraverso la decentralizzazione di funzioni dalle amministrazioni centrali a quelle regionali, provinciali e locali.
Attraverso il modello dello Stato partecipativo, focalizzato sul miglioramento continuo della qualità dei servizi erogati, in questa articolazioni si supera il paradigma del New Public Management, passando al modello manageriale della New Public Governance.
3.2.3 LA NEW PUBLIC GOVERNANCE
Tramite questa nuova impostazione di Stato si vanno a ricercare le esternalità positive derivanti dall’interrelazione del sistema pubblico con l’ambiente esterno. La partecipazione dei cittadini e le attività di compartecipazione pubblico-privato assumono una valenza primaria.
La pubblica amministrazione in questa ottica non è più soltanto un’entità di pianificazione e gestione, ma un’entità attivo del sistema Paese. L’attore pubblico diventa parte di una rete di interrelazioni con le realtà presenti sui territori.
Si supera la storica “chiusura” della pubblica amministrazione, inserendola in un sistema relazionale che obbliga i manager pubblici ad porre in essere attività concettualmente “aperte” al fine di massimizzare il valore sociale.
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Figura 7: Prospetto di confronto tra New Public Management e New Public Governance
New Public
Management New Public Governance
Ambito di azione
L’azienda pubblica nel suo sistema
operativo-funzionale
L’azienda pubblica nel suo sistema relazionale
Focus dell’azione Management: ruolo centrale nella realizzazione degli obiettivi Policy-making: attenzione sulle caratteristiche del sistema dei servizi Percezione delle relazioni esterne Differenziazione funzionale in un sistema gerarchicamente strutturato Complementarietà funzionale in un sistema reticolare Percezione delle relazioni interne Dicotomico: ambito politico vs ambito manageriale Collaborativo: distinzione dei ruoli
Competenze manageriali Sugli strumenti Sul sistema relazionale ed istituzionale
3.3 LA BALANCED SCORECARD NELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI
La logica della Balanced Scorecard ben si sposa con l’idea di fondo della New Public Governance, una pubblica amministrazione orientata alla strategia con un focus sulla gestione efficace della cosa pubblica, e inserita all’interno di un sistema relazionale di ampio respiro ha necessità di uno strumento in grado di garantire un monitoraggio dei risultati attesi tramite l’utilizzo di driver che esprimano le relazioni causali tra varie dinamiche della performance in un’ottica strategica, ed una comunicazione puntuale con la platea degli stakeholders.
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Non si piò pensare, però, di poter traslare in toto il modello di derivazione privatistica in una pubblica amministrazione, in quanto anche se con i nuovi paradigmi di organizzazione (New Public Management e New Public Governance) si tende ad avvicinare la gestione pubblica a quella privata rimangono differenze sostanziali tra le due fattispecie in oggetto. La più fatale è quella che va a riguardare il fine ultimo per cui agisce l’organizzazione.
Se nel privato la logica di fondo e quella della creazione di un profitto, nel settore pubblico si parla di organizzazioni mission oriented (ispirate alla missione) dove le risorse economico-finanziarie a disposizione sono inquadrate come un fattore a servizio della mission aziendale. L’obiettivo è quello di arrivare alla creazione di valore sociale.
Ciò non è da intendersi come una non volontà di raggiungere il pareggio di bilancio, ma bensì come l’inquadramento della prospettiva economico-finanziaria come vincolo a monte di tutte le attività poste in essere dall’organizzazione per raggiungere gli obiettivi prefissati.
Kaplan e Norton nel loro lavoro Strategy-focused oganization (2000) sostengono che: “le misure economico-finanziarie non permettono di comprendere se
l’organizzazione stia realizzando o meno la propria missione, che dovrebbe invece essere espressa e misurata al livello più alto della Balanced Scorecard”.
Mentre il solo Robert Kaplan già nel 199916 a riguardo delle pubbliche
amministrazioni evidenziava come: “le amministrazioni pubbliche dovrebbero
considerare un obiettivo generale che rappresenti la missione da porre al vertice della scheda, per poi orientare tutti i successivi obiettivi verso il raggiungimento del fine più elevato”.
A fronte di queste peculiarità quando si introduce un sistema di scheda bilanciata in una pubblica amministrazione si tende ad inserire un ulteriore prospettiva, quella appunto della mission, nel quale vengono esplicitate le relazioni che legano gli
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obiettivi di fondo con le strategie poste in essere, anche attraverso il rapporto che si vuole instaurare con l’ambiente esterno all’organizzazione.
Subito al di sotto della prospettiva della mission vengono poste sullo stesso livello le prospettive economico-finanziaria e quella della clientela. Per quanto riguarda le dinamiche monetarie si è già dello prima come esse vadano considerate essenzialmente come un vincolo e non come obiettivo primario.
Discorso più articolato va invece affrontato a riguardo della prospettiva della clientela, ed anche in questo caso è Kaplan (1999) che inquadra al meglio la questione: “la prospettiva economico-finanziaria e quella del cliente sono
strettamente connesse: per compiere la sua missione un’organizzazione pubblica deve creare valore, minimizzando i costi e sviluppando il consenso dei soggetti che la legittimano.
Si viene a configurare una prospettiva da inserire accanto o subito sotto a quella economico-finanziaria dove il “cliente” è il cittadino che tramite il consenso legittima l’azione dell’amministrazione.
Pietro Minissale17 nel suo articolo “la balanced scorecard applicata agli enti locali:
una sfida tra limiti e opportunità” per la rivista Azienda Pubblica del gennaio 2006 ben esemplifica la figura del cittadino-cliente andando a segmentare la platea dei soggetti appartenenti alla comunità di riferimento in base alla tipologia di rapporti che intrattengono con la pubblica amministrazione.
I cittadini vengo quindi suddivisi in:
Cittadino-utente diretto dei servizi pubblici
Cittadino-utente destinatario delle norme
Cittadino-partner
Cittadino-proprietario
Cittadino-fornitore/concorrente
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La misurazione della penetrazione della strategia dell’amministrazione nella collettività viene effettuata importando indicatori qualitativi di derivazione privatistica, che vengono poi declinati sulle tipologie di cittadino sopra elencate (figura 9).
La prospettiva dei processi interni, come per le aziende private, va ad analizzare le attività generatrici di valore (pubblico in questo caso) al fine di massimizzare la soddisfazione degli stakeholders nel rispetto dei vincoli finanziari. Si devono “raccontare” le modalità con quale viene posta in essere la strategia, in base agli obiettivi definiti nella prospettive superiori.
La prospettiva della crescita e dell’apprendimento mantiene le stesse caratteristiche dell’impianto utilizzato nelle aziende private, ossia osservare la condizioni organizzative che devono sussistere per poter raggiungere gli obiettivi.
Figura 8: Struttura Balanced Scorecard nel settore pubblico
MISSION
CLIENTI
ECONOMICO-FINANZIARIA
PROCESSI INTERNI
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Figura 9: Schema rapporto amministrazione cittadino. Fonte: Pietro Minissale (2006)
Ruolo di stakeholder del cittadino
Determinanti del successo della strategia per tipologia di stakeholders Soddisfazione del cliente Quota di mercato Acquisizione e fidelizzazione del cliente CITTADINO-UTENTE DIRETTO DEI SERVIZI PUBBLICI
Qualità tecnica
Condizioni di fruizione Equità degli interventi
Grado di copertura della domanda esistente e potenziale % di utenti/clienti acquistati rispetto all’anno precedente % di fruitori di un dato servizio rispetto a quelli rilevati l’anno precedente CITTADINO-UTENTE DESTINATARIO DELLE NORME
Benefici sociali derivanti da norme Semplificazione dei procedimenti Equo contemperamento istanze CITTADINO-PARTNER Singoli/Associazioni Grado di partecipazione al procedimento Grado di coinvolgimento alle iniziative dell’ente Grado di realizzazione degli interessi
rappresentati
Gruppi di pressione
Grado d’influenza sui processi decisionali dell’ente
CITTADINO-PROPRIETARIO Grado di miglioramento quali-quantitativo dei servizi Pressione fiscale sostenibile Reperimento risorse da fonti alternative all’imposizione tributaria Riduzione degli sprechi
CITTADINO-FORNITORE/CONCORRENTE
Trasparenza e correttezza dell’azione
amministrativa Rispetto delle regole concorrenziali del mercato
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4. LA PRIMA BALANCED SCORECARD NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IL CASO DEL
COMUNE DI CHARLOTTE
“The corporate scorecard is a communication, information and learning system. Building a scorecard helps managers link today’s actions with the achievement of today’s priorities. It encourages accountability. And today we define accountability by results.”
4.1 PRESUPPOSTI STRATEGICI
Queste sono le parole di Pamela Syfert, city manager della città di Charlotte in North Carolina, la prima città al mondo ad aver implementato un modello di balanced scorecard come strumento di gestione della cosa pubblica.
Charlotte, capoluogo della contea di Mecklenburg, nel 2011 era la ventesima città statunitense per estensione contando più di 800.000 abitanti ed è uno dei centri finanziari più grandi degli USA (la seconda città per numero di banche).
La comunità di Charlotte decise già nel 1996 di dotarsi di un sistema di balanced Scorecard, per adeguarsi ai cambiamenti propri degli anni 9018, quali:
I maggiori vincoli di bilancio imposti,
L’interesse del city council19 verso i modelli di business che siano: il più
possibile orizzontali, rendano il comune competitivo con le aziende private, customer focused,
Management by objectives,
18 Tutti gli elenchi i dati e le figure sono riconducibili alla pubblicazione di Lisa Schumacher “Charlotte’s
Balanced Scorecard. Aligning strategy with government performance.
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Necessità di un sistema di misurazione delle performance;
nonché per avere uno strumento gestionale in grado di allineare la vision dell’amministrazione pubblica alle azioni quotidiane da mettere in campo.
Vision che si declina in una strategia ben definita in determinate aree, anche se visto il fine ultimo dell’organizzazione, quello di perseguire l’interesse pubblico, difficili da monitorare contabilmente.
Nella metà degli anni 90 i propositi del comune di Charlotte erano quelli di riuscire a:
Diventare la grande città più sicura d’America
Una città florida per tutti i cittadini
Una città con delle buoni quartieri
Essere la prima città per integrazione delle politiche di gestione del suolo con quelle relative ai trasporti
Attenzione alla gestione ambientale
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4.2 OBIETTIVI DEL MODELLO
Nello specifico gli obiettivi pensati dal comune per la questione sicurezza furono: riduzione dei crimini, migliorare la sicurezza stradale, migliorare la situazione dei quartieri più difficoltosi ed una generale maggior sicurezza del territorio comunale. Per quanto riguarda lo sviluppo economico della zona di Charlotte i focus dell’azione amministrativa furono volti a facilitare l’insediamento di nuove strutture in determinate aree della città grazie a mirati investimenti strategici e ad una riorganizzazione della struttura delle forze dell’ordine e dell’apparato fognario della città.
Altro ambito di misure è quello riguardante le abitazioni private del territorio cittadino: obiettivo del comune è quello di creare una strategia economica in grado di migliorare la qualità della vita in tutti i quartieri, nonché un rapporto di partnership con i comitati di quartiere le attività e le scuole per creare nuove e più adeguate strutture.
Il nucleo d’indagine relativo ai trasporti parte da un presupposto strategico molto alto, ossia, quello di far si che Charlotte diventi la prima città d’America per integrazione dei mezzi di trasporto. Questo grazie alla realizzazione di nuove strade, di percorsi dedicati a pedoni e biciclette, e alla ristrutturazione del trasporto pubblico locale.
Ultimo ambito strategico del comune di Charlotte è quello relativo alle politiche ambientali. Si andarono a ricercare le interrelazioni tra qualità dell’area, risorse idriche disponibili, sistemi di tutela del territorio e di conservazione delle fonti energetiche.
Sorse in quel momento, dopo la definizione degli obiettivi strategici, la necessita per i manager del comune di Charlotte di utilizzare un modello a supporto delle decisioni che fosse in grado di tradurre tali obiettivi in misure quantificabili e di breve periodo.
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Si decise di implementare un sistema di Balanced Scorecard su due livelli: una Balanced Scorecard a livello corporate per monitorare gli obiettivi strategici e Balanced Scorecards collegate alle business unit con relativi business plan per scendere nello specifico delle questioni.
Figura 11: mappa concettuale della Balanced Scorecard nel comune di Charlotte (adattamento da Lisa Schumacher)
Al fine di rendere efficacie ed efficiente il sistema messo in atto, sono state poste in essere una serie di azioni propedeutiche. Azioni volte al supporto, a rendere operativo e a comunicare il modello.
Imprescindibile per il funzionamento del sistema è l’impegno della leadership a tutti i livelli:
Sindaco
City manager
Ufficio budgeting e valutazione contabile
Altri dipartimenti
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Figura 12: azioni propedeutiche all'utilizzo del modello (adattamento da Lisa Schumacher)
Impegno che si estrinseca in una cultura propositiva ed in investimenti in capitale umano ed attività volte alla ricerca di nuove potenzialità.
La visione dinamica e inclusiva dei modelli di Balanced Scorecard prende forma nel comune di Charlotte grazie a tavoli di lavoro multidivisionali che tagliano orizzontalmente la struttura organizzativa, con l’intento di produrre misure che siano realmente significative ed allineate alla strategia aziendale.
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4.3 FUNZIONAMENTO DEL MODELLO
Scendendo ora nell’analisi riguardante il funzionamento pratico del modello di Balanced Scorecard del comune di Charlotte è necessario procedere con l’elencazione di quelle che sono le prospettive valutative collegate alle cinque aree di sviluppo strategico individuate dal management. Esse sono:
Servizio all’utente
Gestione delle risorse
Gestione dell’attività svolta
Sviluppo del personale
Esse sono valutate tramite 16 obiettivi aziendali e le Balanced Scorecard delle business unit (dipartimenti) sono collegate a specifici business plan.
L’utilizzo delle schede a livello di dipartimento vengono sviluppate al fine di permettere:
Comunicazione dei risultati strategici raggiunti dai dipartimenti
Un chiaro collegamento alla linea strategica di fondo
Un aiuto al monitoraggio delle performance
Permettere lo sviluppo di piani relativi alle performance individuali
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Altro elemento fondante del modello è il collegamento con i processi di budgeting. Se la strategia aziendale risponde alla domanda “why?” (perché?) ossia al motivo fondante per il quale si pongono in essere determinate misure, il budget risponde alle domante “what?” (cosa?) e “how?” (come?) permettendo il collegamento agli obiettivi pratici di brave periodo e la misurabilità delle determinanti di valore prescelte.
Il meccanismo di valutazione è sviluppato tramite l’individuazione di parametri di riferimento e target: per ognuno degli obiettivi preposti viene stabilito un parametro quantificabile che sia quantificabile ed esplicativo del processo in analisi; a tale parametro viene collegato un target, ossia un obiettivo concreto tramite il quale effettuare valutazioni sul reale funzionamento del processo. Alcuni esempi sono:
Figura 15: esempi parametri valutativi e target (adattamento da Lisa Schumacher)
completo collegamento dei servizi al cittadino
aumentare il livello di accesso ai servizi
sondaggio di valutazione bienntale dei servizi con percentuale di risposta del
70% dei cittadini sviluppo economico e ambientale collaborazione con partner per il miglioramento della qualità dell'aria
riduzione delle miglia percorse dalle auto e
del consumo di carburante pro capite
sviluppo economico e ambientale sviluppare processi per il miglioramento delle performance voto 7 in un valutazione su scala 9 nel 90% delle categorie
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Il drill down logico che sta alla base del modello parte dalle direttive del consiglio e si sviluppa verticalmente passando per le focus areas precedentemente individuate per arrivare alla corporate Balanced Scorecard ed infine alle Balanced Scorecard divisionali. Come detto queste ultime sono collegate ad obiettivi individuali e a specifici business plan.
Figura 16: esempio di drill down
Il report viene effettuato alla metà ed alla fine di ogni anno per permettere un’adeguata verifica dell’allineamento tra la gestione corrente e gli obiettivi strategici lasciando la possibilità di sviluppare azioni correttive in itinere.
Il comune assegna annualmente un premio al dipartimento o al team di lavoro che ha prodotto significativi progressi in una delle aree chiavi del sistema. Questo sistema premiante viene sviluppato al fine di instaurare una competizione interna sui risultati.
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4.4 CONCLUSIONI
Lo sviluppo ed il funzionamento del modello non erano assolutamente scontati, sia per le complessità intrinseche dei sistemi a supporto della strategia, sia tenendo conto del fatto che si è trattato del primo caso di sviluppo in una pubblica amministrazione.
I fattori critici di successo che hanno permesso al comune di Charlotte di diventare il “caso scuola” per questo tipo di studio sono:
Supporto dalla leadership esecutiva
Allineamento tra struttura organizzativa e strategia
Traduzione della strategia in misure operative
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5. CASO DI STUDIO “INTERPORTO TOSCANO
AMERIGO VESPUCCI S.p.A.”
Al fine di dare una rilevanza empirica al lavoro svolto a livello di ricerca accademica, è sembrato necessario applicare i principi fon ora esposti ad una realtà aziendale.
L’azienda presa in considerazione sarà Interporto Toscano Amerigo Vespucci S.p.A. a fronte di un tirocinio formativo da me svolto nel mese di Febbraio del 2015.
5.1 INQUADRAMENTO GENERALE
I terminal intermodali all’interno del panorama europeo, pur essendo soggetti essenziali per il sistema produttivo, svolgono attività eterogenee. Tali eterogeneità vengono racchiuse da Notteboom e Rodrigue20 in tre diverse concezioni:
Terminal portuali: forniscono da raccordo tra il sistema dei trasporti marittimo e quello dell’entroterra.
Terminal ferroviari: sono i nodi essenziali del sistema intermodale dell’entroterra.
Centro di distribuzione: descrive un ampio insieme di strutture, che si occupano di sviluppare servizi e funzioni differenti.
Pur in queste diversità rimane ben saldo il principio di eterogeneità, elemento cardine per la costituzione di un’azienda interportuale.
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L’interporto in Italia è definito come “complesso organico d’infrastrutture e di servizi integrati di rilevanza nazionale gestito da un soggetto imprenditoriale che opera per favorire la mobilità delle merci tra le diverse modalità di trasporto, con l’obiettivo di accrescere l’intermodalità e migliorare la logistica”.21
Tale definizione è volta ad accogliere tanto la concezione di terminal ferroviario tanto quella di centro di distribuzione, lasciando aperta la strada anche al terminal portuale ove il centro intermodale fosse localizzato in prossimità di un terminal merci marittimo (caso dell’interporto toscano).
Il legislatore italiano, in particolare con i suoi organi territoriali, ha consegnato alle società interportuali un compito di governance ulteriore rispetto agli altri Stati europei: l’attuazione delle pianificazione territoriale. A fronte degli ingenti investimenti pubblici all’interno delle società a queste ultime spetta l’attuazione del piano particolareggiato, ossia un piano attuativo che comprende, tra le altre, la bonifica e l’urbanizzazione delle aree dove gli insediamenti intermodali sono sorti. Questo potere si estrinseca come una delega piena che il legislatore attribuisce alla società di gestione concedendo addirittura la possibilità, propria del piano particolareggiato, di esproprio dei suoli, in quanto l’utilizzo di questo strumento equivale a una dichiarazione di pubblica utilità.
Questo non avviene negli altri paesi europei anche a fronte di un minore, talvolta nullo, intervento pubblico nella costituzione delle società interportuali.
21 Definizione presa dalla “Legge quadro in materia di interporti e piattaforme logistiche” (approvata nel
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Figura 17: mappa interporti aderenti a UIR nel 2012
5.2 STORIA DELL’INTERPORTO TOSCANO
Nel 1978 all’interno della Conferenza regionale sui porti viene avviato l’iter per la costruzione un impianto nella zona di Collesalvetti che fosse al servizio del porto di Livorno, dei traffici terrestri, e funzionale al deposito ed alla movimentazione di containers. Nello stesso anno le provincie di Pisa e Livorno ed i comuni di Livorno e Collesalvetti deliberano all’unanimità l’ubicazione del futuro “Centro Intermodale” nella zona di Guasticce.
Servono 7 anni affinché, nel 1985, la Regione Toscana approvi la variante al piano regolatore generale con cui il comune di Collesalvetti trasforma una parte della
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piana di Guasticce da zone industriale a zona interportuale. Nello stesso anno la Regione approva la costituzione della Società Centro Intermodale Toscano S.p.A.. Società effettivamente costituita il 10 giugno 1987 sotto il nome di “Società Centro Intermodale Toscano Amerigo Vespucci S.p.A.”.
La legge n°240 del 4 agosto del 1990 lo Stato regolamenta i termini e le condizioni per l’ottenimento di finanziamenti per la realizzazione delle infrastrutture interportuali.
Grazie al decreto del Ministero dei Trasporti n. 368 del 2 aprile 1992 viene riconosciuto alla Società un contributo di Lire 49.000.000.000.
Con la delibera del 7 aprile 1993 del Comitato Interministeriale per la programmazione economica del trasporto sono state precisate le funzioni e i servizi obbligatori e facoltativi degli Interporti di rilevanza nazionale (la differenziazione su più livelli dei vari interporti è stata poi abbandonata).
Nel 1994 s’insedia il nuovo C.d.A. che cambierà la denominazione della società in “Interporto Toscano Amerigo Vespucci S.p.A.”.
Nel 1995 il comune di Collesalvetti approva il piano particolareggiato con il quale destina la aree della piana di Guasticce all’Interporto Toscano Amerigo Vespucci S.p.A..
Con provvedimento del Ministero dei Trasporti n. 162 del 29 marzi 1999 si provvede alla variazione del programma d’investimento stipulato ottenendo un ulteriore finanziamento di Lire 6.000.000.000.
Con il nuovo millennio la società inizia fattivamente ad operare per la bonifica e la dotazione infrastrutturale della piana di Guasticce.
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5.3 LA STRUTTURA
La struttura è collocata a 5 km di distanza dal porto di Livorno, può svolgere per questo la funzione di retroporto, e può beneficiare di due uscite dedicate sulla strada di grande comunicazione Firenze-Pisa-Livorno.
Il piano particolareggiato del 1995 assegna all’Interporto Amerigo Vespucci S.p.A. un’area potenziale per le proprie attività di 2.755.723 mq, dei quali oggi ne sono disponibili 1.444.989.
All’interno del della struttura sono presenti:
Un terminal ferroviario su un area destinata di 148.500 mq ed ha al suo interno due binari di carico e scarico, ciascuno lungo 600 metri, due gru gommate e una gru a portale.
92.210 mq di magazzini, composti da 81.410 mq di per secco con un’altezza compresa tra 8.4 e 14 metri (tetto arcuato) e 10.800 mq di magazzini a temperatura controllata. Sul tetto dei magazzini sono montati dei pannelli fotovoltaici con una potenza di 780 kWp. All’interno dei magazzini sono stati predisposti 3.200mq di uffici
125.150 mq di piazzali e 69.400 mq di parcheggi a pagamento per mezzi pesanti
10.355 destinati agli uffici, con un’area di 31.300 mq di parcheggi destinati.
Interporto Amerigo Vespucci S.p.A. fornisce agli operatori insediati all’interno della struttura servizi dell’ufficio doganale, servizi bancari, postali ed assicurativi, servizi alberghieri e di ristorazione, nonché consulenze ICT. Sono inoltre presenti servizi di manutenzione, riparazione e lavaggio mezzi, stazioni di servizio e servizi di vigilanza 24 ore su 24.
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5.4 COMPAGINE AZIONARIA
Interporto “Amerigo Vespucci” S.p.A. ha recentemente deliberato un aumento di capitale da 18.000.180,38 Euro sottoscritto per 10.701.567,66 Euro, passando da10.701.567,66 Euro a 22.458.263,1 Euro di capitale sociale. La compagine pubblica ha mantenuto la maggioranza delle quote (dal 52,23% al 53,18%). Hanno sottoscritto tale aumento i seguenti soci pubblici:
Regione Toscana: con 10.245 nuove azioni per un importo di 3.199.986.16 Euro
Comune di Livorno: con 2.231 nuove azioni per un importo di 499.933.28
Autorità Portuale di Livorno: con 4.170 nuove azioni per un importo di 1.500.316,3 Euro
C.C.I.A.A. di Livorno: con 2.536 nuove azioni per un importo di 601.675.9 Euro
Non hanno invece sottoscritto, tra i soci aventi una quota maggiore all’1% del capitale il Comune di Collesalvetti, il Comune di Pisa, le Province di Pisa e Livorno, la C.C.I.A.A. di Pisa. In Quanto:
Il Comune di Collesalvetti in linea con l’articolo 14 comma 32 del D.L. 78/2012 mantiene la sua quota societaria ma non sottoscrive nessuna nuova azione.
Le Provincie di Pisa e Livorno non sottoscrivono nessuna azione in quanto il futuro di tali enti rimane ad oggi incerto.
Il Comune di Pisa motiva la sua decisione con la delibera numero 44 del 27/09/2012: “Le attività che costituiscono l’oggetto sociale non hanno natura di servizi pubblici di interesse generale né costituiscono servizi strumentali per il Comune di Pisa nell’ambito del proprio livello di competenza amministrativa. Nessun servizio è stato affidato dal Comune alla Società. Non sussistono pertanto i presupposti legali per il mantenimento della partecipazione azionaria. Peraltro, una tale
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partecipazione aveva senso nella sola fase di start up della struttura interportuale.” Ad oggi però le azioni facenti capo al Comune antecedentemente alla ristrutturazione aziendale non sono ancora state liquidate.
Per quanto riguarda la C.C.I.A.A. di Pisa dai verbali assembleari non risulta nessuna dichiarazione a motivazione della mancata sottoscrizione. Tra i soci privati invece l’aumento è stato sottoscritto soltanto dal Monte dei Paschi di Siena tramite l’acquisto di 9488 nuove azioni a fronte di un investimento di 4.899.656.02.
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Figura 19: compagine azionaria dettagliata ante e post aumento di capitale sociale
N° Valore Importo
nuovo numero
SOCI azioni Nominale % TOTALE NUOVA %
azioni possedute possedute Sottoscritto REGIONE TOSCANA 4.049 2.091.146,54 17,79% 3.199.986,16 5.291.132,70 23,56% 10.245 COMUNE DI LIVORNO 1.263 652.288,98 5,55% 499.933,28 1.152.222,26 5,13% 2.231 COMUNE DI PISA 1.215 627.498,90 5,34% 627.498,90 2,79% 1.215 COMUNE DI COLLESALVETTI 400 206.584,00 1,76% 206.584,00 0,92% 400 COMUNE DI LUCCA 25 12.911,50 0,11% 12.911,50 0,06% 25 PROVINCIA DI LIVORNO 562 290.250,52 2,47% 290.250,52 1,29% 562 PROVINCIA DI PISA 562 290.250,52 2,47% 290.250,52 1,29% 562 PROVINCIA DI LUCCA 25 12.911,50 0,11% 12.911,50 0,06% 25 AUTORITA’ PORTUALE LIVORNO 1.265 653.321,90 5,56% 1.500.316,30 2.153.638,20 9,59% 4.170 C.C.I.A.A. DI LIVORNO 1.371 708.066,66 6,02% 601.675,90 1.309.742,56 5,83% 2.536 C.C.I.A.A. DI PISA 1.153 595.478,38 5,07% 595.478,38 2,65% 1.153 TRENITALIA S.p.A. 250 129.115,00 1,10% 129.115,00 0,57% 250 ECOFUEL 196 101.226,16 0,86% 101.226,16 0,45% 196 SOCIETA’ AUTOSTRADA LIGURE TOSCANA 150 77.469,00 0,66% 77.469,00 0,34% 150
S.A.T. SOC. AUTOSTRADA
TIRRENICA 98 50.613,08 0,43% 50.613,08 0,23% 98
SOCIETA’ AEROPORTO
TOSCANO G. GALILEI S.P.A. 97 50.096,62 0,43% 50.096,62 0,22% 97
LIGESTRA 50 25.823,00 0,22% 25.823,00 0,11% 50
SIRTI 50 25.823,00 0,22% 25.823,00 0,11% 50
SOCIETA’ NAVICELLI PISA 20 10.329,20 0,09% 10.329,20 0,05% 20
BANCO POPOLARE Soc. Coop. 600 309.876,00 2,64% 309.876,00 1,38% 600
BANCA POPOLARE
DELL’ETRURIA E LAZIO 150 77.469,00 0,66% 77.469,00 0,34% 150
M.P.S. CAPITAL SERVICES
BANCA PER LE IMPRESE 8.263 4.267.508,98 36,30% 4.267.508,98 19,00% 8.263
MONTE DEI PASCHI DI SIENA 1 516,46 0,00% 4.900.656,02 4.900.172,48 21,82% 9.488
COMPAGNIA LAVORATORI
PORTUALI 326 168.365,96 1,43% 168.365,96 0,75% 326
FINPASS 110 56.810,60 0,48% 56.810,60 0,25% 110
ASSOCIAZIONE INDUSTRIALI
LIVORNO 98 50.613,08 0,43% 50.613,08 0,23% 98
DRINGOLI CARLO ALBERTO 50 25.823,00 0,22% 25.823,00 0,11% 50
ECOMAR ITALIA 41 21.174,86 0,18% 21.174,86 0,09% 41
BALLEGGI ANDREA 20 10.329,20 0,09% 10.329,20 0,05% 20
CONFARTIGIANATO IMPRESE
TOSCANA 4 2.065,84 0,02% 2.065,84 0,01% 4
UNIPOL SAI ASSICURAZIONI 300 154.938,00 1,32% 154.938,00 0,69% 300
52
5.4.1 LA POSIZONE DELLA REGIONE TOSCANA
Con la sottoscrizione dell’aumento di capitale la Regione Toscana ha rafforzato la sua posizione di socio pubblico di rifermento (dal 17,79% al 23,56%).
Dal verbale della seduta della Giunta della Regione Toscana del 23 ottobre 2013 si evince come l’impegno dell’ente territoriale sia stato subordinato a tre condizioni:
La valutazione da parte della Giunta Regionale medesima di un nuovo piano strategico, da cui risulti la convenienza e sostenibilità a lungo termine degli investimenti effettuati.
Previa rimodulazione del prestito per il quale la Regione ha concesso garanzia fideiussoria ai sensi dell’articolo 42 della legge regionale 27 dicembre 2005 n°70 (legge finanziaria per l’anno 2006).
Monitoraggio semestrale delle performance e delle strategie in relazione al piano strategico.
La strada intrapresa dalla Regione nella gestione della partecipazione è quella di accompagnare il percorso della società verso una situazione di stabilità economica. A tal fine l’ente territoriale ipotizza ed incoraggia un mutamento nella gestione caratteristica da società prettamente immobiliare ad attore attivo nel campo della logistica. Come detto in precedenza l’impegno della Regione è subordinato al mantenimento di obblighi di carattere finanziario, in quanto l’esposizione dell’ente non è soltanto a titolo di capitale di rischio ma anche come garante di un mutuo a favore dell’Interporto Toscano “A. Vespucci” S.p.A..
Strada completamente opposta è quella seguita dalla Regione Marche nei confronti dell’interporto delle Marche, la quale ha inserito, nella manovra di bilancio 2014, la società intermodale tra le partecipazioni istituzionali indispensabili per il raggiungimento delle finalità istituzionali configurando così la situazione di gruppo pubblico e provocando il conseguente obbligo di redazione del bilancio
