Indice
Tavola delle principali abbreviazioni...9
Introduzione... 13
Per una storia dei fattori ideativi delle politiche assistenziali...16
I livelli di elaborazione delle politiche assistenziali...20
Un’altra storia del trentennio glorioso...30
L’assistenza e la costruzione della cittadinanza...38
I molti scopi delle politiche assistenziali...44
Capitolo 1. La seconda guerra mondiale: nuovi bisogni e nuovi principi (1941-45)...51
1.1. L’impatto della guerra sulle eredità del passato...53
Cinque caratteri della legislazione di inizio secolo...55
La prima guerra mondiale...60
Tra le due guerre...64
L’implosione del sistema assistenziale italiano...68
Vichy e l’assistenza...71
1.2. L’internazionalizzazione delle politiche sociali newdealiste...80
Beveridge o Roosevelt?...82
La guerra e il consolidamento delle politiche sociali newdealiste...89
Il principio dell’universalismo...93
Le organizzazioni internazionali e la diffusione dei modelli di politica sociale ...99
Il concetto di rehabilitation...102
1.3. Gli alleati e l’assistenza... 114
L’occupazione alleata del Mezzogiorno italiano...115
La riorganizzazione dell’amministrazione italiana...121
L’intervento dell’Unrra...127
La France libre, gli alleati e l’amministrazione dell’assistenza...133
1.4. La supplenza della Chiesa... 136
La Pontificia Commissione Assistenza...139
La nascita del Secours catholique...141
Le politiche sociali nel dibattito internazionale dei cattolici...142
Capitolo 2. Le declinazioni della rehabilitation (1944-47)...151
2.1. Le strutture ministeriali post-belliche...153
I progetti di Algeri...153
La creazione del Ministère des prisonniers, déportés et réfugiés...160
Gli Alti Commissariati dei governi del Sud...162
L’istituzione del Ministero per l’assistenza post-bellica...166
Il rapporto tra Stato e società civile...173
Un personale nuovo per compiti nuovi...174
2.2. Il ritorno dei rimpatriati...190
La definizione della categoria di reduce...190
La gestione politica dei rimpatri...195
La riparazione: dai sussidi alla riabilitazione...206
2.3. Dai profughi come buoni poveri al «profughismo professionale»...220
Rompere con Vichy: il caso dei profughi...225
L’assistenza come preparazione della ricostruzione...242
La difficile normalizzazione italiana...245
L’esperienza dell’Unrra-Casas...255
La critica del «profughismo professionale»...260
La questione dei profughi giuliani...266
2.4. Gli effetti e le eredità della rehabilitation...272
La diffusione del social case-work...273
La professionalizzazione dell’assistenza sociale...277
Il nesso tra riabilitazione e formazione professionale...290
Il discorso sui diritti e la sua recezione...293
Capitolo 3. Assistenza e sicurezza sociale: culture politiche alla prova del dopoguerra (1945-1948)... 303
3.1. Il trionfo della previdenza, la fine dell'assistenza?...306
La creazione della Sécurité sociale...307
Il fallimento del disegno universalista e l’assistenza...312
Assistenza e previdenza nel dibattito italiano post-bellico...314
Gli orientamenti sul futuro dell’assistenza...319
3.2. I diritti sociali nelle costituzioni postbelliche...326
Il dibattito sui diritti sociali...327
Il diritto all’assistenza nelle Costituzioni francesi del 1946...330
Il diritto all’assistenza durante l’Assemblea Costituente italiana...333
L’organizzazione della protezione sociale nelle carte costituzionali...339
Il dibattito sull’interpretazione dei diritti sociali...341
3.3. Il Ministero dell'assistenza sociale. Progetti e tentativi per la riforma delle amministrazioni sociali... 349
Politiche familiari e questione demografica...350
La creazione del Ministero della popolazione...355
Il progetto del Ministero dell’assistenza sociale...366
Un «New deal italiano»...370
La fine del Ministero per l’assistenza post-bellica...381
I socialdemocratici e il rilancio del progetto del Ministero dell’assistenza. .388 Capitolo 4. Dalla permanenza dell'assistenza alla necessità delle riforme (1946-1951)...399
4.1. Un imperativo irrealizzato: tagliare le spese...400
I tagli al settore assistenziale...407
Il coordinamento assistenziale...409
Il peso della disoccupazione sull’assistenza...417
4.2. La lunga policy legacy dell’assistenza post-bellica...425
La lenta ricostruzione...426
L’esodo dei giuliano-dalmati...428
I contorni della cittadinanza...436
I profughi dalle ex-colonie d’Africa...439
Il riordinamento dell’assistenza ai profughi e le trasformazioni della riabilitazione...442
Le pensioni per i reduci...448
Il tentativo di chiudere la «parentesi» bellica...452
L’Amministrazione per gli aiuti internazionali di Ludovico Montini...455
La riforma dei servizi assistenziali del Ministero dell’Interno...462
4.3. L’offensiva confessionale dei primi anni cinquanta...465
La Dc al governo e il disegno delle politiche sociali...466
La proposta di una Commissione di inchiesta sull’assistenza...481
Lo scontro sull’infanzia...488
Le voci critiche del mondo cattolico...495
Capitolo 5. La stagione delle riforme (1951-1959)...507
5.1. La riforma delle leggi d’assistenza in Francia (1953-54)...508
Il dibattito sul futuro dell’assistenza...509
I nuovi obiettivi dell’assistenza sociale...512
La riabilitazione e l’allargamento dell’intervento statale...518
Il problema della vecchiaia...528
I risultati di una stagione di riforme...538
5.2. La Commissione di inchiesta sulla miseria...542
La genesi della riforma...543
La diagnosi dei problemi del sistema assistenziale...544
L’articolazione di assistenza e sicurezza sociale...554
Il richiamo all’attuazione della Carta Costituzionale...556
La prevenzione e lo sviluppo dei servizi pubblici...562
Un esito interlocutorio...565
L’avvio della terza legislatura...572
Le conseguenze dell’assenza di riforme...577
5.3. Le riforme a confronto... 580
Un compito specifico per l’assistenza: la riabilitazione...580
Un diritto del cittadino...587
La persistenza di limitazioni per gli stranieri...601
Gli effetti del processo di integrazione europea...608
Capitolo 6. L’assistenza alla prova dello sviluppo economico...615
6.1. Una smobilitazione forzata...620
Tra smobilitazione e nuovi flussi dal confine orientale...622
La legge Scelba...631
L’Opera Nazionale profughi giuliani e dalmati e la «bonifica nazionale». 636 I nuovi flussi della decolonizzazione: l’Egitto e la Tunisia...647
Stranieri e cittadini...655
L’assistenza ai profughi d’Ungheria...669
6.2. L’assistenza come integrazione dei margini...674
Assistenza tecnica e assistenza sociale nelle zone depresse...678
La questione del Mezzogiorno...687
Il ricorso all’Unrra-Casas...691
La diffusione del Community work...696
L’assistenza sociale nei Dipartimenti d’Oltremare...703
L’assistenza alla modernizzazione...711
6.3. L’assistenza e le trasformazioni dell’urbanesimo...714
Le trasformazioni dell’assistenza ai lavoratori algerini...715
Il Fondo di azione sociale...719
L’eliminazione delle bidonville...725
La fine della lotta all’urbanesimo...731
Servizi sociali per le nuove comunità...737
Verso un sistema di servizi sociali...746
Capitolo 7. L’assistenza al cittadino: gli anni sessanta...747
7.1. Le trasformazioni istituzionali...759
I tentativi di riforma democristiani...764
L’assistenza alla vecchiaia, un settore in movimento...769
L’assistenza all’infanzia e le istanze di riforma...775
Il Ministero dell’Interno tra continuità e accettazione dei mutamenti...778
La dipartimentalizzazione e la creazione del Ministère des Affaires sociales ...788
7.2. Cultura e progetti della stagione della programmazione...796
I socialisti e la pianificazione...798
I cattolici e il Concilio Vaticano II...799
La pianificazione francese e il settore assistenziale...805
Integrare gli obiettivi sociali nella crescita economica...811
L’approccio alla pianificazione della Dc...814
La stagione del centro-sinistra...820
Il concetto di servizi sociali...828
La pensione sociale e la fine di una stagione...832
7.3. La soluzione dell’emergenza nel diritto di cittadinanza...838
La preparazione della decolonizzazione francese...840
La gestione della crisi dei pieds-noir dall’Algeria...848
Gli ultimi flussi verso l’Italia...854
La costruzione di un diritto all’assistenza in caso di calamità in Italia...862
La costruzione di un diritto all’assistenza in caso di calamità in Francia. .871 7.4. I nuovi rischi del disadattamento...875
Nuove forme di disadattamento...879
La seconda americanizzazione...882
Un nuovo discorso sulla povertà...885
Le bidonville nella pianificazione...888
Dall’assistenza a interventi globali di adeguamento civile...896
I rischi di disadattamento...898
La lotta al disadattamento sociale...906
Epilogo. L’esito di un ciclo progettuale...913
L’attuazione della Costituzione in materia di diritti sociali...917
I mutamenti istituzionali...921
La crisi del servizio sociale...925
Cattolici e comunisti di fronte alla spinta del cambiamento...928
L’affermazione di un nuovo «référentiel»: l’esclusione...937
Il dibattito sulla legge quadro dell’assistenza...942
Lo slittamento degli entitlements assistenziali...952
Fonti... 969
Fonti archivistiche……….969
Fonti edite……….975
Riviste consultate...975
Pubblicazioni, memorie e altre fonti edite...976
Bibliografia... 988
a. Studi generali sul periodo dal dopoguerra agli anni settanta...988
b. Metodologia...994
c. Storia della protezione sociale in generale...995
d. Storia della protezione sociale in Francia...998
e. Storia della protezione sociale in Italia...1005
f. Circolazioni transnazionali...1012
h. Storia della cittadinanza e dei diritti sociali...1019 i. Storia delle culture politiche...1024 j. Storia delle migrazioni e dei movimenti di popolazione...1031
Ringraziamenti
Al termine di un lungo percorso di cinque anni, mi rendo conto di aver maturato debiti innumerevoli, che è difficile anche solo elencare. Ringrazio innanzitutto Ilaria Pavan e Paul-André Rosental che hanno accettato di co-dirigere questa tesi: la loro disponibilità alla cotutela internazionale mi ha offerto una possibilità importante per un lavoro che fin dall’inizio, nel novembre 2015, ha inteso muoversi con un approccio comparativo e transnazionale. La loro complementarietà in competenze, critiche e consigli ha alimentato le mie riflessioni e ha contribuito al lento avanzamento della tesi, contenendo i rischi di «nazionalismo metodologico». Vorrei ugualmente ringraziare Daniele Menozzi a cui devo fondamentali insegnamenti di metodo e una costante attenzione alle mie ricerche, e Sante Lesti che si è generosamente (e spavaldamente) sobbarcato il compito di rileggere e correggere la tesi. In un momento delicato di snodo del lavoro di ricerca, Alain Chatriot e Marc Lazar mi hanno aiutato a delineare gli interrogativi fondamentali del lavoro e a colmare le lacune del mio corpus archivistico. Ho poi beneficiato della saggezza di Sabino Cassese, delle indicazioni metodologiche di Christophe Conrad, Kiran Klaus Patel e Paul van Trigt, nonché dei puntuali commenti di discussants e referees. Vorrei ricordare inoltre alcune conversazioni con colleghi e amici – in particolare Alessandro Capone, Zoé Grumberg, Andreas Hellenes, Anatole Le Bras, Bruno Settis e Pierre Videment – che mi hanno permesso di mettere a fuoco da prospettive diverse i problemi con cui mi confrontavo. Un ringraziamento, infine, va a tutto il personale degli archivi in cui ho lavorato, in particolare a Fosca Pizzaroni presso l’Archivio centrale dello Stato.
Le borse dell’École Française de Rome e l’attenzione del suo direttore degli studi contemporaneistici Fabrice Jesné mi hanno permesso di dedicarmi con serenità e calma alle carte degli archivi romani, mentre l’accoglienza di Marie-Benedicte Vincent presso l’École Normale supérieure ha facilitato i soggiorni di ricerca presso le Archives Nationales. Silvia Zappulla a Pisa e Danièle Le Galloudec a Parigi hanno permesso lo svolgimento della ricerca nelle migliori condizioni possibili occupandosi della cotutela. Il seminario Esopp, presso l’Ehess, è stato fonte di grande ispirazione e devo ai suoi partecipanti consigli metodologici che si sono rivelati utilissimi. Infine, penso agli studenti incontrati durante la mia attività di insegnamento nel Collège universitaire di Sciences Po, nei vari corsi di questi anni, che mi hanno dato sicuramente di più di quanto abbia potuto loro offrire.
Ai ringraziamenti per amici e familiari, che hanno sopportato gli alti e i bassi della tesi ma soprattutto i suoi tempi interminabili e le mie assenze, aggiungo una menzione particolare. Con i suoi frequenti spostamenti transfrontalieri, una tesi in cotutela è anche una imponente questione logistica: per piccoli e grandi aiuti materiali ricevuti in tutti questi anni tra Pisa, Parigi, Ginevra, Firenze, Milano, Roma e Bologna, sono grato a Lorenzo Benedini, Leon Battista Borsano, Ettore Bucci, Luca Calzetta, Francesco Cannizzaro, Vasco Cavina, Eugenio Clerico, Andrea Conti, Clément de la Vaissière, Andrea Di Lorenzo, Paolo Andrea Erdman, Edoardo Fossati, Edoardo Galfré, Tommaso Giovannini, Andrea Umberto Gritti, Juliette Heinrich, Piero Lafiosca, Camille Mahé, Giulio Mandorli, Francesco Morosi, Marco Omes, Tommaso Pajero, Alessandro Podo, Ludovico Pontiggia, Marcello Reggiani, Andrea Rizzotti, Marco Signori, Michele Sollai, Daniele Sportillo, David Tewodrose, Giuliano Timossi e Giorgio Tosco. Con alcuni, è stata l’occasione di sperimentare il legame che unisce attraverso le generazioni la comunità della Scuola Normale; con altri, la richiesta di una prova supplementare di amicizia che ha rafforzato i nostri rapporti: a tutti e a molti altri con cui ho condiviso un tratto di strada a Pisa o a Parigi il mio grazie, perché per scrivere una tesi serve un villaggio. Genova, 7 ottobre 2020.
Tavola delle principali abbreviazioni
Aai = Amministrazione per gli aiuti internazionali (1947-53) poi Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali (1953-77)
Ac = Assemblea Costituente Acc = Allied control commission
Acisp = Alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica Acli = Associazioni Cristiane dei Lavoratori Italiani
Acs = Archivio centrale dello Stato
Ad/Seine = Archives départementales de la Seine Amt = Aide Medicale temporaire
AN = Archives Nationales, site de Pierrefitte sur Seine Anas = Association nationale des Assistantes sociales Anc = Assemblée Nationale Constituante
Anepab = Associazione nazionale fra gli enti privati di assistenza e beneficenza Anpi = Associazione nazionale partigiani italiani
Anr = Associazione nazionale reduci Aoi = Africa Orientale Italiana
APcm = Archivio della Presidenza del Consiglio Apwa = American Public Welfare Association
Arsea = Associations Régionales de Sauvegarde de l'Enfance et de l'Adolescence As/Camera = Archivio storico della Camera dei deputati
Asils = Archivio storico dell'Istituto Luigi Sturzo
Asmae = Archivio storico-diplomatico del Ministero degli Affari esteri As/Mi = Archivio di Stato di Milano
As/Pi = Archivio di Stato di Pisa Atd = Aide à toute détresse
Atom = Association d’aide aux Travailleurs d’Outre-mer Avts = Allocation aux vieux travailleurs salariés
Ausa = Aid from the United States of America Bas = Bureaux d’aide sociale
Birs = Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo Cac = Centre des Archives contemporains
Cao = Civil affairs officer
Capb = Comitato provinciale di assistenza post-bellica Caf = Caisses d’allocations familiales
Casas = Comitato amministrativo di soccorso ai senzatetto
Ceca = Comunità economica del carbone e dell’acciaio/Communauté économique du charbon et de l’acier
Cee = Comunità economica europea/Communauté économique éuropéenne Cei = Conferenza episcopale italiana
Cfln = Comité français de libération nationale
Cftc = Confédération française des travailleurs chrétiens Cgil = Confederazione generale italiana del lavoro Cgp = Commissariat général du plan
Cgt = Confédération générale du travail
Chrs = Centre d'hébergement et de réinsertion sociale Cimade = Comité inter-mouvements auprès des évacués Cln = Comitato di liberazione nazionale
Clnai = Comitato di liberazione nazionale Alta Italia Cnpf = Conseil national du patronat français
CoE = Consiglio d’Europa/Conseil de l’Europe/Council of Europe Cpdr = Commissariat aux prisonniers, déportés et réfugiés
Cni = Centre national des indépendants et paysans Crf= Croix-Rouge française
Cri = Croce Rossa Italiana
Cvl = Corpo volontari della libertà Cwa = Civil Work Administration Das = Direction de l’action sociale Dc = Democrazia Cristiana
Ddas = Direction départementale d’action sociale
Dgap = Divisione generale Assistenza Pubblica del Ministero dell'interno Dl = Decreto legge
Dlcps = Decreto legislativo del capo provvisorio dello stato Dll = Decreto legislativo luogotenenziale
Dm = Decreto ministeriale Dp = Displaced person
Dpr = Decreto del presidente della Repubblica Eca = Ente comunale di assistenza
Ecas = Ente comunale di assistenza sociale Ecfa = Ente comunale fascista di assistenza
EcoSoc= Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite/Conseil économique et social des Nations-Unies
Enap = Ente nazionale per l'assistenza e la tutela degli interessi delle Provincie invase Enpmf = Ente nazionale per la protezione morale del fanciullo
Endsi = Ente nazionale per la distribuzione dei soccorsi in Italia Erp = European Recovery Program (c.d. piano Marshall) Fass = Fonds d’action sanitaire et sociale
Fas = Fonds d’action sociale
Fera = Federal Emergency Relief Administration Ffi = Forces francaises de l'interieur
Fig = Archivio della Fondazione Istituto Gramsci Fns = Fonds national de solidarité
Gescal = Istituto Gestione per Case Lavoratori
Gprf = Gouvernement provisoire de la République française Haeu = Historical Archives of the European Union
Hailo = Historical Archives of the International Labour Organisation
Ha-Unhcr = Historical Archives of the United Nations High Commissioner for refugees Ina-Casa = Istituto Nazionale delle Assicurazioni ramo Casa
Inail = Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro Inam = Istituto nazionale per l’assicurazione contro le malattie
Inca = Istituto Nazionale Confederale di Assistenza, patronato della Cgil Ined = Institut national d’études démographiques
Inps = Istituto nazionale previdenza sociale
Insmli = Archivio dell'Istituto nazionale di storia del movimento di liberazione in Italia Ipab = Istituzione di pubblica assistenza e beneficenza
Iro = International Refugees Organisation
Isec = Archivio dell'Istituto per la storia dell'Età contemporanea Ises = Istituto Sviluppo Edilizia Sociale
Issa = International Social Security Association Joef = Journal officiel de l’État français
Jorf = Journal officiel de la République française Mae = Ministero degli Affari Esteri
Mai = Ministero dell'Africa Italiana
Macvg = Ministère des anciens combattants et des victimes de guerre Mapb = Ministero per l’assistenza post-bellica
Mas = Ministère des Affaires sociales Mint = Ministero dell’Interno
Mlav = Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale Mpdr = Ministère des prisonniers, déportés et réfugiés Mrp = Mouvement républicain populaire
Msan = Ministero della sanità Msi = Movimento sociale italiano
Msp = Ministère de la Santé et de la population Mtrav = Ministère du Travail
Nab = National Assistance Board Nei = Nouvelles équipes internationales Nrpb = National Resources Planning Board
Oapgd = Opera per l'assistenza ai profughi giuliani e dalmati
Oil = Organizzazione internazionale del Lavoro/Organisation internationale du Travail/International Labour Organisation
Omni = Opera nazionale maternità e infanzia Onog = Opera nazionale orfani di guerra
Oms = Organizzazione mondiale della sanità/Organisation mondiale de la santé/World Health Organisation
Onu = Organizzazione delle Nazioni Unite/Organisation des Nations-Unies/United Nations Ofpra = Office français de protection des réfugiés et apatrides
Ovra = Opera volontaria di repressione antifascista/ Organizzazione di vigilanza e repressione dell'antifascismo
Pca = Pontificia commissione assistenza Pcf = Parti communiste francais
Pci = Partito comunista italiano
Pcm = Presidenza del Consiglio dei Ministri Pda = Partito d'azione
Poa = Pontificia opera assistenza Ps = Parti socialiste
Psdi = Partito socialdemocratico italiano Psi = Partito socialista italiano
Psiup = Partito socialista italiano di unità proletaria Psu = Parti socialiste unifié
Rdl = Regio decreto legge
Rpf = Rassemblement du peuple français Rmi = Revenu minimum d’insertion Rsa = Revenu de solidarité active Rsi = Repubblica sociale italiana Sc = Secours catholique
Sdg = Segreteria particolare del Presidente del consiglio De Gasperi Sfio = Section française de l'Internationale ouvrière
Shd/Bavcc = Service Historique de la défense, Bureau des archives des victimes des conflits contemporains
Shaef = Supreme Headquarters Allied Expeditionary force
Sonacotral = Société nationale de construction de logements pour les travailleurs algériens Sostoss = Società per la storia del servizio sociale
Sp = Secours populaire
Ssae = Service social d’aide aux émigrés Ssb= Social Security Board
Ssfna = Service social familial nord-africain Tc = Témoignage Chrétien
Udf = Union pour la démocratie française
Unaf = Union nationale des associations familiales
Uneba = Unione nazionale tra gli enti di beneficenza e assistenza Unhcr = United Nations High Commissioner for refugees
Uniopss = Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux Unr = Union pour la nouvelle République
Unrra = United Nations relief and rehabilitation administration Upapb = Ufficio provinciale dell'assistenza post-bellica Usdr = Union socialiste et démocratique de la Résistance Urss = Unione delle Repubbliche Socialiste sovietiche
I
ntroduzione
Nel 1972, ripercorrendo davanti alla platea delle Journée d’études et d’information sociale la storia più recente del sistema assistenziale, Joël Sibileau, vice-direttore della Direzione generale dell’assistenza sociale presso il Ministero della Sanità, osservava che l’assistenza si era mostrata capace di mutare volto, assimilando «un certo numero di principi che ispiravano il nostro sistema di sicurezza sociale»1. L’alto funzionario datava alla Liberazione del paese nel 1945 la nascita di
«una vera e propria politica di azione sanitaria e sociale» che traduceva la presa di coscienza dell’esistenza «di alcuni valori collettivi che trascendono quelli individuali e […] possono essere compresi attraverso quello che si fa per l’individuo», in primo luogo la dignità della persona umana, che rischiava di essere «lesa dalla povertà, dall’abbandono, dall’isolamento materiale e morale, dal cedimento psicologico». Questi mutamenti avevano segnato un significativo passo in avanti rispetto a una politica sociale «dominata dallo spirito di assistenza», cioè da interventi che miravano alla soddisfazione dei bisogni più elementari e individuali, con una finalità meramente riparatrice. Nella ricostruzione di Sibileau, le novità essenziali apparse nella politica sociale post-bellica, che aveva fatto ricorso alle assicurazioni sociali, all’assistenza e ai servizi pubblici gratuiti, erano due: l’attenzione alla prevenzione e lo sviluppo di dispositivi di riabilitazione che permettessero il ritorno dei beneficiari della protezione sociale alla vita normale. Il sistema assistenziale si era adattato a questi principi e durante gli anni sessanta era andato anche al di là dei tradizionali obiettivi di difesa dell’individuo dalle lesioni fisiche morali e sociali, facendo dei suoi beneficiari dei «soggetti di diritto» e spostando la sua attenzione dal singolo cittadino al suo contesto comunitario di vita2.
Quasi contemporaneamente, nell’Italia del 1972, il presidente dell’Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali, il democristiano Ludovico Montini, ripercorrendo lo sviluppo del settore dalla carità privata alla «promozione sociale»3 sottolineava i passi avanti
realizzati nella costruzione di un sistema che evitasse l’emarginazione delle categorie dei beneficiari, assicurasse la loro integrazione «con la restante popolazione normale» e collegasse le diverse fasi «da quella dalla prevenzione a quella del dépistage, a quella del recupero, a quella della riabilitazione»4. In queste parole, il più importante protagonista del dibattito assistenziale del
dopoguerra esprimeva la propria soddisfazione per il compimento di ambizioni riformiste perseguite per oltre due decenni, tra le alterne vicende degli «esperimenti pilota»5 promossi
dall’amministrazione con l’obiettivo di consolidare e professionalizzare il settore dell’assistenza, facendone uno strumento idoneo al «fine ultimo di riportare gli individui nelle condizioni normali di esistenza»6. All’inizio degli anni settanta, Montini poteva salutare le prime proposte di legge
che ponevano l’assistenza come «problema di fondo che interessa tutta la comunità nazionale e condiziona lo stesso processo di sviluppo della nostra società», la inquadravano nella «prospettiva più ampia della sicurezza sociale per tutti i cittadini» e concretizzavano lo Stato di diritto «anche 1 Archives Nationales (AN), Centre des Archives contemporains (CAC), 20000342/1, “Conférence de M.
Sibileau, De la protection à l'action sociale”, 18 gennaio 1972, p. 4. 2 Ibid., p. 7.
3 Archivio centrale dello Stato (Acs), Ministero dell’Interno, Amministrazione per gli aiuti internazionali (Aai), Segreteria e Presidenza, b. 191, Ludovico Montini, Appunti ms “Come siamo arrivati alla promozione sociale”, s.d. ma febbraio 1972.
4 Ludovico Montini, «Una iniziativa popolare per la riforma dell’assistenza», Assistenza d’oggi 21, n. 1 (1970): 6.
5 Ludovico Montini, «Resoconti», Vie assistenziali, n. 11 (1970): 1. Anche in Lodovico Montini, Giorno per
giorno tra i protagonisti di un’epoca: scritti ed appunti (1944-1970) (Firenze: Vallecchi, 1971), 469.
6 Ludovico Montini, «Prospettive dell’assistenza nel centenario dell’unità d’Italia», Assistenza d’oggi 12, n. 2 (1961): 5.
nei riguardi dei problemi sociali e dei soggetti in stato di bisogno», abbandonando la «più completa discrezionalità» che aveva a lungo caratterizzato gli interventi nell’intero settore, ancora segnato dall’eredità caritativa7. L’assistenza, da funzione distributrice di beni e prestazioni «agli
strati poveri della popolazione» si era ormai trasformata in un «complesso di servizi sociali rivolti a soddisfare bisogni individuali o di gruppi la cui causa primaria non risiede nelle disagiate condizioni economiche, ma piuttosto nelle difficoltà soggettive, ambientali e sociali che ostacolano la partecipazione piena e consapevole del soggetto alla vita della comunità»8; insieme
alla previdenza e alla sanità, costituiva un capitolo autonomo e imprescindibile di una politica di sicurezza sociale.
I discorsi di Sibileau e Montini evocavano trasformazioni analoghe, che avevano riguardato la Francia e l’Italia tra il dopoguerra e gli anni settanta: il cambiamento dei principi-guida dell’intervento assistenziale pubblico, delineatosi come parte inalienabile delle politiche sociali, centrata sulla rimozione di quegli ostacoli che impedivano al singolo cittadino di partecipare alla vita sociale e politica. Entrambi gli alti funzionari menzionavano, in particolare, un importante aspetto di questo passaggio: la «libertà dal bisogno» era «un diritto soggettivo» e esisteva per essa «un interesse collettivo»9. Si abbandonava così la concezione pauperistica dell’assistenza
come liberalità dello Stato, che traslava sul piano collettivo la carità dei singoli, a favore del riconoscimento di un vero e proprio diritto soggettivo10, a cui cioè corrispondeva il potere del
beneficiario di agire per soddisfare l’interesse tutelato dalle norme giuridiche.
Questa tesi analizza, a partire da una comparazione dei due casi nazionali italiano e francese tra la fine della seconda guerra mondiale e gli anni settanta, le trasformazioni del sistema assistenziale, inteso come l’insieme di prestazioni di ultima istanza, erogate in natura, in denaro o in servizi, non finanziate dai versamenti contributivi dei beneficiari, ma tipicamente dalla fiscalità generale, e rivolte a individui che, temporaneamente o permanentemente, risultano incapaci di risolvere autonomamente le proprie variegate situazioni di bisogno. Questi bisogni consistevano nella povertà economica, culturale o relazionale, ma anche nella perdita dell’autosufficienza personale, nella difficoltà di accesso all’abitazione o nei «carichi familiari»11. Una possibile
ulteriore sfumatura, storicamente situabile proprio nei trent’anni del dopoguerra, distingue «l’assistenza sociale» dall’assistenza in senso generico (o, in lingua francese, l’aide sociale dall’assistance) sulla base del «passaggio da forme discrezionali basate sulle liberalità dei singoli a interventi pubblici discendenti da atti normativi che definiscono diritti soggettivi»12. La locuzione
«servizi sociali» (action sociale) prese infine ad indicare l’insieme istituzionale che assicurava attraverso interventi professionalizzati degli assistenti sociali prestazioni assistenziali in servizi dirette ai singoli e alle famiglie a prescindere da condizioni di bisogno economico. Le modalità di 7 Ludovico Montini, «Proposta di legge sull’assistenza sociale», Assistenza d’oggi 20, n. 6 (1969): 3–4. Il riferimento di Montini era alla proposta di legge Foschi: Atti parlamentari, Camera dei deputati, V legislatura,
8 Acs, Ministero dell’Interno, Aai, Segreteria e Presidenza, b. 191, Vittorio Torri in “Tavola rotonda sulla riforma dell'assistenza”, Rassegna di servizio sociale, anno X, n. 4, 1971, p. 5.
9 Acs, Ministero dell’Interno, Aai, Segreteria e Presidenza, b. 191, Franco Passuello in ibid., 7.
10 «Un administré est titulaire d’un droit subjectif quand il remplit les conditions lui permettant d’être considéré comme bénéficiaire du pouvoir d’exiger ˗ reconnu par une norme générale ou individuelle, ce sans être obligé d’utiliser ce pouvoir, dans un but personnel socialement légitime ˗, un certain comportement de la part des personnes publiques ˗ ce qui constitue l’objet de leur obligation ˗, afin de se procurer un certain avantage moral ou matériel que l’ordre juridique a, expressément ou implicitement, considéré comme licite»: Johanna Benredouane, «La renonciation en droit de l’aide sociale: recherche sur l’effectivité des droits sociaux» (Thèse de doctorat, France, Université Bourgogne Franche-Comté, 2018), 98.
11 Questa definizione è forgiata sulla base di Colette Bec, L’assistance en démocratie: les politiques
assistantielles dans la France des XIXe et XXe siècles (Paris: Belin, 1998), 15.
questa transizione dalla centralità del riferimento al controllo dell'ordine pubblico ai principi dello sviluppo individuale, della prevenzione e della partecipazione alla vita democratica, dalla selettività all'universalismo, dall'attenzione al minimo vitale all'obiettivo del benessere psicofisico, dall'emarginazione dei beneficiari al tentativo del loro reinserimento sociale, segnarono le tappe della legittimazione del diritto all'assistenza e della ri-articolazione dei rapporti tra politiche pubbliche e società civile. La ricerca si interroga quindi sui criteri interpretativi e sui parametri amministrativi che legittimarono il ricorso all’assistenza, consacrandolo come un diritto del cittadino, in un periodo che la storiografia ha descritto, viceversa, come il trionfo della previdenza, basata sulla contribuzione tripartita di lavoratori, datori di lavoro e Stato. Le politiche assistenziali, che rappresentano storicamente il primo nucleo di misure pubbliche (regolate o finanziate dallo stato) volte a soddisfare bisogni sociali, nel dibattito politico erano ritenute secondarie rispetto all’impetuoso sviluppo delle assicurazioni sociali: quali furono i fattori che in questo contesto garantirono la persistenza dell’assistenza e il rinnovamento delle sue forme di intervento? L’indagine si dirige in due direzioni: da un lato, occorre analizzare le interazioni, le forme di ibridazione e gli intrecci tra i settori previdenziale, assistenziale, assicurativo e sanitario, molto spesso studiati settorialmente, senza una visione unitaria della profonda complementarietà tra i vari capitoli della protezione sociale; dall’altro, individuare il référentiel settoriale (policy framework) delle politiche assistenziali del dopoguerra, definito dai politologi come la rappresentazione cognitiva e normativa che i decisori avevano della realtà, dei problemi, delle conseguenze e delle soluzioni immaginabili per risolverli. Il concetto di référentiel, elaborato da Pierre Muller e Bruno Jobert, permette di descrivere il contenuto intellettuale di una politica pubblica e si articola nella diagnosi di un problema (e della sua complessità), in valori generali di riferimento, nella definizione del ruolo più appropriato dell’azione dello Stato e nella scelta degli strumenti più opportuni per raggiungere determinati obiettivi. Si accompagna, infine, di immagini, vettori impliciti dei valori, delle norme d’azione e delle relazioni causali tra strumenti e obiettivi13.
Nella Francia e nell’Italia del secondo dopoguerra, i problemi pubblici che le politiche assistenziali erano mirate a risolvere – i «bisogni» assistenziali – conobbero un’evoluzione, ma avevano in comune una medesima preoccupazione sull’integrazione di popolazioni marginali nella vita sociale, politica e produttiva del paese. I bisogni dei cittadini a cui l’assistenza doveva rispondere non si limitavano a quelli economici di base, ma comprendevano sempre più spesso quelli psico-sociali di rapporto tra l’individuo e la sua comunità di appartenenza e in generale tutti i problemi che impedivano all’individuo di poter giocare il proprio ruolo professionale, economico e sociale nella società. In entrambi i paesi, la soluzione venne sistematicamente rintracciata nel paradigma della riabilitazione, vero e proprio «référentiel» delle politiche pubbliche assistenziali del dopoguerra. L’intervento assistenziale era ora ritenuto capace, con forme opportunamente adattate rispetto al passato, di recuperare parzialmente o totalmente i beneficiari alla vita attiva, al tempo stesso riducendone la dipendenza economica e migliorandone il livello di vita e quindi la dignità sociale. Una sommaria cronologia delle categorie a cui venne applicato il principio della riabilitazione mostra le priorità di volta in volta assunte dalle politiche assistenziali: ai profughi, ai sinistrati e alle vittime del conflitto negli anni del dopoguerra fecero 13 Per la definizione di référentiel, come rappresentazione che gli attori politici si fanno di un problema e delle soluzioni per risolverlo, cfr. Bruno Jobert e Pierre Muller, L’État en action: politiques publiques et
corporatismes (Paris: Presses universitaires de France, 1987), 77–78. La nozione è un prodotto della
corrente neo-istituzionalista e cognitivista che ha contribuito al rinnovamento dell’analisi delle politiche pubbliche a partire dall’inizio degli anni ottanta: cfr. Clémence Ledoux e Julie Pollard, «L’héritage intellectuel de l’analyse des politiques publiques en France», in Une French touch dans l’analyse des
seguito i disabili, i «disadattati sociali», i residenti delle zone rurali depresse, delle bidonville e delle periferie urbane e infine anche gli anziani poveri a cui si trattava di assicurare una migliore vecchiaia, meno isolata dalla società circostante. Tutte queste popolazioni erano accomunate dal medesimo lessico del «disadattamento»: da elemento di ampliamento e diversificazione della sfera assistenziale, il principio della riabilitazione diventò così il motore di rinnovamento del settore applicandosi anche a categorie precedentemente considerate come irrecuperabili, destinate a interventi meramente compensativi con trattamenti al limite della sussistenza. Il più importante effetto fu il miglioramento delle prestazioni, funzionali e accompagnati dal riorientamento degli interventi rispetto all’obiettivo della reintegrazione sociale. Questa ricerca intende ripercorrere e analizzare l’affermazione del paradigma della riabilitazione, dalla sua introduzione in Francia e in Italia che può essere rintracciata già durante la seconda guerra mondiale sino alla sua consacrazione tra la fine degli anni sessanta e l’inizio degli anni settanta come principio guida delle politiche assistenziali.
Per una storia dei fattori ideativi delle politiche assistenziali
Chiedendosi quali sono stati i tempi, i contenuti e i protagonisti dei dibattiti su questi temi, questo approccio si interroga sulle cause e sulle modalità del cambiamento nei sistemi di protezione sociale; si differenzia perciò dai tentativi politologici di modellizzazione dello stato sociale sulla base delle variabili economiche, dei fattori politico-processuali e dell’impronta delle scelte originarie14 per concentrarsi sui fattori ideali e ideativi nonché sulle valutazioni che i
protagonisti del tempo hanno dato sull’edificio, in costruzione, del welfare15. L’assistenza
costituisce un ottimo osservatorio: benché la ricerca comparata sui sistemi di protezione sociale vi abbia riservato in generale assai poca attenzione, mostra in maniera più esplicita delle assicurazioni sociali i principi di fondo del modello di welfare state di un paese, in virtù del finanziamento fiscale, della centralità della nozione di bisogno e del suo radicarsi nella solidarietà tra fasce di reddito diverse16. Non si tratta quindi soltanto di porre a confronto le differenti
proposte elaborate nel dopoguerra per la riforma del sistema assistenziale, ma soprattutto di coglierne i presupposti, il loro rapporto con le costruzioni ideologiche, i modelli di cittadinanza e di stato a cui fanno riferimento. Tale analisi permette di sfumare gli stagni idealtipi dei modelli di protezione sociale, mostrando come sia in Francia che in Italia il prevalere della concezione corporativo-conservatrice (mirante alla conservazione degli status, con diritti sociali fondati sul lavoro e prestazioni meramente contributive) si accompagnasse alla circolazione più o meno sotterranea di principi provenienti dal mondo liberale (caratterizzato da modeste prestazioni assicurative e dalla presenza di minimi sociali) e alla progressiva affermazione di concetti della 14 Cfr. rispettivamente Peter Flora e Arnold J. Heidenheimer, Lo sviluppo del Welfare State in Europa e in
America (Bologna: Il Mulino, 1983); François-Xavier Merrien, «Etats-providence: l’empreinte des
origines», Revue française des affaires sociales, n. 3 (1990): 43–56; Peter Baldwin, The Politics of Social
Solidarity: Class Bases of the European Welfare State, 1875–1975 (Cambridge: Cambridge University Press,
1990); Didier Renard, «Assistance et assurance dans la constitution du système de protection sociale française», Genèses. Sciences sociales et histoire, 1995, 30–46.
15 Cfr. Chiara Saraceno, «Trasformazioni dei welfare state e/o spostamenti discorsivi. Un commento», Stato e
mercato 97, n. 1 (2013): 68.
16 L’attenzione all’assistenza sociale ha costituito fin da subito uno degli elementi di messa in discussione della tripartizione proposta da Gøsta Esping-Andersen, The three worlds of welfare capitalism (Cambridge: Polity press, 1990). Cfr. Stephan Leibfried, «Towards a European Welfare State? On Integrating Poverty Regimes in the European Community», in Social policy in a changing Europe, a cura di Zsuzsa Ferge e Jon Eivind Kolberg, Public policy and social welfare, v. 10 (Frankfurt am Main: Campus, 1992), 245–79. Per una prospettiva più ampia sull’opera di Esping-Andersen e la sua influenza sulla ricerca comparatista negli ultimi venticinque anni, cfr. Patrick Emmenegger et al., «Three Worlds of Welfare Capitalism : The Making of a Classic», Journal of European Social Policy 25, n. 1 (2015): 3–13.
tradizione socialdemocratica centrata sull’uguaglianza, la coesione e l’omogeneità dei cittadini (con il rafforzamento dell’indipendenza delle prestazioni rispetto al mercato e una decisa opzione per i servizi). La comparazione dell’Italia con la Francia permette di mettere in luce i fattori genetici di un sistema di protezione sociale «iniquo e per certi versi inefficiente», per il quale i politologi hanno forgiato una quarta categoria, quella di «welfare mediterraneo»17, caratterizzato
dal ruolo attribuito alla famiglia come primo ammortizzatore sociale e lo squilibrio tra la tutela di alcuni rischi (in primis la vecchiaia) e la «ridotta efficacia in prospettiva comparata nel ridurre la povertà» a cui cercò di rimediare la stagione di innovazione e sperimentazione apertasi con la creazione delle regioni negli anni settanta, che generò «forti disparità territoriali non riuscendo peraltro a rispondere in modo pienamente efficace» ai bisogni creati dalle trasformazioni socio-demografiche e economiche18. Il carattere residuale dell’assistenza e dei servizi sociali
generalmente attribuito a questo modello si riscontra tuttavia anche nel welfare «continentale» francese, almeno fino agli anni settanta, quando vennero giustapposte politiche assistenziali basate sulla cittadinanza a un sistema che aveva privilegiato la protezione dei lavoratori e delle loro famiglie, in un processo di dualizzazione della protezione sociale19. In questo senso, la
ricostruzione delle vicende del settore assistenziale risulta fondamentale per cogliere come mai non si verificò, in Italia e in Francia, quel salto di percorso che pure compirono nel secondo dopoguerra, profittando dell’inedita situazione dei bilanci previdenziali, altri sistemi di protezione sociale nati come «bismarckiani»20.
L’assistenza costituì un settore poco influente nel disegno complessivo delle politiche sociali e trascurato nelle rivendicazioni delle sinistre e del movimento operaio rispetto alle assicurazioni sociali, ma proprio per questa ragione risulta importante, ispirandosi all’istituzionalismo storico, consacrare attenzione ai presupposti cognitivi e normativi delle politiche pubbliche e alla capacità delle istituzioni di svolgere un ruolo decisivo nei processi di formazione e aggregazione degli interessi e degli obiettivi dei vari attori, modellando e disciplinando le pratiche sociali. Secondo l’approccio cognitivista, la costruzione delle politiche pubbliche costituisce il prodotto dell’azione dei «mediatori» – anelli di congiunzione tra le concezioni generali della società e i référentiels di uno specifico settore, in quanto capaci di decodificare i quadri cognitivi della prima e ricodificarli all’interno del secondo – ma non risulta limitata al discorso politico di poche élites, bensì radicata nella visione del mondo dell’intera sfera sociale21. L’azione dello Stato consiste prima di tutto in
una regolazione dei conflitti operata grazie alla valorizzazione delle logiche cognitive e normative condivise tra i vari protagonisti – pubblici e privati – di un settore delle politiche pubbliche come l’assistenza. All’interno del settore, i problemi assistenziali sono infatti individuati, indagati e affrontati a partire dalle informazioni possedute ma anche della cultura giuridica, medica, sociologica o politica dei «mediatori»; le soluzioni dipendono dai rapporti di forza tra di essi e tendono a strutturarsi per cumulazione in una logica di policy legacy. Dato che il cambiamento, nelle politiche pubbliche, finisce per coincidere con l’elaborazione di un nuovo référentiel 17 Cfr. Maurizio Ferrera, «The “Southern Model” of Welfare in Social Europe», Journal of European Social
Policy 6, n. 1 (1996): 17–37; John Gal, «Is there an Extended Family of Mediterranean Welfare States?», Journal of European Social Policy 20 (2010): 283–300.
18 Maurizio Ferrera, «Presentazione», in Le politiche di assistenza sociale, di Ilaria Madama (Bologna: Il Mulino, 2010), 3.
19 Bruno Palier, Gouverner la sécurité sociale: les réformes du système français de protection sociale depuis
1945 (Paris: Presses Universitaires de France, 2005), 332–33.
20 Cfr. Franz-Xaver Kaufmann e Franz Nullmeier, «Post-War Welfare State Development», in The Oxford
handbook of the welfare state, a cura di Francis G. Castles et al. (Oxford: Oxford University Press, 2010),
81–101.
21 Cfr. Pierre Muller, Le technocrate et le paysan: les lois d’orientation agricole de 1960-1962 et la
settoriale, a partire dalla crisi e dalla messa in discussione delle politiche esistenti, ma anche con l’individuazione di un nuovo gruppo di «mediatori»22, l’approccio cognitivista deve essere
combinato con quello neo-istituzionalista, che meglio coglie come le istituzioni della protezione sociale strutturano il funzionamento e l’evoluzione dell’azione pubblica in materia di protezione sociale23. Gli studi hanno infatti evidenziato l’importanza dei fenomeni di resistenza al
cambiamento propri della path dependency e di quelli di policy legacy, dovuti alla rigidità delle istituzioni politiche24. Le politiche sociali, infatti, non possono essere considerate
«come una “declinazione” di un’unitaria e compatta entità statuale. Se lo Stato è la risultante di un intreccio di strategie politiche e di relazioni di potere e al contempo una pedina nell’interazione socio-politica, se esso è momento e tramite di un’azione governamentale, l’espressione “Stato sociale” non rinvia tanto a un tipo o a una forma di Stato, quanto evoca un insieme di pratiche, saperi, apparati e istituzioni che convergono nel “trattare” i processi vitali della popolazione»25.
I provvedimenti legislativi e la ricostruzione della loro vicenda redazionale rappresentano dei meri punti di partenza, nella consapevolezza della necessità di leggere la storia amministrativa con «lenti bifocali»26 che guardino, in alto, ai nessi con la storia generale e in basso, al dinamismo
interno, all'applicazione delle normative e delle circolari, cioè alla pratica amministrativa che interpreta le disposizioni legislative. È infatti proprio attraverso «l’analisi delle pratiche amministrative e delle rappresentazioni che i funzionari statali si fanno della loro missione che è possibile cogliere il senso della loro attività»27. La focalizzazione sui caratteri ideativi dello stato
sociale richiede una «storia sociale dello Stato, che colleghi la storia politica delle istituzioni e i contesti sociali […] centrata sui attori pubblici»28. I funzionari pubblici non sono legati dai soli
quadri legali, come semplici ingranaggi in una macchina che funziona al servizio dell'interesse generale: occorre allora guardare alle componenti strutturali delle riforme, seguendo il filo delle pratiche intellettuali e burocratiche che ne permisero l’elaborazione a partire dal dopoguerra e trovarono infine negli anni sessanta e settanta possibilità di applicazione. L’azione di un’istituzione, l’obiettivo di una misura amministrativa o la logica di un provvedimento legislativo non dipendono dalle indicazioni del vertice politico – volatili nel contesto della prima repubblica italiana e della quarta repubblica francese – ma «dal campo delle forze antagoniste o complementari in cui, in funzione degli interessi associati alle diverse posizioni e ai comportamenti dei vari protagonisti, si formano le volontà»29. Per questa ragione, si tratta di
guardare alla vicenda dei ministeri qui presi in esame sotto tre angoli visuali – considerandoli 22 Philippe Bezès ha per esempio mostrato come le riforme amministrative ispirate ai principi del New Public
Management non costituiscano una semplice risposta alla percezione di una crisi di bilancio, di efficienza o
di fiducia da parte dei cittadini amministrati, né il prodotto di una massiccia adesione ideologica alla dottrina anglosassone, quanto piuttosto il risultato dei rapporti di forza tra ministeri con competenze trasversali e ministeri specializzati e l’esito di una nuova concezione neutralista dei rapporti tra l’amministrazione pubblica e il governo politico: cfr. Philippe Bezes, Réinventer l’État: les réformes de
l’administration française, 1962-2008, 1re éd, Le lien social (Paris: Presses universitaires de France, 2009).
23 Palier, Gouverner la sécurité sociale, 61.
24 Cfr. Paul Pierson, «Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics», The American
Political Science Review 94, n. 2 (2000): 251–67.
25 Pietro Costa, «Lo stato sociale come problema storiografico», Quaderni Fiorentini per la storia del pensiero
giuridico moderno 46, n. 1 (2017): 90.
26 Guido Melis, Storia dell’amministrazione italiana: 1861-1993 (Bologna: Il Mulino, 1996), 7.
27 Marc Olivier Baruch e Vincent Duclert, «Une histoire politique de l’administration française, 1875-1945», in Serviteurs de l’État, Espace de l’histoire (Paris: La Découverte, 2000), 9.
28 Cfr. Romain Huret, La fin de la pauvreté? les experts sociaux en guerre contre la pauvrete aux Etats-Unis
(1945-1974) (Paris: Editions de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 2008).
come elementi di istituzionalizzazione, come amministrazioni e come attori socio-politici30 – e di
studiare la genesi delle istituzioni del dopoguerra, in modo da far emergere le scelte effettuate tra le possibili alternative di sviluppo, il peso della path dependency, la provenienza e la circolazione del personale dirigente, la pluralità delle voci e delle competenze presenti nell’amministrazione pubblica in materia di assistenza. In una prospettiva di storia politica dell'amministrazione, ho voluto perciò in primo luogo soffermarmi sulla struttura e sull'organizzazione degli uffici amministrativi che si occuparono della gestione del sistema assistenziale, sui loro rapporti con gli altri ministeri e, al loro interno, sulle relazioni tra la componente politica e quella tecnica. Una particolare attenzione è stata dedicata alle direzioni generali, data la loro funzione di interfaccia tra il potere politico e la realtà amministrativa. Una parte del lavoro sarà allora dedicata a questi luoghi di elaborazione delle politiche pubbliche e si concentrerà su due direzioni generali, quella dell’Entr’aide et de la population presso il Ministère de la Santé et de la Population (Msp) in Francia e quella dell’Assistenza Pubblica presso il Ministero dell’Interno in Italia (Dgap), analizzandone la genesi, le dinamiche tra gli anni quaranta e gli anni sessanta e la radicale trasformazione che conobbero a partire dalla fine di quel decennio e in quello seguente. Nel caso italiano, vi affiancherò una specifica attenzione per l’Amministrazione per gli aiuti internazionali (Aai), un organismo sui generis che risultò particolarmente importante per le riforme del settore assistenziale.
In secondo luogo, ho cercato di analizzare le culture politiche non solo dei ministri che si alternarono alla guida dei dicasteri ma soprattutto dei principali funzionari che li gestirono, i «policy middlemen» che contribuiscono in modo decisivo alla elaborazione e all’attuazione delle politiche pubbliche di assistenza31: da quali esperienze – formative e professionali – provenivano?
Quale era la loro cultura politica e la loro concezione del ruolo dell’amministrazione? Quali erano i rapporti con gli organismi privati di tipo caritativo? Quali le loro relazioni con esperienze e policy-makers degli altri paesi europei e delle organizzazioni internazionali preesistenti o in costruzione? In quale misura e con quali strumenti hanno portato avanti una «causa» dell’assistenza pubblica? Questo approccio beneficia della letteratura sulle «issue networks», formate da esperti di diversa estrazione su specifiche questioni, di cui già negli anni settanta Heclo ha mostrato il ruolo nella costruzione delle politiche pubbliche; nei decenni successivi, gli studi hanno precisato e differenziato il concetto di «network di politiche pubbliche», indagando sulla loro funzione nella governance, cioè nel processo di coordinamento di attori, gruppi sociali, istituzioni, per il raggiungimento di obiettivi specifici. Quest’attenzione per le traiettorie biografiche e l’idea di interesse pubblico dei commis d’État deve confrontarsi, in Francia, con la figura dell’alto funzionario degli anni cinquanta, capace di costruire un’amministrazione efficiente, funzionale alla modernizzazione della società francese32; in Italia, con l’immagine di un dirigente
amministrativo dotato di larga autonomia dalla politica nel governo degli apparati ma privo di status all’esterno, almeno fino alla riforma del 1972 e con la significativa eccezione degli enti pubblici. Nel dopoguerra, le amministrazioni dell’assistenza – che si presentavano deboli, per la recente formazione e i larghi margini d’azione degli enti locali, dotate di missioni assai 30 Pierre Maclouf, «L’“ administration publique du Travail ” comme objet de connaissance, perspectives pour
l’histoire du ministère du Travail», Revue francaise des affaires sociales, n. 2 (2001): 121–39.
31 Cfr. Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance (New Haven ; London: Yale university press, 1974); Mark Bevir e R. A. W. Rhodes, The State as Cultural
Practice (Oxford University Press, 2010).
32 In Francia particolarmente netta è la frattura tra la Quarta Repubblica e la Quinta Repubblica, in cui gli esperti, finalmente assurti al vertice dello Stato, avrebbero realizzato quella modernizzazione che le resistenze clientelari e la paralisi del sistema politico aveno precedentemente impedito: cfr. Brigitte Gaïti, «Les modernisateurs dans l’administration d’après-guerre: l’écriture d’une histoire héroïque», Revue
eterogenee e obbligate al confronto permanente, quando non allo scontro, con altri dicasteri (in primo luogo le Finanze e il Lavoro) e con gli istituti di previdenza33 – si rinforzarono strutturando
i propri uffici al centro e alla periferia, regolando le relazioni tra un livello e l’altro, costituendo corpi di funzionari che a partire da una formazione classica si specializzavano nel settore e rivendicavano un’autonomia rispetto alla decisione politica.
I livelli di elaborazione delle politiche assistenziali
Una storia delle politiche sociali nazionali che non intenda né riassumersi in una mera ricostruzione della legislazione o delle strutture istituite a livello nazionale né vagliare micro-casi locali di studio nel tentativo di trarne conclusioni generalizzabili, malgrado l’interesse di entrambi gli aspetti, può trarre vantaggio dalla presa in considerazione delle diverse scale, dal locale all’internazionale, dalle associazioni – che proprio nel periodo tra gli anni quaranta e gli anni settanta, operavano in cooperazione e complementarità con lo Stato – fino alle organizzazioni sovranazionali come le Nazioni Unite e la Comunità economica europea entrambe interessate al settore assistenziale e al rinnovamento dei suoi principi-guida. Tra questi diversi livelli, durante tutto il periodo, un’intensa discussione e circolazione di idee segnò il processo di trasformazione dell’assistenza.
Occorre innanzitutto tenere presente il livello municipale: la storia della legittimazione del diritto all’assistenza passa per l’uniformizzazione delle misure su scala nazionale e la limitazione dei margini di discrezionalità degli enti locali, ma i comuni restarono a lungo – con gli Enti di assistenza (Eca) in Italia e i Bureaux d’aide sociale (Bas) in Francia – l’elemento più importante del sistema assistenziale sia per la prossimità al cittadino beneficiario sia per l’ampia delega di attuazione dei provvedimenti legislativi. Dato l’interesse per la trasformazione delle politiche pubbliche, mi sono concentrato soprattutto sugli impulsi riformistici provenienti dal livello locale, attraverso le associazioni dei comuni e degli enti di assistenza.
In secondo luogo, la focalizzazione sul ruolo dello Stato nella strutturazione, nel coordinamento e nella messa a sistema dell’assistenza non equivale tuttavia a fare di quest’ultimo il solo luogo di elaborazione e legittimazione delle politiche pubbliche. L’attenzione agli aspetti ideativi del sistema di welfare porta a considerare il contributo di altri protagonisti, collaboratori o obiettivi delle decisioni statali: la società civile e le organizzazioni private che si collocavano in rapporto dialettico. La Francia e l’Italia presentano un elemento in comune, esplicitato in alcune riletture del «modello conservatore-corporatista» della classificazione di Gösta Esping Andersen34: la
presenza della Chiesa cattolica, con l’attivismo associativo e la progettualità politica ad essa riconducibili35. L’importanza del mondo cattolico nella strutturazione, nella legittimazione e
delegittimazione delle politiche pubbliche presenta, in questo senso, due aspetti disgiunti. Il primo riguarda l’attivismo della Chiesa – settori come l’assistenza ospedaliera rimasero a lungo dominati, specialmente nelle zone rurali, dalle congregazioni femminili – e il dinamismo 33 Jacques Chevallier, «L administration sanitaire et sociale en mouvement», 2001, 128–31. Rispetto al settore della sanità, al quale può essere legittimamente paragonato, quello dell’assistenza non vedeva l’aperta conflittualità con professionisti dotati di un’incontestabile legittimità, data la lentezza del processo di professionalizzazione degli assistenti sociali e la debolezza delle loro associazioni di categoria.
34 Evelyne Huber, Charles Ragin, e John D. Stephens, «Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State», American Journal of Sociology 99, n. 3 (1993): 711–49. 35 Lo chiariva Giambattista Scaglia nel 1963: «Nella visione cristiana della convivenza sociale propria della Dc
[Democrazia Cristiana] l'assistenza assolve una funzione indispensabile e peculiare poiché rappresenta il modo in cui la solidarietà umana e cristiana si esplica nei confronti di quei cittadini che il bisogno nelle sue varie forme priva in tutto o in parte dei vantaggi della vita civile»: cfr. Giovanni Battista Scaglia, «Per una moderna e organica politica assistenziale», in Il ruolo dell’assistenza nella sicurezza sociale (Roma: 5 lune, 1963), 26.
associativo e caritativo che proprio nel secondo dopoguerra, ritagliando un preciso ruolo per il laicato organizzato, conobbe un nuovo slancio. Gli studi sull’assistenza privata e sulle pratiche caritative hanno inoltre spesso considerato il ruolo dello Stato in contrapposizione, riprendendo il lato più polemico e politico del discorso dei protagonisti dell’epoca. Viceversa, gli studi sull’assistenza pubblica hanno valorizzato il ruolo dello Stato omettendo il ruolo delle associazioni e degli enti locali a monte, a valle e negli interstizi delle misure nazionali. Questa doppia cecità ha intriso la letteratura secondaria sull’assistenza, marcata da una duratura polemica confessionale diversamente formulata a seconda delle stagioni ma sempre risoltasi nella sottovalutazione dell’azione dei diversi livelli dell’azione pubblica e nell’enfasi sulla burocratizzazione contrapposta alla rapidità e all’efficienza del cattolicesimo organizzato. La necessità di analizzare il ruolo dell’associazionismo cattolico e dell’istituzione ecclesiastica nella costruzione di un settore assistenziale pubblico e nella creazione di determinate forme di coordinamento delle attività private richiama un secondo aspetto: la difesa delle attività private non derivava soltanto dagli interessi nel settore e dal controllo sociale che esso permetteva, ma da postulati ideologici del cattolicesimo politico che conobbero, tuttavia, importanti mutazioni tra il pontificato di Pio XII (1939-58) e quello di Paolo VI (1963-78). Il riferimento alla «dottrina sociale della Chiesa» presentata spesso, sulla scorta del discorso ufficiale dell’istituzione, come immutabile e non soggetta al divenire storico36 ha ostacolato l’adeguata storicizzazione degli orientamenti del
mondo cattolico sulla costruzione del sistema di welfare nel secondo dopoguerra37: le origini degli
interventi pubblici nelle linee generali del pensiero politico cattolico e il funzionamento concreto delle misure di politica sociale sono rimasti disgiunti, mentre le divergenze interne sulla traduzione di quei principi – non riducibili alla tensione tra un approccio liberale e quello del cattolicesimo sociale – sono rimaste ai margini della storiografia sullo sviluppo dello Stato sociale in Europa38. Eppure i cattolici – con la Dc in Italia e il Mrp in Francia – controllarono infatti a
lungo i dicasteri sociali e in particolare l’intero settore assistenziale. Cattolici e attivi nei partiti cristiano-democratici erano il già citato Ludovico Montini e il suo omologo francese Emmanuel Rain, i due più importanti dirigenti pubblici del settore, promotori nei rispettivi paesi della sua lenta, cauta e prudente trasformazione.
36 La dottrina sociale, «codificazione e applicazione alle questioni del tempo degli eterni principi del diritto naturale e del Vangelo», veniva presentata come «un corpo di principi e di norme sociali completo e autosufficiente per cui i cattolici non hanno bisogno di mutuare qualcosa da altre scuole o sistemi»: Giorgio Vecchio, La dottrina sociale della Chiesa: profilo storico dalla Rerum Novarum alla Centesimus Annus (Milano: In dialogo, 1992), 48.
37 Sulle modalità concrete di traduzione dei principi della dottrina sociale, le proposte erano varie e divergenti, tanto che vi è stato chi ha affermato che gli elementi essenziali di quella che si avviava ad essere la classe dirigente italiana fossero da rintracciare in «alcuni tratti della formazione umana, religiosa e culturale» più che in un programma concreto, evidenziando che gli orientamenti principali dell'azione di governo emersero sul concreto terreno dell'azione politica, economica e sociale del primissimo dopoguerra: Agostino Giovagnoli, Le premesse della ricostruzione: traduzione e modernità nella classe dirigente cattolica del
dopoguerra (Milano: Nuovo Istituto Editoriale Italiano, 1982), 10–15. Analogamente, per il caso francese,
cfr. Bruno Béthouart, «L’apport socio-economique de la democratie chretienne en France», in Christian
democracy in the European union, 1945-1995: proceedings of the Leuven colloquium, 15-18 november 1995,
a cura di Emiel Lamberts (Leuven: Leuven university press, 1997), 336–62.
38 Cfr. Philip Manow e Kees Van Kersbergen, «Religion and the Western Welfare State. The theoretical context», in Religion, Class Coalitions, and Welfare States, a cura di Kees Van Kersbergen e Philip Manow (Cambridge: Cambridge University Press, 2010), 21–23; Michele Colucci, «Le politiche sociali», Mondo
Contemporaneo, 2018; Julia Lynch, «Italy: A Christian Democratic or Clientelist Welfare State?», in Religion, Class Coalitions, and Welfare States, a cura di Kees Van Kersbergen e Philip Manow (Cambridge:
Cambridge University Press, 2010), 104–8; Philip Manow e Bruno Palier, «A Conservative Welfare State regime without Christian Democracy? The French État-Providence, 1880-1960», in Religion, Class
Coalitions, and Welfare States, a cura di Kees Van Kersbergen e Philip Manow (Cambridge: Cambridge
