UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PISA
DIPARTIMENTO DI ECONOMIA E MANAGEMENT
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN STRATEGIA, MANAGEMENT
E CONTROLLO
TESI DI LAUREA MAGISTRALE
SVILUPPO DELLE APPLICAZIONI DEGLI OPEN DATA:
VANTAGGI E SVANTAGGI PER LE AZIENDE
CANDIDATO: Alessio Liccioli RELATORE: Prof. Marco Giannini
Indice generale
Introduzione...5
1. Cenni Storici Open Data...7
1.1 Primi esempi di Open Data...9
2. Definizione Open Data...14
2.1 I Data...17
2.2 Definizione Open Data...19
2.3 Tipi di Data...21
2.4 Le Licenze...30
2.5 Il Modello dei Costi...31
3. Definizione legale...33
3.1 Le Direttive Europee...35
3.2 La Direttiva 2003...38
3.3 La Direttiva 2013...41
3.4 Il G8 Open Data Charter...44
4. Situazione Attuale...53
4.1 Misurazione della Situazione...54
5. Vantaggi e Svantaggi Economici...58
5.1 Dimensioni di Mercato...60
5.2 I Vantaggi...62
5.3 Gli Stakeholder...73
5.4 La Trasparenza...78
5.5 Svantaggi...82
6. Applicazione Attuale in Ambito Economico...88
6.1 Campi di Applicazione...88
6.2 Processo di creazione ed applicazione...90
6.3 Tipi di Open Data...92
6.4 Esempi di Applicazione...111
7. Progetti di Sviluppo...114
7.1 I Beni Pubblici...114
7.2 Suggerimenti alla Crescita...115
7.3 Spinte alla crescita...120
7.4 Barriere allo Sviluppo...125
Conclusioni...134
Introduzione
Il seguente lavoro analizza lo stato dello sviluppo e dell'utilizzo degli Open Data su vari livelli e l'impatto che gli stessi possono avere in alcuni settori
dell'economia, del sociale e della politica.
Negli ultimi anni l'attenzione che è stata dedicata all'argomento, da vari attori, è andata sempre crescendo: sono stati innanzitutto organismi nazionali, come i singoli stati, o sovranazionali, come la Comunità Europea o le varie assemblee di nazioni mondiali come il G8 o il G20 ad analizzare l'argomento; i privati cittadini si sono accorti che questo tipo di dati potrebbe portare ad una serie di vantaggi economici, politici e sociali; ma sono state soprattutto le attività economiche a beneficiare in primo luogo dalla diffusione degli Open Data su scala mondiale. Sono infatti moltissime le applicazioni economiche che questi possono trovare: dalla creazione di nuovi prodotti o servizi per il consumatore e per le altre imprese alla creazione di nuove innovazioni e miglioramenti per prodotti già preesistenti sul mercato.
L'analisi, nel primo capitolo, parte da come questi sono nati e dallo sviluppo che hanno avuto, soprattutto negli ultimi decenni; partendo dalle prime, timide, idee di liberalizzazione dei dati governativi fino ad arrivare ai giorni nostri.
Il secondo capitolo tratta poi la effettiva definizione di Open Data e ne analizza le varie caratteristiche e tipologie in cui si possono differenziare, secondo la loro origine e il loro campo di applicazione, sia questo in ambito economico o non economico.
Il terzo capitolo fornisce un'analisi dei profili giuridici correlati a livello globali, comunitario e nazionale, che sono ovviamente fondamentali per proseguire nel
processo di sviluppo iniziato e per supportare in maniera adeguata le richieste di maggior apertura da parte di tutti i soggetti interessati.
Nel quarto capitolo viene svolta un'analisi delle informazioni disponibili sullo stato dello sviluppo raggiunto dagli Open Data sul mercato mondiale ed in particolare quello Europeo.
Nel quinto capitolo vengono enunciati ed analizzati tutti i vari vantaggi che si possono ottenere attraverso l'utilizzo degli Open Data in ambito principalmente economico, ma anche sociale e politico.
Il sesto e penultimo capitolo tratta le possibili applicazioni che gli Open Data possono trovare con successo nell'ambito economico e in quali settori di mercato questi sono attualmente più utilizzati, le possibili prospettive di sviluppo in altri segmenti e le categorie in cui questi sono differenziati. Vengono citati dei casi di effettiva applicazione sul mercato economico, andando ad analizzare il caso di una impresa, nata negli Stati Uniti, come Zillow nel settore del mercato
immobiliare e di come questa sia riuscita prima a posizionarsi in un segmento di mercato e poi a prosperarvi grazie appunto all'utilizzo degli Open Data; viene citato anche il caso in cui gli Open Data vengono applicati in ambito delle previsioni meteorologiche.
Nell'ultimo capitolo vengono poi analizzati i vari progetti di sviluppo e diffusione che vari stati a livello mondiale hanno messo in atto per permettere la
proliferazione di un mercato mondiale basato sugli Open Data; da citare in particolare le iniziative, di ampio respiro, promosse da importanti attori in questo ambito come la Comunità Europea, il G8 o il G20.
Il lavoro si conclude infine con una serie di considerazioni personali dell'autore sull'argomento trattato, sulla base dei dati portati in analisi all'interno di questo progetto di tesi.
1. Cenni Storici Open Data
Gli Open Data offrono grandi ed interessanti opportunità ai propri utilizzatori, sia sul piano economico che su quello sociale; in un momento storico in cui questi dati continuano ad essere sempre più numerosi, e sempre più facilmente
utilizzabili e disponibili, è perfettamente sensato cercare di favorirne lo sviluppo.
I dati governativi sono stati infatti accumulati per decenni all'interno di archivi e registri pubblici come attestazioni di ordine civile; solo recentemente si è
enfatizzata l'importanza di questi dati anche verso l'esterno.
Storicamente, molti governi Europei hanno controllato strettamente le loro fonti di informazioni, rilasciando solamente contenuti limitati, spesso in formati costosi, poco flessibili e scarsamente utilizzabili, ad esempio in formati cartacei o con documenti digitali coperti però da licenze di utilizzo particolarmente
restrittive. Le restrizioni sull'accesso di questi dati pubblici hanno origine
nell'ancestrale cultura del segreto governativo.1 Solo nelle ultime decine di anni i
governi, in seguito al riconoscimento dell'importanza e all'attrattiva di questi dataset, in ambito economico, sociale e politico hanno posto parzialmente rimedio alla situazione, favorendone la diffusione in formati raw e sotto licenze aperte, in formati facilmente utlizzabili.
Andando indietro nel tempo si può trovare un primo accenno, benchè ovviamente ancora lontano dall'idea attuale, soprattutto sul piano dell'utilizzo dei dati,
addirittura in Thomas Jefferson, terzo presidente degli Stati Uniti e tra i principali
autori della dichiarazione di indipendenza del 1776. Jefferson, noto proponente della democrazia, della repubblica e della protezione dei diritti personali
dell'uomo, sosteneva che le idee (come i dati), dovessero circolare liberamente nel mondo, così da favorirne l'istruzione e il progressivo sviluppo della propria condizione”2L'agenda di sviluppo degli Open Data, similmente, è basata appunto
sulla nozione che si può trovare un grande valore, economico e culturale, attraverso la massimizzazione di dati che diventano pubblici (e quindi, aperti). Negli ultimi 20/25 anni abbiamo assistito a numerose discussioni, riforme e proposte riguardanti il settore pubblico, sopratttutto con l'arrivo dei computer, dei programmi di software e la creazione delle informazioni digitali, in particolare dalla metà degli anni '90. Insieme a queste trasformazioni, è divenuto un argomento rilevante anche la parola “Trasparenza”: negli ultimi anni infatti si sono diffusi in tutto il mondo direttive per la libertà di informazione della persona, dando ai cittadini il diritto fondamentale di richiedere informazioni al proprio governo, e imponendo allo stesso governo di pubblicarle e fornirle in maniera disponibile e puntuale, comprensibile ed utilizzabile per il cittadino. Per questo i dati della pubblica amministrazione ( detti anche OGD, Open Data governativi, dall'inglese Open government Data) sono diventati fondamentali per il rispetto di questi prinicipi, riguardando non solo un diritto, ma anche un
mercato degli stessi e, se si vuole, un movimento di seguaci ed utilizzatori, per scopi di lucro o no. Lo sviluppo di atti per la libertà di informazione ai vari livelli nazionali e transnazionali ha infatti favorito la crescita degli OGD, che sono diventati un importante argomento di discussione tra i legislatori, gli accademici, le compagnie tecnologiche e le start-up e gli informatici, oltre che tra i semplici cittadini. Un altro fortemente interessato all'argomento, e che ha più volte
2 “ He who receives an idea from me, receives instruction himself without lessening mine; as he who lights his taper at mine, receives light without darkening me. That ideas should freely spread from one to another over the globe, for the moral and mutual instruction of man, and improvement of his condition, seems to have been peculiarly and benevolently designed by nature, when she made them, like fire, expansible over all space, without lessening their density in any point, and like the air in which we breathe, move, and have our physical being, incapable of confinement or exclusive appropriation.” Thomas Jefferson, lettera a Isaac McPherson, 13 Aug. 1813
espresso la propria opinione favorevole sull'utilizzo dei dati pubblici, è stato Sir Tim Berners Lee, l'inventore del World Wide Web come lo conosciamo oggi, che in un intervento a TED, un incontro tra importanti personalità del mondo
accademico ed economico, nel 2007, ha enfatizzato l'importanza dell'argomento; Berners Lee ha difatti invitato le persone a reclamare i loro diritti di utilizzare i dati governativi, come mezzo per ottenere migliore trasparenza, migliori servizi pubblici e una crescita economica più sostenibile.
1.1 Primi esempi di Open Data
Un primo esempio sulle origini dei già citati OGD può essere ritrovato nelle leggi sulla libertà di informazione ( FOI, Freedom of information regulations), che per primi hanno riconosciuto diritti ai cittadini. Il primo paese in assoluto a dotarsi di un primo predecessore di simile statuto fu la Svezia, addirittura nel 1766; in tempi più moderni si citano esempi come la Finlandia (1951) e gli Stati Uniti nel 1966. Ad oggi, più di 80 paesi possono vantare un esempio di regolamento FOI, che opera su due principi fondamentali: la trasparenza reattiva e la trasparenza proattiva. Nel primo caso l'amministrazione pubblica è obbligata dalla legge a rispondere alle richieste dei cittadini, spesso entro un limite di tempo prestabilito; la trasparenza proattiva invece richiede al settore pubblico di rendere disponibli informazioni pubbliche anche senza che ci sia una specifica richiesta. I dati forniti variano a seconda delle varie legislazioni, anche se la quasi totalità comprendono almeno dati riguardanti le imprese pubbliche, le loro funzioni e i servizi offerti, le loro procedure e liste di ufficiali e autorità che svolgono compiti per conto dello stato stesso; inoltre molto spesso sono pubblicati dati riguardanti i budget delle varie agenzie, i bandi per gli appalti pubblici e gli stipendi delle maggiori cariche amministrative. Ovviamente la maggior parte di questi statuti sono stati composti prima dell'avvento massiccio del digitale, e infatti si fa spesso riferimento a documenti o registri, e non a “Data” intesi come informazioni
inserite all'interno di sistemi informatici.
Gli OGD possono quindi essere considerati la diretta evoluzione del principio di proattività che richiedevano le varie legislazioni FOI; nei prossimi anni,
nonostante alcuni stati si siano già parzialmente mossi verso l'aggiornamento degli statuti, sarà quindi necessaria una revisione approfondita, così da definire esattamente come e in quali formati i dati stessi siano consultabili, e non solo il fatto che i cittadini siano effettivamente in grado di farlo. Dal punto di vista del “diritto”, gli OGD sono quindi associati direttamente alla libertà di informazione dei cittadini, e si possono quindi definire come: il diritto dei cittadini di aver accesso ai registri pubblici, così come alle informazioni utilizzate per crearli e tutti i dati correlati agli stessi.3 Anche la dichiarazione universale dei Diritti
dell'Uomo cita la stessa libertà di informazione, affermando che: i cittadini hanno diritto ad accedere ai dati originariamente raccolti da un organo pubblico, così come quelli originati da una terza parte privata che siano stati in mani pubbliche o che la loro pubblicazione non vada in conflitto con nessuna delle eccezioni di accesso alle informazioni pubbliche stabilite dai regolamenti FOI. Esempi di informazioni di terze parti possono essere contratti di appalto con imprese che vogliono condurre attività pubbliche o informazioni che agenzie antitrust richiedono ad organismi privati di fornire per motivi di accountability (banche, telecomunicazioni, assicurazioni tra le altre).
Bates4, analizzando la nascita dell'importanza dei dati pubblici all'interno di un
contesto socio-economico, fa risalire un primo grande interesse agli ultimi 30-40 anni, dove abbiamo assistito ad un continuo aumento di importanza politica ed economica riguardante dataset pubblici. In particolare negli ultimi 30 anni è
3 Karolis Granickas, Understanding Open Government Data and addressing its Impact, EPSI Platform, Agosto 2013
4 Bates, J., "This is what modern deregulation looks like”: Co-optation and contestation in the shaping of the UK's Open Government Data Initiative, The Journal of Community Informatics, Vol 8, No 2,
andata aumentando la commercializzazione di informazioni, che sono diventate una pietra angolare su cui si basa la moderna economia capitalistica, dei settori pubblici e privati. Burkert fa notare che un primo aumento di importanza riguardo le PSI è emerso negli anni '70 con un problema riguardante la policy delle
compagnie ICT. Un primo esempio di utilizzo di detti dati può essere fatto invece risalire ai primi anni '80 quando, con la ristrutturazione neoliberale del settore pubblico della Gran Bretagna e le massicce privatizzazioni di imprese in precedenza statale, fu lo stato stesso ad utilizzare questi asset informativi per generare guadagni.
Il concetto di Open Data, inteso come lo si intende oggi, con accezione globale, è però un concetto relativamente nuovo, che si può far risalire agli anni 2006-2007, anche se bisogna far notare che in alcuni settori, ed in alcuni stati in particolare, l'argomento si era sviluppato anche in anni precedenti. Anche in questi stati però si trattava di fasi embrionali riguardanti l'argomento, e solo nei prossimi anni si potrà essere in grado di apprezzarne a pieno lo sviluppo.5
Un primo esempio lo si può però ritrovare sin dal 1998 quando la commissione europea ha formulato una policy sugli Open Data attraverso il documento: “ Public sector information: A key resource for Europe, Green paper on public sector information in the information society”. Il documento attestava la
situazione sull'utilizzo degli Open Data tra gli stati membri dell'Unione Europea e su quella degli Stati Uniti d'America, riconoscendone per la prima volta
l'importanza fondamentale per il corretto funzionamento del mercato economico Europeo interno; l'obbiettivo iniziale espresso in questo green paper era di rendere le informazioni, che erano già aperte e disponibli, più comprensibili ed accessibili attraverso elaboratori elettronici, in quanto erano al tempo ritenute
troppo frammentarie e dispersive per essere facilmente comprensibili ed utilizzabili. Veniva inoltre riconosciuto un serio svantaggio competitivo nei confronti delle imprese americane, che, contrariamente a quelle con base UE, potevano fare uso di un sistema di informazioni pubbliche che lo stesso documento definisce come altamente sviluppato ed efficiente, a tutti i livelli dell'amministrazione; soprattutto perchè il sistema Europeo si basava, ed ancora oggi si basa, su una piattaforma di piccole e medie imprese, con minori risorse a disposizione da dedicare alla difficoltosa ricerca di informazioni frammentarie.
Questo primo green paper, nel 1998, può essere considerato uno dei primi esempi della sempre maggiore attenzione che è stata dedicata agli open data, ponendo l'accento sulla necessità di coinvolgere tutti gli attori interessati nell'esaminare la questione e nel dare il via ad una più ampia discussione politica a livello
Europeo.
Altra tappa fondamentale per la diffusione nell'utilizzo degli Open Data è stata, nel 2003, la pubblicazione della direttiva sulle informazioni del settore pubblico: la Public Sector Information (PSI) Directive 2003/98/EC6, che verrà analizzata
approfonditamente in seguito.
In breve, l'obbiettivo principale della direttiva era permettere un migliore accesso all'utilizzo degli open data in quattro punti principali: stimolando ulteriormente un mercato Europeo di servizi basati sull'utilizzo di open data; favorendo l'utilizzo e l'applicazione dei dati aperti nei processi economici non solo sul piano nazionale ma anche su quello transnazionale, all'interno dei confini dell'Unione Europea; incoraggiando la competizione nel settore all'interno del mercato Europeo; infine porre rimedio alle differenze esistenti tra tutti gli stati
6 Parlamento e Consiglio Europeo, Directive on the re-use of Public Sector Information, 17 novembre 2003
membri riguardo regole, leggi e best practices.
La direttiva del 2003 è stata poi rivista ed ampliata con una review della direttiva stessa nel maggio 2009, in cui si incoraggiavano gli stati membri e tutte le
amministrazioni locali a prendere misure proattive per promuovere ed incentivare l'utilizzo di detti dati; nel giugno 2010 tutti e 27 gli stati componenti l'Unione Europea hanno comunicato alla commissione di aver implementato le regole della direttiva all'interno delle loro legislazioni nazionali.
Una importante spinta per l'utilizzo degli Open Data è arrivata anche dallo stesso presidente degli Stati Uniti, Barack Obama, che li ritiene uno strumento
importante e che permetterà di lanciare nuove start-up, nuove imprese e di aiutare nuovi imprenditori a fornire prodotti e servizi che non è ancora possibile
immaginare.7
Gli USA si possono quindi considerare un paese in prima fila sul piano dello sviluppo di una legislazione sugli Open Data, a cui possiamo aggiungere il Regno Unito, seguito dall'Australia; anche l'Unione Europea nel suo complesso è stato uno dei primi attori governativi a porre la propria attenzione sull'argomento.
2. Definizione Open Data
La discussione riguardo l'utilizzo degli Open Data è andata acquisendo sempre più rilevanza negli ultimi anni a livello mondiale, continentale ma anche anche sul piano locale, fino a raggiungere un prominente ruolo nello scacchiere della società moderna; questo è dovuto, anche e soprattutto, al vertiginoso aumento che si può registrare nel numero di informazioni digitali che vengono prodotte nel mondo, calcolato come in aumento di 10 volte la propria dimensione ogni 5 anni.8
Il numero di persone, ed imprese, che ogni giorno utilizzano regolarmente, consapevolmente o inconsapevolmente, in un qualsiasi modo Open Data o loro derivati è infatti andato ad aumentare di anno in anno. Alla luce di questo il continuo aumento della condivisione di informazioni, soprattutto attraverso la rete Internet, anche la politica ha posto in atto delle iniziative per sostenere lo sviluppo, riconoscendo quello che altri autori9 già sostenevano, cioè che la messa
a disposizione di una serie di informazioni di “base” è divenuta fondamentale per spingere e sostenere l'attuale economia dell'informazione del ventunesimo secolo. Infatti molti sono concordi che il libero mercato e la libera società possano prosperare anche grazie alla disponibilità e al libero scambio delle informazioni, favorendo la trasparenza dei governi, incoraggiando la nascita e lo sviluppo di nuove idee ed imprese anche e soprattutto in ambito economico. Cook afferma che il riutilizzo di informazioni di provenienza governativa, accademica o privata ha appunto il potenziale per trovare applicazione in una grande varietà di nuove ed innovative combinazioni, in particolare sul piano economico.10 Soprattutto 8 The Economist, Data, data everywhere, 25 febbraio 2010
9 Pollock, R., ‘The Economics of Public Sector Information’. University of Cambridge, Cambridge: 2 dicembre 2008. p.2
10 Cook, J. S., Economic issues in funding and supplying public sector information, In Access to public sector information : law, technology and policy: Volume 1, Fitzgerald. B. (eds.), Sydney: Sydney University Press, 2010
grazie al continuo aumento della capacità di calcolo e alla rinnovata importanza che le imprese affidano all'analisi dei dati sono sempre di più le applicazioni che i database di informazioni, anche a quelli pubblici, trovano in ambito economico; oltre all'aumentata capacità di calcolo da non sottovalutare che allo stesso tempo è andata a diminuire vertiginosamente anche la spesa necessaria per approntare e mantenere questi sistemi di elaborazione
L'economia attuale difatti sta iniziando ad operare sempre a velocità sempre più elevate, quasi in tempo reale, grazie al costante flusso di informazioni riguardanti una amplissima varietà di fattori che le imprese possono analizzare al loro
interno. I Big Data hanno reso possibile l'analisi di enormi moli di dati, storici od in tempo reale, per identificare anomalie o tendenze del mercato economico e nuove opportunità su prodotti o servizi per i clienti. Allo stesso tempo anche gli Open Data riescono a svolgere la stessa funzione, andando ad ampliare il raggio di azione che offrono gli Open Data, aumentando il numero di dati disponibili per essere analizzati e processati dalle imprese
Open Data è soltanto una delle etichette che sono state assegnate con il prefisso “Open”, aperto: governo aperto, accesso libero, innovazione, educazione, open knowledge sono soltanto alcuni degli esempi e delle iniziative che sono state create nell'ambito “Open”11. Molte di queste iniziative prendono le mosse dal
concetto di “open source” come ispirazione e l'interpretazione di “apertura” è alla base dell'intero sistema. Per apertura si intende una maniera di organizzare le attività sociali che favorisce: l'accesso universale, la partecipazione universale e una produzione collaborativa in luogo di quella centralizzata.12
Nell'ultimo decennio in particolare è arrivata anche dalla società civile una azione di lobbying, basandosi sul diritto alla libertà di informazione. Con il diritto alla
11 Tim G. Davies, Zainab Ashraf Bawa, The Promises and Perils of Open Government Data (OGD), The Journal of Community Informatics, Vol 8, No 2, 2012
libertà di informazione ci si riferisce cioè a quel diritto che permette l'accesso a qualsiasi individuo di poter accedere ad un certo tipo di informazioni detenute dal proprio governo nazionale; in particolare l'attenzione sulla discussione si è andata intensificando negli ultimi 50 anni, dove leggi a livello nazionale riguardanti l'argomento sono state promulgante progressivamente in gran parte dei paesi Europei e mondiali. Oltre alle regolamentazioni nazionali sono arrivate anche una serie di direttive, aggiornate nel corso degli anni, da parte dell'Unione Europea per indirizzare verso una linea armonica a livello continentale la legislazione e lo sviluppo della materia.13
I gruppi interessati hanno appunto fatto pressioni continue nei confronti dei governi stessi perchè i loro dati fossero resi disponibili in formati cosiddetti “machine-readable”. Per formato “machine-readable” si intende un dato, una serie di dati, o un organico database o dataset che viene messo a disposizione in maniera da essere liberamente accessibili e processabili da un computer senza che sia necessario alcun intervento umano dopo la programmazione del processo stesso.
I dati governativi infatti sono sempre esistiti in certe forme come registri cartacei, report, file, sondaggi; senza però che questi dataset venissero organizzati e catalogati nelle forme sopra descritte.
Anche alla luce di questo diritto fondamentale del cittadino, si intuisce quale possa essere il contributo fondamentale degli Open Data per il rispetto di detto diritto, permettendo un più facile accesso alle informazioni richieste, essendo queste già “open” e quindi liberamente consultabili online senza costi ingenti da sostenere per il richiedente.
2.1 I Data
Prima di definire esattamente cosa sono gli Open Data è ovviamente necessario analizzare cosa si intende in primo luogo per “Data”.
Peter Murray-Rust definisce come Data singoli pezzi di informazione di ogni natura, come immagini, numeri, audio, mappe, che hanno delle caratteristiche distintive che sono qui elencate14:
• sono dirette descrizioni dei fatto o abbastanza accurate degli stessi, e non possono quindi essere sottoposte a copyright
• sono riproducibili senza ambiguità quando il metodo utilizzato per generarle è noto in tutti i suoi dettagli
• sono parti, o possono essere utilizzati come parti di strutture contenenti una più ampia conoscenza o informazioni, come i database
• hanno, nella maggior parte dei casi, un significato maggiore quando sono collegate tra loro e completate con “metadata”. Per Metadata si intende semplicemente dei dati riguardo altri dati; un esempio di metadata
potrebbe essere la data o il luogo in cui una fotografia, che in questo caso è il dato primario, è stata scattata
• possono, grazie alle altre caratteristiche sopra descritte, essere espresse e collezionate in formato digitale, anche se non sono state originariamente create in questo specifico formato. Una volta che sono state digitalizzate devono poter essere processabili dai computer direttamente in questi formati per arrivare ad altri prodotti o servizi
I Dati pubblici possono essere realmente utilizzabili solamente quando questi sono grezzi, aperti e linkati. Solo la presenza simultanea di queste tre
caratteristiche può infatti permettere all'utilizzatore di cogliere al massimo i benefici, economici e non, degli Open Data.15
Con il termine Grezzi, traduzione dall'inglese di raw, ci si riferisce a dei dati in
14 Peter Murray-Rust, Digital Curation Blog
cui ogni singolo elemento è chiaramente etichettato e può essere immediatamente isolato dagli altri per essere riutilizzato; solo un tipo di dati catalogato in questo modo può essere infatti pienamente utilizzabile, soprattutto in maniera automatica dai computer. Un esempio di come dei dati aperti non possano essere utilizzati in maniera efficace, nonostante siano messi a disposizione liberamente per
riutilizzo, riguarda i file in formato PDF. Un PDF può infatti essere considerato come una “immagine” stampata di un documento, per cui a differenza di un foglio di calcolo elettronico non saranno leggibili formule, numeri e macro delle singole celle e questi dati non potranno quindi essere elaborati automaticamente, ma soltanto dopo una lunga e laboriosa traduzione. Allo stesso modo anche l'immagine di una mappa non può essere utilizzabile pienamente; fornire infatti una mappa in formato JPEG infatti non permette di sfruttare ed analizzare tutti i dati che sono contenuti nella mappa stessa.
Infine i dati devono essere considerabili come “linked data”, cioè linkati, collegati. Con questo termine ci si riferisce alla necessità di collegamento tra i vari dati e il bisogno di compararli con altre informazioni di differente fonte, sia questa aperta o di origine privata. Per questo i dati devono essere pubblicati in maniera che questi possano essere collegati tra loro ed essere quindi analizzabili e sfruttabili più facilmente anche in maniera automatica.
I dati possono essere considerati aperti quando sono pubblicati ed aggiornati online il più frequentemente possibile, in maniera da permettere, al minor costo possibile di utilizzarli. Allo stesso modo riprendendo la discussione sui raw data, i dati possono essere considerati aperti solo quando questi sono anche resi
disponibili in un formato tale da permetterne la riutilizzabilità in maniera automatica.
2.2 Definizione Open Data
Una prima definizione che può quindi essere data di Open Data arriva da uno degli enti con cui la stessa Unione Europea ha promosso, e promuove, lo sviluppo di questo tipo di dati. Gli Open Data possono essere quindi definiti come
informazioni che possono essere liberamente utilizzate, modificate e condivise da chiunque e per qualunque scopo, che devono essere disponibili sotto una licenza aperta e fornite in un formato facilmente utilizzabile, modificabile e machine-readable. Risulta molto importante, anche ai fini del riutilizzo da parte del soggetto interessato, che la licenza sia di tipo “aperto”, ovverosia è necessario che sia regolato, e facilitato, l'utilizzo di tutti quei dati che sono coperti dalla licenza stessa. La licenza potrebbe richiedere ad esempio che venga dato credito, da parte dell'utilizzatore finale, di chi ha pubblicato e reso disponibili i dati in prima istanza; potrebbe inoltre richiedere che i prodotti derivanti da questo tipo di dati venga coperto dallo stesso tipo di licenza “open” da cui derivano. Una più approfondita analisi sulle caratteristiche delle licenze verrà svolta nel seguito del lavoro.
Nel 2006 un gruppo16, ispirato dai movimenti dei software open source ha
pubblicato una prima versione di quella che hanno definito Open Knowledge Definition, che fornisce una seconda definizione utilizzabile per gli Open Data: Un dato o una parte di questo viene considerato aperto se ognuno è libero di usarlo, riutilizzarlo e ridistribuirlo con al massimo l'obbligo di riconoscerne l'autore. Questa definizione, insieme ai relativi principi ha offerto un primo punto per il riconoscimento dei vari gruppi che spingevano per ottenere l'apertura di un certo tipo di dati, incluse imprese commerciali che avevano l'obbiettivo di
costruire o sviluppare business basati sull'utilizzo degli Open Data.
governo nazionale, con le loro dirette e numerose emanazioni; organismi di controllo sovranazionale, come la Comunità Europea o organismi che lavorano su scala mondiale, come il G8 o varie associazioni di rilevanza mondiale che hanno come membri le singole nazioni. Essendo appunto questo tipo di soggetti i
maggiori produttori di informazioni, che vanno da dati economici, a dati sociali, a dati politici è importante analizzarne l'impatto, così come quali sono i tipi di dati che vengono pubblicati.
A produrre e pubblicare gli Open Data non sono soltanto i governi, ma anche altri attori sono coinvolti in questa fase del processo. Ad esempio possono essere coinvolti anche istituti di ricerca, che produrranno appunto informazioni riguardanti studi scientifici; allo stesso tempo anche il settore privato può diventare fornitore di dati, qualora vengano previsti gli adeguati incentivi e le necessarie protezioni per il rispetto della privacy e della proprietà intellettuale.17
2.3 Tipi di Data
Una definizione più accurata sul significato degli Open Data può essere ritrovata andando ad analizzare cosa sono e da cosa derivano in concreto. In questo ambito andiamo ad osservare quali sono i tipi di dati coinvolti, sempre facendo capo alla prima definizione di Open Data fornita all'inizio di questo capitolo. I tipi di dati a cui si fa riferimento sono: Big Data, Open Data governativi, Dati del settore pubblico, oltre appunto agli Open Data.
17 Lateral Economics, Open for Business: How Open Data Can Help Achieve the G20 Growth Target, Giugno 2014
Immagine tratta da: European Data Portal, Creating Value Through Open Data, 2015
Il diagramma esprime le relazioni che sottostanno tra i vari tipi di dati citati sopra e che verranno ora analizzati punto per punto.
Big Data
Gli Open Data possono essere definiti come un prodotto che ricade all'interno della più ampia categoria dei Big Data. I Big Data sono un termine che definisce una ampia collezione di dati; Gartner li definisce, in un'ottica più spostata verso l'ambito economico, come: assets informativi di grande dimensione, di grande varietà e dalla rapida velocità di utilizzo che richiedono un processo di analisi delle informazioni che sia innovativo e efficace sul piano dei costi; dall'analisi delle informazioni contenute all'interno dei Big Data si possono ottenere un rilevante miglioramento sull'accuratezza delle previsioni future e una maggiore sicurezza e facilità nel processo del decision making aziendale.
La differenza principale tra i Big Data e gli Open Data va ricercata nel loro concetto di base: con “Open “infatti si intende un tipo di informazione che
esprime di primo acchito la fluidità e la trasferibilità dei dati, mentre con “Big” ci si riferisce più alla dimensione e alla spesso elevata complessità dei dati. La facilità e la trasferibilità che può essere trovata in alcuni database considerati
“Big Data” determina se questi possano essere considerati anche “Open”.18
Open Data governativi
Gli Open Data governativi (detti anche OGD, dall'inglese Open Government Data) sono un sottosettore degli Open Data, così come sono un sottosettore dei Big Data e dei dati del settore pubblico. Come si vede anche dal diagramma soprastante infatti si trovano all'intersezione di tutti e tre gli altri tipi di dati descritti.
Si tratta appunto di dati che rispondono alla definizione di Open Data, ma che sono prodotti, e resi in seguito disponibili, dal governo o da uno degli enti ad esso sottoposti, a livello locale, regionale o nazionale.
Dati del settore pubblico
Si tratta appunto di informazioni che sono raccolte e catalogate all'interno del settore pubblico, vengono anche definiti PSI (Public Sector Information). Questo tipo di informazioni vengono appunto generate, create, raccolte, processate preservate, mantenute e sovvenzionate dal governo o dalle istituzioni pubbliche in generale, secondo la definizione dell'OECD.19 Possono essere di due tipi: nella
prima categoria ci si riferisce a dei dati dinamici e continuamente generati ed aggiornati, ma non è però scontato che queste informazioni vengano rese pubbliche e disponibili a chiunque ne voglia fare uso. Nella seconda categoria rientrano quelle informazioni del settore pubblico che sono però detenute da un'organizzazione culturale: questi dati hanno invece la caratteristica di essere spesso statici, essere detenuti da un soggetto pubblico senza però essere generati
18 McKinsey Global Institute, Open data: Unlocking innovation and performance with liquid information, ottobre 2013
19 OECD Committee for Information, Computer and Communication Policy (ICCP Committee), OECD reccomendation of the conuncil for enhanced access and more effecvtive use of public sector information, 2008, P.4
dallo stesso e spesso di non essere direttamente fondamentali al funzionamento dell'amministrazione; possono essere ad esempio archivi culturali o lavori artistici. La prima categoria è quella che sta principalmente alla base delle imprese che si basano sull'utilizzo commerciale dei dati per produrre prodotti o servizi da rilasciare sul mercato.
Immagine tratta da: Vickery G., review of recent studies on psi re-use and related market developments, Information Economics, Paris
sopra; è possibile classificare gli Open Data in base alla loro prospettiva di utilità economica. I dati di tipo geografico e meteorologico, tra gli altri, sono quelli che più di tutti hanno un impatto rilevante sul piano economico, sul profilo di nuovi prodotti, servizi e posti di lavoro creati, come verrà analizzato meglio in un capitolo successivo.20 Contenuti di livello politico, educativo o culturale invece
portano i loro vantaggi principali su una prospettiva che non è principalmente quella economica, bensì hanno il loro impatto principale sul piano sociale. Altri tipi di dati invece non hanno ancora raggiunto il loro pieno sviluppo sul piano dello sfruttamento economico, ma detengono sicuramente il potenziale perchè questo possa essere sviluppato in un prossimo futuro, qualora ed essi venga affiancato un'idea imprenditoriale ed una struttura in grado di sfruttarne i
vantaggi; ci si riferisce ad esempio ai dati riguardanti ricerche e studi scientifici che possono sicuramente trovare un'applicazione anche in ambito economico nelle giuste circostanze.
Per questo si può dire che tutti gli Open Data di origine governativa sono PSI, ma non tutti i dati PSI diventano Open Data, ma devono appunto essere pubblicati online per diventare tali.
Antoinette Graves21 ha posto l'accento sull'importanza delle PSI nell'economia
attuale affermando che una gran quantità dei prodotti che oggi esistono non potrebbero essere prodotti o lo sarebbero in forme diverse se non venisse reso libero l'accesso e il riutilizzo di questi dati governativi.
I dati di origine governativa, che come si è già osservato ricoprono una
percentuale importante di tutti gli Open Data, meritano una più accurata analisi dal punto di vista economico.
Questi infatti, secondo opinioni di vari autori, possono essere assimilati ai beni
20 Vedi capitolo “Applicazione attuale in ambito economico”
pubblici, e come tali ne condividono caratteristiche. Le due caratteristiche
principali dei beni pubblici, e che possono essere appunto riscontrate anche negli Open Data, sono l'essere considerati “non-rivali” e “non-escludibili”. Le due definizioni sono state utilizzate per la prima volta da Ostrom e Ostrom22: per bene
“non rivale” si intende un bene il cui costo per produrre un'unità marginale tende, o è uguale, a 0. Un bene invece viene considerato “non escludibile” quando non è possibile, una volta messo a disposizione, limitarne l'accesso ai soli soggetti disposti a pagarne il prezzo. Un bene pubblico, e quindi gli Open Data, è quindi un bene il cui uso non può essere limitato tra la popolazione e il cui uso da parte di un individuo non ne compromette la fruibilità ad un altro individuo.
Solo con lo sviluppo dei formati digitali, che è nato da pochi decenni e si è ampliato a grande velocità negli ultimi anni, è stato possibile per i governi fornire e condividere facilmente i dati.
Senza l'utilizzo di formati digitali, e quindi senza poter sfruttare la capacità computazionale degli elaboratori elettronici, il potenziale degli Open Data era limitato e il loro sviluppo strozzato da questi impedimenti; dagli anni '70 in poi il risolversi di questa situazione ha permesso ai governi di mettere a disposizione un numero sempre maggiore di dati e una maggiore varietà degli stessi. Allo stesso tempo anche soggetti privati, in particolare imprese private, riconoscendo i possibili vantaggi che questa opportunità offriva, ed offre, hanno iniziato a rendere disponibili liberamente i loro dati agli altri.
Questi dati, per essere utilizzabili al meglio, devono avere delle certe caratteristiche fondamentali23:
• Accessibilità
22 Ostrom, V. e Ostrom E., Public Goods and Public Choices, in Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved Performance, Boulder, CO, 1977
• Machine Readable • Costi ridotti
• Diritti aperti
Con accessibilità si intende la possibilità che un numero ampio di utenti abbia il permesso, e la disponibilità di accedere ai dati senza alcuna restrizione;
idealmente l'accesso dovrebbe essere disponibile liberamente per qualsiasi individuo, o impresa, che ne faccia richiesta.
Della capacità di essere analizzati e lavorati direttamente dagli elaboratori
abbiamo già parlato in precedenza; ovviamente si tratta di una parte fondamentale per lo sviluppo degli Open Data perché solo la processabilità automatica dei dati può permetterne un uso in ambito economico, qualora le informazioni da
analizzare risultassero una mole ingente.
I costi devono essere limitati il più possibile per favorire la diffusione dei dati; negli ultimi anni infatti vari organismi governativi si sono mossi verso posizioni che auspicano il passaggio verso un modello di costi fondato sul costo marginale dei dati, se non addirittura verso la fornitura dei dati in cambio di un corrispettivo monetario pari a 0.
Come si è già avuto l'opportunità di osservare, anche le licenze sotto cui sono regolate la diffusione e il riutilizzo dei database hanno un ruolo centrale nel loro sviluppo. Si osserva infatti la necessità di rendere i dati disponibili sotto delle licenze aperte, che non limitino, per quanto possibile nel rispetto di alcuni diritti fondamentali, l'utilizzo, la trasformazione e la distribuzione degli Open Data.
Una ulteriore categoria che coincide in parte con gli Open Data in analisi, e che soprattutto negli ultimi anni è divenuta un argomento di particolare rilievo
riguarda quelli che sono chiamati “My Data”. Con questo termine ci si riferisce a quei dati che sono direttamente riferibili ad un individuo, ad esempio come i dati
che sono raccolti dagli ospedali sui loro pazienti. La diffusione di questi dati può avvenire su due diversi piani: innanzitutto quello personale, dove questi dati vengono rilasciati liberamente al proprietario stesso, come possono essere i referti medici nel già citato esempio dei dati raccolti dai poli ospedalieri o i dati dei consumi delle utenze casalinghe come elettricità o servizi idrici da parte delle utilities; questo tipo di dati inoltre potrebbe essere reso disponibile come Open Data vero e proprio, secondo le caratteristiche che questi richiedono, per permettere comparazioni, statistiche e studi sul piano generale, anche se
ovviamente in questo caso è necessaria una osservazione stretta sulla privacy e la proprietà dei dati che possono essere o non essere rilasciati.
La parte più rilevante degli Open Data, e quella che contiene il maggior potenziale di sviluppo anche in ambito economico appartiene alla già citata categoria dei dati di origine governativa, detti anche OGD. Come abbiamo già potuto osservare si tratta di dati che devono essere liberamente accessibili online, senza restrizioni tecniche per il riutilizzo e fornite sotto la regolamentazione di una licenza aperta che permette ai dati di essere riutilizzati senza limitazioni in diversi campi di applicazione, siano questi a livello economico o no.24
Questi dati vengono raccolti o generati dai governi o da loro istituti sottoposti per ragioni di gestione interne o di operazioni proprietarie; il motivo per cui vengono raccolti è da ricercarsi nei vantaggi che il governo stesso è in grado di ottenere o, più semplicemente, perchè necessita di questi dati per svolgere il lavoro in
maniera efficace. Ad esempio l'utilizzo di questi dati internamente
all'amministrazione può portare una serie di vantaggi molto simili a quelli che vengono ottenuti quando gli stessi dati vengono resi aperti.
I vantaggi degli OGD, e degli Open Data in generale sono stati analizzati in un altro capitolo25, ma è comunque importante notare che tra vari autori si può 24 OKF, Open Knowledge Foundation, 2012
ravvisare un generale consenso sul fatto che il valore economico che viene generato dalla liberalizzazione dei dai governativi riesce a superare nettamente il costo di raccolta e diffusione dei dati governativi stessi.26
Analizzando questo si osserva che l'apertura degli OGD da parte del governo genera un valore che può essere differenziato in due nature: la prima di natura economica, come un aumento della produttività, una espansione del mercato economico e di quello lavorativo; e una parte di vantaggi riguardanti il sociale, come maggior trasparenza, minor corruzione, che però per la loro natura sono di difficile quantificazione in termini monetari.
2.4 Le Licenze
Come già osservato in precedenza, la licenza che regola la consultazione ed il riutilizzo degli Open Data svolge un ruolo fondamentale, soprattutto nell'ottica di un eventuale sfruttamento dei dati stessi. Una licenza serve per dare, o non dare, l'esplicito permesso ad utilizzare quel lavoro.
OKD fornisce una definizione di quella che è una licenza aperta: un dataset aperto deve essere libero per l'uso commerciale o non commerciale degli utenti. In molte nazioni infatti ci sono, ovviamente, dei diritti sulla proprietà intellettuale che proteggono l'autore dall'utilizzo, il riutilizzo e la distribuzione di dati senza il suo esplicito permesso; è quindi importante che qualsiasi tipo di dati sia protetto da una licenza, e se questi dati sono stati creati con l'idea di essere resi aperti, la presenza di una licenza a regolarne i diritti è ancora più fondamentale.
In particolare la necessità di fornire una licenza aperta ai dati si riscontra quando si vuole garantire alla comunità che questi dati non saranno tagliati fuori dai nuovi riutilizzatori ed elaboratori.
26 Uhlir, P. F., The Socioeconomic Effects of Public Sector Information on Digital Networks: Toward a Better Understanding of Different Access and Reuse Policies: Workshop Summary, US National Committee CODATA, in cooperation with OECD
Esistono vari tipi di licenze che possono essere applicate ai dati ed ad i database, ognuna con delle caratteristiche particolari. Di seguito ne viene fornito un breve riassunto:
• Creative Commons, che offre una serie di diritti di base che possono essere a loro volta mixati con altri elementi di licenza per produrre una licenza “personalizzata”. Questi elementi sono: Attribuzione, attribuzione per scopi non commerciali, attribuzione non derivativa, share-alike(è possibile utilizzare i dati, ma i prodotti devono essere sotto la stessa licenza dei dati utilizzati)
• Creative Commons Zero • Open Data Commons • Open Government Licence
Pur presentando caratteristiche simili, le licenze Creative Commons, molto famose ed utilizzate in altri ambiti, non vengono ritenute ideali perchè non sono specificatamente progettate per proteggere dati, database e dataset. Le altre licenze citate, essendo state progettate esclusivamente per licenziare Open Data, forniscono una ideale protezione dei dati favorendone allo stesso tempo la diffusione.27
2.5 Il Modello dei Costi
Un altro aspetto interessante che deve essere analizzato è il modello di costi che deve essere applicato per massimizzare l'impatto degli Open Data.
Abbiamo già visto che le informazioni sui dati geografici, meteorologici e socio-economici sono quelle che, al momento, detengono il maggior potenziale sul piano dello sfruttamento economico da parte delle imprese private.
Quindi è comprensibile che una maggior disponibilità di questi dati può fornire una spinta allo sviluppo economico di certi settori; molti autori concordano che il più importante fattore per la diffusione di questi dati riguarda il metodo di pricing degli stessi. Soprattutto in passato, per motivi legati agli scarni budget
governativi, gli organismi amministrativi che dovevano produrre questi dati sono stati di fatto costretti ad introdurre un sistema di prezzi basato sulla parziale o totale copertura dei costi sostenuti per la produzione, andando talvolta anche a produrre profitti da questi.
Negli ultimi anni, grazie anche a vari studi in materia, si è osservato che il
sistema di prezzi applicato a questo tipo di dati ha rilevanti implicazioni sia sulla domanda dei dati che sulle dimensioni dei mercati che si basano sull'utilizzo di questi dati; ad esempio Pettifer28 indica che la differenza tra le dimensioni del
mercato meteorologico Statunitense, di maggiori dimensioni, e quello Europeo, di dimensioni invece minori, sono da ricercare nel differente schema di prezzo adottato per la distribuzione dei dati. Negli Stati Uniti il mercato, avendo a disposizione liberamente tutti i dati necessari, era riuscito ad ottenere maggiori dimensioni ed un maggiore tasso di crescita annuo. Da questo è possibile quindi dedurre che l'elasticità della domanda di OGD in base al prezzo è molto alta; difatti molte agenzie governative hanno osservato una rilevante crescita nel riutilizzo dei dati passando da un modello basato sui costi di produzione ad uno basato sul costo marginale o con libero utilizzo29. La disponibilità di dati a bassi,
o prezzi nulli promuove quindi innovazione tra gli utilizzatori di dati governativi e ne facilita di conseguenza lo sviluppo per nuove applicazioni, come prodotti o servizi; l'innovazione è alla base di qualsiasi crescita economica, e viene vista come la più importante strategia per l'ampliamento del mercato.
L'utilizzo di un sistema di prezzi basato sui costi marginali è stato un evento positivo soprattutto per le piccole e medie imprese; le imprese di grandi
28 Pettifer, PSI in European Meteorology, 2009
dimensioni hanno registrato una lieve crescita, mentre le PMI hanno beneficiato grandemente dal libero accesso ai dati. Da questo si deduce quindi che alti prezzi per l'utilizzo dei dati governativi creavano una importante barriera per tutte quelle imprese che non potevano permettersi di pagare per sfruttare i dati; al contrario imprese di grandi dimensioni avevano i mezzi e le risorse economiche per riuscire a farne uso comunque. Il passaggio ad un modello di Open Data crea quindi importanti vantaggi, come già osservato, dal punto di vista delle imprese; ma allo stesso tempo va a fornire dei vantaggi anche per i consumatori, che potranno usufruire di una più ampia varietà di prodotti e di minori prezzi, dovuti all'aumento della competitività dei mercati stessi in seguito all'aumento degli attori economici presenti.
3. Definizione legale
Nel corso degli ultimi anni abbiamo assistito ad un progressivo sviluppo delle legislazioni nell'ambito dell'utilizzo, e del riutilizzo, degli Open Data da parte degli stati di tutto il mondo. L'Unione Europea in particolare ha, nel corso degli anni, promosso la discussione riguardo questo ambito, così come i paesi
componenti il G8 e tutti i paesi sviluppati in generale.
La questione su come si possa implementare una policy riguardante gli OGD può essere discussa su tre differenti livelli:
1. Sul piano organizzativo, non solo nella maniera in cui gli organismi pubblici sono responsabili per l'organizzazione e la pubblicazione dei dati sul proprio portale online, ma anche i piani temporali di sviluppo, il budget e le risorse da dedicare ecc...
Il piano politico ha una rilevanza fondamentale nello spingere e promuovere l'agenda di sviluppo, oltre allo sviluppare il piano organizzativo su cui tutto il sistema viene basato.
2. Sul piano legislativo, è necessario analizzare quali sono gli strumenti legali che garantiscono il diritto a tutti i cittadini di accedere ai dati detenuti dalle
organizzazioni governative. Questi strumenti sono individuabili principalmente nelle leggi riguardanti la libertà di informazione (FOI, freedom of information acts), il riconoscimento costituzionale della libertà di espressione e diritto di accesso alle informazioni, oltre ai principi nazionali sulla segretezza di eventuali documenti. Quanto può essere quindi definita “chiusa” o “aperta” una
caratterizzano la nazione in esame
3. Dalla prospettiva dei dati, il modo in cui gli stessi Open Data governativi sono pubblicati e resi disponibili è fondamentale per l'implementazione della suddetta policy degli OGD. Difatti la pubblicazione da parte degli organismi governativi di dati incompleti o inutilizzabili può essere effettivamente considerata come una non implementazione della policy.
Molte nazioni hanno implementato un primo sistema di sviluppo per la
distribuzione degli Open Data, tra cui meritano una citazione importante gli Stati Uniti d'America, il Regno Unito, l'Australia o comunità come quella Europea, ma anche singole città mondiali come Londra, Parigi o Toronto.
Altro importante regolamento, direttamente dipendente dai governi, che riguarda direttamente il governo, è la legge sul copyright. Sebbene prima dello sviluppo globale di internet questo non rappresentasse un problema particolarmente rilevante, la nuova, accresciuta, facilità nella circolazione dei dati impone un ripensamento delle regole attuali perchè, come indica anche Darbishire30, è
necessario chiarificare la situazione legale attuale riguardo il copyright e ai diritti detenuti sui database da parte dei singoli paesi, comprendendo che è necessario un bilancio tra la protezione dei dati e l'aiuto ad un maggior utilizzo degli OGD, in modo da massimizzare i benefits che si possono ottenere in questo campo.
3.1 Le Direttive Europee
Un primo esempio di attività legislativa si è avuto con il già citato “Green on public sector information in information society” del 199831. Con questo primo
atto la comunità Europea ha riconosciuto l'importanza dei dati pubblici negli
30 Darbishire, H., Proactive Transparency: The future of the right to information? A review of standards, challenges, and opportunities. Governance Working Paper Series,W. B. Institute, Washington DC, United States of America, World Bank, 2010
ambiti economici e sociali, facendo il punto della situazione sul loro sviluppo e su cosa fosse necesassario per progredire. In particolare riconosceva che i
cittadini erano quasi impossibilitati dal far valere i propri diritti di consultazione di informazioni, provocando una mancanza di trasparenza per i cittadini, i lavoratori e gli amministratori a tutti i livelli; faceva notare che le informazioni erano spesso distribuite in differenti database della pubblica amministrazione, senza particolari collegamenti; che queste informazioni erano essenziali per la mobilità interna alla comunità di categorie come studenti e lavoratori ed infine queste mancanze di informazioni su procedure amministrative o sui prezzi provocavano gravi carenze informative che sfavorivano lo sviluppo del mercato interno. La commissione stessa notava l'importanza di avvicinare gli organi della comunità ai cittadini, diventato più trasparente e vicina alla vita di ogni giorno, attraverso una politica attiva di diffusione delle informazioni che poteva favorire anche il processo di integrazione europeo. L'accesso avrebbe infatti fornito, secondo il documento, vantaggi alle imprese sul piano amministrativo, ma anche su quello non amministrativo, infatti anche queste decisioni sono fondamentali per le imprese; in particolare quando si tratta di definire strategie di business, decisioni di marketing, piani di esportazione o di investimento. Il facile e rapido accesso a tutta una serie di informazioni in questo ambito infatti aiuta certamente dette imprese a prendere decisioni in maniera informata, mentre una mancanza delle stesse rischia di provocare un grosso svantaggio competitivo tra imprese locali e straniere, così come tra imprese al di fuori della comunità stessa.
Il settore pubblico infatti, per la propria natura e dimensione, rappresenta infatti la più grande fonte di informazioni di valore per le decisioni; la maggior parte delle informazioni vengono infatti create all'interno delle imprese pubbliche, sono informazioni di grande rilevanza e soprattutto già nel 1998 era riconosciuto come un ambito in prima crescita.
Il documento continua facendo notare la quasi totale assenza di regole sull'utilizzo e la consultazione delle PSI da parte del settore privato, e questa
condizione di assenza su principi chiari e consistenti provocava un importante svantaggio nei confronti di competitor Americani.
L'Unione Europea, in anticipo sui tempi, riconobbe l'importanza delle nuove tecnologie digitali che già al tempo erano in forte espansione, come modo per aumentare l'efficienza nella raccolta della informazioni, ma anche come mezzo per un maggiore e penetrante impatto sulla accessibilità e la diffusione di dette informazioni, oltre a fornire le stesse in una maniera più integrata ed utilizzabile, e alla possibilità di combinare insieme dati da diverse fonti governative.
Le PSI individuate ricadono in due settori principali: quelle amministrative e quelle non amministrative; le prime riguardano le funzioni del governo e dell'amministrazione stessa, le seconde i dati riguardanti il mondo esterno
raccolte da organismi pubblici. Ad entrambe è riconosciuta la possibilità di essere vantaggiose e sfruttabili economicamente.
Importante notare anche che tutti i regolamenti nazionali contengono eccezioni e limitazioni al diritto di accesso alle informazioni, classificate in quattro categorie principali:
· eccezioni nell'interesse dello stato, per esempio per ragioni di sicurezza nazionale, interesse pubblico, relazioni internazionali, ecc...
· eccezioni nell'interesse di terze parti, per motivi di privacy, proprietà intellettuale, segreti commerciali
· eccezioni per proteggere il processo di decision making, come l'uso interno delle informazioni
· eccezioni per evitare costi irragionevoli o carichi di lavoro troppo onerosi per le amministrazioni, per esempio in casi di informazioni già pubblicate o richieste troppo impegnative per essere evase
Un particolare conclusivo, che è importante da far notare, è il paragrafo dedicato ai prezzi da applicare a queste informazioni. Infatti la commissione propone di
applicare prezzi accessibili a tutti, che considerino il potenziale dell'informazione e che siano competitivi. Come si potrà osservare nel proseguo del lavoro la posizione della stessa Unione Europea, in seguito all'aumentare delle
informazioni e degli studi a propria disposizione, sposterà la propria posizione riguardo la regolamentazione del prezzo dei propri dati governativi non più sulla basi di prezzi sì accessibili a tutti ma comunque dipendenti dall'importanza delle informazioni stesse, ma sulla base del principio del costo marginale delle
informazioni messe a disposizione.
3.2 La Direttiva 2003
La prima, importante mossa con cui l'Unione Europea ha iniziato a regolamentare la situazione si è avuta con la direttiva 2003/98/EC del parlamento e del consiglio Europeo del 17 novembre 2003 sul riutilizzo delle informazioni del settore pubblico.
Prima di procedere con la vera e propria direttiva il consiglio riassume le motivazioni e la situazione sull'argomento in atto: esprime infatti la volontà di stabilire un mercato interno in cui la competizione interna non sia distorta,
armonizzando le regole e le pratiche degli stati membri sulla messa a disposizione delle PSI, che dovrebbero essere messi a disposizione di ogni singolo cittadino della Comunità Europea, permettendo nuove e più facili vie di accesso; proprio per questo motivo riconosce l'importanza che svolgono i contenuti digitali in questo ambito, che faciliterebbero la diffusione della moltitudine dei dati che ogni stato membro della UE produce.
Rendere pubbliche tutti i documenti generalmente disponibili detenuti dal settore pubblico, che siano questi non solo parte del processo politico, ma anche il processo legale e amministrativo, viene considerato dal consiglio Europeo uno strumento fondamentale per estendere il diritto alla conoscenza, che è uno dei
principi base della democrazia. L'obbiettivo è, e dovrebbe essere, applicabile ad ogni istituzione e ad ogni livello, sia questo locale, nazionale o internazionale. Nella direttiva si mettono in luce le profonde differenze esistenti tra gli stati membri che costituivano importanti barriere per il raggiungimento del pieno potenziale economico dell'argomento alla chiave del documento, difatti si riconosce l'esistenza di innumerevoli, e diverse, vie utilizzate dagli organi pubblici, statali o locali, per mettere a disposizione dei cittadini le informazioni governative; da qui la ribadita importanza di un piano di sviluppo generale del settore, in grado di fornire condizioni eque, proporzionate e non discriminatorie per il riutilizzo di dette informazioni.
La direttiva però chiarisce, nei punti successivi, che la direttiva stessa non contiene alcun obbligo nei confronti degli stati membri di rendere riutilizzabili i propri documenti; la decisione sul renderli riutilizzabili o no rimaneva quindi in capo agli stati membri o agli organi statali direttamente interessati. La direttiva infatti riguarda solamente quei documenti che lo stato o l'organo ha già reso disponibili per la consultazione e l'utilizzo. Di fatto la direttiva, per quei dati ancora non resi disponibili, si limita solamente a incoraggiare la maggior
diffusione di dati resi riutilizzabili dai propri membri, che siano questi leggi, atti di natura amministrativa o atti di natura non amministrativa, ma comunque prodotti all'interno di un organismo pubblico.
Viene poi fornita una definizione generica del termine “documento”, in linea con gli sviluppi della società dell'informazione. Per documento si considera ogni rappresentazione di atti, fatti o informazioni(ed ogni raccolta di tali atti, fatti o documenti), qualsiasi sia il supporto dove sono conservate (scritto su carta, in forma elettronica, o come suono, video o registrazione audiovisiva) detenuta da un organo del settore pubblico. Un documento detenuto da un membro del settore pubblico è un documento che il settore pubblico stesso ha il diritto di autorizzare al riutilizzo. Le possibilità di riutilizzo possono essere migliorate ed ampliate
passando al più flessibile supporto digitale.
Rimangono fuori dall'ambito della direttiva anche tutti quei diritti di proprietà intellettuale detenuti da terze parti; per diritti di proprietà intellettuale si considerano il copyright e tutti i diritti relativi.
Alla pagina 4 inizia effettivamente il testo della direttiva, ora analizzata focalizzandosi sui punti principali.
Con l'articolo 1 si esprime lo scopo della direttiva: stabilire perlomeno un campo minimo di regolamentazione per gestire il riutilizzo e le best practices per
facilitarne il riuso dei documenti già esistenti in seno agli organismi pubblici degli stati membri. Al comma 2, come già osservato in precedenza, la direttiva non si applica ad attività che fuoriescono dallo scopo della pubblica utilità e a tutti quei documenti i cui diritti intellettuali sono detenuti da terze parti.
All'articolo 2 vengono esplicitate le definizioni di alcune parti fondamentali della direttiva come: “organo del settore pubblico”, inteso come autorità statale,
regionale o locale, organi diretti dalla legge e associazioni controllate da una o più di dette autorità o degli altri organi citati; si prosegue con la già citata definizione di “documento”; con il termine “riutilizzo”, cioè l'uso da parte di individualità personali o da entità legali di documenti detenuti da organi del settore pubblico, per finalità commerciali o non commerciali per fini diversi da quelli per cui il settore pubblico li ha inizialmente costituiti, mentre il semplice scambio di documenti tra due organi pubblici, nel semplice ambito dell'uso ai fini dei loro compiti non costituisce direttamente un riutilizzo; infine con il comma 5 si trova la definizione dei “dati personali”, da essere intesi come dati direttamente mutuata dalla definizione data dall'articolo 2(a) della direttiva 95/46/EC del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali , nonché alla libera circolazione di tali dati.
All'articolo 3 si esprime il principio generale del documento: i paesi membri dovrebbero assicurare che, qualora il riutilizzo dei documenti in loro possesso sia
permesso, questi documenti devono essere resi disponibili per scopi commerciali o non commerciali e, dove questo fosse possibile, attraverso mezzi elettronici. L'articolo 4 stabilisce i tempi massimi che sono permessi all'amministrazione pubblica per processare e consegnare i dati richiesti per il riutilizzo e
l'applicazione ad essi di una licenza di utilizzo, qualora questa fosse necessaria. Il tempo a disposizione è quantificato in 20 giorni lavorativi dopo l'arrivo della richiesta, prorogabili di ulteriori 20 giorni in caso di richieste particolarmente estese o dalla difficoltosa evasione; questa regola temporale non deve però considerarsi valida qualora lo stato membro abbia già internamente stabilito dei propri limiti temporali o altre regole per la lavorazione dei documenti.
L'articolo 6 riguarda gli eventuali costi di rivendita dei dati, qualora questi siano previsti: in caso positivo i ricavi totali non dovrebbero comunque eccedere il costo di raccolta, produzione, riproduzione e diffusione, uniti ad un ragionevole ritorno dell'investimento sostenuto.
All'articolo 11 si pone un'enfasi particolare sul mantenimento di una situazione di leale concorrenza, difatti si prevede che il riutilizzo dei documenti debba essere aperto e libero, anche qualora ci siano già uno o più attori già presenti all'interno del mercato. Contratti e altri accordi tra l'organismo pubblico che detiene i documenti e terze parti non dovrebbero garantire diritti esclusivi.
Per concludere, con l'Articolo 12 veniva previsto, come limite massimo per la messa in attuazione della direttiva nei singoli stati, il 1° luglio 2005.
3.3 La Direttiva 2013
Dopo una prima review della direttiva, contenente solo modifiche minori e non particolarmente rilevanti, da parte dell'Unione Europea nel 2009, una nuova e più rilevante revisione della direttiva è stata approvata nel 2013, dal nome: Direttiva 2013/37/UE del parlamento europeo e del consiglio del 26 giugno 2013 che
modifica la direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico.
Come nella precedente direttiva, i proponenti, prima di passare agli articoli e regole vere e proprie esprimono una serie di considerazioni rilevanti sulla situazione, che nel corso del decennio precedente aveva ovviamente subito rilevanti notifiche. Viene innanzitutto ribadita l'importanza che i documenti prodotti dagli enti pubblici costituiscono un ampio bacino di risorse diversificato e prezioso in grado di favorire l'economia della conoscenza e che la possibilità di riutilizzare detti documenti in possesso di un organismo pubblico costituiscono un valore aggiunto per i riutilizzatori, gli utenti finali e la società in generale, ed, in alcuni casi, da parte dello stesso ente pubblico, promuovendone la trasparenza e la responsabilizzazione e migliorando la qualità dei dati raccolti dall'ente stesso. Il documento stesso riconosce che da quando il primo complesso di norme sul riutilizzo dell'informazione del settore pubblico è stato codificato, nel 2003, si è assistito ad una continua ed esponenziale crescita nella quantità dei dati raccolti nel mondo; si è avuta inoltre una costante e rilevante evoluzione delle tecnologie per l'analisi, lo sfruttamento e l'elaborazione dei dati stessi, permettendo la nascita di nuovi servizi o applicazioni basate sull'uso, l'aggregazione o la combinazione dei dati. Si riconosce infatti la non più totale adeguatezza delle regole adottate nell'ormai lontano 2003, non più in grado di rispecchiare i continui e veloci mutamenti del settore e delle tecnologie in uso, con il rischio quindi di non poter cogliere appieno le opportunità sociali ed economiche che il riutilizzo dei dati pubblici può fornire.
Come nel 2003 si ribadisce la necessità di una armonizzazione minima per determinare il tipo di dati pubblici disponibili per il riutilizzo sul mercato interno dell'informazione, coerente con il pertinente regime di accesso. Come fa infatti notare il Fioretti32 la mancanza di uguaglianza nella regolamentazione può
32 Marco Fioretti, Open Data, Open Society. a research project about openness of public data in EU local administration, 2010
portare, soprattutto nel caso del pricing dei dati, a forti disparità: non è infatti inusuale osservare casi in cui, grazie ad Internet, è possibile raccogliere dati che in uno stato possono essere a pagamento senza costi tramite altri stati, sempre all'interno della Comunità Europea.
La già citata direttiva 2003/98/CE non prescriveva l'obbligo di consentire l'accesso ai documenti o l'obbligo di consentire il riutilizzo di detti documenti, perché la decisione era lasciata in capo ai singoli stati membri o al singolo stato interessato. Nonostante alcuni stati membri si fossero già attivati singolarmente per garantire il diritto di riutilizzo ai dati già accessibili, viene espressa la necessità di rivedere la vecchia direttiva con la nuova, così che venga stabilito chiaramente l'obbligo, in capo a tutti gli stati membri, di rendere riutilizzabili tutti i documenti a meno che l'accesso sia limitato o escluso ai sensi delle disposizioni nazionali sull'accesso ai documenti e fatte salve le altre eccezioni stabilite, ovvero i dati in possesso di terze parti che ne detengono la proprietà intellettuale.
Come già detto, si propone di facilitare il riutilizzo mettendo a disposizione, dove possibile ed opportuno, mettere i documenti a disposizione in formati e leggibili meccanicamente, insieme ai rispettivi metadati, al miglior livello di precisione e di granularità, in un formato che garantisce l'interoperabilità. Un documento, per essere considerato leggibile meccanicamente, secondo le disposizioni della direttiva, deve avere un formato di file strutturato in modo tale che le applicazioni software possano agevolmente identificarlo, riconoscerlo ed estrarne dati
specifici.
Riassumendo, le principali variazioni ravvisabili tra la direttiva del 2003 e quella successiva del 2013 riguardano principalmente: l'obbligo in capo agli enti
pubblici delle motivazioni di un eventuale rifiuto al richiedente, sulla base delle disposizioni preesistenti nello stato membro; l'invito, dove possibile, a mettere a disposizione i propri documenti, in formato leggibile meccanicamente insieme ai rispettivi metadati, ed entrambi dovrebbero essere conformi, nella misura del
possibile, a standard formali aperto; questo però non comporta per gli enti pubblici l'obbligo di adeguare i documenti se cioè dovesse comportare difficoltà sproporzionate, che vanno al di là della semplice manipolazione. Altra importante variazione si può ravvisare nell'ambito dei principi di tariffazione, il nuovo articolo 6 infatti prevede che qualora sia previsto un corrispettivo in denaro per il riutilizzo dei documenti, tale costo deve essere limitato ai costi marginali
sostenuti per la loro riproduzione, messa a disposizione e divulgazione con tre eccezioni: enti pubblici che devono generare utili per coprire parte sostanziale dei costi inerenti allo svolgimento dei propri compiti di servizio pubblico; documenti per i quali gli enti pubblici in questione sono tenuti a generare utili sufficienti per coprire una parte sostanziosa dei costi; a biblioteche, musei e archivi. In
quest'ultimo caso l'importo delle tariffe dovrà essere stabilito in base a criteri oggettivi, trasparenti e verificabili stabiliti dagli stati membri.
Questa direttiva sarebbe dovuta entrare in vigore all'interno della legislazione di ognuno degli stati membri entro il 18 luglio 2015, come previsto dalla direttiva stessa nella sua parte conclusiva.
In seguito a questi atti, alla fine del 2015, la maggior parte dei paesi europei componenti la comunità europea avevano sviluppato un portale nazionale degli Open Data, con la funzione di punto centrale in cui cercare e scaricare questi dati. Deve però essere ravvisata una forte differenza sulla quantità e sulla qualità dei dati resi disponibili all'interno del portale tra i vari paesi europei.33
3.4 Il G8 Open Data Charter
Altro importantissimo atto a livello mondiale per lo sviluppo dell'utilizzo degli Open Data è stato il G8 Open Data Charter. Nel luglio del 2013 infatti i leaders dei paesi componenti il G8 hanno firmato questo accordo, che ha stabilito un
33 European Data Portal, Open Data Maturity in Europe 2015. Insights into the European state of play, European Union, 2015
