El acceso a la justicia a través de la gestión extrajudicial de conflictos (Análisis comparado de políticas de mediación en derecho privado entre Chile y Cataluña)
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(2) Programa de Doctorado en Derecho y Ciencia Política Línea de investigación: derecho civil. Tesis Doctoral:. El acceso a la justicia a través de la gestión extrajudicial de conflictos (Análisis comparado de políticas de mediación en derecho privado entre Chile y Cataluña). Doctorando: JAVIER GUSTAVO WILHELM WAINSZTEIN Director y tutor: Dr. CARLOS VILLAGRASA ALCAIDE.
(3) “Las normas no son la respuesta a la confrontación, como parecía en ese enfoque adversarial que refleja un procedimiento judicial, sino que realmente son herramientas para construir la paz… si son asumidas libremente como reglas de una relación de soluciones compartidas, frente a los conflictos que siempre existen en cualquier modelo de coexistencia o de convivencia humana” Carlos Villagrasa. “La principal fuente del malestar ciudadano hacia lo político no es tanto lo que hacen los políticos, sino lo que dejan de hacer, su falta de creatividad, su carácter reactivo” Daniel Innerarity. 2.
(4) RESUMEN La mediación es una práctica profesional que lleva muchos años vigente en nuestro entorno. Las experiencias públicas de mediación han demostrado ser una opción única para la ciudadanía de las sociedades democráticas en la gestión de sus conflictos, cuyos beneficios abarcan desde la economía procesal hasta la horizontalización de la democracia. Como ciudadanos sabemos que la mayoría de los conflictos que surgen entre nosotros son inevitables, pero su tratamiento, gestión y resolución pueden hacer la diferencia. Una buena gestión del conflicto puede evitar las consecuencias negativas que éste podría provocar en nuestras vidas. Cuando la mediación deviene política pública se hace universal e implica el ejercicio del derecho a hablar y a ser escuchado, así como a negociar bajo parámetros de atención, confianza y seguridad para los involucrados. Y, a la vez, desde la administración pública se transmite y se apoya la idea de la capacidad ciudadana para la gestión de sus diferencias, sin la injerencia paternalista del poder público. La finalidad de esta tesis es proponer una política pública para Catalunya estableciendo las líneas, objetivos y programas de intervención para que la mediación, como vía eficaz de resolución de conflictos, sea una realidad para toda la ciudadanía. Para hacerlo, esta tesis se divide en tres partes: Se comienza el trabajo con una profunda reflexión sobre el concepto de política pública y relacionándolo con la mediación y la resolución de conflictos. Posteriormente, en la segunda parte del trabajo se hace una exposición detallada del proyecto que el doctorando llevó a cabo por encargo de EUROsociAL+, la Agencia de Cooperación Europea con Latinoamérica, consistente en una asistencia técnica de apoyo a la implantación de un programa de gestión y promoción de iniciativas de resolución de conflictos locales enmarcada dentro de la reforma procesal civil de Chile. Finalmente, se da el salto a Catalunya y, con todo lo aprendido en el proyecto chileno, se establecen las bases para la creación de una nueva política pública en materia de mediación, proponiendo así un escenario posible y realista. 3.
(5) para que esta comunidad autónoma vuelva a ser pionera en el desarrollo e innovación de la mediación.. 4.
(6) RESUM La mediació és una pràctica professional que porta molts anys vigent en el nostre entorn. Les experiències públiques de mediació han demostrat ser una opció única per a la ciutadania de les societats democràtiques en la gestió dels seus conflictes, els beneficis dels quals abasten des de l'economia processal fins a l'horitzontalització de la democràcia. Com a ciutadans sabem que la majoria dels conflictes que sorgeixen entre nosaltres són inevitables, però el seu tractament, gestió i resolució poden fer la diferència. Una bona gestió del conflicte pot evitar les conseqüències negatives que aquest podria provocar en les nostres vides. Quan la mediació esdevé política pública es fa universal i implica l'exercici del dret a parlar i a ser escoltat, així com a negociar baix paràmetres d'atenció, confiança i seguretat per als involucrats. I, alhora, des de l'administració pública es transmet i es dóna suport a la idea de la capacitat ciutadana per a la gestió de les seves diferències, sense la ingerència paternalista del poder públic. La finalitat d'aquesta tesi és proposar una política pública per a Catalunya establint les línies, objectius i programes d'intervenció perquè la mediació, com a via eficaç de resolució de conflictes, sigui una realitat per a tota la ciutadania. Per a fer-ho, aquesta tesi es divideix en tres parts: Es comença el treball amb una profunda reflexió sobre el concepte de política pública i relacionant-lo amb la mediació i la resolució de conflictes. Posteriorment, en la segona part del treball es fa una exposició detallada del projecte que el doctorant va dur a terme per encàrrec d’EUROsociAL+, l'Agència de Cooperació Europea amb Llatinoamèrica, consistent en una assistència tècnica de suport a la implantació d'un programa de gestió i promoció d'iniciatives de resolució de conflictes locals emmarcada dins de la reforma processal civil de Xile. Finalment, es fa el salt a Catalunya i, amb tot allò après en el projecte xilè, s'estableixen les bases per a la creació d'una nova política pública en matèria de mediació, proposant així un escenari possible i realista perquè aquesta comunitat autònoma torni a ser pionera en el desenvolupament i innovació de la mediació.. 5.
(7) ABSTRACT Mediation is a professional practice that has been placed for many years in our environment. Public experiences of mediation have proved to be a unique option for the citizens of democratic societies in the management of their conflicts, the benefits of which range from procedural economy to the horizontalization of democracy. As citizens we know that most of the conflicts that arise between us are unavoidable, but their treatment, management and resolution can make a difference. Good conflict management can avoid the negative consequences that this could cause in our lives. When mediation becomes public policy, it becomes universal and implies the exercise of the right to speak and be heard, as well as to negotiate under parameters of attention, trust and security for those involved. At the same time, the public administration transmits and supports the idea of citizens' capacity to manage their differences, without the paternalistic interference of the public authorities. The aim of this thesis is to propose a public policy for Catalonia by establishing the lines, objectives and programs of intervention so that mediation, as an effective way of conflict resolution, becomes a reality for all citizens. To do so, this thesis is divided into three parts: The paper begins with an in-depth reflection on the concept of public policy, relating it to mediation and conflict resolution. Later, in the second part of the thesis, there is a detailed presentation of the project that the doctoral carried out on behalf of EUROsociAL+, the Agency for European Cooperation with Latin America, consisting of technical assistance to support the implementation of a program for the management and promotion of local conflict resolution initiatives within the framework of Chile's civil procedural reform. Finally, the leap is made to Catalonia and, with everything learned in the Chilean project, we establish the bases to create a new public policy on mediation, thus proposing a possible and realistic scenario for this region to, once again, be a pioneer in the development and innovation of mediation.. 6.
(8) SUMARIO RESUMEN………………………………………………………………… 3 RESUM ...………………………………………………...……………..... 5 ABSTRACT ……………………………………………………………….. 6 ABREVIATURAS ............................................................................... 15 INTRODUCCIÓN ................................................................................ 16 AGRADECIMIENTOS ......................................................................... 20 PRIMERA PARTE PENSANDO EN POLÍTICAS PÚBLICAS 1. ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA A TRATAR EN RELACIÓN CON LA NECESIDAD DE PENSAR POLÍTICAS PÚBLICAS PARA QUE LAS MISMAS SEAN EFECTIVAS Y EFICACES .......................................................... 22 1.1.. Objetivos de la investigación en Chile para adecuar la propuesta. de política pública dentro del marco de la reforma procesal civil. .........27 1.2.. Políticas públicas. Sueños y realidades eficaces que den cuenta. de la necesidad de una respuesta integrada al tratamiento de los conflictos civiles de la ciudadanía. ............................................................28 1.2.1.. Política pública multipuerta integrada desde una perspectiva. sistémica e integradora de diversas metodologías alternativas en la resolución de los conflictos.........................................................................32 1.2.2.. Algunos conceptos de partida en el diseño de una política pública. para el tratamiento de conflictos desde la proximidad: La justicia local. ....34 1.2.3.. Los métodos de resolución alternativa de disputas y la cultura de. la mediación como un espectro más amplio que incluya diversas metodologías. para. responder. a. diferentes. tipos. de. situaciones. conflictivas……………………………………………………………………….38. 7.
(9) 1.2.4.. La Cohesión Social como eje central de un diseño de política. pública que trabaje en post de en un programa de gestión de la convivencia………………………………………………………………………44 1.2.5.. La Territorialidad como elemento fundamental para pensar en. políticas públicas efectivas que determine que las mismas lleguen a cada rincón con un nivel de excelencia que promueva igualdad en el tratamiento de la ciudadanía. ........................................................................................50 SEGUNDA PARTE: PENSANDO EN EL SISTEMA DE JUSTICIA CHILENO. 2. ALGUNOS APUNTES SOBRE EL SISTEMA JUDICIAL EN CHILE, NECESARIOS PARA ENTENDER UNA PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA EN EL TRATAMIENTO DE CONFLICTOS LOCALES. ............................. 55 2.1.. Los Juzgados de Policía Local (JPL) y su papel en la Reforma. Procesal Civil en relación con el tratamiento de los conflictos de orden local…………………………………………………………………………………56 2.2.. El papel y el protagonismo del Poder Judicial a través de los. Tribunales Civiles Reformados (TCR) y su rol en la propuesta de la política pública multipuerta. .......................................................................58 2.3.. La relevancia de la función de las Corporaciones de Asistencia. Judicial en el diseño de una política pública de gestión de conflictos civiles, entendiéndolas como eje vertebrador de la propuesta de política pública...........................................................................................................60 2.4.. Metodología de investigación utilizada para la elaboración de la. propuesta de política pública para el Ministerio de Justicia de Chile. .100 2.5.. Elaboración de un plan de acción adecuado para entender y. planificar una política pública eficaz y adecuada para el tratamiento de los conflictos civiles en la población chilena. ........................................100 2.6.. Objetivos que se plantearon para un primer diagnóstico, con el fin. de aproximar a un esquema posible, que pudiera responder al planteamiento de una propuesta de política pública. ............................104. 8.
(10) 2.7.. Diseño de la metodología de investigación in situ (en el territorio). con el objetivo que la eventual propuesta fuera atingente a la realidad del país y que, a la vez, sea co construida y legitimada con los operadores jurídicos que luego se encargaran de llevarla a cabo. ...........................105 2.8.. Investigación bibliográfica para la elaboración del diagnóstico y. para establecer un marco contextual a la propuesta de política pública……………………………………………………………………………116 2.9.. Análisis de la situación actual de la justicia en Chile para pensar. en una política pública que pueda responder a las necesidades del país de forma que de respuesta las dificultades de acceso a la justicia que presentan. ...................................................................................................117 2.9.1.. Discusión que sirva para poder entender y justificar las futuras. propuestas en relación con la situación actual de la justicia en Chile. .....130 2.10. Aproximación a los principales problemas que se presentan en el acceso a la justicia local y la tutela judicial efectiva que un país debe reflexionar y decidir, sobre todo pensando en una gran cantidad de población en situación de vulnerabilidad................................................132 2.10.1. Discusión que sirva para poder entender y justificar las futuras propuestas en relación con la percepción del acceso a la justicia local por parte de los y las habitantes del país. ......................................................143 2.11. Oportunidades. que. creemos. oportuno. identificar. ante. la. tramitación de la Reforma Procesal Civil en curso, y que responderían a necesidades jurídicas concretas de la población chilena. ....................147 2.11.1. Discusión promovida por la reflexión que las oportunidades que la Reforma Procesal Civil traería a Chile y sus ciudadanos a través de una política pública adecuada y que respondiera a la tutela judicial efectiva para su ciudadanía. ..........................................................................................153 2.12. El papel de los mecanismos de resolución alternativa de conflictos en la Reforma Procesal Civil como promoción desde la administración de metodologías que ofrezcan a la ciudadanía un abanico de posibilidades para la gestión de sus disputas........................................154 2.13. El rol de los Juzgados de Policía Local como organismo local inserto en los programas de acceso a la justicia, y visualizado como. 9.
(11) organismo protagonista del tratamiento de los conflictos locales por parte del poder político ministerial. .........................................................164 2.13.1. Marco legislativo, de los Juzgados de Policía Local atingente a esta propuesta de política pública, necesario para entender las posibilidades y limitaciones de dicho organismo dentro de la promoción del acceso a la justicia que dicha propuesta pretende explicitar.......................................173 2.13.2. Discusión promovida por la reflexión, sobre la base jurídica de los Juzgados de Policía Local pensando en el supuesto protagonismo que éstos se visualizan como propuesta de política pública a desarrollar. ..............175 2.14. “Diario de abordo”: investigación-acción en el territorio chileno que se tramitó durante tres meses con el fin de adecuar la propuesta de política pública lo más cercana a la realidad a la que este tutorando pudo acceder........................................................................................................176 2.15. Ideas y sugerencias que han surgido en cada viaje, atingentes a la redacción de la propuesta de política pública, de acceso a la justicia local para la ciudadanía de Chile. ......................................................................183 2.16. El diagnóstico realizado sobre la situación del acceso a la justicia local en Chile, necesario para poder partir de un punto que ayude a la elaboración de una propuesta de política pública posible. ...................209 2.16.1. Descripción de la problemática percibida, para el acceso real a la justicia local, atingente a la realidad sobre la que se comienza a pensar en una propuesta de política pública. ............................................................209 2.17. Objetivos identificados en la etapa diagnóstica en Chile, necesarios para lograr un escenario que pueda propiciar una política pública eficaz en el tratamiento de los conflictos locales, insertados en la Reforma Procesal Civil. .........................................................................217 2.18. Reflexiones después de la etapa diagnóstica atingentes a la creación de una política pública en el tratamiento de los conflictos locales. ........................................................................................................225 2.19. Propuesta de política pública al gobierno de Chile, para el tratamiento de los conflictos locales, desde las formas alternativas de resolución de disputas insertos en la Reforma Procesal Civil..............229. 10.
(12) 2.19.1. Objetivos marco de la política pública de un sistema multipuertas integrado, atingente a la política pública a desarrollar para el tratamiento de los conflictos locales en Chile...................................................................235 2.19.2. Líneas de acción que responden a los objetivos de la política pública propuesta, con el objetivo de destacar ejes vertebradores de las actuaciones a desarrollar. ........................................................................235 2.19.3. Propuesta de plan de implementación (coordinación mixta) de la política pública en el tratamiento de los conflictos locales, insertada dentro de la reforma procesal civil de Chile.........................................................238 2.19.4. Desarrollo y organización de los diferentes actores de la política pública, coordinados en función de las diversas actividades metodológicas deberán interactuar para la efectiva inserción de la mediación en el tratamiento de los conflictos de orden civil. ..............................................248 2.19.5. Organización, coordinación e integración de la política pública, especificando roles y funciones de cada organismo para la efectividad y eficacia de la misma. ................................................................................257 2.19.6. Algunas indicaciones y reflexiones sobre la importancia de la evaluación continua de la política pública propuesta en el presente trabajo, con el objetivo que se retroalimente y adecue a una realidad viva y cambiante. ................................................................................................262 2.19.7. Buenas prácticas en mediación de diversos países y realidades, que han servido de marco de referencia para enriquecer esta propuesta de política pública. .........................................................................................266 2.20. La Reforma Procesal Civil en Chile, el acceso a la justicia, el ejercicio de la tutela judicial efectiva y la Mediación. Conclusiones a modo de resumen ......................................................................................279 TERCERA PARTE: PENSANDO EN EL DERECHO PROPIO DE CATALUNYA Y LA MEDIACIÓN 3.. EL. SALTO. A. CATALUNYA,. COMO. APROVECHAMIENTO. DEL. APRENDIZAJE DE LA EXPERIENCIA EN CHILE, PARA EL DISEÑO DE UNA PROPUESTA. DE. POLÍTICA. PÚBLICA. QUE. HAGA. EFECTIVA. LA. MEDIACIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS CIVILES.............. 285 11.
(13) 3.1.. Marco y referencias normativas necesarias para legitimar una. propuesta de política pública en el tratamiento de los conflictos civiles en Catalunya ...............................................................................................286 3.2.. Algunos apuntes a modo de diagnóstico atingentes a la propuesta. de política pública para Catalunya en la unificación de la mediación. .296 3.2.1.. Discusión sobre el diagnóstico de la idoneidad de pensar en una. política pública para el tratamiento de los conflictos civiles en Catalunya con métodos alternativos de resolución de conflictos. ....................................308 3.3.. Propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos. civiles en Catalunya a través de métodos alternativos de resolución de conflictos, con un sistema integrado multipuertas. ...............................312 3.4.. Objetivos para el desarrollo de una propuesta de política pública. para el tratamiento de conflictos civiles en mediación en Catalunya en un sistema multipuertas integrando diversos organismos. .......................313 3.5.. Líneas de acción para el logro de los objetivos de la política. pública (a partir del modelo chileno, se refuerzan los objetivos y las propuestas integradoras que se explican con posterioridad)...............314 3.6.. Planteamiento de una metodología coordinada para llevar a cabo. una propuesta de política pública atingente a esta tesis doctoral, en relación con el tratamiento de los conflictos civiles en Catalunya por medios adecuados de resolución de conflictos. ....................................317 3.7.. Roles, objetivos, funciones y coordinación de los organismos. atingentes a esta propuesta de política pública en el tratamiento de los conflictos civiles en Catalunya .................................................................319 3.7.1.. El rol y las funciones del Centro de Mediación de Derecho Privado. de Catalunya – Departamento de Justicia – Generalitat de Catalunya. ...320 3.7.2.. El rol y las funciones de las diputaciones provinciales, en el marco. de la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. ....................................................336 3.7.3.. El rol y las funciones de los juzgados de paz, en el marco de la. propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. .......................................................350 3.7.4.. El rol y las funciones de las Oficinas Municipales de Información al. Consumidor, en el marco de la propuesta de política pública para el 12.
(14) tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya………………………………………………………………………351 3.7.5.. El rol y las funciones de los colegios profesionales, en el marco de. la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. .......................................................356 3.7.6.. El rol y las funciones de las universidades, en el marco de la. propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. .......................................................357 3.7.7.. El rol y las funciones de los cuerpos de seguridad: policías locales. y autonómica, en el marco de la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. …………………………………………………………………………….…….361 3.7.8.. El rol y las funciones del Departamento de Educación de la. Generalitat de Catalunya, en el marco de la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. ................................................................................................366 3.7.9.. El rol y las funciones de los servicios de orientación jurídica, en el. marco de la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya...........................................368 3.7.10. El rol y las funciones del Instituto catalán de la Salud de la Generalitat de Catalunya, en el marco de la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya. ................................................................................................369 3.7.11. El rol y las funciones del Consejo superior de la cooperación, dependiente del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya, en el marco de la propuesta de política pública para el tratamiento de los conflictos civiles y de acceso a la justicia en Catalunya...........................372 3.8.. Planteamiento de acciones complementarias para dar eficacia y. eficiencia a la política pública planteada para lograr un real acceso a la justicia a través de mecanismos alternativos de resolución de conflictos para los conflictos civiles en Catalunya. .................................................374 CONCLUSIONES ............................................................................................377 BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................392 13.
(15) ANEXOS………………………………………………….…………………..……..404 Anexo I: Documentos consultados para la elaboración de esta tesis..404 Anexo II: Listado de instituciones y organizaciones participantes en el proceso de diagnóstico y de construcción de la política pública en Chile .....................................................................................................................405 Anexo III: Buenas prácticas identificadas para la propuesta de políticas públicas en Chile........................................................................................406. 14.
(16) ABREVIATURAS ACC: Agencia Catalana de Consumo ADR: Alternative Dispute Resolution BOE: Boletín Oficial del Estado CAJ: Corporaciones de Asistencia Judicial CE: Consejo Europeo CEJA: Centro de Estudios de Justicia de las Américas CGPJ: Consejo General del Poder Judicial DIBA: Diputación de Barcelona DOGC: Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya FESU o EFUS: Foro Europeo de Seguridad Urbana JPL: Jueces de Policía Local MAAN: Mejor Alternativa al Acuerdo a Negociar MAAN: Mejor Alternativa al Acuerdo Negociado MARE: Medidas Alternativas a la sanción administrativa, Reparadoras y Educativas MASC: Métodos Alternativos de Solución de Conflictos MJYDH: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ODR: On Line Dispute Resolution OJV: Corporación Administrativa del Poder Judicial OMICs: Oficinas Municipales de Información al Consumo PJUD: Poder Judicial RAD: Resolución Alternativa de Disputas RPC: Reforma Procesal Civil SITFA: Sistema Informático Tribunales de Familia SMC: Servicio de Mediación Ciudadana TCR: Tribunales Civiles Reformados UCE: Unidad de Estudios Jurídicos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Chile UE: Unión Europea UJV: Unidades de Justicia Vecinal. 15.
(17) INTRODUCCIÓN A principio del año 2003 se puso en marcha el primer centro de mediación en el Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes. Recuerdo que cuando escuché al alcalde, Josep Antoni Blanco, hablar de la mediación ligada a la felicidad como política pública, no entendí a qué se refería, y creí no haber entendido lo que la mediación implicaba (técnicamente al menos). El alcalde explicaba que, cuando un vecino tiene la posibilidad de resolver amigablemente sus problemas con sus conciudadanos, esto seguramente provoca bienestar y felicidad, y que por esta razón él estaba convencido de la bondad y necesidad de poner en marcha un centro de mediación. Muchos años después, soy consciente de que ese fue el momento en que comencé a entender que la mediación no se ha de circunscribir a una norma, a una profesión, sino que puede tener un impacto mucho más grande en la sociedad si se la entiende como política pública. La hipótesis de partida de este trabajo es que una adecuada política pública en mediación optimiza recursos y fortalece la vía ejecutiva de resolución de conflictos interpersonales, a la vez que ofrece un procedimiento valioso en relación con el compromiso cívico de la ciudadanía. Ahora bien, una norma no garantiza la efectiva implementación de la mediación: solo la complementariedad entre leyes y políticas públicas asegura el establecimiento de una práctica profesional a largo plazo. Las normas fundan, y las políticas públicas las hacen realidad. ¿Qué objetivos tiene este proyecto? La idea de la tesis viene a partir de la experiencia metodológica de investigación-acción que este autor realiza, en el año 2019, para EUROsociAL, en el marco de la cooperación internacional con la República de Chile. En ese marco se propuso como objetivo general planificar el diseño e implementación de una política pública en el desarrollo de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos locales. A partir de ese proyecto, y ya con la mirada en la realidad catalana, el subsiguiente propósito de este trabajo es proponer las bases de una política pública en materia de justicia local y sistemas colaborativos de resolución de conflictos para Catalunya, cuyos ejes centrales sean el acceso a la justicia, la cohesión social y la territorialidad, 16.
(18) enmarcados en el Código Civil catalán y bajo las normas marco para la implementación de la mediación en Catalunya, España y Europa. Después de más de 20 años de ejercicio profesional en el mundo de la mediación, y tras una formación y experiencia como mediador en alrededor de 70 mediaciones al año, se ha decantado en este doctorando la idea de que los modelos actuales de gestión de conflictos locales no tienen una respuesta homogénea ni universal en nuestro entorno, lo cual no responde a una de las premisas esenciales de la justicia: el acceso a ella. El reto de pensar en posibilitar el acceso real a la mediación, ligado al acceso universal a la justicia, es la razón principal que impulsa a profundizar y embarcarse en este trabajo. Que los conflictos interpersonales en el ámbito convivencial lleguen a ser una realidad para la ciudadanía es el desafío afrontado aquí mediante el diseño de una política pública, tanto para Chile como para Catalunya. La perspectiva desde la que se ha trabajado y elaborado esta tesis doctoral no se centra en una única visión académica, sino desde las aportaciones de diversas disciplinas (piscología social, derecho, antropología social, sociología, ciencias políticas, etc.) para darle una dimensión más transversal a la propuesta de política pública, de forma que responda a la realidad diversa de los destinatarios; lo cual nos hace pensar y plantear que la formación en mediación y otros mecanismos alternativos en resolución de conflictos, debería incorporarse a las diversas formaciones de grado como se plantea en el presente anteproyecto de impulso a la mediación español. Así mismo, desde nuestra experiencia como formador de mediadores y mediadoras, creemos que la formación específica y profesional para el ejercicio de esta se debería realizar en estudios de postgrado una vez los profesionales tengan algunos años de experiencia profesional y vital, para dar una respuesta más afín a las necesidades de la ciudadanía. En la elaboración de la presente tesis se ha seguido una metodología de investigación profunda del sistema judicial y normativo de la República de Chile, juntamente con una metodología comparada entre este sistema y el sistema normativo de Catalunya. La investigación en Chile se llevó a cabo de forma 17.
(19) bibliográfica y presencial durante 6 meses, a través de una serie de viajes en los que se realizaron sesiones de trabajo y entrevistas con diversos actores participantes en el desarrollo de la Reforma Procesal Civil, con el objetivo de hacer las mejores propuestas para incluir y mejorar la institución de la mediación en esta reforma. Además, a lo largo del trabajo también se ha seguido una metodología dogmática, en consideración de las teorías más destacadas en la disciplina de la mediación tanto en España como en Chile. Respecto a los viajes que el doctorando llevó a cabo en Chile, varias de estas reuniones con académicos y profesionales que han intervenido en distintas experiencias de mediación en conflictos civiles sirvieron para conocer y entender mejor las prácticas mediadoras que se han desarrollado en el país hasta la actualidad y, a partir de ahí, se evaluó la eficacia de cada una de ellas. También se conocieron los diversos organismos dependientes del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como del Poder Judicial y de la Administración Local chilenos, organismos públicos que tienen un papel muy relevante en la nueva reforma normativa. Y todo esto, como se ha dicho, tenía el objetivo de diseñar una propuesta de política pública que pueda incorporar la mediación y otros mecanismos alternativos de resolución de conflictos civiles dentro de la eventual Reforma Procesal Civil que Chile está llevando a cabo. A continuación, a partir de lo aprendido en esta experiencia chilena, y considerando las dificultades de aplicabilidad en Europa de la Directiva Europea en Mediación, se analiza en este trabajo la viabilidad de una propuesta de política pública para Catalunya, teniendo en cuenta que esta autonomía cuenta con un Código Civil propio que propicia la gestión de los conflictos del ámbito del derecho privado a través de metodologías alternativas al sistema judicial. Un aspecto importante de esta reflexión procede de advertir cómo, en el caso chileno, las normas establecidas, como las referentes a la mediación familiar, al no haberse tenido en cuenta las dificultades de implementación de la mediación, no resultaron suficientes para lograr ese fin, y lo mismo ha pasado en Catalunya. De ahí se llega a la conclusión de que, cuando se piensa en una política pública como la que aquí se pretende plantear, hay que atender la necesidad de la. 18.
(20) unificación y homogeneización de la diversidad de leyes alrededor de la mediación. Al poner la atención en la realidad catalana, se toma el Código Civil catalán como eje fundamental para el desarrollo de una propuesta de tratamiento de los conflictos civiles en Catalunya, así como la sucesión de leyes desde el 2001 a la actualidad en el ámbito de la mediación. Por otro lado, hay que destacar que la experiencia, sin legislación explícita, de 14 años de política pública de llevada a cabo desde la Diputación de Barcelona en el programa de mediación ciudadana, ha sido todo un éxito. En contraposición a este hecho, cabe reconocer que la implementación de la ley de mediación en el ámbito del derecho privado de Catalunya del año 2009, y de la Directiva Europea de Mediación Civil y Mercantil del año 2008, aún no se han alcanzado los niveles esperados. La reflexión última sobre la eficacia de una (norma) sin la otra (política pública), conduce al planteamiento de la hipótesis que debe avanzarse un paso más para dar respuesta a temas como la resolución de la conflictividad social y la promoción de la convivencia y la paz ciudadana, que no están encontrando de momento los canales más eficaces. Este trabajo pretende, pues, explorar y proponer la implementación efectiva y eficaz de la mediación para la gestión y resolución de conflictos civiles de la ciudadanía en Catalunya, teniendo en cuenta todas las acciones que se han llevado a cabo en Chile en este sentido y partiendo de la circunstancia objetiva en la que la realidad social se encuentra, y proponiendo para ella cambios que sean efectivos y duraderos. Muchas veces los mediadores, como este doctorando, dicen ser especialistas en crear escenarios impensables. Pues bien, éste es quizás uno de ellos. No porque sea imposible, sino porque solo será probable si se da el ánimo de soñar en grande, y si el apoyo y compromiso de los cargos electos nos acompaña.. 19.
(21) AGRADECIMIENTOS Son muchos los agradecimientos que debo hacer en este momento de mi carrera profesional. Principalmente, a mi director de tesis, el Dr. Carlos Villagrasa, colega de profesión, amigo de viajes, el primer profesor que introdujo la mediación en los planes de estudios de derecho en la Universidad de Barcelona, y quien me ayudó y me acompañó en las diversas etapas de esta aventura doctoral. También quiero expresar mi agradecimiento a todas las personas que confiaron en que la mediación podía ser un espacio de construcción de la convivencia, y a las que entraron en una sala de mediación confiando en que les podía ayudar, sin saber muy bien donde entraban ni lo que allí acontecería; así como a mis estudiantes y colegas que sueñan con ser copartícipes de un mundo mejor. A Josep Antoni Blanco, alcalde de Sant Pere de Ribes que me abrió las puertas para soñar y crear el primer centro de mediación en conflictos ciudadanos. A Andrea Finkelstein y Miguel Cortés, que me introdujeron en el mundo de la mediación. A María Munné, cocreadora de proyectos. A Andreu Calvet, colega y pensador de sueños y proyectos. A mi bisabuela Rebeca, que me enseñó el valor de la palabra y que hablando se vive más y mejor. A Judy, Andrés y a Edgardo, compañeros de mi vida.. 20.
(22) PRIMERA PARTE: PENSANDO EN POLÍTICAS PÚBLICAS. 21.
(23) 1. ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA A TRATAR EN RELACIÓN CON LA NECESIDAD DE PENSAR POLÍTICAS PÚBLICAS PARA QUE LAS MISMAS SEAN EFECTIVAS Y EFICACES Hace tiempo que se piensa que el ejercicio de la mediación tiene una perspectiva y un compromiso políticos, que detrás de un programa de mediación hay una ética y una ideología. En tal sentido, este trabajo tiene como uno de sus objetivos colaborar en propiciar políticas públicas que conduzcan a las administraciones a salir de una perspectiva paternalista. Se trata de propiciar una propuesta de política pública desde la convicción de que la ciudadanía tiene la capacidad de gestionar y resolver sus conflictos a su medida; es decir, de que las personas son capaces y hay por tanto que reconocerles esta capacidad, creando espacios adecuados para su ejercicio. Cuando una Administración no da respuesta a las necesidades de la gestión de la convivencia, está dando sin embargo un mensaje… pero cuando sí lo hace, lo que transmite es la importancia de invertir en la promoción de la paz y el diálogo, en la prevención de la escalada de la violencia, y en la idea de que una interacción positiva entre ciudadanos favorece también la seguridad. Cuando los/as vecinos/as saben que pueden contar con otro, no se sienten tan solos; cuando tienen vínculos positivos con los otros, refuerzan su sentimiento de pertenencia a su comunidad, a su barrio; y así también se implican en el sentido de lo que Enrique Pichón Rivière1 nombraba “pertinencia”, como la acción que promueve la participación, el compromiso y la corresponsabilidad hacia lo que es a la vez propio y de todos.. 1. RIVIERE, P., & TARAGANO, F. (2012). Teoría del vínculo (número 159.964. 2). Nueva Visión. RIVIERE, P. (1977). La psiquiatría, una nueva problemática. Nueva Visión. RIVIERE, P. (1971). Del psicoanálisis a la psicología social (volumen 1). Buenos Aires: Galerna. RIVIERE, P. (1946). Contribución a la teoría psicoanalítica de la esquizofrenia. Revista de psicoanálisis, 4 (1), paginas 1-22. RIVIERE, P. (1997). Proceso Grupal. Nueva. RIVIERE, P. (1978). Una Nueva Problemática para la Psiquiatría.. 22.
(24) La experiencia de investigación-acción realizada en Chile ha permitido dar cuerpo a esta tesis doctoral, en la que se expone lo reflexionado y aprendido en el marco de la cooperación internacional, promovida por EUROsociAL+, con el Gobierno chileno, ante el reto de diseñar una política pública con objeto de insertar la mediación para los conflictos locales en la Reforma Procesal Civil que el país latinoamericano está desarrollando. El objetivo de EUROsociAL+ es “apoyar políticas públicas nacionales, en los países de América Latina, dirigidas a mejorar los niveles de cohesión social, y fortaleciendo también las instituciones que las llevan a cabo. Este apoyo se realiza mediante el intercambio de experiencias, conocimientos y buenas prácticas entre administraciones públicas de la Unión Europea y de América Latina, así como entre administraciones públicas de América Latina, en un esfuerzo por afrontar problemáticas y cambios políticos semejantes en pos de la cohesión social”2. El Programa Regional para la Cohesión Social en América Latina3, EUROsociAL, aborda los siguientes ejes temáticos: i). políticas sociales;. ii). políticas de gobernanza democrática;. iii). políticas de igualdad de género.. Su ejecución se coordina por medio de un Comité de Coordinación y Programación, formado por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, Fundación del Sector Público (FIIAPP, F.S.P., España), Expertise France (EF, Francia), el Instituto Italo Latino Americano (IILA, Italia), y la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA).. 2. https://eurosocial.eu (consultada en junio 2020) https://eurosocial.eu/wpcontent/uploads/2019/01/Brochure_eurosocial_nov2018ESweb.pdf (consultada en junio 2020). 3. 23.
(25) La presente acción se realizó desde la Unidad Técnica de Gobernabilidad Democrática. Esta Unidad Técnica, bajo la responsabilidad de la FIIAPP, F.S.P., desarrolla, entre otras, la Línea de Acción “Acceso a la Justicia”. Tal y como señala el Plan Estratégico del Programa (PEP) EUROsociAL+, la Línea de Acción “Acceso a la Justicia” fue una de las que más impacto generó en la fase anterior del programa. En la fase actual es una demanda constante y notable por parte de las instituciones del sector, que visualizan en buena medida el valor añadido del programa en esta materia, aportando conocimiento especializado para la mejor protección de determinados grupos vulnerables. Esta Línea de Acción supuso una prioridad estratégica para Chile, “dentro de una política de Estado enmarcada a su vez en el proceso de modernización más general del sistema de acceso a la Justicia, que se inició en 2000 con la Reforma Procesal Penal. La Justicia Local y la gestión colaborativa de conflictos constituyen elementos estructurales de la reforma que se está impulsando también al proceso civil. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Chile ha expresado que estos ejes estratégicos permiten ampliar el acceso a la Justicia de aquellos ciudadanos que actualmente no alcanzan a participar del sistema de justicia civil, dados los elevados costos de transacción asociados, y que la regulación es muy antigua”4 (fue creada en 1903). Asimismo, existe una tendencia generalizada en América Latina en orden a introducir componentes de gestión colaborativa de conflictos y justicia de paz en las reformas judiciales civiles y comerciales. De esta manera, el concepto de acceso a la Justicia que actualmente se ha extendido en la región tiende a ampliar la gama de opciones procedimentales, para que los ciudadanos que requieren solucionar un conflicto de relevancia jurídica puedan encontrar diversas vías de solución, de acuerdo con sus necesidades, intereses y expectativas. En ese marco, y con el propósito de lograr la democratización del acceso a la Justicia, en beneficio de los ciudadanos, se ha contemplado el desarrollo de un. 4. https://eurosocial.eu/chile/ (consultada en junio 2020). 24.
(26) modelo multipuertas que se denomina Programa de Gestión de Conflictos Locales, Unidad Justicia Vecinal (UJV)5. Este Programa funcionó en Chile entre 2011 y 2017 con muy buenos resultados, proveyendo a 20 comunas de la región metropolitana de un dispositivo local y flexible para resolver conflictos comunitarios y vecinales. Dentro de este desarrollo, se realizaron diversos estudios de satisfacción de usuarios, análisis de procesos de trabajo, e impacto de las intervenciones, que finalmente arrojaron resultados positivos. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Chile está impulsando una reforma general del proceso civil, que integra una parte importante del modelo del programa de gestión de conflictos locales. Para lograr esto satisfactoriamente resulta fundamental poder contar con el apoyo de expertos que colaboren en desarrollar una política de justicia local. Esta propuesta será integrada en la Reforma Procesal Civil principal, ayudando significativamente a profundizar el impacto potencial de la regulación legal de la mediación y conciliación en el ámbito comunitario y vecinal. En ese contexto, la acción se dirigió a lograr que Chile pudiera contar con instancias de resolución de conflictos, a nivel local, que permitieran mejorar el acceso a justicia de las personas y comunidades que presentan conflictos vecinales y comunitarios. Esto se llevó a cabo mediante la aplicación de mecanismos colaborativos de resolución de controversias, evitando el escalamiento de los conflictos, y promoviendo las redes efectivas entre los vecinos y vecinas, y entre éstos/as con su barrio. El objetivo final era el de generar cohesión social y mejorar la percepción de la comunidad en cuanto a la seguridad y la calidad de vida. Además, en el marco de esta acción se previó la elaboración de un documento de política pública en materia de justicia local y sistemas colaborativos de resolución de conflictos para Chile, cuyos ejes centrales fuesen el acceso a justicia, la cohesión social y la territorialidad.. 5. QUINTEROS FLORES, C. (2016) El aporte de las Unidades de Justicia Vecinal en Chile. Revista de Trabajo Social, Montevideo, Uruguay. 25.
(27) La acción estuvo claramente alineada con las líneas estratégicas de trabajo recogidas en el plan estratégico del programa de EUROsociAL+ "Reducción de barreras de acceso a la justicia". Por otra parte, la acción mantuvo la coherencia con la estrategia regional de EuropeAID6 para América Latina con objeto de, por una parte, “promover la buena gobernanza, la rendición de cuentas y la equidad social; y, por otra, reforzar la responsabilidad y la capacidad de las instituciones y administraciones públicas para prestar servicios públicos de alta calidad”. Por su parte, el nuevo consenso europeo sobre desarrollo «Nuestro mundo, nuestra dignidad, nuestro futuro»7, aprobado en junio de 2017, proporciona una visión común de la política de desarrollo para la Unión Europea (UE) y los países de la UE. La declaración destaca que “La UE y sus estados miembros fomentarán sistemas de justicia eficientes, independientes, abiertos y responsables para promover el estado de derecho. Continuarán apoyando la reforma de la justicia a fin de promover el acceso a la justicia para todos, y en particular para los grupos más pobres y vulnerables de la sociedad”8. El nuevo consenso destaca los vínculos entre el desarrollo y otras políticas, incluidas la paz y la seguridad, la ayuda humanitaria, la migración, y el clima, y subraya, entre otros, como elementos transversales, los siguientes: la juventud, la igualdad de género, la buena gobernanza, la democracia, el estado de derecho, y los derechos humanos. Finalmente, la acción estuvo en línea con los objetivos de desarrollo sostenible, y en particular con el objetivo 16 de la agenda 20309, destinada a “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, proporcionar el 6. https://ec.europa.eu/europeaid/node/22_en (consultada en junio del 2020) https://n9.cl/s7p8 (consultada en junio del 2020) 8 CE (com 2016) Comunicación de la comisión al parlamento europeo, al consejo, al comité económico y social europeo y al comité de las regiones, Cap. 3.4. Paz — sociedades pacíficas e integradoras, democracia, instituciones eficaces y responsables, el Estado de Derecho y derechos humanos para todos, Art.50, Estrasburgo. 9 https://n9.cl/dau7 (consultada en junio del 2020) 7. 26.
(28) acceso a la justicia para todos y construir instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”. Debido a ello, “se implementó una asistencia técnica para acompañar al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Chile en la puesta en marcha de mecanismos que garanticen un acceso a la justicia que sea ágil y oportuno para aquellos ciudadanos y ciudadanas que requieran ser asistidos en la resolución de un conflicto de relevancia jurídica de carácter civil, comunitario o vecinal, en el contexto de la Reforma Procesal Civil”10.. 1.1. Objetivos de la investigación en Chile para adecuar la propuesta de política pública dentro del marco de la reforma procesal civil. Como objetivo general se planteó la creación de un documento de política pública, en materia de justicia local y sistemas colaborativos de resolución de conflictos, para Chile, cuyos ejes centrales sean el acceso a justicia, la cohesión social y la territorialidad. Se requirió, pues, establecer una metodología que permitiera diseñar los objetivos, componentes, indicadores y actividades, así como también identificar a los actores e instituciones involucrados, con el fin de disponer de una política pública de justicia local y sistemas colaborativos de resolución de conflictos atingente a la realidad chilena y su reforma procesal civil. Asimismo, la intención fue que sirviera para contribuir a fortalecer la socialización y sensibilización en cuanto a los beneficios de integrar los mecanismos de resolución alternativa de conflictos en los sistemas de justicia, con particular énfasis en el ámbito civil, comunitario y vecinal. Los objetivos específicos planteados los podemos concretar en los que a continuación se enumeran:. 10. http://rpc.minjusticia.gob.cl/media/2013/04/Proyecto-de-Ley-de-Nuevo-CodigoProcesal-Civil.pdf (consultada en junio del 2020). 27.
(29) ●. disponer de una instancia de sistematización de modelos de trabajo que. orienten futuras implementaciones en Chile; ●. contar con una política pública para Chile sobre justicia local y acceso a. justicia, que integre los sistemas de resolución colaborativa de conflictos al resto de las políticas y programas existentes, y aplicable al contexto nacional; ●. contribuir a potenciar el uso de mecanismos colaborativos de resolución. de conflictos en la sociedad chilena, contribuyendo a mejorar las condiciones de acceso a la justicia; ●. proporcionar orientaciones técnicas, metodológicas y normativas para. integrar armónicamente los mecanismos de resolución alternativa de conflictos en la reforma procesal civil, apoyando futuras implementaciones en los tribunales reformados; ●. contribuir a la socialización y sensibilización de los actores del sistema de. justicia local y comunidad en general, sobre la pertinencia de integrar una política pública de justicia local y mecanismos de resolución alternativa de conflictos en el sistema de justicia nacional de Chile.11. 1.2. Políticas públicas. Sueños y realidades eficaces que den cuenta de la necesidad de una respuesta integrada al tratamiento de los conflictos civiles de la ciudadanía. Es de pensar que la incidencia de las políticas públicas en la gestión de los conflictos civiles, excluyendo temas penales, administrativos y otros, justifica esta tesis, por lo que en la línea del derecho civil aporta al programa de derecho y ciencia política. Se ha de tener en cuenta que la tesis se elabora desde una perspectiva interdisciplinar, por la necesaria confluencia en el asunto del derecho con la psicología. En tal sentido, cabe hacer referencia a la cita del doctor Carlos Villagrasa al comienzo de este trabajo, en la que se expresa la idea de que las normas, de por sí, no son la respuesta más adecuada a la confrontación, tal como se. 11. https://www.fiiapp.org/evento/presentacion-y-trabajo-sobre-la-propuesta-de-politica-publica-enjusticia-local-en-chile-y-de-la-reforma-procesal-civil/ (consultada en junio 2020). 28.
(30) visualiza el proceso judicial en el imaginario común; sino que es necesaria, citando al autor mencionado, una “herramienta para construir la paz”. Es en busca de esta herramienta para la paz como se intenta aquí contribuir a pensar un sistema multipuertas capaz de dar respuestas diferentes a distintos problemas, de forma ajustada y complementaria. La idea no es sustituir un sistema por otro, sino crear un abanico de procedimientos que la administración de justicia ponga al servicio de la ciudadanía, de manera tal que las personas, informadas y asesoradas, puedan elegir la mejor vía para canalizar y resolver sus disputas. En definitiva, la idea es que las políticas públicas en derecho civil deben contribuir a la corresponsabilidad de cada integrante de la sociedad en la construcción de la misma y, así, a la paz social. Una política pública puede definirse como la utilización estratégica e intencionada de un conjunto de instrumentos por parte de las autoridades con el fin de desencadenar, impulsar, frenar o evitar un cambio o una serie de cambios en la sociedad. Según el ‘Diccionario jurídico mexicano’12, “Una política pública puede ser definida como una intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida como problema público. También suele llamarse con ese nombre a las decisiones transversales que regulan la actuación interna de los gobiernos y que están destinadas a perfeccionar la gestión pública: regulaciones que atañen a la forma en que los poderes públicos realizan las atribuciones que les han sido conferidas y que, en consecuencia, pueden llegar a determinar la eficacia, la eficiencia o la legitimidad de sus resultados. Pero no cualquier intervención, regulación o acción pública es una política pública. Para responder a ese nombre, han de ser decisiones tomadas por los órganos ejecutivos o representativos del Estado, y no por los particulares, con el propósito explícito de modificar el statu quo en un sentido 12. http://diccionariojuridico.mx (consultada en junio del 2020). 29.
(31) determinado, mediante el uso de los recursos normativos, presupuestarios y humanos con los que cuenta el sector público? al menos parcialmente o como punto de partida? y en un horizonte temporal razonablemente definido”.13 Grecia Guzmán Martínez, psicóloga mexicana, en su artículo “Políticas públicas: qué son y cómo regulan nuestra vida social”, publicado en la revista electrónica “Psicología y Mente”14, destaca que el término “políticas públicas” se refiere a “la implementación de estrategias que impacten directamente a las situaciones definidas como problema colectivo”. Esta idea incide en el sentido de la aportación que con esta tesis se quiere hacer: que algo se modifique en las vidas de las personas y en la gestión de sus problemas cotidianos. También vale la pena remarcar la definición del concepto de “lo público” “como un espacio común, donde se generan tanto conflictos como soluciones”, de manera que podemos decir que una “política pública es un conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para dar solución a problemas que se consideran prioritarios en un contexto particular” (TAMAYO, 1997).15 En este sentido, se ha enfatizado el carácter dinámico y la naturaleza cambiante de las políticas públicas, que evolucionan continuamente, al modificar o sustituir sus objetivos o sus instrumentos, para adaptarse a cambios en el contexto o en las prioridades políticas. Se trata, por tanto, de intervenciones públicas complejas, que pueden desarrollarse en varios niveles administrativos (nacional, regional, local...) y diversos ámbitos (organizacional, sectorial...), y que son. 13. http://diccionariojuridico.mx/definicion/politica-publica/ (consultada en junio del 2020) https://psicologiaymente.com/social/politicas-publicas (consultada en junio del 2020) 15 TAMAYO, M. (1997). El análisis de las políticas públicas. En BAÑÓN, R. y CARRILLO, E. (Eds.). La nueva Administración Pública. Alianza Universidad: Madrid. Citado en VARGAS ARÉBALO, C (2007). Análisis de las políticas públicas. Perspectivas, (19),127-136. [fecha de Consulta 19 de febrero de 2020]. ISSN: 1994-3733. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=4259/425942453011(consultada en junio del 2020) 14. 30.
(32) llevadas a cabo de manera sistémica con el fin de influir en una parte o en el conjunto de la sociedad. La rápida y compleja evolución de la realidad social en los últimos años supone que, desde las instancias de gobierno, se deban replantear formas y mecanismos de actuación, con el fin de adaptarse a nuevas situaciones, ofreciendo nuevos parámetros mediante los que actuar a todos los niveles, para satisfacer las nuevas necesidades que plantea la ciudadanía. Hay que pensar en nuevos procesos sociales que fomenten la participación y hagan sostenible la vida en sociedad, a la vez que establecer nuevas formas de hacer política, para que sea más cercana y sensible a las inquietudes y necesidades del ciudadano, siendo en este punto donde se enmarcan las llamadas políticas de proximidad. El desarrollo de una política pública normalmente requiere combinar varios instrumentos de distinta naturaleza16, incluyendo los que a continuación se mencionan: ●. la redacción de nuevas reformas legislativas, promoviendo cambios. regulatorios. y. acciones. administrativas. delimitadoras. de. derechos. u. obligaciones; ●. el trabajo en las modificaciones de normas, directrices, principios o. prácticas organizacionales; ●. el diseño de cambios en los objetivos;. ●. el diseño y/o las dotaciones presupuestarias de programas y proyectos;. ●. la inversión- aspecto fundamental- en la capacitación de los actores. principales a operar en la política pública; ●. la identificación de indicadores de la calidad de los servicios;. 16. ASENJO RUIZ, C (2016). Guía para el diseño, gestión y utilización de evaluaciones de programas y políticas públicas. Doc. de trabajo número 45. Programa EUROsociAL. Cyan, Proyectos Editoriales, S.A. Madrid, España. 31.
(33) ●. el diseño de procesos de evaluación continua que permitan la adecuación. permanente de la política pública. En este documento se reportan diversos aspectos de todo esto previamente enumerado, con el fin de contribuir a desarrollar políticas públicas que permitan que la mediación y la resolución alternativa de conflictos sean una realidad palpable para la población tanto chilena como catalana. A sabiendas de que lo que aquí se proponga ha de ser un punto de partida de algo que se tendrá que ir contrastando y trabajando permanentemente. Pues lo que en definitiva se entiende es que una política pública ha de ser un “organismo vivo” y en permanente revisión, cambio, evaluación y mejora. 1.2.1. Política pública multipuerta integrada desde una perspectiva sistémica e integradora de diversas metodologías alternativas en la resolución de los conflictos. “Dada la diversidad de políticas públicas existentes y la heterogeneidad de los instrumentos empleados, existe una gran variedad en cuanto a los efectos e impactos generados, así como respecto a los actores involucrados, los recursos necesarios y el horizonte temporal de cada una de ellas. Por este motivo, en contraposición con otros niveles de intervención más simples como los programas o los proyectos— cuya teoría de cambio puede en algunos casos resumirse como la cadena de resultados secuencial que vincula los recursos empleados con las actividades realizadas y los resultados obtenidosel análisis de las políticas públicas debe abordarse desde una perspectiva sistémica, teniendo en cuenta no solo las relaciones de causalidad directas que se establecen entre dos variables (por ejemplo, entre las actividades realizadas por el programa y los servicios brindados a la población beneficiaria), sino también cómo esas relaciones afectan a otras variables (por ejemplo, a la provisión de otros servicios o a la satisfactoria ejecución de otros instrumentos de la política) y al conjunto del sistema.” 17. 17. ASENJO RUIZ, C (2016). Guía para el diseño, gestión y utilización de evaluaciones de programas y políticas públicas. Doc. de trabajo número 45. Programa EUROsociAL. Cyan, Proyectos Editoriales, S.A. Madrid, España, página 24.. 32.
(34) Los diferentes conceptos que se trabajan a continuación sirven de ejes principales para el desarrollo de la construcción de la política pública. De estos conceptos eje, nos parece oportuno destacar cuatro, que deberemos incluir en el estudio y posterior propuesta: ●. el acceso a la justicia local18, necesidad a la que la política pública debe. responder; ●. el diseño de diversos sistemas y metodologías colaborativas de. resolución de conflictos en el ámbito ciudadano; ●. la finalidad de la cohesión social, perseguida y alentada desde la. cercanía; ●. la agilidad y rapidez en la respuesta para que la(s) mismas(s) sean. certeras, eficaces y eficientes. Lo que en definitiva se busca es hacer de la territorialidad una realidad. Es decir, que se plantea la necesidad de trabajar desde el conocimiento del entorno en el que se desarrollarán las propuestas, y realizando un “traje a medida” adecuado a sus circunstancias y características.. 18. Es interesante remarcar los aportes de JOHN RAWLS (1971) en su Teoría de la Justicia, ya que ha sido el autor que ha enmarcado el rol de la justicia en las ciencias sociales, remarcando la imparcialidad y quitando los factores naturales y sociales para asegurar un tratamiento equitativo de las distintas concepciones que él llama “del bien”. Es interesante remarcar como objetivo principal de su concepto de justicia en relación con la “distribución de derechos y deberes por parte de las instituciones que conforman la estructura básica de la sociedad”. Creemos interesante remarcar dos principios básicos del autor en relación con el concepto de justicia: el de igualdad (accesible para todos) como un derecho universal; y principio de diferencia, en el sentido que, a pesar del concepto de igualdad, ha de adaptarse a las diferentes realidades de la ciudadanía. Cuestión de la que nos ocuparemos especialmente en esta tesis cuando nos refiramos a que las propuestas sean eficaces, pensando que diferentes personas necesitarán diversas metodologías para la gestión de sus conflictos civiles, de acuerdo con la naturaleza de este, de la realidad en la que se inserta y el recorrido futuro del resultado afectando a personas directa e indirectamente. A la vez, es fundamental aportar algunas ideas de JON ELSTER (1994) cuando se refiere a conectar el concepto de justicia local con el de bienestar y, nos aporta cuatro proposiciones sobre el mismo: la maximización de éste, la flexibilidad necesaria para que llegue a todos, el ejercicio de libertad de aquellos que quieran apartarse de sus propuestas y el principio de no apoyar a las personas identificadas en la renuncia del bienestar si se debe a una serie de privaciones; así introduce su noción de equidad anticipando la diferencia con el de igualdad.. 33.
(35) 1.2.2. Algunos conceptos de partida en el diseño de una política pública para el tratamiento de conflictos desde la proximidad: La justicia local. La justicia local y la gestión colaborativa de conflictos constituyen elementos estructurales de la reforma que se está impulsando el proceso civil en Chile. De lo que se trata es de la aplicación de mecanismos colaborativos de resolución de controversias, evitando el escalamiento de los conflictos, y promoviendo las redes efectivas entre los vecinos/as, y entre éstos/as con su barrio, generando cohesión social y mejorando la percepción de la comunidad en cuanto a seguridad y calidad de vida. El desafío de la justicia local está en trabajar e incentivar la corresponsabilización de las personas en la gestión de la convivencia con los otros, posibilitando la transformación de la mera coexistencia en convivencia saludable. Por otra parte, la intervención de la justicia en la ciudad fortalece las relaciones sociales y la democracia, al permitir la participación y al fomentar el pacto social entre los ciudadanos inmersos en cualquier problema de convivencia vecinal. La finalidad perseguida es crear en el ámbito local condiciones que hagan accesible la Justicia a todo el mundo, y por lo tanto defender y apoyar la conclusión de un marco legislativo de acceso a la Justicia en tanto que un derecho de todos/as los/las ciudadanos/as y una obligación de los poderes políticos. Así, la política pública en justicia local puede promover diversos objetivos: “Fomentar la convivencia entre ciudadanos y hacerlos co-responsables y participes en la gestión de sus diferencias, trabajar para mejorar el diálogo entre las personas y colectivos aceptando el hecho que el conflicto tiene una perspectiva positiva, incrementar la aceptación de las diferencias de percepciones y opiniones, fomentando la igualdad y el respeto hacia los otros, diseñar actuaciones que respondan al incremento de la participación de los ciudadanos en los hechos colectivos y trabajar para la construcción social a 34.
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