UNIVERSITA’ DI PISA
Dipartimento di Scienze Politiche
Corso di laurea magistrale
Scienze delle Pubbliche Amministrazioni
TESI DI LAUREA
Studio comparato di alcuni sistemi di istruzione:
Italia, Germania, Finlandia
CANDIDATA RELATRICE
Ai miei girasoli
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INDICE
INTRODUZIONE………..…..6
CAPITOLO I... ...13
L’Europa: spazio pedagogico condiviso? Istruzione e formazione nell’ambito dell’Unione Europea
1. Le fonti UE in materia di istruzione e di formazione…...13 2. Le politiche dell’Unione Europea...16 2.1. La politica dell ’istruzione e della formazione professionale
2.2. La politica dei finanziamenti UE e il nuovo
Erasmus+
3.L’apprendimento permanente... ...22 3.1. Il Quadro Europeo delle qualifiche per l’apprendimento permanente (EQF)
3.2. Le competenze chiave per l ’apprendimento permanente (Racc. 18 dicembre 2006)
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CAPITOLO II... ...31
Lo sviluppo del sistema scolastico in Itali a, Germania e Finlandia.
1. Il sistema italiano: cenni storici e
organizza-zione attuale del sistema
scola-stico... ...32 1.1.1 Il diritto all'istruzione nella fase precostituzionale: brevi cenni storici
1.1.2 Evoluzione storica del sistema scolastico nell'ordinamento alla luce della Costituzione
1.2. La disciplina costituzionale del diritto all ’istruzione 1.3. Struttura dell ’attuale sistema educativo italiano 2. Il sistema tedesco: cenni storici e organizzazione attuale del sistema scolastico... ...63 2.1. Cenni storici sul sistema scolastico tedesco
2.2. Il ruolo dell’istruzione e della scuola nella Gründgesetz
2.3. Struttura dell ’attuale sistema educativo tedesco 3. Il sistema finlandese: cenni storici e
organizzazione attuale del sistema
scolastico... ...75 3.1. Cenni storici sul sistema scolastico finlandese 3.2. Il ruolo dell’istruzione e della scuola nella Costituzione finlandese
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CAPITOLO III...9 2
La Governance dei sistemi di istruzione
1. La Governance del sistem a scol asti co in It alia ……....94 1.1. La revisione della Costituzione – Un difficile equilibrio
tra norme generali e livelli essenziali uniformi
1.2. Il decentramento delle funzioni e l'assetto costituzionale - I principi fondamentali in materia di istruzione ed i livelli essenziali delle pres tazioni
1.3. Le competenze legislative ed amministrative degli enti territoriali
1.4. Le competenze del Ministero dell'Istruzione 1.5. Il ruolo delle istituzioni scolastiche autonome
2. La Governance del sistema scolastico in Germania……….…………..1 07 2.1. Governance Stato-Regioni (Competenze del Governo federale) 2.2. Competenza dei Ministeri dell'Educazione, degli Affari
Culturali e della Scienza e Cooperazione a livello sovraregionale
2.3. Amministrazione generale a livello dei Länder, supervisione e amministrazione scolastica
3. La Governance del sistema scolastico in Finlandia...12 0
3.1 Il Ministero dell'Istruzione e della Cultura, il Finnish
National Board of Education (FNBE) e gli altri organi di
supporto
3.2. I Consigli regionali, comunali e le autonomie locali 3.3. Sul sistema di valutazione della qualità
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CAPITOLO IV... ...128
Il diritto all’istruzione e all’integrazione scolastica dei disabili nel diritto internazionale, europeo, nella Costituzione Italiana e nell'ordinamento Tedesco e Finlandese 1. La disabilità negli atti di d iritto internazionale...128
2. I principi europei in materia di istruzione e disabilità………... ...136
3. La disabilità nella Costituzione italiana e nell'evoluzione normativa... ...144
3.1 I principi costituzionali in materia di istruzione e disabilità: la necessità dell'integrazione scolastica dei disabili 4. La pedagogia speciale in Germania...1 54 4.1. Il sistema scolastico speciale oggi 4.2. La pedagogia integrativa in Germania 5. La pedagogia speciale in Finlandia... ...165
RIFLESS IONI CONCLUSIVE………..…170
BIBLIOGRAFIA………..…176
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INTRODUZIONE
La dimensione internazionale dell ’istruzione di ogni Paese e l’attenzione rivolta alle politiche e alle pratiche in uso nei con-testi esteri sono costantemente cresciute negli ultimi anni, ren-dendo la conoscenza dei sistemi di istruzione europei un ele-mento prezioso e imprescindibile sia per gli studiosi delle pra-tiche educative che per il corpo docente in formazione. A ciò ha contribuito la rilevanza assunta negli ultimi decenni dall ’in-dagine periodica PISA1 svolta dall’OCSE che mira alla
compa-razione del sistema italiano con i diversi sistemi di istruzione in Europa e, per quanto attiene alla formazione superiore, la sempre più prolifera produzione di classifiche europee e inter-nazionali, una tra tutte quella dell ’Academic Ranking of World
University di Shangai2.
Con la presente trattazione, si è scelto quindi di offrire al lettore delle informazioni sistematiche e possibilmente aggior-nate su tre realtà europee proprio in quanto presentano notevoli affinità e distonie: il sistema scolastico italiano, tedesco e fin-landese.
1PISA è l’acronimo di “Programme for International Student Assessment”. Il progetto ha preso avvio nel 1997 per rispondere all’esigenza dei Paesi dell’OCSE di ottenere indicatori comparabili sui risultati dei sistemi di istruzione. L'Organizzazione per la Cooperazione Economica e lo Sviluppo (OCSE) lanciò l'indagine triennale sugli studenti di 15 anni di tutto il mondo per valutare verso la fine della scuola dell’obbligo, le loro conoscenze, abilità e competenze chiave, essenziali per la piena partecipazione nelle società moderne. La valutazione si concentra su materie scolastiche fondamentali come Scienze, Lettura e Matematica e la valutazione non si limita a verificare se gli studenti possono riprodurre conoscenze ma esamina anche quanto bene gli studenti siano in grado di estrapolare ciò che hanno imparato a scuola e possano applicare tale conoscenza in contesti non familiari, sia all'interno sia all'esterno della scuola.
2 Si tratta di una classifica redatta dall’Università Jiao Tong di Shangai per valutare i
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Si è reso necessario, in particolare, valutare l ’emergere e l’imporsi di alcuni temi che sono declinati in maniera diversa da ognuno dei tre Paesi in esame, in forza delle diverse tradi-zioni culturali e storiche e in stretta correlazione con le condi-zioni sociali, politiche ed economiche che si sono create negli ultimi anni.
Il presente elaborato in chiave comparativa presenta dall ’in-terno i tre diversi sistemi educativi, illustrandone gli “snodi significativi” e procedendo per “temi” in tal modo facendo emergere i punti di contatto e di differenziazione e proponen-dosi l’obiettivo di scaturire riflessioni e nuove indagini, anche eventualmente su sistemi scolastici appartenenti a Paesi diversi da quelli oggetto del presente approfondimento.
Un elemento che risulta evidente nella lettura che segue è la prolungata stagione di riforme che caratterizza tutte le realtà nazionali: una spinta al cambiamento che si spiega con il di-chiarato legame tra miglioramento dell ’istruzione e crescita economica.
Tale desiderio di adeguare a più elevati standard l’offerta formativa si traduce, specie in alcuni Paesi più sensibili a certe dinamiche di attualità, ad un ’attenzione verso l ’integrazione delle classi sociali più deboli, in particolare verso i migranti, come si può vedere dai progetti messi in atto anche da Germa-nia e Finlandia.
Accanto a tali proposte, legate alla più stretta attualità, si possono cogliere tendenze di più ampio respiro: tra queste an-noveriamo le politiche volte all ’inclusione scolastica per fron-teggiare la disabilità e per rispondere ai bisogni educativi spe-ciali, iniziative indefettibili nelle agende dei paesi europei, ol-tre alle politiche di attenzione allo sport e all ’alimentazione3.
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Riguardo all’inclusione e ai cosiddetti BES (bisogni educa-tivi speciali) si evidenziano i progetti messi in campo dalla Germania per gli studenti superdotati che abbisognano di una cura particolare sia per evidenziarne le doti che per fronteg-giare le difficoltà specifiche, spesso psicologiche, derivanti dalla loro condizioni di eccellenza.
Un altro elemento che si presenta come cardine di tutte le riforme intraprese nei Paesi proposti è quello della formazione degli insegnanti e della valutazione dell ’attività didattica4.
La formazione degli insegnanti e l ’azione valutativa, in-fatti, sono cresciute di importanza sul piano internazionale ne-gli ultimi decenni: termini come performance ed eccellenza as-sumono così un peso inedito e diventano obblighi ineludibili per i governi nazionali. Molte sono le iniziative politiche che hanno ad oggetto la valutazione e l ’autovalutazione delle scuole, lo stato giuridico del docente e la responsabilità del docente e della scuola nella vita educativa e formativa dello studente.
Infine, un tema fondamentale che merita un approfondi-mento per comprendere l’evolversi dei sistemi scolastici euro-pei è quello dell’autonomia scolastica che pur essendo un mo-dello organizzativo recente, caratterizza ad oggi la maggior parte dei Paesi, grazie soprattutto all ’impulso scaturito dalla sottoscrizione del Trattato di Maastricht.
Le diverse riforme amministrative che hanno previsto il de-centramento dei poteri statali nella maggior parte dei Paesi eu-ropei, hanno influito molto sulla Governance dei sistemi di
sull'educazione inclusiva dei bambini e dei giovani con disabilità nelle scuole (Inklusive
Bildung von Kindern und Jungendlichen mit Behinderungen in Schulen).
4S.TELLA, Teacher education in Finland: present and future trends and challenges, 2019,
consultabile sul sito internet http://lst-iiep.iiep-unesco.org/cgi-bin/wwwi32.exe/[in=epidoc1.in]/?t2000=008315/(100).
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istruzione europea. Tra tutti i Paesi europei, però, solo il Bel-gio e i Paesi Bassi vantano una tradizione di autonomia scola-stica sviluppata a partire già dagli anni Sessanta del Novecento e solamente a partire dagli anni Ottanta, il movimento, inteso come trasferimento limitato di competenze, ha cominciato a svilupparsi nel resto d’Europa. In Francia, ad esempio, si è avuta una nuova regolamentazione scolastica nel 1985, inserita nell’ambito delle leggi sulla decentralizzazione mentre in Sco-zia e Inghilterra la legge di riforma datata 1985 è servita ad incentivare l’autonomia delle scuole trasferendo loro nuove competenze nella gestione finanziaria e delle risorse umane. Molte delle principali riforme sono avvenute, in altre realtà, negli anni Novanta. Il novero degli Stati nordici, compresa la Finlandia, per esempio, ha adottato un ’organizzazione ope-rante nel campo della decentralizzazione politica e dell ’auto-nomia scolastica proprio in quel decennio. Infine, altri Paesi hanno intrapreso la strada dell ’autonomia scolastica solo di re-cente, tra questi la Germ ania che ha iniziato sperimentazioni di autonomia scolastica in diversi Länder, solo a partire dal 2004.
Riguardo all’organizzazione interna dei sistemi di istruzione degli Stati membri dell’Unione Europea, è prevalsa la propen-sione al decentramento delle attività: in genere lo Stato si li-mita a fornire gli standard legislativi e curriculari per la cor-rispondenza nazionale del sistema e l ’equipollenza delle certi-ficazioni, affidando alle Regioni o ad altri enti territoriali l ’or-ganizzazione e la pianificazione formativa.
Nel caso specifico del presente elaborato si r ende interes-sante un approfondimento in tema di Governance dei sistemi di istruzione in quanto i tre Paesi presi in esame presentano un’organizzazione politica profondamente diversa: l ’Italia è
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caratterizzata dal cosiddetto “regionalismo avanzato ”, la Ger-mania da un’organizzazione federale e la Finlandia da una struttura cosiddetta unitaria ove la decentralizzazione rappre-senta il principale cardine del funzionamento organizzativo, articolato in un sistema di organi istituzionali presenti a livello centrale e periferico.
Queste rapide considerazioni, senza avere pretese esaustive circa ciò che sarà trattato nel prosieguo dell ’elaborato, mirano ad evidenziare quanto lo studio dei sistemi d ’istruzione e le loro trasformazioni, oltre ad essere uno strumento i ndispensa-bile per gli esperti del settore, servano a comprendere dinami-che politidinami-che, economidinami-che e sociali di ben più ampio respiro, caratterizzanti ciascun P aese.
A fronte della precarietà della salute di molti Stati e del pro-getto europeo, controverso nella sua ideazione ed attuazione, la speranza, per molti governanti, è che l ’istruzione possa as-surgere a baluardo per la difesa e per la promozione di valori comuni, tutelati dai beni e dai diritti affermati nelle costitu-zioni e che il suo miglioramento po ssa farsi strumento di cre-scita economica e sociale indispensabile per la buona salute dell’Europa intera.
Dettagliando la struttura del presente elaborato, partiremo da un’analisi delle politiche comunitarie in tema di istruzione e formazione chiedendoci se l’Europa possa costituire o meno uno spazio pedagogico comune.
Nei capitoli successivi, procederemo alla descrizione dei tre sistemi educativi oggetto di analisi, approfondendo alcuni “grandi temi” per enucleare gli elementi di comunanza e quelli distonici.
Partiremo, nel secondo capitolo, da un breve excursus della storia delle istituzioni e delle politiche scolastiche, analizze-remo la diversa organizzazion e dei cicli scolastici nei tre P aesi
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considerati, i sistemi di valutazione della didattica e i div ersi sistemi di formazione degli insegnanti per poi soffermarsi, nel terzo capitolo, su quello che è il sistema di Governance attuale, con particolare attenzione all ’aspetto dell’autonomia scola-stica.
Infine, un capitolo intero sarà dedicato alla cosiddett a “pe-dagogia speciale” ed ai sistemi di riforma elaborati per favorire la formazione globale dei soggetti con necessità educative par-ticolari.
Concluderemo con l’analisi di quelle che, -si ritiene-, pos-sano essere le politiche scolastiche realmente miglior ative del sistema-scuola, con l’auspicio che il lavoro comparativo con-tenuto nel presente elaborato possa offrire agli studiosi e agli operatori del sistema scolastico motivi di riflessione e qualche indicazione concreta per un miglioramento nell ’ambito di ope-ratività professionale personale.
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CAPITOLO I
EUROPA: UNO SPAZIO PEDAGOGICO CONDIVISO?
ISTRUZIONE E FORMAZIONE NELL’AMBITO
DELL’UNIONE EUROPEA
Sommario: 1. Le fonti UE in materia di istruzione e di formazione 2. Le politiche dell’Unione Europea 2.1. La politica dell’istruzione e della for-mazione professionale 2.2. La politica dei finanziamenti UE e il nuovo Erasmus+ 3. L’apprendimento permanente 3.1. Il Quadro Europeo delle qualifiche per l’apprendimento permanente (EQF) 3.2 Le competenze chiave per l’apprendimento permanente (Racc. 18 dicembre 2006)
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1. Le fon ti UE in m at eria di ist ruzion e e form azione
Italia, Germania e Finlandia fanno par te dell’Unione Euro-pea e come tali sono soggette alle indicazioni che l ’Unione dà in materia di istruzione e formazione.
Questi settori non sono di competenza dell’Unione Europea, ma questa fissa alcuni obiettivi comuni a tutti gli Stati membri, al fine di garantire un livello di ricerca e di istruzione che sia il più possibile uniforme per tutti.
Gli Stati, quindi, mantengono la loro sovranità nelle ma-terie suddette e l ’Unione svolge un ruolo che è definito di “so-stegno” delle politiche nazionali.
Gli articoli 165 e 166 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea affidano, così, all'Unione il compito di sostenere lo sviluppo di un ’istruzione di qualità, intervenendo
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per rafforzare quelli che sono considerati i punti cardine per la crescita della dimensione europea: cooperazione e mobilità.
Per ogni Stato Membro la qualità dell ’istruzione costi-tuisce una priorità politica perseguita a livello nazio nale al cui sviluppo l’Unione può contribuire: si tratta del cosiddetto prin-cipio di sussidiarietà, secondo il q uale l’intervento dell’U.E. è autorizzato nella mi sura in cui un obiettivo non possa essere sufficientemente realizzato dai singoli G overni, tramite misure a livello nazionale. D'altro canto, intende ga rantire la compe-tenza degli Stati membri nei settori in cui una procedu ra co-munitaria non possa fornire una normativa migliore.
In questo capitolo tenteremo di fornire un quadro com-plessivo dei principali provvedimenti e delle principali azioni comunitarie che incidono sulle politiche nazionali in materia di istruzione.
Fonte propulsiva del tema “istruzione” è anzitutto il Trattato di Maastricht5 (1992) con il quale veniva stabilito che
la Comunità Europea contribuisce all’incremento di
“un’istru-zione di qualità” nel pieno rispetto delle diversit à culturali
de-gli Stati membri6 . Tale obiettivo, consistente nel
migliora-mento del livello formativo general e, è peraltro ripreso in molti documenti successivi, fino al Vertice di Lisbona del 20007
5 Il Trattato di Maastricht, che ha istituito l'Unione Europea, è stato siglato dagli Stati
Membri dell’Unione Europea il 7 febbraio 1992 ed è entrato in vigore il 1 novembre 1993.
6Cfr. comma 1 dell'art.126: "La Comunità contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di
qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli stati membri per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema d’istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche […]".
7Svolge un ruolo fondamentale tra le tappe che precedono la dichiarazione di Lisbona il
Libro Bianco della Commissione Europea redatto da Jacques Delors “Crescita,
competitività, occupazione” ove si afferma che la “scommessa” di un’istruzione lungo
tutto l’arco della vita diviene il grande disegno in base al quale dovranno essere modellate le comunità educative nazionali. Tutto ciò mette l’accento sulla necessità di creare un vero spazio e mercato europeo delle qualifiche e delle professioni e di rimediare alla mancanza di trasparenza reciproca così come al troppo debole riconoscimento dei titoli e delle competenze a livello comunitario. Questo problema non è nuovo ma si fa più pressante in seguito all’attuazione del mercato interno. Si dovrà attendere il 2004 per un impegno concreto nello sviluppo di un quadro europeo per le qualifiche e le competenze. È del 5
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(noto come Strategie di Lisbona) nel quale è declinato in: au-mento della qualità e dell’offerta dei sistemi di istruzione e formazione, facilitazione dell ’accesso ai sistemi di istruzione e formazione e apertura dei sistemi di istruzione e formazione nel mondo esterno, in particolare agli adulti ( lifelong
lear-ning)8.
L’ultima strategia adottata dalla Commissione Europea si chiama “Europa 2020” destinata a trovare soluzioni per far uscire dalla crisi economica gli Stati U .E. e per garantire una crescita sostenibile nel futuro. Nell ’ambito di questa strategia, la Commissione ha spinto molto sulla cosiddetta “crescita in-telligente”, promuovendo la conoscenza, l ’innovazione, l’istruzione e la società digitale, con il fine principale di por-tare entro il 2020 il tasso di abbandono scolastico, prima del raggiungimento del diploma, ad un livello inferiore al 10% e di portare almeno il 40% dei giovani al conseguimento di una laurea9.
L’azione dell’Unione Europea, nel settore della cultura e dell’istruzione, è da collegarsi al preciso obiettivo di valo-rizzare il patrimonio culturale europeo, contribuendo alla sua massima diffusione. Ciò che preme alle Istituzioni europee è la
settembre 2006 l’adozione di una proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al Quadro Europeo delle qualifiche per l’apprendimento permanente.
8 Cfr. Risoluzione del Consiglio del 27 giugno 2002 “Bisogna intendere per Lifelong
Learning tutte le attività di apprendimento condotte nel corso della vita allo scopo di migliorare le proprie conoscenze, qualifiche e competenze, che sia in una prospettiva personale, civile, sociale o in vista di un impiego. I principi applicabili in questo contesto dovrebbero essere i seguenti: riconoscere che l’individuo è il soggetto dell’apprendimento, insistere sull’importanza di reali pari opportunità e garantire la qualità dell’apprendimento.”
9 Eurostat, l’Istituto Statistico Europeo, pubblica periodicamente relazioni sui progressi
compiuti per il raggiungimento degli obiettivi globali. Nel 2014-2015 la Commissione ha effettuato una revisione intermedia della strategia Europa 2020. Dalla consultazione pubblica organizzata in tale ambito è risultato che la strategia viene tuttora considerata uno strumento adeguato per promuovere l’occupazione e la crescita. Alla luce di tale revisione, la Commissione ha deciso di continuare a portare avanti la strategia verificandola e attuandola attraverso un processo noto come il "semestre europeo", tratto da
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy- coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/europe-2020-strategy_it
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realizzazione di un’unione culturale europea che affianchi sia l’unione economica e monetaria, sia la prospettiva dell ’unione politica. L’Unione opera, quindi, su più fronti: nell ’ambito della cultura, da intendersi in senso lato, le Istituzioni europee favoriscono la conoscenza e la diffusione tra i cittadini del pa-trimonio culturale europeo, attraverso azioni di restauro archi-tettonico e incentivi alla diffusione di opere d ’arte, mentre, nell’ambito dell’istruzione vera e propria, promuove la coope-razione tra istituti di insegnamento, favorisce la mobilità degli studenti e degli insegnanti, incoraggia lo scambio di informa-zioni ed esperienze e promuove l ’apprendimento di altre lin-gue.
2. Le politiche dell’Unione Europea
2.1 La pol iti ca dell ’istr uzione e del la form azion e profes-sionale.
Soffermandosi, più nello specifico, sulla politica dell ’istru-zione (e tralasciando quella della cultura che esula dal campo della presente trattazione), essa ha trovato una specifica base giuridica solo con il Trattato di Maastricht, poiché in prece-denza la sua disciplina era dettata dalle disposizioni relative alla formazione professionale ed era considerata soprattutto in ragione dell’incidenza di mercato. Attualmente la promozione dell’istruzione nell’ambito europeo trova la sua base giuridica nell’art 165 TFUE che prevede, al di là della prospettiva di un’attività lavorativa, che l ’Unione contribuisca allo sviluppo
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di un’istruzione di qualità nel pieno rispetto delle diversità lin-guistiche e culturali degli Stati membri10 . L’intervento mira
allo sviluppo della dimensione europea dell ’istruzione, a so-stenere lo sviluppo dell ’istruzione a distanza, ad incoraggiare la mobilità di insegnanti e studenti, ad agevolare lo scambio di informazioni e di esperienze tra gli Stati membri sui problemi relativi ai sistemi di insegnamento, a sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l ’equità e l’apertura nelle competizioni sportive e proteggendo l ’integrità fisica e morale degli sportivi, in particolare dei più giovani tra di essi.
Per quanto attiene specificamente la politica di formazione professionale, questa è disciplinata prevalentemente da ll’art. 166 TFUE ed è diretta a miglior are, nell’ambito degli Stati membri, la qualità di quelle forme di insegnamento che prepa-rano all’esercizio di una certa professione11. La disposizione
10Articolo 165, TFUE, (ex articolo 149 del TCE), 1. L’Unione contribuisce allo sviluppo
di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche. L’Unione contribuisce alla promozione dei profili europei dello sport, tenendo conto delle sue specificità, delle sue strutture fondate sul volontariato e della sua funzione sociale ed educativa. 2. L’azione dell’Unione è intesa: – a sviluppare la dimensione europea dell’istruzione, segnatamente con l’apprendimento e la diffusione delle lingue degli Stati membri; – a favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti, promuovendo tra l’altro il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio; – a promuovere la cooperazione tra gli istituti di insegnamento; – a sviluppare lo scambio di informazioni e di esperienze sui problemi comuni dei sistemi di istruzione degli Stati membri; – a favorire lo sviluppo degli scambi di giovani e di animatori di attività socio-educative e a incoraggiare la partecipazione dei giovani alla vita democratica dell’Europa; – a incoraggiare lo sviluppo dell’istruzione a distanza; – a sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l’equità e l’apertura nelle competizioni sportive e la cooperazione tra gli organismi responsabili dello sport e proteggendo l’integrità fisica e morale degli sportivi, in particolare dei più giovani tra di essi. 3. L’Unione e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di istruzione e di sport, in particolare con il Consiglio d’Europa. 4. Per contribuire alla realizzazione degli obiettivi previsti dal presente articolo: – il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando in conformità della procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, adottano azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, – il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazioni.
11 Articolo 166, TFUE, (ex articolo 150 del TCE), 1. L’Unione attua una politica di
formazione professionale che rafforza ed integra le azioni degli Stati membri, nel pieno rispetto della responsabilità di questi ultimi per quanto riguarda il contenuto e l’organizzazione della formazione professionale. 2. L’azione dell’Unione è intesa: – a
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menzionata prevede che la materia sia oggetto di una serie di iniziative dell’Unione tese a completare le azioni degli Stati membri, nel pieno rispetto delle responsabi lità nazionali rela-tivamente al contenuto e alla organizzazione della formazione professionale. Tali iniziative sono volte al perseguimento dei seguenti obiettivi: facilitare l ’adeguamento alle trasformazioni industriali, in particolare attraverso la forma zione e la ricon-versione professionale, migliorare sia la formazione iniziale che quella permanente, per agevolare sia il primo inserimento che il reinserimento, favorire la mobilità degli istruttori e delle persone in formazione, in particolare dei giovan i, stimolare la cooperazione tra istituti di insegnamento o di formazione pro-fessionale, sviluppare lo scambio di informazioni e di espe-rienze sui problemi comuni dei sistemi di formazione degli Stati membri.
2.2 . La politi ca dei fin anziam enti UE e il nu ovo “E rasm us +”
Altra tematica di specifico interesse attiene ai finanziamenti UE per le istituzioni scolastiche: quest ’ultime possono contare sul trasferimento di risorse dalla UE per svolgere le proprie
facilitare l’adeguamento alle trasformazioni industriali, in particolare attraverso la formazione e la riconversione professionale, – a migliorare la formazione professionale iniziale e la formazione permanente, per agevolare l’inserimento e il reinserimento professionale sul mercato del lavoro, – a facilitare l’accesso alla formazione professionale ed a favorire la mobilità degli istruttori e delle persone in formazione, in particolare dei giovani, – a stimolare la cooperazione in materia di formazione tra istituti di insegnamento o di formazione professionale e imprese, – a sviluppare lo scambio di informazioni e di esperienze sui problemi comuni dei sistemi di formazione degli Stati membri. 3. L’Unione e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di formazione professionale. 4. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle Regioni, adottano le misure atte a contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui al presente articolo, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri e il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazioni.
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funzioni e tali risorse sono rappresentate principalm ente dai “fondi strutturali”. Tali fondi, denominati anche “indiretti” sono strumenti finanziari utilizzati dall ’Unione Europea per promuovere lo sviluppo armonioso dell ’insieme degli Stati che fanno parte dell’UE. Attualmente, i fondi strutturali che ope-rano in ambito UE sono il FESR, stanziato per lo sviluppo re-gionale, il FSE che è il fondo sociale europeo, il Fondo di coe-sione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e infine il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca. I fondi non sono certo distribuiti a pioggia ma secondo una procedura che prevede prima la programmazione degli interventi da parte della Commissione europea, poi la quantificazione delle ri-sorse finanziarie e infine la normativa per la distribuzione di detti fondi e gli interventi meritevoli di essere finanziati. Sulla base della programmazione suddetta, gli Stati europei presen-tano dei programmi operativi, chiamati PO, nei quali sono de-finite le strategie per contribuire alla realizzazione di quegli obiettivi menzionati in Strategia “Europa 2020” e indicati le priorità individuate, gli obiettivi e le modalità con le quali spendere le risorse eventualmente ottenute grazie all ’accesso ai Fondi. La Commissione Europea approva i programmi di cia-scuno Stato che talvolta posso no essere non solo nazionali ma anche regionali12. Tra i vari Programmi esiste quello “nazionale
per la scuola” che contiene le priorità strategiche di tale settore ed ha valenza per sette anni. Esso offre l’opportunità di ac-cedere a risorse comunitarie ag giuntive rispetto a quelle già stanziate da ciascuno Stato. Le risorse possono essere attinte in particolare dal suddetto FESR per interventi di natura “ma-teriale” e dal FSE, per interventi di natura “imma“ma-teriale”. I
12Cfr. M. NOCERA “Europa 2020: strategia e fondi strutturali regionali”, in Ius in Itinere,
Napoli, pubbl.to il 10 febbraio 2018 su https://www.iusinitinere.it/la-strategia-europa-2020-fondi-strutturali-regionali-7917
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principali temi, presenti nella maggior parte dei programmi na-zionali, compreso quello italiano, sono la qualità degli appren-dimenti e l’inclusività della formazione. Per valutare la qualità della progettazione e l’esecuzione della stessa, i finanziamenti europei sono sottoposti a molti control li, sia ex ante, sia du-rante la fase successiva. I controlli sono condotti sia dalla Commissione europea che dagli organi degli Stati membri all’uopo predisposti. Un ruolo di rilievo è svolto anche dai re-visori dei conti presso le Istituzioni scolastiche c he vigilano sulla conformità della spesa attraverso controlli specifici su operazioni singole.
Un altro aspetto di rilievo riguarda tutti quegli strumenti di azione che sono stati riuniti nel nuovo “Erasmus +”, il Pro-gramma dell’Unione per l’istruzione, la formazione, la gio-ventù e lo sport, adottato con reg. UE 1288/2013 dell ’11 Di-cembre 2013 che ha posto fine a quello che si presentava come un forte limite: la frammentazione dei programmi di coopera-zione internazionale nell ’ambito soprattutto dell ’istrucoopera-zione su-periore13. A tale scopo è stato emanato un nuovo programma
che è incentrato sulla accessibilità dei finanziamenti e sulla trasparenza e semplificazione delle procedure amministrative e finanziarie anche al fine di ridurre le spese di gestione.14
13Erasmus Plus è il programma dell’Unione europea per l’Istruzione, la Formazione, la
Gioventù e lo Sport 2014-2020 approvato con il Regolamento U.E. n. 1288/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che combina e integra tutti i meccanismi di finanziamento attuati dall’Unione Europea fino al 2013: il Programma di apprendimento permanente (Comenius,Erasmus, Leonardo Da Vinci, Grundtvig), Gioventù in azione, i cinque programmi di cooperazione internazionale (Erasmus Mundus, Tempus, Alfa,
Edulink e il programma di cooperazione bilaterale con i paesi industrializzati). Comprende
inoltre le Attività Jean Monnet e include per la prima volta un sostegno allo Sport. Il programma integrato permette di ottenere una visione d’insieme delle opportunità di sovvenzione disponibili, mira a facilitare l’accesso e promuove sinergie tra i diversi settori rimuovendo le barriere tra le varie tipologie di progetti; vuole inoltre attrarre nuovi attori dal mondo del lavoro e dalla società civile e stimolare nuove forme di cooperazione, cfr. http://www.erasmusplus.it
14Cfr http://www.erasmusplus.it/erasmusplus/erasmus/ sito ufficiale del Progetto europeo
“Per la prima volta il Programma concede finanziamenti non solo a università e istituti di formazione, ma anche a partenariati innovativi, le cosiddette “alleanze della conoscenza” e “alleanze delle abilità settoriali”, che costituiranno sinergie tra il mondo dell’istruzione
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Secondo l’U.E. i settori dell’istruzione, della formazione professionale, dello sport, della gioventù sono propulsori per realizzare gli obietti vi socio-economici dell’Agenda politica europea tra i quali la crescita, l ’occupazione, l’equità e l’in-clusione sociale. Combattere i livelli di disoccupazione, cre-scenti specialmente tra i giovani, è diventato uno degli obiet-tivi più urgenti per i governi europei. Il tasso di abbandono scolastico prematuro è molto alto e ciò concorre al rischio di rimanere disoccupati e socialmente emarginati. Lo stesso ri-schio riguarda molti adulti che sono poco qualificati. Le tec-nologie cambiano rapidamente, il modo di operare della società anche e ciò che occorre garantire è che i cittadini europei sap-piano utilizzare al meglio quest e tecnologie e partecipare in modo attivo agli inevitabili cambiamenti sociali. Le imprese dell’U.E. devono quindi, per forza di cose, mostrarsi più com-petitive, attraverso il talento e l ’innovazione, da coltivarsi già all’interno dei percorsi scolastici. Per questo, si ravvisa la ne-cessità di offrire opportunità di formazione e cooperazione agli operatori della scuola, al fine di sviluppare la loro professio-nalità e la dimensione europea dell ’animazione socio-educa-tiva. Il Programma Erasmus+ è concepito per soddisfare queste esigenze.
Grazie all’adesione a questo programma le scuole, di ogni ordine e grado, possono ottenere finanziamenti per parte-cipare ad attività che promuovono l ’internazionalità coinvol-gendo studenti, tirocinanti, apprendisti, alunni, discenti adulti, giovani, volontari o professori, insegnanti, formatori, anima-tori giovanili, professionisti nel settore dell ’istruzione, della formazione, della gioventù e dello sport.
e quello del lavoro consentendo agli istituti d’istruzione superiore, ai formatori e alle imprese di incentivare l’innovazione e lo spirito imprenditoriale nonché di elaborare nuovi programmi e qualifiche per colmare le lacune a livello delle abilità.”
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Le scuole che aderiscono a questo programma presentano un progetto per ricevere un sostegno finanziario al fine di realiz-zare attività come:
- la mobilità del personale che consente ai docenti di par-tecipare ad attività di formazione in un altro P aese o di tenere lezioni presso una scuola all ’estero,
- i partenariati strategici che consentono alle scuole di collaborare con altre scuole al fine di migliorare l ’insegna-mento e la didattica, nonché la qualità dell ’istruzione e della formazione, condividendo prassi di insegnamento, materiali di-dattici, strumenti e tecnologie,
- lo e -Twinning, una comunità on line dedicata alle scuole, grazie alla quale il personale scolastico di tutta Europa può confrontarsi mediante l ’ideazione di progetti, Sale inse-gnanti virtuali, Gruppi o Learning Event15.
E’ facile capire come tali opportunità poss ano giovare sia al personale docente per incrementare il proprio sviluppo profes-sionale, sia agli studenti che possono beneficiare di prassi di-dattiche nuove e migliori, offerte da docenti diversi dai propri che si sono formati mediante un progetto di mobi lità, virtuale o reale.
3. L’apprendimento permanente
3.1. il Quadro Europeo delle Qualifiche (EQF)
15 https://www.etwinning.net/it/pub/index.html “eTwinning, la community delle scuole in
Europa. eTwinning offre una piattaforma per lo staff (insegnanti, dirigenti scolastici, bibliotecari, ecc...) delle scuole dei paesi partecipanti per comunicare, collaborare, sviluppare progetti e condividere idee; in breve, partecipare alla più entusiasmante community europea di insegnanti”.
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L’ apprendimento permanente è diventato una condizione imprescindibile per tutti gli uomini e le donne di questo mil-lennio. Esso consiste in qualsiasi attività di apprendimento in-trapresa nelle varie fasi della vita “al fine di migliorare le
competenze, le conoscenze e le capacità in una prospettiva per-sonale, civica, sociale e occupazionale ”16. Questa definizione,
contenuta nella legislazione italiana e precisamente nella legge n. 92 del 2012, articolo 4, comma 51, è comune mente adottata nel resto d’Europa. ove l’apprendimento permanente è ormai alla base di continui programmi di formazione del personale, soprattutto quello impiegato nella scuola stessa.
Del resto “un tempo ci preparavamo ad un esame finale
che segnava una lunga fase di apprendimento: in Italia l ’esame di maturità, in Germania l’Abitur (…), dopodiché nessuno era più tenuto ad imparare, salvo l ’élite che andava all ’università. Il mondo non cambiava. Quello che sapevi, lo potevi utilizzare fino alla morte, la gente andava in pensione epistemologica. L’impiegato di una società, invece, ai nostri giorni, deve co-stantemente aggiornare le sue conoscenze, pena la perdita del lavoro. Il rito di p assaggio che quei grandi esami di fine ciclo scolastico rappresentavano non ha più alcun significato ”17.
16Cfr. art. 4, co. 51, L. n. 92/2012 “In linea con le indicazioni dell'Unione europea, per
apprendimento permanente si intende qualsiasi attivita' intrapresa dalle persone in modo formale, non formale e informale, nelle varie fasi della vita, al fine di migliorare le conoscenze, le capacita' e le competenze, in una prospettiva personale, civica, sociale e occupazionale. Le relative politiche sono determinate a livello nazionale con intesa in sede di Conferenza unificata, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentito il Ministro dello sviluppo economico e sentite le parti sociali, a partire dalla individuazione e riconoscimento del patrimonio culturale e professionale comunque accumulato dai cittadini e dai lavoratori nella loro storia personale e professionale, da documentare attraverso la piena realizzazione di una dorsale informativa unica mediante l'interoperabilita' delle banche dati centrali e territoriali esistenti.”
17U. ECO, J.C. CARRIÉRE, Non sperate di separarvi dai libri, La Nave di Teseo Editori,
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Ciò premesso, occorre meglio indagare su cosa sia il Quadro Europeo delle Qualifiche (EQF) per l ’apprendimento permanente contenuto nella Racc. 23 Apri le 2008.
Come è noto, ad oggi, l ’Unione Europea comprende ven-totto stati con una grande varietà di sistemi di istruzione e for-mazione, spesso assai diversi tra loro, e per questo si rende necessario conoscere quali titoli siano equipollenti tra di loro. Per garantire un raffronto in qualche modo uniforme dei livelli di istruzione e formazione di tutti i cittadini comunitari, l’Unione Europea ha approvato la predetta R accomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio europeo, concernente l’istituzione di un “Quadro Europeo delle Qualifiche (EQF) per l’apprendimento permanente ” con l’obiettivo di promuovere la mobilità degli studenti e dei lavoratori18.
Si evidenzia anzitutto che i sistemi di formazione e d istru-zione in Europa differiscono al punto che è necessario spostare
18 L’EQF è un quadro comune europeo di riferimento che collega fra loro i sistemi di
qualificazione di paesi diversi, fungendo da dispositivo di traduzione utile a rendere le qualifiche più leggibili e comprensibili tra paesi e sistemi europei differenti. Due sono i suoi principali obiettivi: promuovere la mobilità transfrontaliera dei cittadini e agevolarne l’apprendimento permanente. La Raccomandazione, entrata formalmente in vigore nell’aprile 2008, stabilisce due date limite: il 2010 per rapportare i propri sistemi nazionali di qualificazione all’EQF e il 2012 per introdurre nei singoli certificati di qualifica un riferimento al livello corrispondente dell’EQF. L’EQF collegherà i quadri e i sistemi nazionali di qualificazione di vari paesi basandosi su un riferimento comune europeo: i suoi otto livelli, che prendono in considerazione l’intera gamma di qualifiche previste, da un livello di base (Livello 1, ad esempio uscita dall’istruzione primaria) ai livelli più avanzati (Livello 8, ad esempio i dottorati). In qualità di strumento per la promozione dell’apprendimento permanente, l’EQF include tutti i livelli delle qualifiche acquisite nell’ambito dell’istruzione generale, professionale e accademica nonché della formazione professionale, occupandosi inoltre delle qualifiche acquisite nell’ambito dell’istruzione e della formazione iniziale e continua. Gli otto livelli di riferimento sono descritti in termini di risultati dell’apprendimento. L’EQF riconosce che i sistemi di istruzione e formazione in Europa differiscono al punto che è necessario spostare l’attenzione sui risultati dell’apprendimento perché sia possibile effettuare raffronti e dare vita a una cooperazione fra paesi e istituzioni diverse. Nell’EQF, il singolo risultato dell’apprendimento viene definito da ciò che un individuo conosce, comprende e sa fare al termine di un processo di apprendimento. L’EQF si concentra pertanto sui risultati dell’apprendimento (piuttosto che sugli input, quali la durata del periodo di studi), che vengono delineati secondo tre categorie: conoscenze, abilità e competenze. Ciò significa che le qualifiche, in combinazioni differenti, si riferiscono a un ampio ventaglio di risultati dell’apprendimento, incluse le conoscenze teoriche, le abilità pratiche e tecniche e le competenze sociali, che prevedono la capacità di lavorare insieme ad altre persone tratto dal sito internet
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l’attenzione sui risultati dell ’apprendimento, detti output più che sui cosiddetti input, quali ad esempio la durata del periodo degli studi, perché il raffronto sia sensato. L ’EQF collega i quadri e i sistemi nazionali di qualificazion e dei vari paesi sulla base di un riferimento comune europeo costituito da otto livelli di qualifiche in base ai cosiddetti risultati dell ’appren-dimento (le conoscenze, le abilità e le competenze) con riferi-mento a ciascun titolo, da quelli conseguiti con l’istruzione obbligatoria scolastica, a quelli professionali, e d a quelli dei livelli più alti di istruzione (laurea, dottorato di ricerca etc …). L’EQF, entrato a regime, promuove una mobilità più elevata di studenti e lavoratori, consentendo loro di descr ivere con mag-giore facilità il livello di competenze, conoscenze e abilità alle Università estere ed ai potenziali datori di lavoro di altri Paesi. Ciò permette ai datori di lavoro di interpretare le qualifiche dei candidati in maniera corretta, sostenendo la mobilità del mer-cato del lavoro in Europa19.
3.2. Le com pet enz e chiave per l ’appr endim en to perm anen te (Racc. 18 dicembre 2006)
Le competenze chiave sono quella combinazione di cono-scenze, abilità e attitudini che ogni alunno deve raggiungere al termine del periodo obbligatorio di istruzione o di formazione e che si rendono indispensabili per lo sviluppo della persona-lità, la cittadinanza attiva, l ’inclusione sociale e l ’occupa-zione.
Con la Raccomandazione del Parlamento e del Consiglio del 18 dicembre 2006, avente ad oggetto le competenze chiave per
19 Cfr.https://ec.europa.eu/search/queryText=eqf&query_source=europa_default&page=
&filter=&swlang=en&filterSource=europa_default&more_options_date=*&more_optio ns_language=it&more_options_f_formats=*
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l’apprendimento permanente, l ’Unione Europea si è occupata di invitare gli Stati membri ad implementare strategie per mi-rare a far sì che l’istruzione e la formazione iniziali offrano a tutti i giovani studenti gli strumenti idonei a sviluppare le com-petenze chiave ad un livello tale che li preparino alla vita adulta e che siano base per le occasioni di apprendimento fu-ture20.
Un’altra finalità contenuta nella succitata raccomanda-zione è che si tenga debitamente conto di quei giovani che a causa di svantaggi educativi determinati da circostanze perso-nali, sociali culturali o economiche hanno bisogno di un soste-gno mirato per sviluppare le lo ro potenzialità. Infine, sempre la medesima normativa si cura degli adulti prevedendo un ag-giornamento continuo delle competenze chiave in tutto il corso della loro vita.
20Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2006 relativa
a competenze chiave per l'apprendimento permanente (2006/962/CE) “raccomandano: che
gli Stati membri sviluppino l'offerta di competenze chiave per tutti nell'ambito delle loro strategie di apprendimento permanente, tra cui le strategie per l'alfabetizzazione universale, e utilizzino le «Competenze chiave per l'apprendimento permanente — Un quadro di riferimento europeo», in seguito denominato «il quadro di riferimento», riportate in allegato quale strumento di riferimento per assicurare che: 1. l’istruzione e la formazione iniziale offrano a tutti i giovani gli strumenti per sviluppare le competenze chiave a un livello tale che li prepari alla vita adulta e costituisca la base per ulteriori occasioni di apprendimento, come anche per la vita lavorativa; 2. si tenga debitamente conto di quei giovani che, a causa di svantaggi educativi determinati da circostanze personali, sociali, culturali o economiche, hanno bisogno di un sostegno particolare per realizzare le loro potenzialità educative; 3. gli adulti siano in grado di sviluppare e aggiornare le loro competenze chiave in tutto l’arco della loro vita con un’attenzione particolare per gruppi di destinatari riconosciuti prioritari nel contesto nazionale, regionale e/o locale, come le persone che necessitano di un aggiornamento delle loro competenze; 4. vi sia un’infrastruttura adeguata per l’istruzione e la formazione permanente degli adulti che, tenendo conto dei diversi bisogni e competenze degli adulti, preveda la disponibilità di insegnanti e formatori, procedure di convalida e valutazione, misure volte ad assicurare la parità di accesso sia all'apprendimento permanente sia al mercato del lavoro, e il sostegno per i discenti; 5. la coerenza dell’offerta di istruzione e formazione per gli adulti rivolta ai singoli cittadini sia raggiunta mediante forti nessi con la politica dell'occupazione e la politica sociale, la politica culturale, la politica dell'innovazione e con altre 30.12.2006 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L 394/11 politiche che interessano i giovani nonché mediante la collaborazione con le parti sociali e altri interessati”.
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Le competenze chiave indicate dalla R accomandazione sono otto e in particolare: comunicazione nella madrelingua, comu-nicazione nelle lingue straniere, competenza matematica e competenze di base in scienza e tecnologia, competenza digi-tale, competenze sociali e civiche, imparare ad imparare, spi-rito di iniziativa e imprenditorialità, consap evolezza ed espres-sione culturale. Tutte le competenze elencate hanno pari im-portanza poiché ciascuna di esse contribuisce ad una vita posi-tiva nella società. Le competenze sono correlate tra loro e aspetti essenziali in un determinato ambito favoriscono l a com-petenza in un altro. Ad esempio la comcom-petenza nelle abilità fondamentali del linguaggio, della lettura, della scrittura e del calcolo e nelle tecnologie dell ’informazione e della comunica-zione sono essenziali per l’apprendimento, così come il fatto di imparare ad imparare è utile per tutte le attività di appren-dimento.
I Paesi europei si sono uniformati nel tempo alle indicazioni contenute nella Raccomandazione mentre la Commissione Eu-ropea ha continuato a condurre un lavoro di monitoraggio co-stante per valutare i progressi i cui risultati vengono resi noti attraverso la pubblicazione di rapporti periodici.
Sennonché, in data 22 maggio 201821 , è stata emanata la
nuova Raccomandazione sulle competenze chiave per l ’appren-dimento permanente, dal Consiglio dell’Unione Europea che va a sostituire il precedente dispositivo22 ponendo l’accento sul
valore della complessità e dello sviluppo sostenibile. Il docu-mento tiene conto da un lato delle profonde trasformazioni eco-nomiche, sociali e culturali degli ultimi anni, dall’altro della
21Raccomandazione del Consiglio del 22 maggio 2018 relativa alle competenze chiave per
l’apprendimento permanente (Testo rilevante ai fini del SEE) (2018/C 189/01).
22“La presente raccomandazione sostituisce la raccomandazione del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, relativa a competenze chiave per l’apprendimento permanente.” Racc. Consiglio 22.5.2018, cit.
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persistenza di gravi difficoltà nello sviluppo delle competenze di base dei più giovani23. Emerge una crescente necessità di
maggiori competenze imprenditoriali, sociali e civiche, rite-nute indispensabili “per assicurare resilienza e capacità di
adattarsi ai cambiamenti”.
Dalla lettura del testo, risultano apprezzabili soprattutto al-cuni aspetti: la necessità di interrelazione tra forme di appren-dimento formale, non formale e informale e la necessità di un sostegno sistematico al perso nale didattico, soprattutto al fine di introdurre forme nuove e innovative di insegnamento e ap-prendimento, anche in una prospettiva di riconoscimento delle eccellenze nell’insegnamento.
Apprezzabile è la forte curvatura che il documento testimo-nia verso il valore della sostenibilità, evidenziando la necessità – per tutti i giovani – di partecipare ad una formazione che promuova stili di vita sostenibili, i diritti umani, la parità di genere, la solidarietà e l ’inclusione, la cultura non violenta, la diversità culturale, il principio della cittadinanza globale.
Il concetto di competenza continua ad essere declinato come combinazione di “conoscenze, abilità e atteggiamenti ”, in cui l’atteggiamento è definito quale “disposizione/mentalità per agire o reagire a idee, persone, situazioni ”. Le otto competenze individuate modificano, solo in qualche caso in modo sostan-ziale, l’assetto definito nel 2006.
23 Consideranda “(8) La comunicazione «Una nuova agenda per le competenze per
l’Europa» (6) ha annunciato la revisione della raccomandazione del 2006 relativa a competenze chiave per l’apprendimento permanente, riconoscendo che investire nelle capacità e nelle competenze e in una concezione comune e aggiornata delle competenze chiave costituisce il primo passo per promuovere l’istruzione, la formazione e l’apprendimento non formale in Europa. (9) In risposta ai cambiamenti intervenuti nella società e nell’economia, sulla base delle discussioni sul futuro del lavoro e in seguito alla consultazione pubblica sulla revisione della raccomandazione del 2006 relativa a competenze chiave, è necessario rivedere e aggiornare sia la raccomandazione relativa a competenze chiave per l’apprendimento permanente, sia il pertinente quadro di riferimento europeo.” della Racc. del Consiglio 22.5.2018, cit.
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Le nuove sono: la competenza alfabetica funzionale, la competenza multilinguistica, la competenza matematica e c om-petenza in scienze, tecnologie e ingegneria, la comom-petenza di-gitale, la competenza personale, sociale e la capacità di impa-rare ad impaimpa-rare, la competenza in materia di cittadinanza, la competenza imprenditoriale e infine la competenza in materia di consapevolezza ed espressione culturali.
Nel complesso, si riscontra una certa tendenza verso la dimensione della complessità: nella parte descrittiva del docu-mento, emergono sia il fenomeno della connessione tra le varie aree, sia il riconoscimento di un pot enziale intrinseco che porta ciascuna competenza ad invadere altri campi di esperienza cul-turale e relazionale. Ciò risulta particolarmente evidente nelle competenze di comunicazione, non più individuate “nella ma-drelingua” e “nelle lingue straniere”, bensì in “alfabetica fun-zionale” e in “multilinguistica”. Altrettanto interessanti, e for-temente correlate, sono le due categorie della competenza “per-sonale e sociale” unita “all’imparare ad imparare”24 (come
unica dimensione che vede nella flessibilità e nell a capacità di adattamento una componente del “saper essere” e dello “stare con gli altri”) e della “competenza di cittadinanza ” (che ora costituisce categoria a sé).
In senso più ampio, la Raccomandazione pone l ’accento sul pensiero divergente, vale a dire sui valori della curiosità e della capacità di relazione con “l’altro” (inteso come persona, contesto, cultura, diversità), affiancate alla capacità di pen-siero critico e alla resilienza. Risulta strategico il riferimento
24Cfr. Raccomandazione del Consiglio del 22.5.2018 al paragrafo 2.1 “innalzare il livello
di padronanza delle competenze di base (alfabetiche, matematiche e digitali) e sostenere lo sviluppo della capacità di imparare a imparare quale presupposto costantemente migliore per apprendere e partecipare alla società in una prospettiva di apprendimento permanente” Racc. Consiglio 22.5.2018, cit.
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all’importanza di saper valutare i rischi connessi alle trasfor-mazioni, alla capacità di lettura dei contesti e alla necessità di uno stato continuo di autoriflessione nonché di controllo dei fenomeni comunicativi e relazionali.
Di assoluta importanza è l ’attenzione riservata al principio di “consapevolezza culturale ” che presuppone un atteggia-mento di familiarità ed un approccio disinvolto nei confronti del patrimonio culturale, nonché della sfera emotiva ed identi-taria che è connaturata al riconoscimento del concetto di “ere-dità” di un popolo o di una nazione.
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CAPITOLO II
LO SVILUPPO DEL SISTEMA SCOLASTICO IN ITALIA, GERMANIA E FINLANDIA
Sommario: 1. Il sistema italiano: cenni storici e organizzazione attuale del sistema scolastico 1.1.1. Il diritto all'istruzione nella fase precostitu-zionale: brevi cenni storici 1.1.2. Evoluzione storica del sistema scolastico nell'ordinamento alla luce della Costituzione 1.2. La disciplina costituzio-nale del diritto all’istruzione; 1.3. Struttura dell’attuale sistema educativo italiano 2. Il sistema tedesco: cenni storici e organizzazione attuale del sistema scolastico 2.1. Cenni storici sul sistema scolastico tedesco 2.2. Il ruolo dell’istruzione e della scuola nella Gründgesetz 2.3 Struttura dell’attuale sistema educativo tedesco 3. Il sistema finlandese: cenni sto-rici e organizzazione attuale del sistema scolastico 3.1. Cenni stosto-rici sul sistema scolastico finlandese 3.2. Il ruolo dell’istruzione e della scuola nella Costituzione finlandese 3.3. Struttura dell’attuale sistema educativo finlandese
***
La scuola è sempre stata al centro dell ’attenzione di ogni legislatore, al fine di adattare il sistema dell’istruzione al mu-tare delle esigenze sociali. In ogni P aese, oggetto della pre-sente trattazione, i provvedimenti legislativi che si sono suc-ceduti in materia scolastica sono stati molto numerosi. Nel ca-pitolo che segue verrà proposta una trattazione s intetica dei principali, per poi approfondire le discipline scolastiche in vi-gore, anche alla luce dei rilievi costituzionali.
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1. Il sistema italiano: cenni storici e organizzazione attuale del sistema scolastico
1.1.1. Il diritto all'istruzione nella fase prec ostituzio-nale: brevi cenni storici
Ai fini di una disamina del diritto all'istruzione e del sistema scolastico nell'ordinamento italiano in particolare, non si può prescindere da una, sia pur sintetica, esposizione dei tratti qua-lificanti lo stesso diritto nel periodo precostituzionale.
Il percorso legislativo-organizzativo del sistema scolastico italiano, cominciato nel 1859 è ancora oggi in evoluzione. Il primo testo normativo italiano, vigente cioè in tutto il Regno d’Italia in materia di istruzione, è la cosiddetta legge Casati del 1859 e porta il nome del Ministro della pubblica istruzione Gabrio Casati25 . La legge Casati, promulgata il 3 Novembre
1859, ha sancito la nascita della legislazione scolastica in Ita-lia e con essa il costituendo Stato itaIta-lia no, caratterizzato da un diffuso analfabetismo. L’intenzione politica fu quella di assu-mersi la responsabilità dell ’azione educativa dei cittadini, ren-dendo obbligatoria e gratuita l ’istruzione, almeno quella ele-mentare, in forza delle idee illuministiche, sostenitrici del principio dell’istruzione di massa come bene nazionale. A tal proposito, il 23 gennaio 1874, in occasione di un suo intervento
25 È noto come legge Casati, il regio decreto legislativo 13 novembre 1859, n. 3725 del
Regno di Sardegna, entrato in vigore nel 1861 e successivamente esteso, con l'unificazione a tutta l'Italia. La legge, che prese il nome dal Ministro della Pubblica Istruzione Gabrio Casati e fece seguito alle leggi Bon Compagni del 1848 e Lanza del 1857, riformò in modo organico l'intero ordinamento scolastico, dall'amministrazione all'articolazione per ordini e gradi ed alle materie di insegnamento, confermando la volontà dello Stato di farsi carico del diritto-dovere di intervenire in materia scolastica a fianco e in sostituzione della Chiesa Cattolica che da secoli era l'unica ad occuparsi dell'istruzione, introducendo l'obbligo scolastico nel regno. La legge si ispirò al modello prussiano sia nell'impianto generale che nel sistema organizzativo fortemente gerarchizzato e centralizzato; cfr. A.L. FADIGA ZANATTI, Il sistema scolastico italiano, Il Mulino, Bologna, 1976, pp. 28 e ss.
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in Parlamento, il deputato Francesco De Sanctis26 osservò:
“L’istruzione elementare è innanzitutto una questione di
inte-resse pubblico come l ’Amministrazione della giustizia, come la guerra, come la marina come tutti i servizi pubblici; è qualche cosa che non interessa la famiglia solamente, ma interessa tutti”.
Il grave problema dell ’analfabetismo, affrontato per la prima volta dalla legge Casati non trovò però risoluzione: l ’as-senza di prescrizione d ’obbligo di frequenza e di un sistema sanzionatorio e l’affidamento ai Comuni, dotati di scarse di-sponibilità finanziarie, dell ’obbligo di istituire le scuole, va-nificarono l’intervento legislativo.
I successivi provvedimenti tra i quali annoveriamo la Legge Coppino del 15 Luglio 1867 e la Legge Orlando dell ’8 Luglio 1904 non sortirono migliori risultati sia per quanto riguardò il proposito dell’alfabetizzazione sia per quanto riguardò il pro-posito di maggiori contributi statali che si rivelarono comun-que insufficienti.
Il discorso in Parlamento di Francesco Saverio Nitti27 dell’8
Maggio 1907 non si palesava troppo diverso da quello del de-putato De Sanctis, almeno negli i ntendimenti: “vi sono almeno
quattro milioni e mezzo di bambini che avrebbero l ’obbligo di
26 Intervento di Francesco De Sanctis sul progetto di legge Scialoia sull’istruzione
obbligatoria. Il 23/01/1874 De Sanctis Francesco (1817-1833), già segretario della Commissione provvisoria di pubblica istruzione nominata dal Governo costituzionale napoletano del 1848, ministro della istruzione durante la Dittatura di Garibaldi, deputato al Parlamento italiano, ministro della Pubblica Istruzione del Regno d’Italia nei Ministeri Cavour, Ricasoli, Cairoli. “Intervenendo nella seduta del 23 gennaio 1874, nella discussione alla Camera dei Deputati sul progetto Scialoia, che aveva per oggetto il riordinamento dell’istruzione elementare fondato sul principio dell’obbligo scolastico – vale la pena ricordare che soltanto tre anni dopo esso fu sancito con l’approvazione della legge Coppino del 15 luglio 1877 -, il De Sanctis si allineò con i più aperti e migliori esponenti della Sinistra, fra i quali il Cairoli convinto che ogni legge tendente a cancellare l’analfabetismo, anche se presentata dal gruppo della Destra, fosse meritevole di consenso e approvazione, per evitare, come appunto affermò il Cairoli, che le speranze e le forze dei nemici d’Italia trovassero alimento “nella libertà dell’ignoranza” in La “scuola” nel pensiero di F. De Sanctis”, Luigi Maurano, pubblicato su http//mauranoracconta.it.
27Cfr. F.S. NITTI, Discorsi parlamentari di Francesco S. Nitti, pubblicati per deliberazione
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seguire le scuole, ma sono appena 2 milioni e settecentomila che le frequentano … sì i Comuni dovrebbero fare, ma se i Co-muni non fanno, vi è forse il Governo che li spinge?”. Erano
gli anni in cui iniziò a concretizzarsi l ’idea che l’istruzione fosse una questione di interesse pubblico e che si dovesse af-fidare allo Stato il compito della sua gestione rendendola via via sempre più centralizzata.
La legge Casati rimase in vigore fino al 1923, quando venne varata la riforma Gentile con la quale lo Stato si impegnò a fornire un assetto organico al sistema scolastico. L ’incarico fu affidato al filosofo Giovanni Gentile che si ispirò alle linee -guida della filosofia neoidealistica e dell’ideologia politica del tempo. La riforma previde l’estensione dell’obbligo scolastico fino al quattordicesimo anno di età, con un corso elementare della durata di cinque anni e un corso di avviamento professio-nale della durata di tre anni p er coloro che non accedevano alla scuola media. Previde altresì l ’istituzione di scuole speciali per handicappati sensoriali della vista e dell ’udito28 e la
disci-plina di tutti i tipi di istituzioni educative nelle quali svolgere l’obbligo scolastico, riformulò tutti i programmi con enfatiz-zazione dell’aspetto umanistico, istituì il liceo scientifico, l’istituto magistrale e l’esame di maturità per l’accesso all’uni-versità, previde l ’insegnamento obbligatorio della religione cattolica e infine organizzò l ’istituzione di un apparato sanzio-natorio in caso di inadempienza dell ’obbligo scolastico. Seb-bene gli evidenti progressi, il sistema scolastico approntato dalla riforma Gentile conservava una concezione aristocratica ed elitaria della cultura e dell ’educazione. Basti pensare che l’iscrizione a qualunque facoltà universitaria era consentita
28S.A.PETRERA, Riflessioni e proposte per l'attuazione del diritto di inclusione dei minori
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soltanto agli studenti provenienti dal liceo classico, frequen-tato prevalentemente dai migliori per classe sociale e per censo. Alle classi più modeste era invece riservata l’educa-zione al lavoro che veniva attuata mediante la frequenza delle scuole dell’ordine tecnico e della cosiddetta scuola di avvia-mento professionale disciplinata dalla Legge n. 490/1932.
1.1.2. Evoluzione storica del sistema scolastico nell'or-dinamento alla luce della Costituzione
Solo con la Costituzione del 1948 la Repubblica Italiana compì una scelta in favore di una scuola democratica dedicando alcuni articoli all ’istruzione e definendola uno dei fini di be-nessere perseguiti dallo Stato. I due provvedime nti più impor-tanti in materia scolastica, in un ’Italia che da paese agricolo si trasformava in paese industriale, furono la legge n. 1859 del 1962 e la legge n. 444 del 1968. La prima istituì la scuola me-dia unica obbligatoria, che permetteva l ’accesso a tutte le scuole superiori, attuando in tal modo i principi costituzionali della obbligatorietà e della gratuità dell ’istruzione, la seconda istituì la scuola materna statale, come settore formativo trien-nale a sé stante, prevedendone la gratuità e la statal ità mentre prima risultava gestito da enti locali, ecclesiastici e non, op-pure da privati ed era spesso a pagamento.
A seguito dei movimenti del 1968, si aprirono tutte le Fa-coltà a tutti i diplomati. Gli anni settanta, in piena contesta-zione studentesca, registrarono molti interventi normativi in materia scolastica. Fu istituita la scuola elementare “a tempo pieno” quale risposta ai nuovi bisogni sociali e familiari e nella scuola elementare e media furono aboliti gli esami di ripara-zione e introdotti i gi udizi al posto dei voti. Soprattutto furono
