CAPITOLO 1
La politica Usa a tutela dei consumatori di alimenti:
l'etichetta
Sommario: 1.Quadro storico e questioni rilevanti 1.1 La Progressive
Era e il ruolo delle donne 1.2 Il Pure Food and Drug Act 1.3 Il Federal Meat Inspection Act 1.4 Il consumerismo e la nascita della Product Liability Law 1.5 Il Consumer Bill of Rights 1.6 La nascita delle associazioni dei
consumatori e lo strumento della class action 1.7 Alcune tipologie di class
action 2. Le agenzie dell'ordinamento statunitense a tutela dell'etichettatura
degli alimenti 2.1 Lo U.S Department of Agricolture 2.2 La Food and Drug
Administration 2.3 L'Environmental Protection Agency 3. Confronto con la
disciplina europea 4. Gli ultimi sviluppi sul fonte dell'etichettatura 4.1 Ultimi sviluppi: l'etichettatura etica e il caso Costco 4.2 Ultimi sviluppi: il caso degli zuccheri aggiunti 4.3 Ultimi sviluppi: l'etichetta “senza promotori della crescita” 4.4 Ultimi sviluppi: il termine natural e le natural
1. Quadro storico e questioni rilevanti
1.1 La Progressive Era e il ruolo delle donne
Adam Smith scriveva: “Il consumo è il solo fine e scopo di ogni produzione; e non si dovrebbe mai prender cura dell'interesse del produttore, se non in quanto ciò possa tornare necessario per promuovere quello del consumatore.” 1
Il consumo assume quindi un ruolo centrale, e con esso centrale è la figura del consumatore.
La moderna tutela dei consumatori nasce negli Stati Uniti alla fine del XIX secolo a seguito delle proteste delle fasce più povere vessate da aziende monopoliste e oligopoliste che proponevano prodotti di scarsa qualità a prezzi molto elevati.
Dalla protesta si giunse poi alle leggi federali che imposero un livello minimo di garanzia della genuinità dei prodotti.
Fino ai primi anni del '900 gravavano sul consumatore, acquirente finale, il peso dei costi e tutti gli oneri di controllo sulla qualità del bene acquistato, nel caso questo non corrispondesse per
1 Adam Smith “Indagine sulla natura e sulla causa della ricchezza delle nazioni”
qualità o sicurezza a quello effettivamente atteso. Il criterio della responsabilità per colpa del venditore scattava solamente quando la negligenza era grave ed evidente.2
Un primo evento che segna l'inizio delle politiche a tutela dei consumatori è lo Sherman Act del 1890, la più antica legge antitrust
degli Stati Uniti3. Pur essendo passato alla storia come il primo atto che segna una politica attenta alla figura del consumatore, non era questo il suo scopo. Si poneva, infatti, l'obiettivo di frenare lo strapotere economico di grandi gruppi industriali, che danneggiavano il piccolo commercio e la produzione artigianale, introducendo il principio della concorrenza libera e leale evitando concentrazioni di potere che soffocavano o indebolivano il mercato.
Nella prima parte, la legge, proibiva tutte le pratiche che restringevano le chance della concorrenza, come ad esempio il controllo sui prezzi; nella seconda parte, invece, proibiva alle imprese che detenevano il monopolio su un settore di mercato, di servirsene per estenderlo ad altri settori.
2 F. Silva, A. Cavaliere “I diritti del consumatore e l'efficienza economica”, in
La tutela del consumatore tra mercato e regolamentazione, Roma, 1996.
3 R.D. Putnam, “Bowling Alone: The Collapse and Revival of American
Nonostante l'emanazione dello Sherman Act4, che è riuscito a limitare l'ondata di fusioni societarie dell'epoca, fu necessario approvare altre due importanti normative nel 1914: il Federal Trade
Commission Act5 e il Clayton Act6. Entrambi vanno a completare il quadro a tutela del consumatore dagli atti e dalle pratiche anticoncorrenziali prevedendo specifici divieti ed esenzioni. Il primo atto inoltre istituì la Federal Trade Commission (FTC), l'agenzia indipendente del governo degli Stati Uniti responsabile delle pratiche sleali o ingannevoli che riguardano i consumatori.7
Fondamentale nel successivo sviluppo della politica di tutela dei consumatori, fu l'apporto delle donne.
Anche se ancora non erano libere dai lavori domestici e neppure avevano conquistato la parità con gli uomini, diventarono le principali acquirenti del mercato di massa. Andando al mercato a fare la spesa e
4 Applicato la prima volta nel 1911 nella causa contro l'impero Rockefeller.
5 15 U.S.C §§ 41-58. Il FTC Act non si limita a creare la FTC, ma ne va a
delinearne l'azione ed i poteri. All'articolo 5 sancisce genericamente l'illegalità di “metodi scorretti di concorrenza” e di “azioni o pratiche scorrette o
ingannevoli”.
6 Vedi 15 USC § 13. Questo atto cristallizzava in norma taluni divieti di
comportamenti monopolistici posti in essere dalle imprese e prevedeva un più efficace controllo delle operazioni di concentrazione: era, in particolare, stabilito il divieto di realizzazione delle fusioni attraverso l’acquisto di azioni o beni, nell’ipotesi in cui l’operazione potesse portare ad una diminuzione della concorrenza e alla creazione di un monopolio, nonché il divieto delle c.d. pratiche leganti (tying arrangements). V. Sez. 2(a).
gestendo il bilancio familiare, erano loro a soffrire maggiormente per la qualità scadente dei prodotti, le frodi e i prezzi elevati.
Da qui cominciarono a svilupparsi organizzazioni e movimenti per proteggere i consumatori anche se l'attenzione si concentrò inizialmente sul miglioramento delle condizioni della classe operaia, come dimostrato dalla fondazione nel 1899 della National Consumer
League8.
Il suo primo segretario generale è stata Florence Kelley e sotto la sua direzione l'attenzione della Lega andò verso il contrasto delle dure condizioni di lavoro non regolamentate di molti americani.
Sotto la sua guida la Lega ha stabilito l'etichettatura di certificazione dei prodotti fabbricati a condizioni di lavoro eque e senza sfruttamento da parte dei datori di lavoro, ha sostenuto l'abolizione del lavoro minorile ed ha promosso l'ispezione degli alimenti.
Uno dei principali strumenti dell'organizzazione durante i suoi primi anni è stato il “white label”: ai datori di lavoro le cui pratiche incontravano l'approvazione della NCL per l'equità e la sicurezza, veniva concessa l'apposizione del white label , ed i consumatori erano
in questo modo invitati a sostenere solo le imprese con l'etichetta bianca e boicottare quelle che non erano state in grado di guadagnarsela. Molti consumatori hanno risposto rifiutando l'acquisto di prodotti che non riportavano la white label, fornendo così un incentivo economico per i produttori a riformare le loro pratiche di lavoro.
L'importanza del ruolo delle donne si mantenne durante la seconda metà del XIX secolo quando nacquero, come parte di un fenomeno sociale più ampio, numerose riviste di economia domestica tra cui il magazine Good Housekeeping9.
La rivista può essere vista come una fotografia della vita familiare dell'epoca: gli uomini che vanno a lavorare fuori casa e le donne dedite alla cura dei figli e della vita domestica.
Il periodico conteneva recensioni su prodotti alimentari e bevande con il chiaro obiettivo di rendere note le affermazioni dei produttori per orientare la scelta dei consumatori.
Nello specifico, gli articoli in questi primi anni erano incentrati su alimenti e bevande nocivi, come quelli adulterati con prodotti non
9 Venne fondata nel 1885 da Clark W. Bryan. Il titolo completo della rivista era
Good housekeeping: A Family Journal Conducted in the Interest of the Higher Life of the Household.
salutari o prodotti in condizioni non igieniche. Durante questi primi anni, Good Housekeeping di rado sollecitò l'azione del governo su questi temi, piuttosto i suoi suggerimenti erano diretti alla figura della casalinga e alla dimensione familiare. Invece, nella sua seconda fase emerse l'importanza e la necessità di adottare una legislazione alimentare efficace, come riportato in numerosi suoi articoli.
Per compiere la missione dichiarata, la rivista divenne rapidamente un tutore degli interessi dei lettori, avviando una campagna contro le falsificazioni operate dai fornitori di cibo e di altri prodotti come dimostra un editoriale del 1886 intitolato "Guard
Against Adulteration"10
Nei primi anni del '900 furono ripetute le richieste di un intervento del congresso per l'emanazione di una legge nazionale sul
pure food, visto il dilagare di abusi e adulterazioni che colpivano vari
alimenti, anche i più diffusi quali caffè, latte e burro. La spinta finale arrivò nel 1905 quando annunciò un nuovo progetto: The Good
Housekeeping Standard of Excellence for Pure Food Products
prevedendo un albo d'onore di prodotti alimentari11, ovvero un elenco
10 Good Housekeeping, v.3, Sept 18, 1886. 11 “Our Roll of Honorfor Pure Food Products”.
di prodotti contraddistinti con una stella in cui erano riportate le parole “Pure Food Assurance – Good Housekeeping”.
L'attenzione e l'attivismo della rivista hanno contribuito all'emanazione nel 1906 del Meat Inspection Act e sopratutto del Pure
Food and Drug Act, il quale ha aperto la strada alla creazione della Food and Drug Administration.
1.2 Il Pure Food and Drug Act
Trattando del tema della difesa e tutela dei consumatori nella storia statunitense, deve essere fatta particolare menzione dello scienziato igienista Harvey Wiley, considerato il padre del Pure Food and Drug Act, tanto che l'atto è anche conosciuto come The Wiley Act, nonché legato alla rivista Good Housekeeping12.
Nei primi anni del '900 Wiley venne posto a capo del nuovo Bureau of Chemistry, un ufficio alle dipendenze dell'USDA13, con il
12 Dal 1912 assunse la presidenza del nuovo Bureau of Foods, Sanitation and
Health della rivista e sotto la sua direzione venne creato il Tested and Approved Bureau of Foods, Sanitation amd Health Seal, un sigillo da apporre sui cibi e
prodotti cosmetici pubblicizzati nel periodico. Tale sigillo rimase in uso fino al 1941 e guadagnò la fama di guida più importante per l'acquisto dei
consumatori, soprattutto grazie alla decisione di Good Housekeeping di garantire che se un prodotto pubblicizzato nelle sue pagine fosse stato oggetto di lamentele, avrebbe provveduto al rimborso o alla sostituzione del prodotto stesso. Www.goodhousekeeping.com
compito di investigare adulterazioni di alimenti, medicinali e bevande. Perseguì una decisa politica di investigazioni e repressioni delle frodi alimentari, con l'ormai nota “poison squad”14, e invocò anche riforme
legislative che dotassero questo organo di strumenti giuridici più efficaci di quelli esistenti, ponendosi in tal modo spesso in contrasto con le potenti lobbies del settore agroalimentare.
Il forte attivismo del Bureau e di Wiley determinarono un decisivo cambio di rotta in questo settore, portando all'emanazione, nel 1906, delle due leggi fondamentali del sistema regolativo statunitense nel settore alimentare: il Pure Food and Drug Act ed il Federal Meat Inspection Act.
Il Wiley Act rappresenta la prima legge federale degli Stati Uniti in tema di tutela dei consumatori, sancendo il divieto di produzione di alimenti, farmaci o bevande che risultino in qualsiasi modo adulterati o etichettati in modo ingannevole, nonchè il divieto al commercio estero e interstatale.
Viene riconosciuto in capo al Ministro del Tesoro, dell'Agricoltura e al Ministro del Commercio e del Lavoro, la potestà
14 Per dimostrare le sue teorie Wiley utilizzava la “squadra veleno”, un gruppo di
giovani cui venivano somministrati additivi alimentari sospetti per verificarne gli effetti sulla salute. Gli esperimenti catturarono l'attenzione dell'opinione pubblica rafforzando il consenso per creare una nuova legge in materia.
di emanare norme e regolamenti per l'attuazione del Pure Food and Drug Act, potestà che va ad includere la raccolta e l'esame di campioni di alimenti e farmaci prima della messa in vendita. Gli esami dei campioni devono essere presentati al Bureau of Chemistry ai fini della determinazione della purezza del cibo e, nel caso in cui il prodotto risulti adulterato o misbranded, spetta all'Ufficio notificare al soggetto che ha fornito il campione, i risultati per l'eventuale apertura del procedimento giudiziario.
La legge inoltre differenzia le adulterazioni e l'etichettatura ingannevole con riferimento ai farmaci ed al cibo.
In riferimento al settore dei farmaci, questi si considerano adulterati laddove il prodotto immesso in vendita non rispetti o differisca dagli standard di strength, quality, or purity previsti dalla U.S Pharmacopoeia o dal National Formulary official.
Gli alimenti saranno considerati adulterati quando:
• qualsiasi sostanza utilizzata come ingrediente o elemento dell'imballaggio, riduca o influenzi la qualità dell'alimento stesso;
l'alimento in qualsiasi modo pericoloso per la salute;
• siano costituiti interamente o in parte da sostanze animali o vegetali sporche, decomposte, malate o da qualsiasi porzione animale non adatta per i prodotti alimentari;
• siano stati miscelati, colorati o sottoposti a lavorazioni che lo rendono dannoso;
• siano stati privati di un costituente prezioso;
Il termine misbranded riguarda tutti quei farmaci, articoli alimentari o sostanze usate per la composizione di un alimento che, sulla confezione o in etichetta, recano informazioni false o ingannevoli in riferimento alle sostanze in esso contenute, al paese di produzione ed in generale a qualsiasi indicazione che non rispecchi la reale composizione del prodotto.
Un farmaco o un alimento è considerato misbranded se:
• imita altro farmaco o alimento o è immesso in commercio con il nome di un altro articolo;
• se in etichetta non sono inseriti i quantitativi percentuali di determinate sostanze presenti nel prodotto (ad es. morfina,cloroformio, oppio, cocaina ecc.);
In aggiunta gli alimenti sono da ritenersi misbranded se sulla confezione non risultano chiaramente i contenuti del prodotto espressi in termini di peso o misura15.
1.3 Il Meat Inspection Act
Nello stesso anno in cui venne emanato il Pure Food and Drug
Act, il Congresso approvò un secondo atto riguardante il settore delle
carni. Si tratta del Federal Meat Inspection Act, che venne adottato anche in risposta alla pubblicazione dell'opera letteraria The Jungle16, nella quale l'autore denuncia le realtà degli stabilimenti del settore. L'opinione pubblica rimase scioccata nel leggere l'indagine di quasi due mesi condotta in un mattatoio di Chicago, che descriveva le dure condizioni di lavoro cui erano costretti i lavoratori e le pessime condizioni igienico-sanitarie dei processi di produzione.
La legge si prefigge lo scopo di proteggere la salute ed il benessere dei consumatori assicurando controlli sui prodotti distribuiti in commercio, al fine di prevenire sia casi di adulterazione sia difetti riguardanti l'etichettatura.
15 Www.fda.gov/.
L'ispezione delle carni e dei prodotti a base di carne viene divisa in tre momenti: l'esame degli animali prima della macellazione, degli animali malati abbattuti e l'esame delle carcasse.
Al fine di prevenire la distribuzione in commercio di prodotti alimentari adulterati, il Ministero provvede a far effettuare, da parte di ispettori designati a tal fine, l'esame e l'ispezione di tutti gli animali prima dello svolgimento di qualsiasi attività su di essi. Nel caso in cui l'ispezione riveli la presenza di animali malati, questi dovranno essere messi a parte, macellati separatamente da tutti gli altri e le loro carcasse saranno sottoposte ad un controllo accurato.
Gli ispettori designati procederanno ad un esame post mortem che condurrà, nel caso in cui non risultino adulterati, ad una loro marcatura o etichettatura che indichi la sigla ''Inspected and passed''; in caso contrario, si prevede l'apposizione del timbro ''Inspected and
condemned'' e la loro distruzione a carico dello stesso stabilimento.
Per i macelli vengono stabilite precise norme igienico-sanitarie da rispettare, il monitoraggio continuo e il controllo delle operazioni di macellazione e di trasformazione dietro autorizzazione dell'USDA, controllo che, si estende alla verifica del rispetto delle condizioni e dei
metodi utilizzati da ogni stabilimento per la macellazione, prescrivendo il ricorso a metodi umani per il rispetto degli animali.
La supervisione da parte degli ispettori si estende anche alla fase di etichettatura e imballaggio dei prodotti che, laddove risultino adulterati o misbranded, non potranno essere venduti, trasportati ed immessi in commercio: l'etichetta deve attestarne il contenuto e, relativamente allo stile, alle dimensioni ed in generale agli standard di identità della stessa, il Ministero dovrà assicurare la coerenza tra norme federali e norme statali.
Il FMIA inoltre dedica sezioni specifiche per le carni destinate all'esportazione e all'importazione per le quali gli ispettori dovranno attestare, con certificati ufficiali, il rispetto degli standard statunitensi, e le condizioni di salute degli animali.
Infine vi è una specifica sezione dedicata alle esenzioni dagli obblighi di ispezione nella quale rientrano ad esempio la macellazione per uso personale o familiare17.
1.4 Il consumerismo e la nascita della Product Liability
Law
Quanto visto fino ad ora rappresenta la prima fase del c.d “consumerism”, intendendo con ciò il movimento e la politica a tutela dei consumatori. La seconda ha come punto di riferimento la metà degli anni '30: nel pieno della grande depressione degli anni '20 gli americani assistettero ad un innalzamento dei prezzi dei beni di consumo che culminò con il rafforzamento del Pure Food and Drug
Act.
Nel 1938 venne emanato il Federal Food Drug and Cosmetic
Act, un insieme di leggi approvate dal Congresso che accrebbe
l'autorità della FDA18 nella vigilanza sulla sicurezza degli alimenti, dei dispositivi medici e dei cosmetici, stabilì standard più severi a garanzia della salubrità degli alimenti, e impose alle imprese di effettuare test dei loro nuovi farmaci sugli animali e di inviarne i risultati alla FDA prima di metterli in commercio.19
Sicuramente il momento di maggior sviluppo del sistema di
18 Food and Drug Administration.
19 Si rese necessario garantire la sicurezza dei nuovi farmaci a seguito della messa
in commercio dell'Elixir Sulfanilamide che nel 1937 provocò l'avvelenamento e la morte di 1000 persone.
protezione dei consumatori nell'ordinamento statunitense si ebbe tra gli anni '50 e gli anni '70, periodo considerato come la terza fase del movimento consumerista.
Sul fronte del diritto, nell'ipotesi di danni cagionati dall'utilizzo di prodotti difettosi, ai fini del riconoscimento di una responsabilità in capo al produttore, si ricorreva al criterio di negligence, con la conseguenza che il produttore medesimo poteva essere considerato responsabile solamente qualora l'attore fosse stato in grado di provarne il comportamento colpevole e, quindi, la violazione di un
duty to care. Inoltre il diritto ad agire in base ad essa era subordinato
all’esistenza di un rapporto contrattuale (privity of contract) tra la parte danneggiata e il produttore o il venditore.
Nel corso del tempo, però, questo requisito venne progressivamente eroso ed in seguito alla sentenza McPherson vs.
Buick Motor Company20 venne sancita la legittimazione del consumatore all'azione di risarcimento direttamente nei confronti del fabbricante, superando così la regola della privity of contract.
Un contributo importante alla tutela del consumatore danneggiato
20 In particolare il caso riguardava un'automobile venduta da un produttore ad un
rivenditore e da quest'ultimo all'acquirente finale, il quale era stato balzato fuori mentre era a bordo della vettura, sfasciatasi a causa della difettosità del legno delle ruote. 111 N.E. 1050 (N.Y. 1916).
viene, inoltre, dal sistema delle garanzie contrattuali (warranties) che vengono gradualmente estese fino a integrare una sorta di responsabilità oggettiva del produttore. Emblematico di questa tendenza è il caso Henningsen v. Bloomfield Motors21, nel quale viene consolidata la regola secondo cui la garanzia nascente dalla prima vendita «si trasmette» con la merce fino a raggiungere il consumatore finale, che può quindi agire nei confronti del produttore per ottenere il risarcimento di tutti i danni subiti a causa del prodotto difettoso, prescindendo dal requisito della colpa. Un simile utilizzo delle garanzie contrattuali viene criticato in dottrina22 perché, sebbene sia comprensibile in una prospettiva di politica del diritto, è ben poco convincente da un punto di vista concettuale e costituisce un mero espediente volto a dissimulare un regime di responsabilità oggettiva a carico del produttore.
Tali forzature vengono superate nella celebre sentenza Greenman
v. Yuba Power Products Inc.23 del 1963, con la quale è stata dichiarata
21 161 A. 2d 69 (N. J. 1960); in tale occasione, è stato permesso ad un terzo
danneggiato, non parte del contratto di agire nei confronti del produttore.
22 V. per tutti W. L. Prosser, “The assault upon the citadel (strict liability to the
consumer)”, in 69 Yale L. J., 1960.
23 377 P. 2d 897 (Cal. 1963) la Corte argomentò che nel caso di prodotti difettosi
"the liability is not governed by the law of contract warranties, but by the law of strict liability in torts".
le responsabilità oggettiva (strictly liable) del produttore per i danni arrecati a terzi: vine ribaltato l'onere probatorio spettando al produttore dimostrare che i danni provocati dall'uso del suo prodotto non dipendono dal suo operato.
La forza dirompente della nuova regola, da cui deriva la c.d.
modern product liability, ne determina la rapida diffusione nelle Corti
americane, tanto che nel 1965 essa confluisce, con qualche aggiustamento, nel secondo Restatement of Torts, raccolta dei principi giurisprudenziali dominanti in materia. La Sezione 402 A prevede, infatti, la strict liability in tort di chi mette in commercio un prodotto difettoso e particolarmente pericoloso cagionando un danno ai beni o all’integrità fisica del consumatore.
Nel corso degli anni '60 e '70 si assiste a una crescita esponenziale del contenzioso in materia, indubbiamente favorito dal contesto sociale e giuridico in cui si inserisce il fenomeno. Sotto il primo profilo, va segnalato un mutamento nella scala di valori con i quali il diritto è chiamato a confrontarsi: la grande attenzione per gli interessi dell’industria, tipica delle fasi iniziali del capitalismo americano, cede il passo a una nuova sensibilità nei confronti dei
consumatori.
In tale fase storica, determinante è stata l'azione del Presidente Jhon F. Kennedy che, nel 1962, sancì per la prima volta in maniera organica i diritti del consumatore inseriti poi nel Bill of Rights, spingendo per una effettiva politica di protezione dei consumatori da parte del GovernoFederale.
Nello stesso periodo assunse rilevanza internazionale il caso di
Ralph Nader, giovane avvocato e giornalista americano che nel 1965,
quando la General Motors lanciò con successo la coupè Chevrolet
Corvair, pubblicò il libro-denuncia “Unsafe at Any Speed: the
Designed in Dangers of the American Automobile”, la prima grande
inchiesta sulla pericolosità delle auto. Il testo ebbe un tale successo e risonanza nel mondo politico e civile che, meno di due anni dopo, il Congresso degli Stati Uniti approvò l’Automobile Security Act, riguardante i criteri di sicurezza nella produzione delle automobili e tutt’ora vigente24.
24 In Europa è solo a partire dagli anni '50 che si ebbero le prime esperienze
riguardanti il diritto alla tutela del consumatore: il Regno Unito e la Danimarca furono i primi due paesi in cui venne istituito un organismo di tutela. Ad essi fecero seguito Svezia, Francia e Germania, mentre l'Italia è stata per molti anni carente sotto questo profilo.
1.5
Il Consumer Bill of Rights
Dopo l'entrata in vigore della Costituzione degli Stati Uniti d'America nel 1789, temendo che il nuovo governo centrale acquistasse troppo potere, furono proposti e adottati, nel 1791, dieci emendamenti a tutela dei diritti fondamentali tra cui il diritto di parola, di stampa e di religione, noti con il nome di Bill of Rights.
Redatto in risposta alle richieste provenienti da diversi Stati25, di maggiore protezione costituzionale delle libertà individuali, è caratterizzato dall'influenza degli atti di riconoscimento dei diritti fondamentali che hanno segnato la storia inglese26.
Prima della metà del XX secolo i consumatori avevano limitati diritti per difendersi contro i prodotti difettosi o nei confronti di metodi pubblicitari ingannevoli o fuorvianti.
Il 15 marzo del 1962 il presidente John F. Kennedy tenne un discorso al Congresso degli Stati Uniti in cui celebrava i quattro diritti
25 Www.billofrightsinstitute.org.
26 Il riferimento è alla Magna Charta Libertatum del 1215, al Petition of Rights
del 1628 e al Bill of Rights inglese del 1689. La Magna Charta è stata interpretata a posteriori come il primo documento fondamentale per il
riconoscimento dei diritti dei cittadini ponendo limiti al potere del sovrano e tra i suoi articoli ricordiamo: la proporzionalità della pena, la garanzia di un equo processo e il diritto all'habeas corpus contro detenzioni arbitrarie e
ingiustificate. Tali diritti vennero ripresi nel Bill of Right britannico, cardine dell'intero sistema, in cui si delinea il potere monarchico non più assoluto ma controllato dalla volontà del Parlamento.
fondamentali dei consumatori che in seguito vennero definiti
Consumer Bill of Rights.
La protezione del consumatore da prodotti, processi produttivi e servizi pericolosi per la salute umana divenne il diritto alla sicurezza (the right to safety), cui si aggiunge il diritto ad essere ascoltati (the
right to be heard) per il quale il governo si impegna a tenere di conto
degli interessi dei consumatori nelle linee dell'agenda politica da adottare e garantire loro un equo trattamento nelle aule dei tribunali amministrativi.
Fondamentale è il diritto ad essere informati (the right to be
informed) che si esprime attraverso strumenti idonei ad operare una
scelta informata, garantendo la protezione da informazioni fraudolente, ingannevoli o fuorvianti in riferimento sia alla pubblicità dei prodotti e alla loro etichettatura, sia ad ogni altra pratica commerciale.
Da questo discende il diritto di scelta ( the right to choose), offrendo per quanto possibile l'accesso a prodotti di base e servizi essenziali a prezzi competitivi nel rispetto delle regole sulla concorrenza.
1.6 La nascita delle associazioni dei consumatori e lo
strumento della class action
Negli anni '70 a seguito della diffusione delle controversie in materia di responsabilità del produttore, con l'intento di realizzare un'adeguata tutela dei consumatori, si è sviluppato uno dei fenomeni chiave del consumerismo americano: la crescita delle associazioni dei consumatori27.
La Consumer Product Safety Commission, costituita nel 197328, stabilisce le norme per la protezione da rischi o lesioni derivanti dall'uso di prodotti di consumo, facilita il raccordo tra normative statali e locali in conflitto che si occupano di sicurezza dei consumatori e lavora per il richiamo dal mercato di prodotti pericolosi.
La Consumer Federation of America29 è diventata il più grande gruppo di difesa dei consumatori negli Stati Uniti composta da quasi 300 organizzazioni.
27 Lo stesso Ralph Nader ha fondato nel 1971 l'organizzazione non-profit Public
Citizen con sede a Washington DC, per garantire la rappresentanza di tutti i
cittadini nelle sale del potere. Successivamente l'associazione si dissociò dal suo fondatore.
28 A seguito dell'emanazione del Consumer Product Safety Act del 1972. 29 È stata fondata nel 1968.
Le associazioni dei consumatori assunsero il ruolo di fornire protezione collettiva ai consumatori e col tempo divennero interlocutori necessari delle grandi e piccole imprese, capaci, attraverso l'ampio consenso e la minaccia di interventi giudiziari, di esercitare forti pressioni sui produttori e fornitori di beni e servizi.
Lo strumento giuridico a cui ricorrono le associazioni per proteggere e far valere i diritti dei consumatori è quello tipico dei paesi di common law: la class action30.
L'introduzione della class action31 negli Stati Uniti può essere
fatta risalire alle federal equity rules32 del 1912, ma un'affermazione
più organica si ebbe con la rule n.23 delle Federal Rule of Civil
Procedure adottata nel 1938. Quest'ultima delinea i quattro requisiti
che la class action deve avere: l'interesse di un numero rilevante di persone (numerosity); la comunanza delle questioni di diritto o di fatto da tutelare (commonality); i reclami o le difese delle parti rappresentative devono essere i reclami o le difese tipiche della classe (tipicality); la capacità delle parti rappresentative di difendere in
30 Paolo Borghi “Le azioni di classe nel diritto alimentare” in rivista di diritto
alimentare, Anno VI, numero 1, 2012.
31 L'antenato delle class action è quello che gli studiosi moderni definiscono
group litigation comune nell'inghilterra medievale dal 1200 in poi.
maniera adeguata gli interessi della classe (adeguacy).
A questo impianto di base vennero apportate negli anni diverse modifiche e la più importante può essere considerata la revisione della
federal rule 23 nel 1966 che ha dato alla luce la class action moderna.
Vengono estesi a tutti i membri della classe anche gli effetti sfavorevoli del giudicato, e si introduce il sistema cosiddetto dell'opt
out in luogo dell'opt in, ovvero l'aggregazione nella classe attrice di
tutte le singole posizioni individuali dei possibili danneggiati, ad eccezione di coloro i quali espressamente manifestino la volontà di sottrarsi all'azione collettiva, mantenendo in questo modo il diritto di esercitare azioni individuali.
Quando un consumatore o utente ha già avviato una causa di risarcimento danni contro il produttore del bene o fornitore del servizio, il meccanismo della class action consente a più consumatori o utenti, che si trovano nella medesima situazione, di aderire all'azione legale già iniziata anche mediante l'appoggio delle associazioni dei consumatori. Il vantaggio principale di questa azione è quello di permettere sotto il profilo probatorio di avvantaggiarsi di strumenti e risultati altrui mentre, nel contempo, i rischi processuali che possono
temersi a seguito di possibili fallimenti probatori sono comunque frazionati.
L’esigenza di predisporre la class action si comprende agevolmente se si prende in considerazione la realtà economica in cui gli interessi dei consumatori possono essere quotidianamente lesi da un’attività di produzione e distribuzione, ormai globalizzata, che richiede il conseguimento di standard sempre più elevati. Il bisogno delle aziende di mantenere un alto grado di competitività può dar luogo all’adozione, ad esempio, di pratiche commerciali lesive degli interessi dei consumatori, i quali per tutelare i loro diritti, prima dovevano ricorrere individualmente all’autorità giudiziaria, e questo comportava che i singoli consumatori , conoscendo i tempi e i costi della giustizia, rinunciassero all’azione.
1.7Alcune tipologie di class action
Negli Stati Uniti vi sono state diverse class actions promosse a seguito di danni cagionati da prodotti alimentari, in particolare, per quanto concerne tali tipologie di azioni esercitate contro la c.d. Food
Industry, si potrebbe fare riferimento a tre diverse categorie: le azioni
relative alla c.d. obesity litigation, quelle connesse alla c.d. Food
Poisoning Cases e infine quelle relative all’etichettatura false or misleading del prodotto alimentare.
Nella prima categoria possono essere fatte rientrare le sempre più diffuse fast food litigation, ovvero controversie intentate contro i colossi del fast food americano ritenuti responsabili dell'obesità33 dei
consumatori dei loro prodotti.34
Sicuramente fattori come una migliore educazione alimentare ed un cambiamento dello stile di vita, aiuterebbero ad arginare il problema, tuttavia alcuni hanno sostenuto che l'industria alimentare è
33 Secondo il Center for Disease Control(CDC), ente governativo responsabile
delle questioni riguardati la salute pubblica, più di un terzo degli adulti e il 17% dei giovani negli Stati uniti sono obesi. Nel 2011-2012 l'ente ha rilevato che l'8,1% dei lattanti era in sovrappeso ed il 34,9% degli adulti di età
superiore ai 20 anni erano obesi. Il centro stima inoltre che le spese mediche per i problemi legati all'obesità potrebbe raggiungere i 147 miliardi di dollari annui a partire dal 2008.
34 Si veda a titolo esemplificativo il caso Barber v. McDonald’s intentato contro
McDonald's, Burger King, Wendy's, e KFC in cui signor Caesar Barber le
accusava di produrre e commercializzare cibi ingrassanti e malsani e chiedeva, oltre al risarcimento dei danni, che la corte imponesse alle imprese convenute di etichettare i singoli cibi e sovvenzionare appositi programmi col fine di insegnare ai bambini e agli adulti gli effetti collegati al frequente consumo di cibi serviti nei fast food . Poco tempo dopo l’avvocato dell’attore medesimo promosse una vera e propria class action contro Mc.Donald’s (Pelman v.
McDonald's Corp.), asserendo che, a causa del consumo di dette sostanze
alimentari, alcuni consumatori di tali prodotti erano divenuti obesi. Si veda Brooke Courtney “Is obesity really the next tobacco?” Annals of Health Law, Volume 15, 2006.
in parte responsabile di questa “epidemia di obesità”35, causata anche
dall'uso di determinate sostanze, tra le quali i grassi trans e lo sciroppo di fruttosio36.
Riguardo all'etichettatura degli ingredienti, la Food Industry ha esercitato pressioni nei confronti del Congresso degli Stati Uniti per impedirne un'elencazione completa e questo spiega il crescente aumento dei ricorsi alle Corti, generalmente considerate come meno soggette alle pressioni politiche. “Uno degli affascinanti misteri del governo degli Stati Uniti è il rispetto che i tribunali hanno sviluppato nei confronti della cittadinanza, di conseguenza non è affatto insolito il comportamento dei consumatori che ricercano un cambiamento sociale attraverso i tribunali”37.
A tale proposito è interessante notare il diverso sentimento dell'opinione pubblica: secondo un'indagine condotta da Gallup38 nel
2003, solamente un terzo dei cittadini americani crede che la fast-food
35 Keith C.Miller “Obesity litigation: curbing America's appetite through court
action” in rivista di diritto alimentare Anno II, numero 4, 2008.
36 Barbara L.Atwell “Obesity, Public Health, and the Food Supply” Pace
University School of Law, 2007. (“Sviluppato nei primi anni '70...lo sciroppo di mais ad alto contenuto di fruttosio ebbe immediatamente molto successo tra gli amministratori delegati dell'industria alimentare perchè...può arrivare ad essere sei volte più dolce dello zucchero di canna ed è meno costoso da produrre”).
industry abbia un certo grado di responsabilità nel fenomeno
dell'obesità ed in questa direzione si muovono anche almeno venti Stati che hanno approvato leggi – c.d Cheesburger Bill – volti ad esonerare il produttore da responsabilità circa i rischi collegati al consumo di junk food, impedendo quindi la promozione di obesity
litigation contro le catene di fast food.
Nella seconda categoria di class action si fa riferimento alle intossicazioni alimentari e quindi ai danni subiti a seguito di produzione e commercializzazione di prodotti alimentari avvelenati e contaminati.39
Con particolare riferimento a tale categoria, ciò che pare interessante notare è come, spesso, tali azioni siano state intentate a seguito del ritiro dei prodotti pericolosi commercializzati dall'impresa. L'azione nella maggior parte dei casi si conclude con un accordo (settlement), attraverso il quale, i class counsel e l'impresa convenuta stabiliscono le condizioni della transazione e la costituzione di un
38 Solo il 6% dichiara che l'industria è la responsabile; il 27% afferma che è in
qualche modo responsabile; il resto ritiene che non lo sia, e di questi il 41% non crede in alcun grado di responsabilità da parte dell'industria alimentare. Si veda www.gallup.com Lydia Saad “Public-Balks-Obesity-Lawsuits”, 2003.
39 A novembre del 2015 sono ancora in corso indagini e test da parte della FDA
per stabilire se i cibi Chipotle Mexican Grill risultano contenenti il batterio E.Coli. Si veda www.fda.gov/.
fondo finalizzato a rimborsare i singoli componenti della classe dei danni conseguenti al consumo dei prodotti contaminati.
Infine in riferimento alla categoria riguardante la false or
misleading labeling, è da notarsi come negli ultimi tempi negli Stati
Uniti siano aumentate le class actions intentate nei confronti delle imprese accusate di etichettare cibi e bevande in modo falso o ingannevole.
È questo il caso – di cui tratterò alla fine del capitolo - delle imprese che utilizzano termini quali “all natural” o “natural” al fine di descrivere prodotti alimentari composti in realtà da sostanze non presenti in natura o sintetiche40, favorite dall'estrema ampiezza
dell'indirizzo seguito dalla Food and Drug Administration41.
Inoltre vi rientrano tutti i casi in cui l'etichetta presenta il riferimento a determinati fattori e caratteri che in realtà risultano essere diversi, assenti o presenti in misura differente.
Occorre sottolineare come le Corti statunitensi siano state spesso restie a certificare le azioni connesse a problematiche legate alle c.d.
40 Le c.d natural litigation.
41 Nicole E.Negowetti “Food labeling litigation: exposing gaps in the FDA's
false and mileanding advertisings. Cosi’, per esempio, nel caso Mason v. Coca Cola Co. la Corte decise di chiudere il caso sulla base
della considerazione per cui le informazioni fornite dall’impresa produttrice erano veritiere e, quindi, non poteva configurarsi alcuna responsabilità in capo al produttore42.
Si può affermare che negli Stati Uniti è in aumento questa tipologia di class action soprattutto a causa del forte interesse dei
mass media e dei consumatori verso alimenti sani ed healthy. Gli health conscious consumer pongono una estrema attenzione agli
ingredienti, ai valori nutrizionali dell'alimento, studiano e si informano sulle proprietà di un determinato alimento e sugli effetti che queste hanno sul corpo umano e manifestano la loro propensione verso i prodotti biologici a discapito dei tanto diffusi Ogm. Il consumatore moderno viene quindi ad assumere un ruolo sempre più attivo e consapevole, influenzando e condizionando le politiche relative al settore alimentare.
42 In particolare, gli attori ritenevano che l’etichetta violasse il consumerfraud
statute del New Jersey, atteso che le stesse implicitamente qualificavano il
prodotto come healthful, mentre la Corte aveva accertato che le informazioni fornite nelle etichette erano literally true. 1:2009cv00220 (D.N.J. 2011).
2. Le agenzie dell'ordinamento statunitense a tutela
dell'etichettatura degli alimenti
Solo dopo aver ripercorso le radici storiche del sistema di regolamentazione alimentare d'oltreoceano, è possibile comprenderne appieno l'assetto istituzionale.
L'origine di tale sistema può essere fatta risalire alla creazione nel 1862 dello United States Department of Agricolture (USDA), organo istituzionale incaricato di promuovere l'agricoltura statunitense. Tra i compiti inizialmente attribuiti al dipartimento non vi era tuttavia quello di tutelare i consumatori, bensì quello di proteggere gli interessi dell'industria agroalimentare.
La situazione cambiò nel 1889 con l'istituzione del già citato
Bureau of Chemistry, alle dipendenze dell'USDA, e sopratutto con la
nomina di Wiley che proponeva una politica spesso in contrasto con gli stessi vertici dell'USDA43. A causa delle lotte interne ai due organi, le funzioni di repressione delle frodi alimentari vennero trasferite al neonato ufficio interno all'USDA, la Food and Drug Administration
43 Per una valutazione da parte di una operatrice “sul campo” riguardante il ruolo
della FDA, v. A. Cooper, “Bitter Harvest: A Chef's Prospective on the hidden
danger in the food we eat and what you can do about it”, Routledge, New
(FDA)44.
Nel 1940 la FDA venne sottratta al controllo dell'USDA ma venne mantenuto a livello istituzionale un riparto di competenze che fosse coerente con la divisione fissata, a livello legislativo, tra regolamentazione degli alimenti in generale e regolamentazione di carni e uova45. In conseguenza di ciò, ancora oggi la disciplina degli alimenti è di competenza della FDA, escluso il caso delle carni e delle uova che rientrano invece sotto il controllo dell'USDA.
Ecco che il sistema americano, a differenza di quanto avviene nel contesto europeo, è caratterizzato dalla presenza di una pluralità di agenzie e dipartimenti che si occupano del settore alimentare.
2.1 U.S. Department of Agricolture
L'USDA è il Dipartimento dell'Agricoltura degli Stati Uniti ed è responsabile dell'esecuzione della politica federale in tema di incentivi all'economia rurale, agricoltura, allevamento, foreste, promozione del commercio agricolo ed anche alimentazione.
44 Originariamente il nome dell'ufficio, creato nel 1927, era Food, Drug and
Insecticide Administratio(FDIA). Le funzioni di controllo relative agli
insetticidi vennero poi trasferite tre anni più tardi ad un altro ufficio, per cui dal 1930 divenne Food and Drug Administration.
45 Domenico Viti “Il governo della sicurezza alimentare nella globalizzazione dei
L'USDA, per derivazione storica, nel settore dell'alimentazione è responsabile e sovrintende alle procedure di sicurezza alimentare relative agli alimenti di sua competenza46. Inoltre è competente per il loro controllo preventivo, salve due eccezioni: gli alimenti che contengono carne fresca o pollame in quantità inferiore al 3%, oppure carne cotta o pollame in quantità inferiore al 2%. Questi due casi ricadono sotto la competenza della FDA.
Il Dipartimento dell'Agricoltura è costituito da 29 agenzie e uffici tra cui i più importanti sono il Food Safety and Inspection Service (FSIS) e l'Animal and Plant Health Inpection Service (APHIS).
Il FSIS è responsabile per lo sviluppo e l'applicazione dei requisiti in materia di etichettatura e imballaggio applicabili a carne e pollame. Ha il compito di sviluppare le linee guida dell'etichettatura con le quali si determina se un prodotto a base di carne o pollame è adulterato o misbranded, garantendo che l'etichettatura sia veritiera, accurata e non fuorviante.
Il Federal Meat Inspection Act ed il Poultry Products Inspection
Act prevedono che i produttori debbano ottenere l'approvazione 46 Marsha A.Echols “Food Quality in the United States”, rivista di diritto
preventiva delle etichette prima che i prodotti possano essere messi in commercio. L'approvazione preventiva può essere un'approvazione generica che garantisce la conformità alle norme vigenti, oppure una approvazione semplificata da parte del Labeling and Program
Delivery Staff (LPDS). Quest'ultima è detta sketch label, ed è il
modello di etichetta, mentre l'etichetta finale è quella applicata al prodotto prima della distribuzione in commercio. Gli stabilimenti hanno la responsabilità di assicurare che le etichette finali applicate al prodotto siano conformi con i regolamenti del FSIS.
Nel 2013 il FSIS ha modificato la sua regolamentazione in tema di approvazione di etichette aumentando i casi di approvazione generica per alimenti prodotti negli USA o importati.
L'LPDS individua quattro categorie di etichette47 di sua competenza: etichette di carni ed alimenti a base di carne prodotti secondo determinati canoni religiosi48; etichette di prodotti destinati all'esportazione che presentino particolarità rispetto alle etichette generiche49; etichette con claim ed asserzioni di particolare rilevanza salutistica o economica; etichette per uso temporaneo che non
47 9 CFR 412.1 e 412.2 – Label approval.
48 Ad esempio polli allevati e lavorati secondo quanto previsto dalla religione
buddista.
riportino tutti gli ingredienti nel corretto ordine decrescente. Il personale del LPDS valuta anche tutte le etichette riferite agli ovoprodotti e quelle per le specie esotiche poste sotto il controllo volontario dell'USDA. Tutte le altre tipologie di etichette possono essere genericamente approvate senza la valutazione specifica del LPDS.
É importante ricordare anche la competenza del FSIS in tema di sicurezza alimentare: il sistema dei controlli ufficiale fa capo alla FDA e all'USDA per il settore delle carni. Si tratta di un sistema a campione, e nel campo di competenza dell'USDA, il FSIS nel 1996 pubblicò una final rule in cui introduceva l'obbligo per tutti gli operatori della filiera delle carni e delle uova di implementare un sistema HACCP50. È un sistema basato su controlli preventivi volti a migliorare la sicurezza dei prodotti, ridurre e prevenire la contaminazione da batteri di carni e pollame.
Oggi negli Stati Uniti l'obbligo di predisporre un sistema di HACCP riguarda tutti gli operatori del settore agroalimentare, ad
50 Hazard Analyisis and Critical Control Points. Mentre la normativa europea
prevede l'obbligo di dotarsi di un piano HACCP per tutti I tipi di prodotto, negli Usa l'obbligo di ricorrere a tale piano dipendeva , fino a non molto tempo fa, dall'autorità competente. Per esempio nel 1997 l'FDA aveva introdotto un obbligo simile solo per gli operatori che trattavano frutti di mare e succhi di frutta.
eccezione degli operatori della produzione primaria, e dato il suo successo, tali previsioni vennero introdotte anche in Europa.
Sempre all'interno dell'USDA, l'APHIS è l'agenzia responsabile della salute e del benessere degli animali ed anche della salute delle piante. Il suo scopo è quello di proteggere le risorse animali e vegetali della nazione e realizzare un programma di ispezione delle carni e del pollame.
Il Coordinated Framework for the Regulation of Biotechnology 51 si occupa della valutazione degli effetti potenziali delle piante transgeniche sulle altre piante e sugli animali in ambiente agricolo, dà indicazioni guida su come usare le norme e le competenze esistenti nelle diverse Agenzie per garantire la sicurezza dei consumatori e dell'ambiente, senza tuttavia ostacolare la crescita dell'industria biotecnologica. Il Coordinated Framework52 attribuisce la responsabilità della regolamentazione alle agenzie esistenti: l'APHIS è competente nella valutazione degli effetti potenziali delle piante transgeniche sulle altre piante e sugli animali in ambiente agricolo;
51 É il principale documento di riferimento per la regolamentazione statunitense
degli Ogm. Venne pubblicato nel 1986 dal comitato, costituito dalla Casa Bianca, con il mandato di elaborare un piano per la regolamentazione delle biotecnologie.
l'Environmental Protection Agency (EPA) valuta gli effetti sull'ambiente e sulla salute umana delle piante e dei batteri con proprietà pesticida; la FDA ha la responsabilità di valutare gli effetti potenziali sulla salute umana delle piante transgeniche non pesticide, dei prodotti medici e degli alimenti derivati dalle biotecnologie. L'APHIS inoltre determina e promuove standard per la tutela della salute umana ed anche il trattamento di animali attraverso ispezioni e impegni educativi.
2.2 La Food and Drug Administration
Una volta analizzato il settore delle carni e delle uova, l'attenzione deve spostarsi sugli all other food products, che ricadono sotto la sfera d'azione della FDA53. La Food and Drug Administration, collocata all'interno del Department of Health and Human Service, ha l'autorità legale primaria per definire i requisiti delle etichette ai sensi del FPLA54, del FFDCA55 e del NLEA56. Quest'ultimo fornisce una definizione del termine label come riferito a scritte, stampe o altri
53 In argomento, tra i tanti, Gerald Masoudi e Christopher Pruitt, “The Food and
Drug Administration v. The First Amendment: A Survey of Recent FDA Enforcement”, 21 Health Matrix 111 (2011).
54 Fair Packaging and Labeling Act. 55 Federal Food, Drug and Cosmetic Act. 56 Nutrition Labeling and Education Act.
segni grafici che accompagnano un prodotto alimentare, siano essi apposti direttamente sul prodotto, sulla confezione o sull'involucro 57. Inoltre dichiara che un prodotto alimentare è misbranded quando la sua etichetta è falsa o fuorviante in qualsiasi particolare. L'uso di etichette false o decettive è vietato, e questa ampia formulazione che si ritrova nello US Code58 viene dallo stesso specificata indicando alcune di queste pratiche: sono vietate etichette che commercializzino un alimento con il nome di un altro alimento; che imitino altri prodotti, escluso nel caso in cui sia aggiunta l'indicazione che specifica che si tratta di una imitazione, infine, che siano apposte su
confezioni già di per sé decettive.
Vengono poi regolate le modalità attraverso cui le informazioni devono essere rese: le espressioni, gli avvertimenti o qualsiasi altro dato che la legge imponga di inserire in etichetta deve essere facilmente individuabile e leggibile dal consumatore, e deve essere comprensibile da ogni individuo in riferimento alle normali condizioni di acquisto e consumo del prodotto59.
La normativa statunitense prevede l'indicazione obbligatoria in
57 Lett. k) Sez.321 USC. 58 Sez.343, 21 USC. 59 Sez.321, 21 USC.
etichetta di determinati requisiti:
• il nome e il domicilio del produttore, confezionatore o distributore; • il quantitativo netto;
• la denominazione di vendita del prodotto, nel caso non esista una
denominazione di vendita deve indicare il nome comune del prodotto e gli ingredienti che lo compongono;
• il nome degli ingredienti che possono costituire allergeni preceduti
dalla parola contains;60
• le dichiarazioni nutrizionali;
In particolare lo USC, alla lett. g) della sez. 343,21, per chiarire il concetto di denominazione di vendita di un determinato prodotto, fa riferimento agli standards of identity, cioè ai requisiti obbligatori individuati tramite regolamenti amministrativi che precisano cosa un prodotto alimentare deve contenere per essere commercializzato sotto un certo nome.
Disposizioni specifiche relativamente all'etichettatura dei prodotti alimentari sono contenute anche nel Code of Federal Regulations61: la
60 La lista dei potenziali allergeni che, come tali, devono essere indicati in
etichetta è contenuta nella sez.321,21 USC e comprende tra gli altri: latte, uova, pesce, crostacei, arachidi ecc.
61 Il CFR è il codice delle norme emanate dall'Esecutivo e dalle Agenzie Federali
degli Stati Uniti e pubblicate nel Federal Register, l'equivalente americano della Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.
sezione 101.4 prevede che debbano essere indicati gli ingredienti presenti nell'alimento in ordine decrescente di peso, obbligo che tuttavia non si applica agli ingredienti che rappresentano meno del 2% del peso totale62. Il nome dell'ingrediente deve essere specifico e non può far riferimento al termine generico con cui si indica l'intera categoria di ingredienti. Alla sezione 101.5 viene ribadito l'obbligo di indicare il nome e il domicilio del produttore, distributore o colui che confeziona il prodotto, specificando il ruolo svolto nel processo di produzione o commercializzazione.
Sempre nello USC e nel CFR63 troviamo la disciplina e l'elenco dei nutrition facts, il corrispettivo nordamericano delle dichiarazioni nutrizionali dell'Unione Europea. Essi sono:
• la quantità di porzione per individuo;
• il numero di porzioni presenti nella confezione dell'alimento;
• il numero totale di calorie per porzione, sia quelle derivate dall'alimento in generale sia quelle specificamente derivanti dai grassi; • la quantità dei seguenti elementi nutrizionali: grasso totale, grassi
62 Per tali ingredienti si prevede l'indicazione in calce alla lista degli ingredienti
principali e accompagnati da espressioni quali “Contains...percent or less of...” o “Less than...percent of...”.
saturi, colesterolo, sodio, carboidrati totali, carboidrati complessi, zuccheri, fibre e proteine totali;
• qualsiasi altra vitamina, minerale o altro elemento nutrizionale che l'autorità competente ritiene debba essere indicato in etichetta al fine di permettere ai consumatori di mantenere una dieta equilibrata;
Tali informazioni devono essere contenute in un'apposita tabella posta sulla confezione dell'alimento, ma in alcune ipotesi l'obbligo di fornire i nutrition facts non sussiste, ad esempio nel caso di alimenti serviti da un ristorante o quando si tratta della vendita diretta di cibi preparati dagli stessi locali dove vengono venduti.
Il CFR contiene l'elenco delle informazioni che devono essere inserite: tra queste ricordiamo i grassi totali, le calorie, le calorie derivanti dai grassi e le calorie derivanti dai grassi insaturi. Accanto a questi elementi considerati obbligatori, possono essere inseriti alcuni elementi facoltativi come potassio e fibre solubili.
Va poi segnalato come il panorama americano sia arricchito da una categoria di indicazioni, le nutrient content claims, che da un punto di vista funzionale si avvicinano alle indicazioni nutrizionali previste nel contesto europeo. Sono indicazioni facoltative che,
direttamente o indirettamente, individuano il livello di una sostanza nutritiva presente in un dato alimento (ad esempio: magro, ricco di crusca), ed i produttori sono tenuti ad utilizzare le formule linguistiche stabilite dalla FDA.
La FDA è anche l'autorità competente per la stesura di regolamenti ad hoc che consentono l'uso di specifiche health claims, che altro non sono che indicazioni concernenti la presenza di un dato nutriente e la relazione che questo ha con una specifica condizione della salute, di una patologia o in riferimento alla salute in generale.
2.3 L'Environmental Protection Agency
Un'altra importante agenzia del quadro statunitense è l'Environmental Protection Agency (EPA), istituita nel 1970, durante la presidenza Nixon, per riunire le attività di regolamentazione della tutela ambientale sotto la giurisdizione di un'unica agenzia. Sono state trasferite all'EPA le competenze di altri enti in campo ambientale, ad esempio i programmi di controllo dell'inquinamento atmosferico, delle radiazioni, la gestione dei rifiuti solidi e delle acque potabili, ed anche la regolamentazione dell'uso dei pesticidi e la responsabilità di fissare
limiti di tolleranza per questi ultimi nei cibi, precedentemente di spettanza della FDA. L'EPA assicura il rispetto di numerose norme relative alla difesa dell'ambiente, molte delle quali interessano gli stabilimenti alimentari: il Federal Water Pollution Control Act, che stabilisce una procedura autorizzativa per assicurare il controllo dell'inquinamento idrico; il Clean Air Act riferito all'inquinamento atmosferico; il Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act che assegna all'EPA i controlli sulla produzione, composizione, etichettatura, classificazione e l'impiego di insetticidi, fungicidi e rodenticidi; il Resource Conservation and Recovery Act per lo smaltimento dei rifiuti solidi.
Sicuramente il fattore che contribuì alla nascita dell'EPA fu l'inquinamento che diveniva sempre più dilagante e preoccupante, ma accanto a questa causa altre furono altrettanto importanti come la pubblicazione del libro Silent Spring64. Il libro è frutto di un lungo lavoro sul campo e in laboratorio per valutare gli impatti dell'uso massiccio del DDT65 e dei fitofarmaci in genere in agricoltura, utilizzati fino a quel momento senza alcun controllo. Il suo titolo si
64 Rachel Carson “Silent Spring” 1962. La sua indagine venne riconosciuta
dall'EPA solo nel 1972, quando mise al bando il Ddt.
65 È stato dimostrato che fosse un pesticida altamente efficace ma estremamente
riferisce alla morte di volatili provocata dagli insetticidi, e alla primavera silenziosa senza il loro canto. L'opera venne accolta con durissimi attacchi da parte delle lobbies del settore, un atteggiamento costante dell'industria attenta ai propri profitti e che ancora oggi riesce ad influenzare e determinare le scelte politiche del paese. Fu la dimostrazione di come l'uso indiscriminato della chimica potesse produrre effetti imprevedibili e irrimediabili attraverso la catena alimentare.
3. Confronto con la disciplina europea
L'informazione svolge un ruolo fondamentale nel diritto alimentare: costituisce uno strumento a disposizione dei produttori per far conoscere ai consumatori le caratteristiche dei propri prodotti che li differenziano da quelli dei concorrenti; è uno strumento dei consumatori per l'esercitazione di una scelta consapevole e libera riguardo ciò che consumano; infine viene ad essere un mezzo anche per i soggetti regolatori che rendono partecipe la collettività dei rischi che il consumo di determinati prodotti può implicare.
bilanciamento tra interessi diversi: la protezione dei consumatori e la tutela degli operatori economici, intesa sia come libertà di svolgere le proprie attività, sia come protezione dalla concorrenza sleale. L'etichettatura, come forma di trasmissione di informazioni, è tesa a garantire queste due sfere di interessi.
Un'analisi sul tema dell'etichettatura alimentare non può prescindere dal confronto delle discipline e delle politiche adottate nei vai ordinamenti, in particolare è interessante notare la distanza delle linee seguite negli Stati Uniti e nell'Unione Europea.
La disciplina statunitense è determinata dalla presenza delle diverse Agenzie Federali che operano nel settore: USDA, FDA e EPA.
Questa segmentazione, legata all'evoluzione storica ed istituzionale, è presente sia in tema di sicurezza alimentare sia nell'ambito più specifico dell'etichettatura. Anche sul fronte della sicurezza alimentare manca un'autorità centrale, come invece è l'European Food Safety Authority (EFSA)66 nel contesto dell'Unione, che compia la valutazione del rischio, e fornisca consulenza e assistenza scientifica e tecnica per la normativa e le politiche dell'Unione in tutti i campi che hanno incidenza diretta o indiretta
sulla sicurezza degli alimenti e dei mangimi. L'Autorità europea può esplicare i propri poteri solo in relazione alla valutazione del rischio67, fase che viene nettamente separata da quelle successive di gestione e comunicazione del rischio.
L'attività delle agenzie americane invece non si ferma alla sola valutazione, ma entra nella gestione stessa attraverso la predisposizione di regulations e standards.
In questo settore, dal 2011, con il Food Safety Modernization Act, si è avuta una profonda riforma del FDCA in parte espandendo, in parte superando l’impostazione prevalentemente repressiva e di “reazione ad incidenti” della precedente normativa, tracciando le linee di un sistema normativo incentrato sugli strumenti di prevenzione delle contaminazioni del cibo. Nel far ciò, ha sistematizzato e rafforzato il ruolo della FDA nel tentativo di espandere anche all'estero la rete preventiva ad essa affidata: l'FSMA, infatti, contiene molte norme non solo sul fronte delle importazioni, ma anche norme che permettono alla FDA di operare un controllo anche all'estero degli stabilimenti alimentari ed i loro standard produttivi.
67 Questo è frutto di una precisa scelta politica derivante dallo scandalo del morbo
BSE, conosciuto come morbo della mucca pazza. Infatti prima del 2002 i compiti di valutazione e gestione erano in capo alla Commissione.
Questo atto rappresenta la riforma più radicale mai avuta fino ad oggi nell'ambito della sicurezza alimentare, nella misura in cui va a privilegiare e rafforzare il tema della prevenzione, implementando il sistema HACCP ed i sistemi di tracciabilità68.
Anche in tema di etichettatura sono presenti differenze con la disciplina comunitaria, in primis per quanto riguarda le indicazioni obbligatorie da inserire in etichetta: negli Stati Uniti, ad esempio, manca l'indicazione del termine minimo di conservazione o della data di scadenza, non c'è cioè, a livello federale una regolamentazione uniforme e omogenea che imponga di inserire tali informazioni in etichetta, obbligo che sussiste solo per alcuni prodotti per l'infanzia come gli omogeneizzati. A questa lacuna supplisce in parte la legislazione statale: infatti il c.d. product dating è richiesto da più di venti stati per determinati alimenti. Il governo federale non ha disciplinato le modalità di indicazione della durabilità degli alimenti, ma sono state elaborate linee guida per un uso volontario, Uniform
open Dating Regulation69, che definiscono le locuzioni da utilizzare in
68 Neal Fortin “The U.S. Food safety modernization act: implications in
transnational governance of food safety, food system sustainability and the tension with free trade”, Duke Environmental law & Policy Forum, vol.XXV,
2015
etichetta: sell by per gli alimenti facilmente deperibili preconfezionati;
best if used by per i prodotti non così facilmente deperibili o aventi
una durata di conservazione estesa nel tempo.
Un altro esempio di linee guida federali sono quelle contenute nel FDA Food Code70, che molti Stati hanno scelto di adottare perchè riflettono l'esperienza di numerosi esperti in sicurezza alimentare. Gli Stati, in assenza di una regolamentazione federale obbligatoria, hanno estrema discrezionalità nel disciplinare la durabilità degli alimenti, che in alcuni casi viene dettata a livello locale71. In altri casi, sono le associazioni di categoria del settore alimentare a delineare linee guida, come è stato fatto da alcune catene della grande distribuzione che dal 2004 hanno iniziato a richiedere ai propri fornitori l'inserimento della locuzione best if used by su tutti i prodotti alimentari, nel tentativo di garantire ai consumatori la freschezza degli alimenti.
Si deve tener conto che lo USC, alla sez.343, vieta etichettature che siano misleading, per cui si potrebbe in tal modo ritenere che un produttore che non renda edotto il consumatore riguardo al termine
70 È il codice alimentare pubblicato dalla FDA che rappresenta un modello sul
controllo degli alimenti, atto ad aiutare tutti i livelli di governo fornendo una base scientifica, tecnica e giuridica solida. La versione più recente è del 2013.
71 La città di Baltimora, per esempio, vieta la vendita di qualsiasi alimento
minimo di conservazione o alla data di scadenza, quando questo si riveli necessario, ponga in essere una forma di etichettatura decettiva. Il discorso è analogo per quanto riguarda le normali condizioni di conservazione e utilizzo del prodotto, che devono essere rese obbligatoriamente in Europa ma non negli USA.
Ulteriore elemento da considerare è quello della responsabilità del produttore nel caso di c.d. warning defect, ovvero difetto di informazione o istruzione; le informazioni fornite al consumatore devono essere, infatti, adeguate in relazione sia al contenuto sia alla maniera in cui vengono comunicate. È quindi, un ulteriore incentivo ad inserire in etichetta informazioni importanti per tutelare la salute del consumatore.
Oggigiorno le informazioni relative ai valori nutrizionali e quelle riferite ai benefici per la salute rientrano tra le aspettative dei consumatori che, sempre più, ricercano alimenti di cui siano evidenziate in modo chiaro le caratteristiche. La loro divulgazione appare particolarmente delicata in ragione della sensibilità delle informazioni che, rimandano alla salute e al benessere fisico e mentale dell'individuo. Per questo gli ordinamenti hanno predisposto una
