Parere sullo schema di decreto legislativo concernente:
"Istituzione delle sezioni distaccate di tribunale e dei tribunali delle aree metropolitane".
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 19 gennaio 1998, ha deliberato di esprimere l'allegato parere.
1. Premessa. In particolare i criteri per la de- terminazione e localizzazione delle sedi distaccate di tribunale.
Con lo schema di decreto legislativo in esame, il Governo si propone di dare attuazione alla delega ad esso conferita dall'articolo 1, comma 1, lettera i) ed l) della legge 16 luglio 1997 n. 254, concernente l'istituzione delle sezioni distaccate di tribunale e dei tribunali delle aree metropolitane.
In via di premessa va osservato che nel presente parere non potranno essere affrontate le questioni relative ai rapporti tra le norme contenute nello schema di decreto legislativo in esame e quelle formulate nel decreto legislativo di attuazione delle altre parti della delega, in quanto di quest'ultimo non si conosce la versione definitivamente adottata dal Governo all'esito della fase consultiva prevista dalla delega stessa.
I. Con specifico riferimento alla determinazione del numero e la localizzazione delle sezioni distaccate di tribunale, il Consiglio intende in primo luogo sottolineare il pregio di un metodo - quale quello stabilito dalla legge delega - basato su criteri oggettivi e su parametri predeterminati, tali da poter rappresentare di per se stessi una risposta e un fattore di resistenza alle inevitabili spinte contrarie delle comprensibili ma dannose istanze localistiche. E questo profilo appare quello di più decisivo rilievo, anche se non può non essere sottolineata - con riferimento all'applicazione di tale criterio - la scarsa affidabilità del criterio costituito dal "carico di lavoro presunto": è noto, infatti, che i dati utilizzati per l'elaborazione di tale indice non sono sempre univoci, certi, precisi e insuscettibili di rilevazioni
"orientate". E' ben chiaro che il legislatore delegato
non aveva altri strumenti a sua disposizione per dare attuazione al criterio indicato nella delega (data l'impossibilità di ottenere in breve tempo rilevazioni più realistiche dei veri carichi di lavoro, posto che ancora non stati individuati metodi per accertarli correttamente), ma il rilievo deve servire per segnalare un ulteriore motivo per una interpretazione restrittiva delle condizioni in presenza delle quali può essere considerata giustificata l'istituzione di una sezione distaccata e per evidenziare la permanente necessità di uno strumento che consenta di procedere agevolmente, in futuro, alla soppressione delle sezioni che si dimostrassero ingiustificate alla prova dei fatti (cfr.
paragrafo 4).
Così pure deve essere condiviso e sostenuto (e caso mai più integralmente attuato) il criterio generale secondo cui le sezioni distaccate vanno istituite soltanto là dove esse siano davvero strettamente necessarie. E ciò significa dispiegare ogni sforzo per ridurre ulteriormente il numero di tali uffici e comunque non cedere a nessuna richiesta volta ad aumentarli. La Relazione alle tabelle allegate al decreto illustra infatti con esemplare precisione i termini del problema rappresentato dalla irrazionale distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio, con particolare riguardo alle attuali sezioni distaccate delle preture circondariali e ricorda come la legge delega preveda la soppressione delle stesse e la istituzione di sezioni distaccate di tribunale soltanto "ove occorra", nell'ottica di un disegno di complessiva razionalizzazione mirato alla eliminazione dell'attuale polverizzazione degli uffici giudiziari e alla concentrazione di essi in unità di numero ridotto e di dimensioni più funzionali. La Relazione sottolinea poi analiticamente e dimostra inoppugnabilmente i gravi inconvenienti che le sezioni distaccate comportano sotto il profilo dell'efficienza del servizio e del buon andamento dell'amministrazione della giustizia, sotto il profilo della economicità della gestione e sotto il profilo dell'efficacia qualitativa della funzione giudiziaria (a quest'ultimo riguardo viene sottolineato, ad esempio, il danno che deriva dall'impossibilità, negli uffici di ridotte dimensioni, di addivenire a congrue specializzazioni dei giudici (ma deve aggiungersi che gli inconvenienti e le disfunzionalità che si sono registrati e si registrano in relazione alle sezioni distaccate di pretura si presenteranno moltiplicate per le sezioni di tribunale). La Relazione osserva infine che la capillare
presenza del giudice di pace sul territorio è idonea a garantire una prima diffusa rete di presidi giudiziari, per la quale è previsto un significativo potenziamento delle competenze giurisdizionali (sicché l'attuale proliferare di sezioni distaccate neppure può trovare giustificazione nella pretesa esigenza di avvicinare la giustizia ai cittadini, esigenza che peraltro si pone oggi - come è noto - in termini straordinariamente più ridotti che nel passato).
Di qui la necessità di provvedere a congrue aggregazioni delle attuali sedi distaccate (aggregazione che viene operata o alla sede principale del tribunale o tra più sedi distaccate, secondo criteri indicati con precisione nella relazione illustrativa), al fine di ridurre drasticamente il numero complessivo delle sedi stesse e di eliminare, di regola, quelle che non rispondano a determinati requisiti minimali. Nella relazione si dà anche atto che, nel corso delle consultazioni che hanno preceduto la delineazione della nuova mappa giudiziaria, sia i magistrati che gli avvocati si sono pronunziati a favore della massima concentrazione degli uffici giudiziari.
Alla luce di tutte queste considerazioni, che la relazione alle tabelle illustra compiutamente e che sono state qui soltanto richiamate perché il Consiglio le condivide appieno, deve rilevarsi che la riduzione delle sezioni che viene progettata (da 427 a 174), benché indubbiamente significativa, appare molto minore del necessario.
Sono ben note le resistenze che incontra qualunque progetto di soppressione degli uffici giudiziari minori e che fino ad ora si sono rivelate ben più forti di ogni spinta alimentata dalla ragionevolezza e dalla considerazione dell'interesse generale. Sicché, anche se insufficiente, il disegno di riduzione delineato nello schema di decreto merita comunque il consenso del Csm. Ma occorre nuovamente segnalare con fermezza che l'obiettivo imposto dalla necessità e dalla ragione è quello di eliminare drasticamente gli uffici giudiziari minori, la presenza dei quali costituisce oggi il principale fattore di disfunzionalità dell'ammini- strazione della giustizia e non è ormai più giustificata da nulla. La presenza in loco di un micro -tribunale o di una sezione distaccata, infatti, può forse soddisfare qualche esigenza di immagine e avvantaggiare qualche dipendente dell'amministrazione e qualche decina di avvocati e magistrati del posto, e magari qualche modesta attività indotta, ma è di danno per la giustizia e per i
cittadini, compresi quelli del luogo. I quali avrebbero tutto l'interesse a far qualche chilometro in più, le rare volte in cui hanno bisogno di entrare in un ufficio giudiziario, se ciò assicurasse loro, in cambio, la possibilità di vedere trattato il proprio caso in un ufficio più razionalmente organizzato e dotato di quelle specializzazioni professionali che solo un ufficio di medie dimensioni può consentire (e senza le quali non può più esservi risposta adeguata alla domanda di giustizia).
La relazione ministeriale delinea la prospettiva dell'istituzione in ogni sede del giudice di pace di uno
"sportello giustizia" facilmente accessibile al cittadino e collegato agli altri uffici giudiziari, con il compito di fornire ai cittadini tutti quei servizi di certificazione che hanno natura amministrativa e che costituiscono, per la maggioranza di essi, il principale o comunque il più frequente motivo di accesso agli uffici giudiziari. La telematica oggi consente tutto questo e ai servizi di certificazione potrebbe aggiungersi anche la possibilità di depositare, quando occorra, presso lo
"sportello" suddetto atti e documenti anche se diretti ad altri uffici giudiziari. E' su questo piano puramente amministrativo che occorre operare se davvero si vuol fare qualcosa che avvicini il servizio giustizia ai cittadini nel loro interesse senza conservare pa- ralizzanti polverizzazioni della funzione giudiziaria propriamente detta.
II. Se, quindi, è indispensabile verificare ogni possibilità di procedere ad ulteriori riduzioni delle sezioni distaccate da istituire e comunque, quanto meno, non aumentare in alcun modo quelle previste, devono essere formulati due rilievi anche con riferimento ai criteri illustrati nella Relazione per la determinazione e la individuazione delle sedi distaccate da istituire.
Nella relazione si precisa che i parametri minimali in essa indicati (bacino di utenza di almeno 60.000 abitanti, densità abitativa di almeno 40 abitanti per KMQ, tempo di percorrenza per il raggiungimento della sede non superiore a un'ora, indice di carico di lavoro presunto non inferiore a due, organico del tribunale non inferiore a 10) costituiscono un criterio negativo, nel senso che, se al di sotto di essi la sezione distaccata non viene di regola istituita, il superamento di essi non comporta automaticamente l'istituzione della sezione, la quale deve essere decisa non già quando è possibile, ma solo quando è necessaria. Rispetto all'obiettivo della massima concentrazione possibile, peraltro, si sono posti
alcuni ostacoli. Tra di essi il principale è stato quello della insufficiente capienza delle strutture edilizie della sede a favore della quale l'aggregazione avrebbe dovuto avvenire. A questo riguardo, il Consiglio osserva che questa indicazione, se costituisce un apprezzabile manifestazione di concretezza, dimostra anche, per altro verso, la insostenibilità del vincolo che al legislatore delegato è stato posto allorquando si è stabilito che una riforma di così grande portata come quella in esame dovesse essere attuata "a costo zero". Appare davvero inaccettabile, infatti, che - a prescindere dalla ovvia necessità di adottare soluzioni di carattere temporaneo quando il dato delle strutture edilizie non consente di fare altrimenti - la penuria cronica delle risorse destinate all'amministrazione della giustizia venga considerato come un dato talmente immodificabile da dover rappresentare un determinante criterio di orientamento per la strutturazione della geografia giudiziaria. Queste considerazioni portano a ritenere che la strutturazione delle sezioni distaccate oggi proposta debba essere considerata non definitiva, ma destinata ad essere rivista mediante ulteriori e radicali accorpamenti non appena sarà stato attuato un programma di edilizia giudiziaria diretto ad adeguare le strutture edilizie alle esigenze della giustizia.
Occorre peraltro considerare fin d'ora che quello della capienza delle strutture edilizie non appare essere stato l'unico limite al pieno dispiegamento del principio di massima concentrazione degli uffici minori.
Nella relazione si scrive, infatti, che sarebbe stato riduttivo leggere le difficoltà ricollegabili ad un drastico aumento del numero degli utenti o del carico di lavoro soltanto alla luce dei problemi di natura edilizia. E si dà quindi conto del fatto che accorpamenti alla sede principale sono stati evitati allorquando da essi sarebbero derivati incrementi di bacino di utenza o di carichi di lavoro troppo marcati, specie riguardo ad uffici di minore entità. Così pure, si è evitato di aggregare tra di loro diverse sezioni distaccate, allorquando tale aggregazione avrebbe portato alla istituzione di sezioni troppo ampie.
Nella misura in cui tali limiti non trovino corrispondenza in limiti di capienza delle strutture edilizie, essi non appaiono convincenti e neppure agevolmente comprensibili alla luce delle premesse generali così bene illustrate nella medesima Relazione.
Il Consiglio suggerisce quindi di abbandonare questi criteri limitativi.
Così pure e più in particolare desta serie per- plessità il fatto che siano state mantenute - per il solo fatto che rispondevano ai parametri minimali - anche sezioni distaccate che distano pochi chilometri dalla sede principale o che distano pochi chilometri tra di loro (ad esempio: Bitonto-Modugno, Carpi-Modena, San Sepolcro-Arezzo, Gallarate-Busto Arsizio, Siderno-Locri, Albano-Velletri, Cava dei Tirreni-Salerno ecc.). Salvo che l'accorpamento non sia stato reso impossibile da ragioni di capienza delle strutture edilizie, scelte di questo genere sono apparse contrastanti con il principio della massima possibile concentrazione.
Espresse queste riserve con riferimento ai criteri generali illustrati nella Relazione (criteri che vengono per il resto ampiamente condivisi), il Csm non ritiene di sottoporre ad esame le applicazioni concrete che di essi sono state fatte per la individuazione e localizzazione delle singole sezioni distaccate.
2. Seconda premessa: l'assoluta e urgente necessità della revisione delle circoscrizioni giudiziarie.
Già nella sua Relazione al Parlamento del 1996 questo Consiglio aveva chiarito la stretta interdipendenza tra concentrazione degli uffici di primo grado e loro distribuzione sul territorio. La stessa relazione ministeriale allo schema testualmente dice che
"l'esperienza di questi anni ed il più recente impatto delle sentenze della Corte Costituzionale in tema di incompatibilità del giudice penale dimostrano che un tribunale efficiente non dovrebbe avere un numero di giudici inferiori a 15". Questo rilievo, speso come criterio per evitare l'istituzione di sezioni staccate in Tribunali di piccole dimensioni, dovrebbe portare ad un intervento legislativo altrettanto organico e complessivo e altrettanto urgente in tema di soppressione (eventualmente con trasformazione in sezioni staccate) dei tribunali la cui permanenza autonoma oggi contrasta con basilari esigenze di concentrazione delle risorse e di flessibilità dell'attività. Si deve tener conto che anche dopo l'unificazione degli uffici di primo grado, sommando cioè gli attuali organici di tribunale e di pretura, in oltre 60 Tribunali non si raggiungerà il numero minimo di 15 ed in ben 29 quello di 10. Ma questi dati divengono ancor più significativi della irra- zionalità dell'attuale sistema se si considera - ed è il dato di più decisiva evidenza - che in ben 40 tribunali
non si raggiunge un indice di lavoro presunto pari o superiore a 5: ciò significa che, nonostante la spesso denunziata insufficienza delle piante organiche - in ben 40 tribunali i magistrati sono sotto-utilizzati.
Tale intervento organico si rende necessario non solo per accorpare i Tribunali le cui dimensioni non possono assicurare un efficiente funzionamento, ma anche per rivedere le circoscrizioni territoriali, al fine di decongestionare i grandi tribunali e di puntare su tribunali medi, che possono assicurare una migliore produttività.
Il problema dei tribunali delle grandi aree metropolitane, come si vedrà al paragrafo 6 , non può essere risolto nei limiti e con i criteri imposti dalle legge delega e si impone quindi un immediato intervento legislativo a questo riguardo. Sarebbe necessario cogliere quell'occasione per por mano ad un più complessivo riordino della mappa della giustizia nel nostro paese 1.
1
Qualche componente del Consiglio, pur nella consapevolezza della improponibilità, nella attuale sede, della istituzione di un Tribunale di Caserta (unica sede di provincia attualmente priva di tale ufficio), stante la mancanza di previsione nella legge delega, ha ritenuto comunque opportuno segnalare l'utilità di un separato provvedimento legislativo in tal senso orientato.
Invero, l'attuale schema di decreto legislativo, per quanto attiene al circondario di S. Maria C.V., non appare soddisfacente ai fini di una proficua e razionale distribuzione delle risorse sul territorio. Se si considera il fatto che detto circondario prevede un bacino di utenza che sfiora il milione di abitanti, in una area territoriale caratterizzata da una rilevantissima presenza del fenomeno camorristico, appare oltremodo complessa la gestione di una unica sede centrale (il Tribunale di S. Maria C.V.), con ben cinque sedi distaccate, delle quali Caserta, come capoluogo di provincia, risulta essere, altresì sede di tutti gli uffici pubblici della provincia. Più congrua potrebbe apparire (evidentemente facendo ricorso a strumenti legislativi diversi da quello in esame) una ripartizione dell'intera provincia di Caserta in due sedi di Tribunale, ognuna delle quali con due sole sezioni distaccate.
Parimenti va ribadita la sollecitazione ad una razionale revisione dei circoli di Corte d'Assise, al fine di eliminare almeno le situazioni più irrazionali.
3. Titolo I, Capo I, Articolo 1. Istituzione delle sezioni distaccate di tribunale.
I. Lo schema di decreto prevede che nelle sezioni distaccate siano trattati gli affari civili e penali a trattazione monocratica, quando il luogo che determina la competenza territoriale rientri nella circoscrizione delle sezioni stesse (primo comma dell'art. 48 ter ord. giud., introdotto dall'art. 1 del decreto).
Tale criterio generale trova due deroghe che il Consiglio pienamente condivide. Le controversie di lavoro e di previdenza sociale sono trattate esclusivamente nella sede principale del tribunale, presso la quale vengono anche svolte le funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice dell'udienza preliminare.
La prima di tali deroghe è determinata essenzialmente dall'esigenza di garantire il livello di specializzazione del giudice del lavoro (2) e la seconda dall'esigenza di rendere possibile una puntuale applicazione dei principi in materia di incompatibilità del giudice indicati dalla Corte costituzionale.
Il Consiglio ritiene che sia da prevedere la trattazione esclusivamente presso la sede principale
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La relazione di accompagnamento rileva, del resto, come la prossima devoluzione al giudice ordinario delle controversie dei pubblici dipendenti imponga una professionalità ancora più specifica e l'utilizzo di adeguate formule di organizzazione del lavoro, con tutta evidenza realizzabili solo con una gestione centralizzata del contenzioso. Anche il Consiglio superiore della magistratura aveva suggerito, in una risoluzione del 20 dicembre 1995, di concentrare in sede circondariale la cognizione delle controversie di lavoro - con esclusione, quindi delle sezioni distaccate. Tale proposta, oltre ad essere coerente con la prospettiva di graduale eliminazione delle sedi distaccate, veniva avanzata dal Consiglio sopratutto perché rispondeva alla pressante esigenza che a conoscere delle controversie di lavoro siano giudici dotati della necessaria specializzazione.
anche dei procedimenti in materia tutelare, poiché in ordine ad essa ricorrono, anche se per ragioni diverse, le medesime esigenze di specializzazione che giustificano la deroga per il contenzioso del lavoro. Valgono, al riguardo, le esigenze (sottolineate nella Relazione alla legge 254 del 1997) di coordinamento con gli interventi giudiziari in materia di famiglia. Ma sopratutto appaiono dover essere salvaguardate, nella misura massima possibile, le condizioni che consentono di assegnare le funzioni tutelari come funzioni esclusive: infatti, l'esperienza dimostra che il cumulo di esse con altre funzioni non favorisce il maturare della specifica sen- sibilità culturale che esse richiedono e ne determina, quindi, un esercizio tendenzialmente burocratico e carente.
II. L'art. 48 quater prevede che il presidente del tribunale, sentito il consiglio giudiziario ed il consiglio dell'ordine degli avvocati, possa disporre che
"per particolari esigenze relative a singoli procedimenti" una o più udienze di procedimenti civili o penali da trattare nella sede principale siano tenute nella sezione distaccata. Sul punto la relazione di accompagnamento afferma che lo spostamento del processo richiede comunque l'esistenza di particolari elementi di collegamento territoriale con la circoscrizione di una certa sezione distaccata. Questa condizione non è peraltro contemplata nella norma e non è desumibile dal suo tenore letterale. D'altro canto l'apposizione di essa non appare nè necessaria nè utile, nè essa è menzionata nella "Relazione alle tabelle allegate al decreto" con riferimento alla possibilità, prevista dall'articolo 8 dello schema, di avvalersi delle strutture edilizie proprie delle sezioni distaccate definitivamente soppresse.
Secondo l'articolo 48 quater, lo spostamento deve essere dettato da esigenze relative a "singoli procedimenti". Pur dovendo essere riferibili ai singoli procedimenti, non par dubbio che le esigenze che giustificano lo spostamento possano essere anche il riflesso di esigenze di carattere generale. La formulazione appare comunque suscettibile di dar luogo a problemi interpretativi.
Se invece lo spostamento dovesse riguardare singoli procedimenti ed essere collegato a specifiche esigenze ad esse riferibili, allora la consultazione del Consiglio giudiziario e del Consiglio dell'Ordine
apparirebbe incongrua, oltre che foriera di disfunzionalità.
III. Quantunque non sia esplicitamente detto (art. 48 quinquies) i magistrati da destinare alle sezioni distaccate vanno individuati in sede tabellare.
Analogamente, previo inquadramento tabellare, è possibile destinare detti magistrati ad altre funzioni presso la sede principale del tribunale.
IV. Il secondo comma dell'art. 48 quinquies, per il quale nelle sezioni distaccate non sono istituiti posti di presidente di sezione, va letto in riferimento all'art. 47 ter (introdotto dall'art. 10 del primo decreto legislativo), ove è detto che nei tribunali costituiti in sezioni ai quali sono addetti più di dieci giudici ordinari possono essere istituiti posti di presidenti di sezione, "rispettando la proporzione di uno a dieci" (primo comma) (3). Il secondo comma dell'art. 48 quinquies, prima parte, rappresenta una scelta giustificata dall'esigenza di mantenere la struttura delle sezioni distaccate quali articolazioni interne ad un unico ufficio e di evitare quanto possa favorirne la fattuale configurazione come "piccoli tribunali". D'altro canto, nessuna delle sedi distaccate istituite presenta carichi di lavoro corrispondenti a 10 magistrati.
Coerentemente con l'art. 47 bis, primo comma, nelle sezioni distaccate dell'organizzazione del lavoro della sezione dovrebbe quindi di regola essere incaricato il magistrato più elevato in qualifica o il più anziano dei magistrati di pari qualifica addetti alla sezione medesima. Ma nulla sembra impedire che alla sezione distaccata sia addetto anche un presidente di sezione, con il compito di sovraintendere alla stessa oltre che ad altre sezioni o ad altre funzioni di collaborazione direttiva.
Appare invece priva di spiegazione la norma contenuta nella seconda parte del comma secondo, per cui
"i magistrati assegnati alle sezioni distaccate non si
3 Va
tenuto presente che il Consiglio con il parere 27.11.97 ha suggerito di meglio formulare quest'ultimo concetto, affermando che i posti di presidente di sezione possono essere istituiti "in numero non superiore a quello determinato dalla proporzione di uno a dieci".
computano nel numero minimo di magistrati richiesto per l'istituzione di posti di presidenti di sezione". In realtà, la dislocazione di un certo numero (a volte rilevante) di magistrati presso le sezioni distaccate, non diminuisce, bensì accresce le esigenze di coordinamento e di organizzazione. Ma la previsione normativa sarebbe dannosa anche sotto un altro profilo, perché essa accentuerebbe in qualche modo la conside- razione della sezione come entità autonoma e separata ri- spetto all'ufficio centrale.
4. La futura istituzione di nuove sezioni distaccate di tribunale e la futura soppressione di quelle esistenti
La relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo (punto 2.5) solleva il problema dello strumento normativo applicabile in futuro per l'istituzione di nuove sezioni distaccate di tribunale e la soppressione di quelle esistenti. Sul tema la relazione stessa non prende posizione, rimettendosi alla soluzione ritenuta più congrua dalle Commissioni parlamentari.
Si tratta essenzialmente di determinare se sia ancora valido il modulo previsto dall'art. 41 ord. giud.
per l'istituzione e la soppressione delle sedi distaccate di pretura (emanazione, in presenza di "necessità e convenienza", di decreto del Ministro di grazia e giustizia di concerto con il Ministro del tesoro), il che consentirebbe l'adozione di semplici provvedimenti amministrativi, o se il legislatore della l. 254/97, delegando al governo l'emanazione delle norme al riguardo, abbia inteso legificare la materia, essendo stata la creazione delle sezioni distaccate dei tribunali demandata ad un atto di legislazione primaria ancorché delegata.
Per il caso che le Commissioni ritenessero (con- formemente all'avviso ministeriale) praticabile la via della delegificazione, il Ministero propone la introduzione di un ulteriore articolo nello schema di decreto legislativo (art. 48 bis/2, pag. 11 della relazione ministeriale), secondo il quale l'istituzione o la soppressione è disposta con decreto ministeriale emanato di concerto con il Ministro del tesoro, previo parere del C.S.M. Il decreto dovrebbe essere adottato
"sulla base di criteri oggettivi ed omogenei, che tengono conto dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei sistemi di mobilità, dell'indice di contenzioso in materia civile e penale degli ultimi due
anni, della complessità e dell'articolazione delle attività economiche e sociali che si svolgono sul territorio" e cioè dei medesimi criteri e con le medesime modalità procedimentali che il legislatore ha dettato per la prima istituzione delle sezioni distaccate(4).
Il Consiglio ritiene che l'introduzione di una norma quale il proposto articolo 48bis/2 sarebbe certamente conforme alla delega, dalla quale, invero, non appare desumibile un ribaltamento del modulo previsto dall'articolo 41 dell'ordinamento giudiziario ma solo una integrazione della disciplina ivi prevista. La richiesta dello strumento legislativo per l'introduzione di nuove sezioni distaccate e per la soppressione di quelle esistenti sarebbe invero un inspiegabile ritorno all'indietro, contrario ai criteri e ai fini di delegificazione che connotano la più recente produzione legislativa e certamente non voluto da un legislatore impegnato ad introdurre connotati di razionalità e di flessibilità nell'organizzazione della giustizia.
D'altro canto, il tenore letterale della delega è il seguente: "Il Governo è delegato a emanare ... uno o più decreti legislativi per realizzare una più razionale distribuzione delle competenze degli uffici giudiziari, con l'osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi: (...) sopprimere le attuali sezioni distaccate presso le preture circondariali istituendo dove occorra sezioni distaccate di tribunale, per la trattazione di procedimenti in cui il tribunale giudica in composizione monocratica, secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto dell'estensione del territorio e del numero di abitanti, difficoltà di collegamenti, indice di contenzioso sia civile che penale". La delega, quindi, appare obbligare il Governo ad emanare norme che sopprimano l'istituto stesso della sezione distaccata di pretura (conseguenza logica e necessaria della soppressione delle preture); che introducano l'istituto, prima inesistente, della sezione distaccata di tribunale;
che disciplinino condizioni e modalità di istituzione concreta delle nuove strutture, nonché i criteri per la individuazione delle stesse, l'organizzazione di esse e i
4 Il procedimento di emanazione del decreto prevede la partecipazione degli enti locali, dei consigli giudiziari e degli ordini forensi interessati.
Il parere del C.S.M. dovrebbe essere espresso entro 45 gg.
rapporti organizzativi e processuali con la sede principale ecc. Semmai vi sarebbe da dubitare sulla proprietà dello strumento della legge delegata per la determinazione concreta della sezioni da istituire. Ma il fatto che a ciò provveda, in sede di prima applicazione, una norma primaria, non pare sufficiente ad impedire che sia riconosciuta dalla norma stessa l'applicabilità della medesima strumentazione già prevista per le sedi distaccate di pretura, così come dalla disciplina dei rapporti processuali tra sede distaccata e sede principale della preture vengono tratti i lineamenti della disciplina dei rapporti tra sezione distaccata e sede centrale del tribunale. Di certo, la legificazione della materia sarebbe quanto mai pernicioso e non appare esservi alcun elemento che consenta di ascriverlo alla volontà del legislatore delegante. Ma sarebbe un esito anche incoerente nell'ordinamento: infatti, è riservata alla legge - e più precisamente a leggi provvedimento - l'istituzione di singoli tribunali, perchè così richiede l'articolo 25 della Costituzione. Ma la sede distaccata costituisce una mera articolazione organizzativa del medesimo ufficio giudiziario, tale da non incidere sulla competenza. Non vi è quindi alcuna necessità che l'istituzione o la soppressione di essa siano disposte con legge.
5. L'istituzione dei tribunali delle aree metropolitane.
Gli artt. 12-13-14 dello schema di decreto legislativo prevedono l'istituzione, rispettivamente dei Tribunali (e delle relative Procure della Repubblica) di Legnano, Tivoli e Marano. Con tali articoli il Governo dà esecuzione alla delega contenuta nell'art. 1, primo comma, lett. l), della legge delega, che "al solo fine di decongestionare i tribunali di Milano, Roma, Napoli e Palermo" prevede l'istituzione nei relativi circondari di nuovi tribunali "in sostituzione di sezioni distaccate, con eventuali accorpamenti anche di territori limitrofi non facenti originariamente parte del territorio delle suddette sezioni".
La relazione alle tabelle allegate al decreto specifica con dovizia di dati le ragioni che consigliano l'istituzione dei tre nuovi tribunali e non consentono, invece, l'esercizio della delega per il Tribunale di
Palermo (5). In questa sede preme rilevare che l'intervento di decongestione proposto, in ragione dei limiti contenuti nella legge delega, nella realtà dà luogo a risultati molto modesti o addirittura quasi nulli, in quanto, secondo i dati forniti dallo stesso Ministero, la nascita dei tre nuovi tribunali comporterebbe (con esclusione, forse, del Tribunale di Napoli) una scarsa diminuzione di carico di lavoro e di utenti per i tre tribunali maggiori (6), e comunque una diminuzione che, specie per Roma e Milano, è così tenue da far ritenere non risolto il problema della ingestibilità di uffici di così grandi dimensioni.
Tale risultato è originato essenzialmente dal fatto che i nuovi tribunali metropolitani, per la legge delega, possono essere istituiti esclusivamente "in sostituzione di sezioni distaccate", nel rispetto, quindi, di assetti territoriali in qualche modo precostituiti (7). I risultati ottenuti dall'applicazione di tali criteri impongono di osservare che i criteri dettati al riguardo dalla legge delega si sono rivelati - alla prova della loro traduzione in forma specifica - non idonei. Essi, pertanto, debbono essere modificati con un nuovo intervento legislativo e non è opportuno, nel frattempo, pregiudicare la situazione materiale sulla
5 Sostanzialmente il motivo che non ha consigliato la istituzione del secondo tribunale nell'area metropolitana palermitana (peraltro non costituita ai sensi della l. 192/90) è che il circondario attuale presenta un bacino di utenza che non giustifica la costituzione di una ulteriore unità di giustizia (pag.
20 della relazione alle tabelle).
6 Questi i dati della diminuzione del carico dei tribunali maggiori rilevabili dalla relazione ministeriale:
Legnano: 10-12% di carico e 20% di utenti del Tribunale di Milano;
Tivoli: 10% di carico e 12% di utenti del Tribunale di Roma;
Marano: 15-20% di carico e 30% di utenti del Tribunale di Napoli.
7 Cfr. la relazione ministeriale a pag. 17.
quale tale intervento dovrà incidere. Una vera soluzione dei problemi della congestione dei tre maggiori tribunali è attuabile solo con misure specificamente modellate sulle diverse esigenze che ciascuno di questi tre uffici presenta; tali misure debbono probabilmente comprendere la possibilità di procedere ad una mirata ma diversificata revisione delle circoscrizioni giudiziarie, tale, ad esempio, da comportare, a seconda dei casi, o l'istituzione di un secondo tribunale cittadino e/o extracittadino oppure o la revisione delle circoscrizioni relative ai tribunali il cui circondario confina con quello del tribunale dell'area metropolitana o una combinazione di queste e altre misure da individuare con riferimento alle specifiche situazioni concrete.
Peraltro, nel quadro di una diversa impostazione, potrebbe trovare idonea soluzione il problema della ristrutturazione degli organici dei tribunali di grandi dimensioni non previsti dalla legge delega, oltre a quello di Palermo in essa contemplato, ai fini già indicati di razionale riequilibrio a livelli funzionalmente ottimali.
6. Destinazione del personale di magistratura ai nuovi tribunali.
I. L'organico dei nuovi tribunali (e delle relative procure) è stabilito con decreto del Ministro di grazia e giustizia da emanare entro 60 gg. dall'entrata in vigore del decreto legislativo (art. 16 dello schema di decreto in esame).
L'art. 17, coerentemente con la norma prevista sul piano generale dall'art. 19 del primo schema di decreto, prevede che i magistrati già assegnati alle preture, con sede di servizio in un comune compreso nella circoscrizione dei tre tribunali, "entrano di diritto a far parte dell'organico del tribunale nella cui circoscrizione detto comune è compreso" (8). I posti ancora vacanti dopo tali assegnazioni sono coperti dal
8 Parallelamente a quanto previsto da detto art. 19 anche l'art. 17 esclude che l'assegnazione in questione costituisca, per i magistrati interessati, assegnazione ad altra sede ex art. 2, terzo comma, r.d.lgs. 511/46, pur facendosi salvi i benefici economici previsti in caso di mutamento della residenza del magistrato interessato.
C.S.M. entro 90 gg. dall'entrata in vigore del decreto legislativo.
Viene così esplicitamente esclusa la copertura mediante trasferimento di ufficio dei magistrati in servizio presso gli uffici di Milano, Napoli e Roma. Tale scelta è del tutto condivisibile: i costi per le relative indennità a fronte del divieto di determinare ulteriori oneri finanziari; l'inopportunità di creare nuove fonti di insicurezza per la fascia di magistrati che potrebbe essere suscettibile di trasferimenti di ufficio. La necessità di garantire nei nuovi Tribunali la presenza di almeno una parte dei magistrati con una certa esperienza consiglierebbe però di facilitare il passaggio a tali Tribunali dei magistrati attualmente in organico nei Tribunali e Preture di Milano, Napoli e Roma e nei rispettivi uffici di Procura, facendo sì che possano esercitare un'opzione, entro un termine prefissato, per far parte dell'organico del nuovo tribunale senza che il relativo trasferimento determini l'inizio di un nuovo periodo di legittimazione ai sensi dell'articolo 194 dell'ord. giud.. Il rischio, altrimenti, è che, come in tutti i Tribunali vicini alle grandi città, le domande di trasferimento siano alquanto limitate e ristrette a fasce di magistrati estremamente giovani.
II. L'art. 19 dello schema prevede che i magistrati titolari dei posti di consigliere pretore dirigente e di procuratore della Repubblica presso le preture circondariali di Milano, Roma e Napoli possono optare (ferma, quindi, la possibilità di poter fruire del diverso regime previsto dall'art. 22 del primo schema di decreto legislativo per la nuova destinazione dei capi degli uffici soppressi) per il trasferimento rispettivamente ai posti di presidente dei tribunali e di procuratore della Repubblica di Legnano, Tivoli e Marano.
Analogamente, i titolari di posti di consigliere pretore e di procuratore aggiunto circondariale, nonché di presidente di sezione di tribunale, di dette città possono optare per il trasferimento ai posti di presidenti di sezione presso i nuovi tribunali o di procuratore aggiunto presso le relative procure (9).
9 La dichiarazione di disponibilità al trasferimento dovrebbe essere esercitata entro 70 gg. dall'entrata in vigore del decr.
legisl.
Il C.S.M. dovrebbe conferire i posti direttivi e semidirettivi in questione entro 90 gg. dall'entrata in vigore del decreto legislativo, con il trasferimento di coloro che hanno formulato detta opzione e, per i posti residui, in base alle procedure ordinarie.
Con la disposizione dell'art. 19 lo schema di decreto crea nella sostanza un regime particolare per il ricollocamento dei direttivi e semidirettivi di pretura e procura circondariale perdenti posto di Milano, Roma e Napoli, estendendolo (limitatamente ai posti semidirettivi dei nuovi tribunali) ai presidenti di sezione dei tribunali delle stesse città.
Deve essere formulato un giudizio fermamente negativo circa l'opportunità di creare un diverso binario rispetto a quello previsto per gli altri direttivi e semidirettivi perdenti posto, ed in particolare circa la previsione del conferimento di posti direttivi o semidirettivi senza uno specifico vaglio attitudinale. Un simile regime, per i suoi caratteri di privilegio, renderebbe meno facilmente accettabile la più rigorosa disciplina prevista per la generalità degli altri
"perdenti posto" e i sacrifici che essa comporta e si creerebbero così le condizioni per porre a rischio l'effettiva attuazione di un principio - quello di non conferire posti direttivi non necessari; di non conferirli senza uno specifico vaglio attitudinale quale solo una procedura concorsuale normale può assicurare; di non alterare il vaglio attitudinale con elementi, quali riserve o titoli preferenziali destinati ad operare in modo formale ed automatico: si tratta, invece, di principi la cui corrispondenza al fondamentale canone di buon andamento dell'amministrazione della giustizia appare evidente. L'esigenza di non disperdere esperienze maturate è senza dubbio reale, ma è certamente uno dei profili di valutazione che è più appropriato rimettere alla funzione amministrativa concreta piuttosto che cristallizzarlo in una previsione che, per essere gene- rale e formale, potrebbe dar luogo a risultati opposti a quelli voluti. Va poi rilevato che ove il sistema entrasse a regime potrebbero sorgere problemi di selezione ove i magistrati che avessero dichiarata la propria disponibilità per i nuovi posti semidirettivi fossero in numero superiore ai posti effettivamente disponibili presso i nuovi uffici.
A parte i suoi effetti dannosi sulla razionalità e la coerenza del sistema complessivo, deve osservarsi che la misura in esame non avrebbe probabilmente neppure quegli effetti in qualche modo risarcitori che appaiono
con essa perseguiti in favore di un sia pure limitato settore dei magistrati che ricoprono incarichi direttivi e semidirettivi che vengono soppressi. I posti per i quali viene prevista l'opzione, infatti, sono di grado inferiore (ovvero di appello) rispetto a quelli attualmente ricoperti dai dirigenti in questione e, per quanto concerne i posti semidirettivi, sarebbero probabilmente assai meno ambiti di quelli attualmente svolti.
7. La posizione della magistratura onoraria.
Il presente schema si limita a regolare, all'art.3, la destinazione e le incompatibilità dei vice procuratori onorari.
Si colgono, nel nuovo testo, spunti contenuti nel parere reso dal CSM sullo schema relativo al primo decreto legislativo, con la differenziazione dello statuto dei viceprocuratori da quello dei giudici onorari di tribunale.
Merita apprezzamento la nuova formulazione dell'art. 71 bis ord. giud., in cui si è opportunamente attribuito al procuratore della Repubblica presso il tribunale (unico essendo l'ufficio del p.m.) il previo potere di stabilire in quale sede (principale o distaccata) del tribunale stesso il vice procuratore onorario debba svolgere le funzioni di rappresentante della pubblica accusa.
Orbene, in tale eventualità si è ritenuto che l'incompatibilità per i magistrati onorari requirenti, esercenti la professione forense, sia territorialmente limitata all'ufficio (sede principale o distaccata del tribunale) ove in concreto le funzioni giudiziarie vengono espletate e ciò anche la fine di incrementare le risorse giudiziarie disponibili.
Si tratta di un intervento limitato, ma significativo, perché da un lato opportunamente differenzia il regime dei vice procuratori onorari da quello dei giudici onorari e dall'altro attenua il rigido regime di incompatibilità disegnato nel primo schema all'art.15. L'apertura così attuata è importante, ma ancora insufficiente: proprio seguendo la stessa impostazione, l'incompatibilità potrebbe essere ulte- riormente delimitata in relazione ai settori (ad esempio: penale o civile o lavoro) nei quali l'avvocato effettivamente esercita. Tale conclusione è suggerita dal diverso ruolo svolto dal vice procuratore onorario
rispetto a quello di giudice onorario: il primo è parte processuale e quindi non è possibile commistione alcuna tra ruolo giudicante e funzione difensiva. Inoltre, se la prospettiva di ridurre il numero dei giudici onorari può essere perseguita, dato l'apporto dei giudici aggregati nelle sezioni stralcio e dei giudici di pace, non altrettanto si può dire per il ruolo dei magistrati onorari requirenti. A fronte di un carico di lavoro che aumenterà nelle Procure della Repubblica, se non altro per il maggior numero di udienze, occorre porsi il problema di una presenza congrua e qualificata di magistrati onorari.
8. Disposizioni in materia di processo civile.
Per quanto concerne la disciplina processuale civile contenuta nello schema di decreto legislativo, in ordine alla ripartizione degli affari tra sede principale e sezioni distaccate di tribunale, si osserva quanto segue.
L'art. 48 ter dell'Ordinamento Giudiziario, ag- giunto ex novo, stabilisce che "nelle sezioni distaccate sono trattati gli affari civili sui quali il tribunale giudica in composizione monocratica, quando il luogo in ragione del quale è determinata la competenza per territorio rientra nella circoscrizione delle sezioni medesime. Le controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza sono trattate esclusivamente nella sede principale del tribunale".
Poi, l'art. 83 ter delle disposizioni per l'attuazione del Codice di Procedura Civile, pure aggiunto ex novo (v. art. 5 dello schema di decreto legislativo), prevede che la inosservanza delle disposizioni sopra menzionate di cui appunto all'art. 48- ter Ord. Giudiziario debba essere rilevata dal giudice non oltre l'udienza di prima comparizione. Al riguardo, è contemplato solo il rilievo d'ufficio ad opera del giudice, con esclusione della possibilità di una formale eccezione delle parti del processo, le quali possono unicamente "sollecitare" l'attenzione del giudicante sulla relativa questione. Comunque, il giudice, qualora ravvisi la ricorrenza della violazione dell'art. 48 ter Ord. Giudiziario ovvero non la ritenga manifestamente infondata, dispone la trasmissione del fascicolo d'ufficio al Presidente del tribunale, che provvede con decreto non impugnabile.
Orbene, tale impostazione appare in via di massima condivisibile. Nella relazione di accompagno allo
schema di decreto legislativo (pag. 12 e segg.), viene sottolineato correttamente che le norme regolanti la distribuzione degli affari tra sede principale del tribunale e sezioni distaccate sono da considerarsi attinenti all'organizzazione interna di un ufficio unitario nel suo complesso, per cui la violazione di esse concretizza una mera inottemperanza a criteri di organizzazione del lavoro del medesimo ufficio: mentre, è da escludersi in tema la configurazione di una questione riguardante la competenza per territorio ovvero il vizio inerente alla regolare costituzione del giudice. Tale distribuzione di affari (tra sede principale e sedi distaccate, o tra quest'ultime) afferisce unicamente al tribunale in composizione monocratica, per cui essa è stata definita quale "distribuzione orizzontale". La distribuzione orizzontale, viene, poi, espressamente tenuta distinta dalla c.d. "distribuzione verticale", concernente cioè i rapporti relativi sempre all'unico organo giudiziario (il tribunale) sotto il profilo della composizione monocratica ovvero collegiale dello stesso.
All'uopo, si distingue appunto l'ipotesi della violazione del nuovo art. 48 ter ord. giud. dal caso per cui l'inosservanza dei criteri di ripartizione dei procedimenti tra sede principale e sezioni distaccate rappresenti solo una conseguenza indiretta della violazione delle regole in tema di "riserva di collegialità"; in altre parole, si vuole fare riferimento alla fattispecie di un determinato procedimento che venga trattato presso la sezione distaccata, non già sulla base di un'inesatta identificazione della collocazione "in senso lato territoriale" dell'affare, bensì sull'erroneo presupposto che esso sia demandato alla cognizione del tribunale in sede monocratica piuttosto che al Collegio (il quale ultimo, ai sensi del ripetuto art. 48 ter ord.
giud., siede esclusivamente presso la sede principale).
In siffatta ipotesi, secondo la prospettazione palesata da questo Consiglio Superiore nel parere espresso sul primo schema di decreto legislativo concernente il giudice unico predisposto dal Ministero di Grazia e Giustizia, si configurerebbe una nullità sanabile, rilevabile d'ufficio o eccepibile non oltre il giudizio di primo grado (vedi art. 50 quater c.p.c., secondo la proposta di modifica del C.S.M.).
Nell'ambito della sistematica così evidenziata nello schema di decreto legislativo in esame, va messa in rilievo una terza ipotesi, non enunciata nello schema stesso, ma che è opportuno menzionare, a fini di completezza, e che appare adeguatamente correlata alle
altre due ora citate. Si tratta del caso per cui una controversia venga instaurata innanzi al giudice monocratico della sezione distaccata, pur non ricorrendo la competenza territoriale di questa nè della sede principale; in detta fattispecie, si avrà un caso effettivo di incompetenza territoriale disciplinato dagli attuali artt. 38 e 180 c.p.c. e cioè l'incompetenza sarà rilevabile su eccezione di parte da sollevarsi nella comparsa di risposta, ovvero l'incompetenza, nel caso di competenza territoriale inderogabile, sarà rilevabile an- che d'ufficio non oltre la prima udienza di trattazione.
Peraltro, alcuni rilievi debbono manifestarsi circa la concreta stesura dell'articolato. In particolare, non sembra del tutto apprezzabile la previsione del termine, per il rilievo d'ufficio della violazione delle disposizioni sulle attribuzioni delle sezioni distaccate del tribunale, fissato "non oltre l'udienza di prima comparizione". Difatti, l'udienza di prima comparizione, (art. 180 c.p.c.), come è noto, è finalizzata essenzialmente alla verifica della regolarità del contraddittorio, della notificazione dell'atto di citazione e di quest'ultimo, nonché al controllo della ritualità della costituzione in giudizio delle parti e la ricorrenza della capacità processuale delle stesse, mentre la trattazione delle questioni concretamente attinenti allo svolgimento del processo (chiamata in causa di un terzo, profili di incompetenza, delibazione delle condizioni dell'azione, ecc.) ha tendenzialmente luogo appunto nella prima udienza di trattazione (art.
183 c.p.c.), una volta verificata la regolarità del contraddittorio instaurato tra le parti e stabilito il thema decidendum. Alla luce dei profili anzidetti, parrebbe pure opportuno consentire il rilievo del vizio riguardante la distribuzione degli affari tra sede principale e sedi distaccate non oltre l'udienza di prima trattazione. Siffatta opzione appare giustificata dall'opportunità di mantenere una uniformità e omogeneità normativa (v. i citati artt. 38 e 180 c.p.c.) tra fattispecie comunque attinenti alla determinazione del giudice cui è demandata la trattazione della vertenza (seppure i rapporti tra sede principale e sedi distaccate non facciano parte, come detto, della tematica della competenza in senso proprio). Altresì, appare rilevante che la questione venga trattata nel rituale contraddittorio delle parti, per consentire le opportune osservazioni di queste al riguardo.
Ancora, non soddisfacente sembrerebbe la collocazione della norma, disciplinante la inosservanza
delle disposizioni sulle attribuzioni delle sezioni distaccate del tribunale, nell'ambito delle disposizioni per l'attuazione del Codice di Procedura Civile (art. 83 ter).
Piuttosto, sembrerebbe più confacente a principi sistematici e di conoscenza dell'interprete e utente della giustizia inserire l'articolo menzionato (pur mantenendosi l'altro disposto, avente per oggetto le individuazione degli affari trattati nelle sezioni distaccate, fra le disposizioni su l'ordinamento giudiziario) nella nuova sezione VI-bis del Libro I titolo I cap. I del c.p.c. (introdotta con il precedente schema di decreto legislativo e intitolata "Della composizione del tribunale"). Al riguardo, potrebbe prevedersi l'art. 50 quinquies del codice di procedura, il cui contenuto si raccorderebbe con gli articoli appena precedenti 50 bis - 50 ter - 50 quater, perché anch'esso sarebbe incentrato, sia pure indirettamente, sulla problematica della composizione monocratica o collegiale del tribunale, essendo stabilito che nelle sezioni distaccate vengono trattati solo affari civili attribuiti al tribunale in composizione monocratica.
9. Disposizioni in materia di processo penale.
I. La ripartizione degli affari tra sede principale e sezione distaccata nonché tra sezioni distaccate diverse - L'articolo 6 dello schema introduce gli articoli 163bis e 163 ter delle disp. att. c.p.p. che configurano i rapporti in questione come questioni che attengono alla "organizzazione interna" dell'ufficio giudiziario nel suo complesso, che vanno risolte (v., in tal senso, esattamente nella relazione di accompagnamento) con provvedimenti di natura so- stanzialmente amministrativa, senza che ne derivi pregiudizio alle esigenze di rapidità ed efficienza. In una tale ottica, la disciplina dettata pare perfettamente in linea con la giurisprudenza prevalente, formatasi, nella vigenza dell'attuale codice di rito, sui rapporti tra sede distaccata e sede principale del medesimo ufficio giudiziario di pretura.
Equilibrata e rispondente alle richiamate esigenze di rapidità è la previsione di uno sbarramento temporale per la rilevabilità dell'inosservanza. Al riguardo, diversamente da quanto osservato per l'analoga disciplina introdotta per il processo civile, nulla si deve eccepire sul "momento processuale" indicato quale limite per il rilievo del vizio; e ciò tenuto conto di
quanto analogamente previsto nello schema del primo decreto legislativo in ordine alla proponibilità dell'eccezione relativa all'inosservanza delle disposi- zioni sulla composizione collegiale o monocratica del tribunale.
Anche il meccanismo previsto nel comma 2 dell'art. 163 bis disp. att. per la risoluzione della questione risponde ad una condivisibile esigenza di rapidità e celerità nella definizione del procedimento. A tal fine, non si può che esprimere un giudizio positivo sull'attribuzione al giudice del potere di "filtro"
sull'eccezione sollevata dalla parte, con la previsione dell'inoltro al presidente del tribunale per la relativa determinazione solo delle questioni non manifestamente infondate.
II. L'art. 163 ter disp. att. - La disciplina contenuta nell'art. 163 ter disp. att. è in linea con quella attualmente contenuta negli artt. 461, comma 1, e 582, comma 2, c.p.p. Trattasi di una previsione, evidentemente ispirata ad agevolare le modalità di presentazione delle dichiarazioni di opposizione al decreto penale ovvero di impugnazione, imposta dall'abolizione dell'ufficio giudiziario di pretura e dalla conseguente introduzione delle sezioni distaccate del tribunale.
Il favor per il più ampio esercizio del diritto di difesa cui essa è ispirata non può che essere condiviso, pur nella consapevolezza dell'aggravio che ne può derivare, sotto il profilo organizzativo, per gli uffici giudiziari. Una scelta "centralistica" avrebbe obiettivamente rappresentato una potenziale compressione di un diritto fondamentale delle parti, avuto riguardo alla contemporanea mancanza di corrispondenza, nell'ambito della dislocazione territoriale, tra le sezioni distaccate e gli uffici di Pretura soppressi.
10. Norme transitorie.
I. Secondo l'articolo 10, comma 1, i procedimenti pendenti presso le sezioni distaccate di pretura vengono proseguiti nella sezione distaccata di tribunale istituita presso lo stesso comune o, in mancanza di questa, nella sede principale. Non si comprende perché, in quest'ultima ipotesi, non sia stato previsto che la trattazione prosegue, eventualmente, presso la sezione distaccata "accorpante".
II. L'art.22 del decreto esclude che la creazione dei nuovi uffici giudiziari previsti per le aree metropolitane abbia incidenza sulla competenza per territorio rispetto agli affari civili e penali già pendenti alla data di efficacia del decreto medesimo, evitando così il trasferimento dei relativi fascicoli.
Tale norma è quanto mai opportuna e si basa sulle precedenti esperienze negative delle più recenti istituzione di nuovi tribunali. E' necessario, infatti, che il decollo del nuovo ufficio sia quanto più possibile graduale.
