I P ’ : UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI GENOVA

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI GENOVA

SCUOLA DI SCIENZE SOCIALI DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA

CORSO DI LAUREA MAGISTRALE A CICLO UNICO IN GIURISPRUDENZA

I L P ARLAMENTO NELL ’ EMERGENZA PANDEMICA :

IL VOTO A DISTANZA

Relatore:

Prof.ssa Patrizia Magarò

Candidato:

Alberto Giorgini

A.A 2020/2021 INDICE

CAPITOLO I

IL PARLAMENTO ITALIANO NELL’EMERGENZA PANDEMICA

1. La reattività delle Assemblee legislative al Covid-19 1

2. Funzionalità del Parlamento e modalità di voto nell’emergenza 10

3. Aspetti problematici del voto a distanza per i parlamentari 13

4. Il dibattito sulla votazione da remoto per le Assemblee rappresentative 20

CAPITOLO II PANDEMIA DA COVID-19 E FUNZIONAMENTO ASSEMBLEE PARLAMENTARI 1. Emergenza pandemica e voto a distanza dei parlamentari 22

2. Il voto da remoto in una prospettiva comparata 24

3. Problemi e opportunità di una “democrazia a distanza” 30

4. Compresenza fisica e compromesso parlamentare 32

CAPITOLO III TECNOLOGIE DIGITALI ED ESERCIZIO DELLA FUNZIONE PARLAMENTARE 1. Sul lavoro del Parlamento da remoto nel Regno Unito 45

2. Il dibattito sul voto a distanza nel Congresso statunitense 79

3. Il Parlamento vittima del Covid-19 nell’esperienza di Israele 86

4. E-voting parlamentare e cybersecurity 92

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI 97

1

CAPITOLO I

Il Parlamento italiano nell’emergenza pandemica

1. La reattività delle Assemblee legislative al Covid-19

L’emergenza sanitaria connessa alla pandemia di Covid-19 ha avuto notevoli ricadute anche sul funzionamento del sistema parlamentare. È stato anzitutto necessario riorganizzare le aule parlamentari e lo svolgimento delle sedute; a tale riguardo, va ricordato che si è provveduto, come misura generale, a una limitazione degli accessi al Parlamento ai soggetti non addetti ai lavori e alla riduzione delle sedute fisiche, con una concentrazione dei temi da trattare, incentrando quasi esclusivamente la discussione sui provvedimenti chiave legati alla pandemia.

Di fronte al crescente numero di contagi nel Paese, uno dei primi provvedimenti è stato assunto dalla Conferenza dei Capigruppo presso la Camera dei deputati, l’11 marzo 2020, decidendo di consentire a soli 350 deputati la partecipazione alla seduta successiva, in modo da garantire il numero legale e il raggiungimento della maggioranza assoluta, richiesta dall’art. 81, primo comma, della Costituzione¹ per approvare il ricorso al maggior indebitamento per far fronte all’emergenza sanitaria².

Tale decisione rappresenta tuttavia il seguito di una precedente determinazione del 4 marzo 2020, in cui il presidente della Camera Fico ha illustrato il problema dell’assenza di alcuni deputati impossibilitati a raggiungere Roma in quanto bloccati in zona rossa nel Lodigiano. Il problema riguarda principalmente l’interpretazione dell’art. 64, terzo comma della Costituzione e il concetto di presenza, sollevato da alcuni deputati nel corso dei lavori della Giunta per il regolamento, in riferimento ai colleghi impossibilitati a raggiungere Roma nella situazione emergenziale conseguente alla pandemia, poiché isolati nelle rispettive zone di residenza. In ragione del blocco negli spostamenti, i parlamentari ritenevano opportuno attivare una qualche forma di voto a distanza, sul

1 Ai sensi dell’art. 81, secondo comma, della Costituzione, “il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”.

2 Vedi S.CURRERI, Il Parlamento ai tempi del Covid-19: perché è necessario e legittimo il voto a distanza, su Progresso, Europa e riforme, quaderno n°5, 2020, p. 1.

2 modello di quanto previsto per i lavori delle Assemblee legislative di alcune Comunità autonome spagnole (e segnatamente la Catalogna e l’Andalusia), ove il voto telematico è però ammesso sulla base di ben definite condizioni (maternità, paternità, malattia prolungata).

Il Presidente della Camera ha tuttavia ritenuto necessaria la partecipazione in persona ai lavori parlamentari in quanto “è proprio attraverso la presenza fisica nell’Aula, la partecipazione attiva al dibattito e le conseguenti determinazioni in ordine al voto, frutto anche del confronto con gli altri deputati e il Governo, che si svolge il mandato parlamentare in Assemblea, per come configurato dalla Costituzione”³. Allo stesso tempo, il Presidente non aveva però del tutto escluso per il futuro, nel protrarsi della situazione emergenziale, “anche sotto il profilo della compatibilità costituzionale, di una previsione legislativa, finalizzata a consentire – a determinate condizioni, verificate accuratamente, che non mettano a rischio l’efficacia dell’azione di contenimento della diffusione del virus – ai parlamentari, o più in generale ai titolari di funzioni costituzionali, per esigenze indifferibili, di lasciare i predetti territori”.

Il voto a distanza non è stato quindi inizialmente ritenuto compatibile con le disposizioni costituzionali e il riferimento alla “presenza” dei parlamentari è stato interpretato in maniera letterale e inteso come “il fatto che una persona o una cosa si trovi in un dato luogo, specialmente in quanto termine di constatazione o di disponibilità”⁴.

L’individuazione di cosa debba intendersi per “presenza” assume un’importanza centrale per valutare la possibilità o meno anche in Italia, come già avviene in altri paesi, di introdurre il voto da remoto.

L’art. 64 della Costituzione stabilisce che “le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti e se non sono adottate dalla maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale”.

3 Resoconto ufficio di presidenza Camera dei Deputati 11 marzo 2020 dal Sito della Camera dei Deputati sezione Resoconti Giunte e commissioni

4 Definizione presa da “Treccani online” sezione Vocabolario online, 2021. In aggiunta sul punto si veda anche G. SCACCIA, A. CARBONI, Funzionalità del Parlamento e modalità di voto nell’emergenza, su Forum di Quaderni Costituzionali, 3, 2020, 122-134 S. CURRERI Il parlamento nell’emergenza su Osservatorio Costituzionale 3/2020, 214-252 P. PISICCHIO Pandemia da Covid-19 e assemblee parlamentari, tra contagi, congedi e missioni su Federalismi,it, 21 ottobre 2020, 2-11.

3 A tale riguardo, da un lato vi è chi esclude che possa proporsi un’interpretazione adeguatrice ed estensiva del concetto di presenza, che andrebbe pertanto riferita alla sola compresenza fisica, nello stesso luogo e tempo, di più persone. Dall’altro lato, si sostiene invece che, in un contesto emergenziale, la garanzia della democrazia rappresentativa consenta l’estensione della nozione di presenza anche a situazioni quali il collegamento via internet e online e l’utilizzo di utilizzando applicazioni e collegamenti elettronici.⁵

Un altro tema di discussione in tempo di pandemia ha riguardato l’opportunità per il nostro ordinamento di mutuare l’esperienza spagnola circa l’introduzione di uno stato di emergenza articolato in diversi livelli, (lo stato di allarme, lo stato di eccezione e lo stato di assedio), proporzionati e graduali rispetto alle restrizioni e alle limitazioni dei diritti e delle libertà fondamentali. A tale distinzione corrisponde una proporzionalità e graduazione dell’intensità delle misure adottabili, con conseguente possibilità di limitazione dei diritti fondamentali degli individui.

Vi è chi ha ritenuto opportuno graduare l’emergenza in un primo livello, “più grave per un periodo limitato al massimo (alcuni mesi) in cui dopo una delibera per riconoscerne l’esistenza a maggioranza qualificata (tre quinti dei componenti?), si dovrebbero superare le riunioni plenarie ed anche la logica stessa del bicameralismo, optando per una Commissione bicamerale unica con poteri legislativi composta ovviamente in modo proporzionale con la presenza di tutti i gruppi, senza componenti del Governo, composte in tutto da alcune decine di parlamentari (diciamo da trenta a cinquanta). Dovrebbe trattarsi di una dimensione tale da poter agevolmente operare in videoconferenza”. Per il secondo livello “si potrebbe prevedere anche una seconda tipologia di stato di emergenza meno grave in cui la Commissione anziché compiti direttamente legislativi potrebbe averne di redigenti, riservando il voto sugli articoli e il voto finale all’Aula. Anche in quel caso andrebbe consentito l’esame in videoconferenza in Commissione e potrebbe essere introdotto il voto a distanza per l’Aula anche con possibilità di delega, con modalità tali da evitare la concentrazione eccessiva di potere”. Infine, potrebbe prevedersi “una terza

5 Sul tema si veda a riguardo: N. LUPO, Perché non è l’art. 64 Cost. a impedire il voto “a distanza” dei parlamentari. E’ perché ammettere tale voto richiede una “re-ingegnerizzazione dei procedimenti parlamentar, su Osservatorio AIC, 31 marzo 2020, nt 11, R. CALVANO Brevi note su emergenza COVID e voto dei parlamentari a distanza. Rappresentanza politica, tra effettività e realtà virtuale su

Federalismi.it, 21/2020. 8 luglio 2020, 45-61 V. LIPPOLIS Parlamento a distanza? Meglio di no su Il Dubbio, 1 aprile 2020,1. Si veda anche S. CECCANTI Il dossier di diritto comparato della Camera sulla partecipazione a distanza ai lavori parlamentari su Blog Stefanoceccanti.it , 15 ottobre 2020.

4 tipologia di emergenza minima a Costituzione invariata e con sola modifica regolamentare per casi straordinari di necessità e urgenza per un periodo limitato di trenta giorni, rinnovabile all’unanimità in Conferenza dei Capigruppo che autorizzerebbe il Presidente a decidere per la videoconferenza in Commissione redigente e per il voto a distanza in Aula”⁶.

Assicurare la continuità dei lavori del Parlamento significa garantire la funzione di controllo di quest’ultimo sull’operato del Governo, anche a tutela dei diritti e delle libertà fondamentali. L’emergenza pandemica ha inciso in maniera significativa anche sul sistema delle fonti e sul rapporto tra il Parlamento e l’Esecutivo nella fase più acuta della pandemia. Lo strumento del decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri, cui si è fatto ricorso nella prima fase dell’emergenza, impedisce di fatto al Parlamento di poter controllore l’operato del Governo demandando ad una fonte di rango inferiore alla legge la determinazione di misure fortemente limitative e restrittive delle libertà e dei diritti fondamentali della persona. Il Parlamento ha continuato ad operare approvando solo alcuni provvedimenti urgenti, i quali richiedevano una rapida discussione per poter entrare in vigore nel fronteggiare la pandemia. Il nostro sistema non ha vissuto solo una tensione tra Governo e Parlamento, ma anche fra l’Esecutivo e gli enti territoriali, sul piano delle fonti del diritto e del coordinamento nella gestione dell’emergenza. I presidenti delle giunte regionali dispongono, ai sensi della legge 225 del 1992 hanno di poteri straordinari per fronteggiare «calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d'intervento, […] con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo»⁷. Il problema di fondo consiste nell’ampio ricorso a tali strumenti in passato, analogamente a quanto, sul piano nazionale può dirsi a proposito della decretazione d’urgenza⁸. L’abuso è stato presente dal momento in cui si sono allargate le maglie della necessità ed urgenza allo scopo di giungere a una rapida approvazione dei provvedimenti normativi senza seguire l’iter più complesso dei disegni di legge. I DPCM hanno rispettato il principio di legalità, come è stato sostenuto dalla Corte costituzionale⁹, ma ciò non toglie che il ricorso a tali atti abbiano fortemente inciso sulle libertà costituzionali.

6 Per tali aspetti si veda S. CECCANTI, Verso una regolamentazione degli Stati di emergenza per il Parlamento: proposte a regime e possibili anticipazioni immediate, su Biodiritto, 17 marzo 2020, 1-4, 1-2.

7 Art. 2, co. 1, legge n. 225 del 1992 lettera c.

8 Cfr. art. 77 Costituzione.

9 Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 198 del 202.

5 La democrazia si fonda sul principio della separazione dei poteri, che però va interpretato nel senso dell’equilibrio e del reciproco controllo da parte di questi ultimi. Il virus ha costretto i governi ad assumere misure limitative delle libertà senza precedenti e giustificate alla luce dell’art. 32 della Costituzione, le quali necessitano però sempre di uno stretto controllo parlamentare: quest’ultimo – almeno all’inizio dell’emergenza – è apparso assai debole e l’Esecutivo ha ritenuto preferibile ricorrere ad uno strumento normativo più agile rispetto a quelli previsti, in caso di emergenza, da parte della Costituzione.

La sospensione delle garanzie costituzionali durante un’emergenza costituisce un tema assai delicato, in riferimento al quale si è sostenuto che “persino in vista della situazione eccezionale per antonomasia, la guerra, l’art. 78 Cost. non mette da parte la democrazia parlamentare, giacché lo stato di guerra può essere dichiarato solo dal Parlamento e prevede che quest’ultimo possa delegare al Governo i «poteri necessari», non i pieni poteri, richiamando così il principio di proporzionalità, che vale non soltanto per la restrizione dei diritti fondamentali, ma anche per le alterazioni del normale equilibrio costituzionale. Dall’ultima disposizione costituzionale citata si può già dedurre il criterio generale di valutazione dell’appropriatezza degli interventi istituzionali nelle situazioni di emergenza, qualunque sia la loro causa. Poiché ogni diritto, dovere o potere, pubblico e privato, si inserisce in un contesto di rapporti giuridicamente regolati e condizionati dalle diverse situazioni di fatto, la loro consistenza e la loro portata si definisce, volta per volta, dall’interazione tra la posizione singola, personale o istituzionale, ed il contesto medesimo, che varia a seconda delle circostanze, sempre nell’ambito di schemi normativi predisposti direttamente dalla Costituzione o dalla stessa specificamente previsti nelle loro linee generali. Osservando quanto si è verificato nella prima fase della crisi da covid- 19, si ha la conferma dell’assoluta necessità che la democrazia sia saldamente presidiata da organi di garanzia, quali il Presidente della Repubblica (così come è configurato dalla Costituzione italiana) e la Corte costituzionale. Non sorprende che la venatura autoritaria della cultura politica italiana favorisca continui attacchi contro di essi”¹⁰.

Per quanto concerne le situazione di urgenza ed emergenza, la Costituzione prevede all’art. 78 lo stato di guerra, all’art. 77 i decreti legge; può ricordarsi anche l’art. 120, in

10 G. SILVESTRI, Covid-19 e Costituzione, su Unicost sezione Coronavirus e faq e contributi, 4 ottobre 2020, 1, 1.

6 cui si afferma che “il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.

Il Costituente non ha previsto alcuno stato di eccezione, di emergenza o di necessità.

Come è stato osservato, “da un lato il Parlamento non può fermarsi, ma dall’altro non può neppure rischiare di fermarsi”. “Il Parlamento tende ad avere due significati diversi: per i giuristi è il luogo virtuale in cui vengono presi in esame e approvati atti normativi incastonati in un determinato e ben definito sistema delle fonti come da Costituzione, per i profani del diritto invece significa il luogo fisico (Palazzo Madama o Montecitorio) dove fisicamente si riuniscono i rappresentanti del popolo per deliberare”¹¹.

Specie in occasione del dibattito sulla legge di revisione costituzionale relativa alla riduzione del numero dei parlamentari, è stato ritenuto opportuno “ripercorrere i principali argomenti che in Assemblea costituente vennero portati in favore o contro un numero ridotto di parlamentari, per scoprire che non furono affatto dissimili da quelli che occupano l’odierno dibattito.In favore di un parlamento a ranghi minuti, furono avanzati argomenti legati alla miglior esercizio della funzione rappresentativa e legislativa delle assemblee numericamente contenuti […] Gli oppositori a questa lettura riduzionistica portarono argomenti del tutto contrari. Si affermò che, «restringendo il numero dei Deputati», l’esito sarebbe stato «soffocare la volontà delle minoranze». E questo particolarmente nel caso in cui fosse stato adottato, come ormai appariva certo, il sistema proporzionale nell’elezioni della Camera dei Deputati, in quanto, se si diminuisce il numero dei Deputati, bisogna aumentare l'estensione territoriale dei singoli collegi nei quali si svolgono le elezioni», con il rischio di non poter assicurare «una rappresentanza a tutte le correnti politiche”¹².

11 M.BOTTATROE, Alcune considerazioni su voto parlamentare a distanza, corpi del sovrano e metafisica costituzionale della presenza, su Forum Quaderni Costituzionali, n° 2/2020, 31- 40,32.

12 C. TRIPODINA, Riduzione del numero dei parlamentari, tra riforma costituzionale ed emergenza nazionale, su Osservatorio Costituzionale, fascicolo 3/2020, 14 aprile 2020, 69-94, 74-75.

7 Il brocardo latino senatores boni viri, senatus mala bestia ¹³ ben riassume il pensiero di chi era a favore di un numero ristretto di parlamentari. Il tema di un parlamento più snello è sempre oggetto di particolare attenzione da parte di quanti auspicano una maggiore rapidità ed efficienza dell’iter legislativo e insieme un recupero della centralità delle Assemblee rappresentative, spesso chiamate a ratificare le decisioni assunte dall’Esecutivo.

Dall’inizio della pandemia, il Parlamento ha dovuto affrontare una crisi sanitaria inedita, i cui effetti hanno compromesso la continuità nel suo funzionamento.

In precedenza, il Parlamento aveva sospeso la sua attività solo in due occasioni, all’epoca della dichiarazione di guerra, nel 1915, e nel 1978 a seguito del rapimento dell’on. Aldo Moro, quando le Camere risultarono non convocate per 40 giorni per pericoli di attentanti o rapimenti nei confronti dei parlamentari.

Un’altra interessante riflessione circa la reazione del Parlamento italiano all’avanzare della pandemia e la possibile introduzione di un voto da remoto è stata proposta da chi si è interrogato sulla maniera più utile a garantire la continuità dei lavori delle Assemblee rappresentative. È stato così osservato che “in questo momento di emergenza molti Parlamenti sentono la pressione di dover elaborare nuove modalità di lavoro, anche da remoto, che riescano a garantire la propria funzione, l’assetto democratico del paese e la forma di governo. La pressione diventa ancora maggiore se si considera che vicende tragiche come quella attuale potranno ripetersi nel futuro. L’avanzamento tecnologico potrebbe essere in grado di offrire soluzioni agevoli, ma come molte cure, anche il lavoro e il voto a distanza possono essere ad un tempo sia antidoto che veleno. A qualcosa servono ma altro andrà sicuramente perso e molto andrà fatto diversamente. Infatti, l’uso delle tecnologie che oggi renderebbero possibili forme di partecipazione “a distanza” ai lavori parlamentari “va al cuore del significato stesso dei Parlamenti e lancia un’ulteriore sfida esistenziale alla democrazia rappresentativa. Tutti elementi che consigliano grande prudenza e attenzione nel procedere in questa (pur obbligata) direzione”.

Il Parlamento è un organo che per sua natura è complesso e plurale, caratterizzato dalla riunisce nello stesso luogo di rappresentanti eletti in diverse parti del paese e con idee e sensibilità diverse. Quando il Parlamento è in seduta, sono i rappresentanti della Nazione a riunirsi nell’emiciclo ed è dal confronto e dalla negoziazione continua che deriva un

13 C. LOMBROSO Il moment attuale (1903) , Kessinger Publishing, 1903, 19.

8 valore aggiunto sia in termini di capacità decisionale che in termini di legittimazione della decisione assunta. Sono infatti le interazioni personali (non solo in aula e nelle commissioni) a rappresentare un valore aggiunto, rispetto al più sterile scambio virtuale di documenti, informazioni e opinioni.

L’attività svolta a distanza rischia di privare l’attività parlamentare di un suo carattere fondamentale e cioè la possibilità di svolgere consultazioni tra parlamentari, con il proprio capogruppo, con il Presidente di Commissione, con i funzionari, ecc.¹⁴ si è rilevato che

“per ragioni temporali di diffusione del contagio, siamo stati la prima democrazia al mondo alla quale è stato chiesto di dimostrare che una democrazia appunto può battere una pandemia, senza per questo doversi necessariamente trasformare in una

“democratura” (regime formalmente democratico ma, in sostanza, ispirato a forme di autoritarismo). La sfida, dunque, è stata quella di non cedere all’istinto di chiudere tutto, Parlamento compreso. Correttamente, si è resistito […] In primo luogo, è necessario che ciascuna camera dia vita ad una commissione speciale, di tipo straordinario, per un tempo determinato e formata proporzionalmente (come quelle di solito istituite ad inizio legislatura in attesa della formazione del Governo). E, anche per spiegare chiaramente il senso della eccezionalità, sarebbe meglio costituirla ad hoc, più che trasformare per l’occasione una delle Commissioni permanenti”¹⁵. È stato precisato che “si tratterebbe evidentemente – ribadiamolo – di una soluzione una tantum. Dunque: straordinaria, temporanea, ben circoscritta nel suo esercizio dai Presidenti delle Camere. E tuttavia questa scelta oggi avrebbe il grande merito di dimostrare che la tecnologia non serve a sostituire la rappresentanza (come taluni hanno teorizzato…) ma, al contrario, serve ad agevolarla, proteggendola nella sua funzione¹⁶.

La centralità dell’Esecutivo nei processi decisionali si è ulteriormente accentuata a causa della crisi pandemica; gli strumenti normativi scelti dal governo per intervenire nella prima fase dell’emergenza non contemplavano specifiche forme di controllo parlamentare, nonostante incidessero sensibilmente sulle libertà fondamentali dei cittadini. È stato poi evidenziato un indebolimento della funzione legislativa e di

14 M.PIGNATARO, Come preservare la continuità dell’attività parlamentare ai tempi del COVID-19?

Alcune riflessioni sul lavoro “a distanza” e le vie percorribili a normativa vigente, su Forum Quaderni Costituzionali, n°3 2020,30 maggio 2020,486-506, 502-503.

15 F. CLEMENTI, Virus: in emergenza la democrazia rappresentativa si difende con il voto a distanza, su Progresso Europa riforme, quaderno n°5, 21 marzo 2020, 1,1.

16 Ibidem.

9 indirizzo politico del Parlamento¹⁷, per “prevalere ormai dei procedimenti legislativi

‘duali’ (deleghe, decreti legge, leggi vincolate finanziariamente, trattati internazionali anche con rilevantiimplicazioni finanziarie) nei quali assolutamente prevalente è il ruolo del governo. Accompagnata da fenomeni “degenerativi” come la più volte criticata ma sempre più invasivamente utilizzata commistione (anche in quest’ultima fase di emergenza) tra maxi-emendamenti e fiducia Aggiungendosi a ciò una normativa di origine extra parlamentare, come quella europea e quella regionale, che restringe fortemente i margini di intervento delle Camere¹⁸.

Come è stato osservato, “il Parlamento non da oggi manifesta difficoltà nel farsi interprete autorevole della volontà popolare in una dialettica con il governo che, troppo spesso lo si dimentica, dal Parlamento e non dai sondaggi trae la propria legittimazione.

Ed è quindi una difficoltà che ha radici risalenti quella che il Parlamento trova oggi nell’intervenire: difficoltà certamente incrementata in misura esponenziale nell’attuale emergenza, che tuttavia non ha fatto altro che esasperare e mettere a nudo debolezze preesistenti”¹⁹.

Le misure in concreto adottate dalle Aule per combattere la pandemia sono state: lo spostamento di alcune commissioni in spazi più capienti per garantire il necessario distanziamento sociale, la riunione fisica in aula solo per approvare provvedimenti urgenti e la sperimentazione per la prima volta della modalità a distanza per le riunioni e le audizioni nelle commissioni, come deciso dall’ufficio di presidenza della Camera il 31 marzo 2020. In tale data si è deciso che i lavori sia nelle commissioni sia in Aula dovessero limitarsi fossero limitati “nel corso dell’emergenza all’esame dei progetti di legge indifferibili e urgenti – in primo luogo i disegni di legge di conversione di decreti legge – e allo svolgimento di interpellanze urgenti, ai fini del mantenimento di una costante interlocuzione con il Governo sull’emergenza Covid-19, da perseguire anche attraverso lo svolgimento di informative urgenti”²⁰. Al di là di misure strettamente logistiche, il Parlamento ha escluso la possibilità di estendere l’uso della tecnologia a

17 A. MANZELLA Prefazione al Corso di Diritto Parlamentare di L. GIANNITI N. LUPO, Il Mulino, Manuali, 2018, 10 e ss.

18 Ibidem, 13.

19 A. MALASCHINI, Sulle concrete misure adottate dal Parlamento in occasione dell’emergenza covid- 19, su Forum Quaderni costituzionale 2/2020,267-283, 269-270.

20 Resoconto ufficio di presidenza Camera dei Deputati 11 marzo 2020 dal Sito della Camera dei Deputati sezione Resoconti Giunte e commissioni.

10 momenti deliberativi veri e proprio all’interno dell’iter parlamentare. Il tema preoccupa sotto il profilo di chi e in che circostanze possa avvalersi del voto da remoto, come identificare correttamente il rappresentante e come garantire la correttezza e la validità del voto, la segretezza di quest’ultimo e, nello stesso tempo, assicurare anche la pubblicità delle sedute come sancito dalla Costituzione²¹.

2. Funzionalità del Parlamento e modalità di voto nell’emergenza

Il dibattito dottrinale sui temi connessi alla riorganizzazione del lavoro del Parlamento in conseguenza della diffusione del COVID-19 ha preso in considerazione esperienze straniere per verificare la possibilità di introduzione del voto da remoto, sfruttando lo sviluppo tecnologico per garantire la continuità dei lavori delle Assemblee legislative.

La discussione si è incentrata sull’interpretazione dell’art. 64, terzo comma, della Costituzione e del significato da attribuire al concetto di “presenza”. I favorevoli al voto a distanza interpretano l’art. 64 in un’ottica adeguatrice, espansiva e legata all’emergenza sanitaria. Secondo alcuni²², l’interpretazione dell’art. 64 non deve attenersi al mero dato letterale e al concetto di presenza fisica, ma deve adattarsi a situazioni emergenziali come quella sanitaria, concependo il concetto di presenza in maniera più ampia in modo da ricomprendere anche la “presenza” in via telematica. Come è stato osservato, “vale la pena ricordare al riguardo che per quanto riguarda la determinazione delle specifiche modalità di votazione le camere godono di ampia autonomia, sottratta ad ogni sindacato esterno, come ha chiarito la Corte costituzionale, nella famosa sentenza sui cosiddetti pianisti (379/1996). In quell’occasione, infatti, la Corte ha espressamente affermato che nell’autonomia regolamentare, garantita alle Camere dagli articoli 64, 72 e 68 Cost., rientrano quei “comportamenti aventi una natura squisitamente funzionale”, cioè posti in essere dal parlamentare in quanto tale e non come semplice persona. Tra questi comportamenti rientra l’esercizio del voto in Parlamento, che trova la sua “esaustiva qualificazione” nel diritto parlamentare, incidendo su “beni la cui esigenza di tutela non

21 L’art. 64 secondo comma Costituzione stabilisce che “Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta”.

11 trascende l’esclusiva competenza della Camera” e su cui “non può pertanto essere ammesso…un sindacato esterno da parte dell’autorità giudiziaria”²³.

Dello stesso avviso coloro che sostengono l’utilizzo delle tecnologie e il lavoro a distanza, ricordando che “non mancano precedenti né pronunce giurisprudenziali che consentono di interpretare la disposizione costituzionale in modi compatibili con l’attivazione, in tempi senz’altro eccezionali […] di forme di attività e di deliberazione parlamentare anche “a distanza”²⁴. In nome anche del principio dell’autodichia parlamentare, ciascuna Camera ha la possibilità autonomamente di disciplinare sia il calcolo del quorum strutturale e funzionale, sia quello delle presenze.

Si aggiunge poi che “il Parlamento è organo per sua natura complesso e plurale, che deriva la sua essenza e la sua forza proprio dalla capacità di mettere insieme, riunendoli nello stesso luogo, rappresentanti eletti nelle diverse parti del paese e aventi idee e sensibilità diverse”.²⁵ Altri spingono per un’interpretazione più estesa dell’art. 64 della Costituzione e del concetto di “presenza”, per garantire la massima partecipazione possibile anche ai parlamentari che potrebbero trovarsi impediti ad una partecipazione fisica ai lavori stessi. In caso di istituzione di un voto a distanza, provvisoriamente limitato all’emergenza, occorre che questo sia però sicuro e dotato delle stesse medesime caratteristiche del voto espresso in presenza in aula o in commissione dove è presente la garanzia della sede. Ciascuna Camera ha la sua autonomia regolamentare, per cui può decidere in piena libertà e senza ostacoli, con i soli limiti stabiliti dalla Costituzione.

Altre opinioni favorevoli parlano di attualizzazione della presenza mantenendo intatti i principi costituzionali relativi al voto: l’uguaglianza, la libertà e ove richiesto la segretezza, evitando pressioni e interferenze esterne che potrebbero nuocere alla validità e all’autenticità della votazione. Maggioritaria è la tesi in base alla quale il voto da remoto dovrebbe essere limitato a pochi casi legati alle emergenze e urgenze e non costituire uno

23 S. CURRERI Il parlamento ai tempi del Covid-19: perché è necessario e legittimo il voto a distanza, Su Progresso, Europa e riforme su Quaderno n° 5, marzo 2020.

24 N. LUPO Perché non è l’art. 64 Cost. a impedire il voto “a distanza” dei parlamentari E perché ammettere tale voto richiede una “re-ingegnerizzazione” dei procedimenti parlamentari su Osservatorio Costituzionale, fascicolo 3 2020, 31 marzo 2020, pp. 23-32.

25 Ibidem, p. 30.

12 strumento ordinario. I principi da rispettare nel voto da remoto sarebbero indicati dalla stessa Costituzione, negli articoli 48²⁶ e 67²⁷.

L’art. 48, pur riferendosi al voto degli elettori, si estende anche al voto espresso dai loro rappresentanti nella sede parlamentare. La sintesi più corretta ed esaustiva sul dibattito circa l’inserimento della possibilità di una democrazia virtuale con voto da remoto accanto a quella fisica in presenza è stata proposta da chi ritiene che “sul punto la dottrina costituzionalistica si sta ampiamente confrontando: da una parte, vi sono coloro che ritengono che la presenza fisica sia necessaria per deliberare essendo <la presenza>

collegata al quorum strutturale, pertanto le riunioni possono avvenire alla presenza di un qualunque numero di parlamentari e che tale previsione si applichi solo alle commissioni in sede legislativa, ossia chiamate a svolgere la funzione deliberativa”. Considerato che l’articolo 64 della Costituzione richiede in aula la presenza dei parlamentari, “tale concetto ben può essere agevolmente reinterpretato come <presenza virtuale>, proprio alla luce dell'evoluzione giuridica e tecnologica: nel senso di aprire le aule parlamentari alla deliberazione collegiale telematica, sia nella fase dialettica (teleconferenze) sia nella fase più strettamente deliberativa (voto telematico)²⁸. Si aggiunge poi che “il rischio di involuzioni autoritarie è insito nella pericolosa assuefazione all'abbandono delle forme costituzionali. E non ci si riferisce alle involuzioni formali, a un ipotetico ritorno del fascismo (sebbene la recente ricomparsa di fenomeni di antisemitismo e di razzismo sembra spostare indietro le lancette dell'orologio, a 80 anni fa!), ma a quelle cripto- involuzioni striscianti (silenziose) che operano, nell'inconsapevolezza del cittadino comune, sul piano dello svuotamento del potere decisionale dell'istituzione rappresentativa e degli istituti di garanzia, che comprimono i diritti e le libertà fondamentali garantiti dalla Costituzione repubblicana e che si pongono in funzione servente di un sistema politico ed economico global-directed, che prescinde dalle caratteristiche giuridiche, economico-finanziarie e produttive dei singoli territori

26 Si veda l’art. 48, co. 1, Costituzione, in cui si stabilisce che “il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico”

27 Si veda l’art 67, Costituzione in cui si stabilisce “ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo.”.

28 M.CALAMO SPECCHIA, Principio di legalità e stato di necessità al tempo del “COVID-19” su Osservatorio Costituzionale, fascicolo 3/2020, 142-173, 164.

13 imponendo una forma di omologazione alla lunga non sostenibile proprio a causa delle diversità delle singole realtà statuali non superabili” ²⁹

3. Aspetti problematici del voto a distanza per i parlamentari

Nel dibattito dottrinale scaturito dalla pandemia non tutti concordano con l’idea che per garantire la continuità dei lavori parlamentari sia necessario utilizzare forme nuove di discussione e di voto, esseno sufficienti quelle esistenti, le quali andrebbero interpretate in chiave evolutiva, sulla base di quanto stabilito dall’art. 64 Cost. onde evitare di creare precedenti problematici. È stato di recente sostenuto³⁰ che “la deliberazione parlamentare è il momento finale di un confronto che non solo serve a saggiare i diversi orientamenti ( e se possibile a trovare punti di mediazione), ma anche a formalizzarli e a renderli manifesti al Paese nella sede propria. Come si potrebbe svolgere da remoto un dibattito di assemblee di centinaia di persone? La partecipazione telematica verrebbe ridotta solo al voto, come hanno fatto in Spagna ove la discussione è stata tra i soli leader di partito e gli altri hanno votato stando a casa. Ma ciò non sminuirebbe l’immagine del Parlamento ridotto a un votificio? Un domani qualche bello spirito, che già oggi preconizza il superamento della democrazia rappresentativa, potrebbe sostenere che facendo votare deputati e senatori da casa si otterrebbe un bel risparmio sulle spese di trasferta e di diaria e potrebbe chiedere che un sistema per tempi eccezionali divenga una regola ordinaria.

La conclusione potrebbe essere che si può fare a meno di tanti parlamentari affidandosi ai soli rappresentanti dei partiti dotati di voto plurimo. Sul piano pratico poi vi sarebbero numerosi problemi da risolvere per garantire che il voto sia effettivamente espresso dal parlamentare e, se del caso, che esso rimanga segreto. Ma vi è di più. Ogni sistema politico non può fare a meno di elementi simbolici che ne esplicitano i principi fondatori. Quale sarebbe l’immagine di una democrazia rappresentativa con il Parlamento che opera con il lavoro a distanza? Di fronte ad una emergenza come quella che stiamo vivendo appare ragionevole che l’organizzazione dei lavori parlamentari si sviluppi tra l’esigenza di mantenere visivamente operanti le Camere e quella di tutelare la salute dei parlamentari

29 Ibidem, 168-169.

30 Parlamento aperto: a distanza o in presenza? Dibattito su Zoom organizzato dall’onorevole Giuseppe Brescia, presidente della Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati e in cui sono intervenuti Salvatore Curreri, Vincenzo Lippolis, Nicola Lupo, Massimo Luciani, Lara Trucco e Roberta Calvano svoltosi in data 3 aprile 2020.

14 cercando di evitare il rischio che la diffusione del virus tra le loro fila intacchi addirittura la soglia del numero legale e renda impossibile il funzionamento dell’organo. Se ciò è vero, la strada imboccata finora da Camera e Senato è ragionevole: ridurre all’essenziale i lavori, ma dare al Paese l’immagine della loro presenza sia pure con gli accorgimenti che la pandemia impone. Sotto questo aspetto, una buona soluzione, possibile con un accordo di tutti i gruppi, sarebbe quella di convertire in legge i decreti in commissione in sede legislativa. Da condividere è lo svolgimento di audizioni in commissione tramite videoconferenze o l’utilizzo di strumenti telematici per sedi informali e non deliberative, come ha stabilito ieri la giunta del regolamento della Camera. A questo modo di organizzare i lavori si potrebbe obbiettare che finora si è proceduto sulla base di un consenso unanime dei gruppi per contingentare la presenza di deputati e senatori e non ci si è trovati a dover procedere a numerose votazioni. Ma vi sarebbe un reale interesse dell’opposizione a creare situazioni che rendano ingestibili le procedure parlamentari?

All’opposizione dovrebbe interessare di avere un ascolto preventivo che si rifletta nei provvedimenti da adottare, non di bloccare le Camere”³¹. Appare ragionevole che l’organizzazione dei lavori parlamentari si sviluppi tra l’esigenza di mantenere visivamente operanti le Camere e quella di tutelare la salute dei parlamentari, cercando di evitare il rischio che la diffusione del virus tra le loro fila intacchi addirittura la soglia del numero legale e renda impossibile il funzionamento dell’organo, evitando inutili strappi costituzionali ma operando all’interno del regolamento esistente prendendo misure come le audizioni nelle commissioni in videoconferenza, il distanziamento all’interno dell’aula nell’ottica di una proficua collaborazione tra maggioranza e opposizione, non sempre avvenuta durante la crisi³². Altre voci contrarie motivano le loro ragioni sulla base di problemi di praticabilità giuridica, legati alla praticità e agli standard di sicurezza da garantire per tale particolare voto e ragioni politiche che ne impediscono un proficuo svolgimento. Per quanto riguarda il primo ordine di problemi, si ragiona sull’impossibilità di attualizzazione dell’art. 64 terzo Comma Cost per il fatto che la stessa Costituzione non lo prevede, per i rischi che potrebbe comportare un’interpretazione evolutiva che vada al di là della contingente emergenza. La Costituzione, per esempio

31 V. LIPPOLIS Parlamento a distanza? Meglio di no Il Dubbio, 1 aprile 2020,1,1.

32 Cfr. V. LIPPOLIS durante il convegno Parlamento aperto: a distanza o in presenza (II appuntamento) organizzato il 3 aprile 2020 dal presidente della Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati l’on. Giuseppe Brescia trasmesso in diretta sul sito Radioradicale.it

15 all’art. 15, in tema di libertà e segretezza delle comunicazioni, lascia la porta aperta ad interpretazioni estensive che vanno al di là dello stretto riferimento alla corrispondenza, proprio nell’ottica di una futura evoluzione tecnologia nella possibilità di comunicare;

non può dirsi altrettanto in riferimento al concetto di “ presenza” parlamentare, concezione strettamente letterale confermata anche dai regolamenti parlamentari che in numerosi articoli (si vedano ad esempio gli articoli 31³³, 60³⁴, 61³⁵ e 64³⁶) ragionano in termini di presenza fisica dei deputati e senatori. Sul secondo ordine di problemi, si tratterebbe di dover svolgere una profonda reingegnerizzazione dell’iter parlamentare con il voto a distanza, che porterebbe in dote problemi di sicurezza, logistici sia in fase di discussione sia nella fase di votazione vera e propria. Infine ci sono ragioni politiche che impediscono il confronto tra l’aula parlamentare italiana e quella europea, dove nell’impossibilità totale di continuare il lavoro a causa delle chiusure interne dell’UE si è dovuto creare un sistema di voto a distanza emergenziale, per garantire l’approvazione di una serie di provvedimenti urgenti, senza bloccare l’intero iter legislativo europeo; si

33 Art. 31,reg.Camera dei dep.: “Nell'aula sono riservati posti ai rappresentanti del Governo e ai componenti la Commissione. Nelle riunioni del Parlamento in seduta comune dei suoi membri è riservato un seggio al Presidente del Senato”.

34 Art. 60, reg. Camera dei dep.: “Dopo un secondo richiamo all'ordine avvenuto nello stesso giorno, ovvero, nei casi più gravi, anche indipendentemente da un precedente richiamo, il Presidente può disporre l’esclusione dall'Aula per il resto della seduta, se un deputato ingiuria uno o più colleghi o membri del Governo. 2. Se il deputato si rifiuta di ottemperare all'invito del Presidente di lasciare l'Aula, il Presidente sospende la seduta e dà ai Questori le istruzioni necessarie perché i suoi ordini siano eseguiti. 3. Il Presidente della Camera può altresì proporre all'Ufficio di Presidenza la censura con interdizione di partecipare ai lavori parlamentari per un periodo da due a quindici giorni di seduta, se un deputato fa appello alla violenza, o provoca tumulti, o trascorre a minacce o a vie di fatto verso qualsiasi collega o membro del Governo, o usa espressioni ingiuriose nei confronti delle istituzioni o del Capo dello Stato. Le decisioni adottate dall'Ufficio di Presidenza sono comunicate all'Assemblea e in nessun caso possono essere oggetto di discussione. Qualora poi il deputato tenti di rientrare nell'Aula prima che sia spirato il termine di interdizione, la durata dell’esclusione è raddoppiata. 4. Per fatti di eccezionale gravità che si svolgano nella sede della Camera, ma fuori dell'Aula, il Presidente della Camera può proporre all'Ufficio di Presidenza le sanzioni previste nel comma 3.

35 Art. 61 reg. Camera:” Quando sorga tumulto nell'Aula e riescano vani i richiami del Presidente, questi abbandona il seggio e ogni discussione s'intende sospesa. Se il tumulto continua, il Presidente sospende la seduta per un dato tempo o, secondo l'opportunità, la toglie. In quest'ultimo caso l'Assemblea o la Commissione s'intende convocata senz'altro, con lo stesso ordine del giorno, per il seguente giorno non festivo alla stessa ora di convocazione della seduta che è stata tolta, oppure anche per il giorno festivo quando l'Assemblea o la Commissione abbia già deliberato di tenere seduta in quella data.

36 Art. 64 reg. Camera:” Nessuna persona estranea alla Camera può, sotto alcun pretesto, introdursi nell'Aula dove siedono i suoi membri. 2. Il pubblico è ammesso in apposite tribune. 3. Durante la seduta, le persone ammesse nelle tribune della Camera devono astenersi da ogni segno di approvazione o disapprovazione. 4. In ogni tribuna vi è un commesso incaricato di vigilare sulla osservanza dei regolamenti e di eseguire e far eseguire gli ordini del Presidente. 5. I commessi, in esecuzione degli ordini del Presidente, fanno uscire immediatamente la persona o le persone che turbassero l'ordine. Qualora non si individui la persona o le persone da cui è cagionato il disordine, il Presidente dispone che sia sgombrata tutta la sezione della tribuna nella quale è avvenuto. 6. In caso di oltraggio recato alla Camera o a un qualsiasi suo membro, il responsabile è immediatamente arrestato e tradotto davanti all'autorità giudiziaria competente.

16 ricordi inoltre che i consigli degli enti locali possono convocarsi, discutere e votare in modalità videoconferenza finché le condizioni epidemiologiche non permetteranno un rientro nelle rispettive sedi, in base a quanto stabilito dal decreto legge n. 18 del 2020.

Perplessità e dubbi sulla possibilità che anche nel sistema costituzionale-parlamentare italiano si affacci il voto a distanza sono espressi da quanti sostengono che “il voto a distanza non potrebbe infatti che essere derogatorio ed eccezionale[…] a pena di uno snaturamento che […] con l’alterare la stessa connotazione rappresentativa delle Camere.[…] La flessibilità del diritto parlamentare insomma non può essere illimitata, soprattutto nel caso in cui esso regoli oggetti che trovano nel testo costituzionale la propria disciplina, anche quando essa sia solo di principio, come qui peraltro non è, dovendosi ritenere che quelle sul procedimento legislativo siano regole e non principi. La tendenza a consentire una notevole elasticità all’interpretazione dei regolamenti parlamentari trovava poi, tema anche questo lungamente dibattuto, il suo fondamento nei primi quarant’anni di storia repubblicana nelle presidenze “di garanzia” dei due rami del Parlamento, oltre che nella complessiva consensualità di maggioranza e minoranza rispetto all’indirizzo politico in presenza della perdurante conventio ad excludendum”³⁷. Tenuto conto del fatto che alcuni deputati erano impossibilitati a spostarsi, per le restrizioni alla circolazione stabilite nelle zone rosse, “il dibattito che si è aperto […]

appare tutto sommato sorprendente rispetto alla gravità delle questioni costituzionali all’ordine del giorno durante quella che si è già identificata come la più grave emergenza della storia repubblicana”³⁸.

Dal punto di vista formale, il primo quesito che va affrontato concerne dunque le fonti del diritto utilizzabili per veicolare una eventuale futura scelta volta consentire il voto parlamentare a distanza. Dovendosi ritenere che tale scelta implichi una rilettura di norme costituzionali che va oltre la mera interpretazione evolutiva […] essa richiederebbe l’approvazione di un disegno di legge di revisione costituzionale che intervenga a modificare quanto meno l’art. 64 Cost.³⁹. Ci si è in sostanza chiesti “che futuro si apra per

37 R. CALVANO Brevi note su emergenza COVID e voto dei parlamentari a distanza. Rappresentanza politica, tra effettività e realtà virtuale SU Federalismi n°21 2020, pag. 45-61, 51-52. In aggiunta si veda P. PISICCHIO Pandemia da Covid-19 e Assemblee Parlamentari, tra contagi congedi e missioni su Federalismi.it, 21 ottobre 2020 2-11 e C. FUSARO Coronavirus, meglio niente Parlamento o un Parlamento smart? Su libertàeguale.it, 15 marzo 2020.

38 Ibidem. 47.

39 Ibidem, 48-49.

17 il nostro Parlamento, tenendo conto delle innovazioni tecnologiche, ma anche della valenza simbolica dello spazio e del tempo dedicato al processo democratico che si svolge proprio in quel “luogo”⁴⁰.

Inoltre il voto a distanza comporterebbe problemi sia a livello di sicurezza informatica, sia a livello di autenticità e validità delle decisioni e dei provvedimenti discussi e approvati con una tale modalità, con il rischio che il voto non sia uguale per tutti ma che causi discriminazioni tra i rappresentanti. L’attività parlamentare non si deve ridurre al solo voto, ma deve estendersi a tutto ciò che è presente nella fase preliminare, attività strettamente connessa alla stessa funzione parlamentare. Ad opinione di altri, con il voto a distanza “se al parlamentare fosse preclusa la possibilità – come accadrebbe con lo svolgimento dei lavori on line – di essere indisciplinato, di disobbedire al Presidente dell’Aula e di resistere ai questori e ai commessi, ovvero di essere sanzionato e di opporsi a tali sanzioni, mettendo sé stesso, fisicamente, al centro dello scontro politico, ne uscirebbe snaturata la funzione parlamentare. Certo, si tratta di possibilità estreme: tutti si augurano che prevalga sempre la ragionevolezza, ma questa non può essere imposta al parlamentare. La giuridicizzazione dell’attività parlamentare fa scadere il Legislativo da potere dello Stato a mera funzione. In generale, ne esce indebolita l’idea che la selezione della classe politica debba essere affidata al libero confronto tra le parti e non, invece, come da secoli si fa in Cina, a una dura selezione effettuata da caste di esperti”⁴¹.

Molti convergono sul fatto che, anche in tempo di pandemia, di restrizioni, di distanziamenti e di limitazioni alla libertà di circolazione la funzione del Parlamento vada comunque garantita e che il voto a distanza sarebbe potenzialmente in contrasto con gli articoli 61⁴² e 77 ⁴³ della Costituzione, che dettano il principio di continuità dell'azione legislativa anche in momenti di estrema gravità ed urgenza. Dall’altra parte, vi è chi pone

40 Ibidem, 60.

41 C. SBAIL0’ Parlamento on line? Garantiamo la possibilità di violare il regolamento, sezione politica Formiche, 31 marzo 2020.

42 Art. 61 C: Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni. Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti.

43 Art. 77 C: Il Governo non può, senza delegazione delle Camere emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.

18 alla base della cornice costituzionale che disegna la procedura di deliberazione delle Camere la presenza reale e non virtuale, argomentando dall'interpretazione letterale dei termini “sedute”, “riunione” èpresenti” contenuti nell’art. 55, 61, 62, 63 e 64 della Costituzione. Un altro rischio, per alcuni, è poi quello di trasformare il voto parlamentare in un “televoto da casa, come in certi programmi tv. In realtà si tratterebbe di una forma partecipativa al momento della deliberazione che si intenderebbe effettuare mettendo in asse i personal computer dei deputati con gli strumenti telematici che le tecnologie del Parlamento sono in grado di garantire”⁴⁴. Serve inoltre un’interpretazione

“ologrammatica” del termine “presenti”⁴⁵. Con il voto digitale si rischia un

“ridimensionamento del ruolo della rappresentanza e dunque del significato della sovranità popolare, devolvendo quote fondamentali del potere politico a oligarchie partitiche e divaricando ancora di più il rapporto tra corpo elettorale e rappresentanza”⁴⁶. L’Ufficio di presidenza della Camera dei Deputati si è interrogato sulla possibilità di introdurre nuove modalità di discussione e votazione tramite il ricorso alle nuove tecnologie (sull’esempio di alcuni Paesi europei che già da tempo hanno sperimentato il voto a distanza) in periodo di pandemia. Le riflessioni di molte parti della dottrina e dello stesso dibattito parlamentare sono state incentrati sul fatto se sia preferibile un Parlamento inattivo, dimezzato, contingentato o impossibilitato a esercitare le sue funzioni ovvero un’Assemblea rappresentativa capace comunque di assicurare lo svolgimento dei lavori mediante l’utilizzo di piattaforme informatiche. L’Ufficio di presidenza della Camera ha optato per la prima soluzione, per quanto il Presidente Roberto Fico in un post su Facebook, a commento della discussione abbia affermato che “il Parlamento non può chiudere. È in prima linea, il suo lavoro è quanto mai necessario. È presidio a garanzia dei principi democratici e con la sua attività deve sostenere il Paese in una fase particolarmente complicata. È al fianco di chi in questo momento fronteggia in prima persona l’emergenza è di chi ne subisce il peso economico e sociale». Il Presidente ha poi aggiunto che “La Camera continua il suo lavoro […]. Il Parlamento svolgerà̀ la sua attività̀

e garantirà in pieno l’esercizio delle sue funzioni per dare pieno supporto al Paese in questa fase così delicata e complessa, contribuendo a migliorare i provvedimenti

44 P. PISICCHIO Phisikk du role – Il televoto del parlamentare e il no di Fico (che non è un male), sulla Rivista Formiche, 14 marzo 2020, 1,1.

45 Ibidem.

46 P. PISICCHIO Coronavirus e democrazia rappresentativa. Suggestioni e pericoli Su Paraxodaforum, 11 maggio 2020,1,1.

19 approvati dal governo […]. L’attività̀ delle Camere è quanto mai necessaria e preziosa in una situazione di emergenza come questa».⁴⁷. Appare utile soffermarsi sulla seduta del 4 marzo 2020 dell’Ufficio di presidenza della Camera dei Deputati che ha preceduto il post Facebook di Fico sulla possibilità di introdurre forme di votazione da remoto anche nel Parlamento italiano sull’esempio dell’Andalusia⁴⁸ e della Catalogna.⁴⁹. Il dibattito è scaturito nell’ Ufficio di presidenza a seguito del contagio di alcuni deputati bloccati in una zona rossa in Lombardia, istituita con il Decreto della presidenza del Consiglio dei Ministri del 23 febbraio 2020. È stato proposto di ricorrere in tale caso alle tecnologie per consentire al parlamentare lo svolgimento della sua attività. Un precedente del 2011 è stato richiamato per escludere escluso tale possibilità; all’epoca l’allora presidente della Camera Fini aveva negato a un deputato la votazione da remoto, mediante un’interpretazione restrittiva dell’art. 64 comma 3 della Costituzione e affermando che la partecipazione da remoto “contraddice le stesse caratteristiche essenziali del funzionamento delle Camere, cui i parlamentari concorrono, nel vigente quadro costituzionale e regolamentare, in forma necessariamente diretta e attraverso la loro presenza fisica nelle sedi nelle quali i lavori si svolgono”. Tale interpretazione è stata ribadita dal presidente Fico proprio il 4 marzo 2020, il quale ha ricordato che “è proprio attraverso la presenza fisica nell’Aula, la partecipazione attiva al dibattito e le conseguenti determinazioni in ordine al voto, frutto anche del confronto con gli altri deputati e il Governo, che si svolge il mandato parlamentare in Assemblea, per come configurato dalla Costituzione”.⁵⁰ Alla fine si è optato per una riduzione del numero dei rappresentanti, sia in Senato, sia alla Camera, proporzionale ai gruppi di maggioranza e minoranza, attraverso un accordo informale volto a garantire la continuità parlamentare anche a ranghi ridotti. Il precedente del 2011 faceva tuttavia riferimento ad una situazione

47 Roberto Fico, Presidente della Camera dei deputati, in un post del 18 marzo sulla sua pagina Facebook richiamando un’intervista su la Repubblica, 18 marzo 2020, p. 11.

48 Art. 85, co. 7 del Regolamento del Parlamento della Comunità autonoma dell’Andalusia: “Sin perjuicio de lo establecido en los apartados anteriores para la delegación de voto, en los supuestos de paternidad o maternidad y de enfermedad o incapacidad prolongada se podrán habilitar para el diputado o diputada formas de voto por procedimientos telemáticos”.

49 Art. 95 ,co. 3 del Regolamento del Parlamento della Comunità autonoma di Catalogna: “La delegación de voto debe efectuarse mediante escrito dirigido a la Mesa del Parlamento, en el que deben constar el nombre y apellidos de la persona que delega el voto y de la persona que recibe la delegación, así como los debates y votaciones en que debe ejercerse o, en su caso, la duración de la delegación. La Mesa, al admitir a trámite la solicitud, establece el procedimiento para ejercer el voto delegado, que puede incluir el voto telemático si es posible y puede ejercerse con plenas garantías”.

50 Dal resoconto Sommario seduta Ufficio di presidenza Camera dei Deputati del 4 marzo 2020 ricercabile sul Sito della Camera dei Deputati, sezione Resoconti Giunte e commissioni.

20 alquanto diversa da quella attuale, ma si è concluso che comunque “la situazione emergenziale non deve assolutamente essere considerata come il banco di prova di un Parlamento che sia in grado di funzionare a ranghi ridotti”⁵¹

4. Il dibattito sulla votazione da remoto per le Assemblee rappresentative

Prima di poter avviare l’idea di una sperimentazione, limitata a situazioni particolari e di emergenza e non come misura strutturale da utilizzare in via ordinaria, il voto da remoto richiede test sulle piattaforme elettroniche per accertarne la sicurezza, garantire la segretezza a riunioni e comunicazioni, la necessaria privacy. Il voto del parlamentare sulla piattaforma utilizzata deve essere personale, libero e, ove occorra, anche segreto, allo stesso modo in cui operano le tutele previste in relazione alla sua espressione nella sede fisica dell’aula parlamentare. Tali garanzie devono essere presenti anche nella fase in cui si forma la volontà indipendente del singolo parlamentare in fase di discussione del provvedimento esaminando, momento fondamentale in cui si forma il convincimento del singolo eletto che deve poter essere totalmente libero e non soggetto a condizionamenti o pressioni o interferenze esterne. Il nodo della questione consiste dunque nell’accompagnare le forme di votazione alternativa a quella tradizionale con adeguati standard di sicurezza. Il voto telematico dovrebbe essere garantito per un breve lasso di tempo (ad esempio fino a 30 giorni) e in casi straordinari di necessità ed urgente e quando è a rischio il funzionamento delle Aule, delle giunte e delle commissioni, come estrema ratio nel momento in cui sia minacciato il funzionamento del parlamento stesso. Per rendere il voto a distanza una misura strutturale occorrono molte modifiche ai regolamenti; in assenza di un’apposita riforma in tal senso, la norma regolamentare potrebbe essere derogata tramite una delibera unanime della Giunta per il regolamento, sentito il parere della conferenza dei Capigruppo, per permettere ai parlamentari che abbiano contratto il Covid-19 o in quarantena di svolgere regolarmente il proprio lavoro da remoto. Si tratterebbe cioè di estendere anche alle Aule parlamentari il modus operandi della maggioranza delle Commissioni permanenti, le quali hanno svolto le loro attività di discussione e audizione tramite le nuove tecnologie.

51 G. STEGHER In considerazione dell’emergenza sanitaria: Governo e Parlamento al banco di prova del Covid-19 su Nomos, n° 1/2020, 1-8,8.

21 Del resto, presso lo stesso Parlamento europeo, “sulla base del quadro giuridico di riferimento, l’Ufficio di Presidenza ha adottato una decisione definendo le modalità mediante le quali si sarebbero svolte le votazioni a distanza, lasciando impregiudicata la possibilità per i parlamentari di recarsi fisicamente in plenaria. Nell’intento di creare un luogo virtuale controllato e certificato dal Parlamento, nonché nel rispetto dei principi di personalità e individualità del voto, le votazioni si sono svolte con regole ben precise.

Ogni parlamentare ha ricevuto in allegato e-mail la propria scheda di voto, la quale andava stampata, compilata, firmata e ritrasmessa in allegato alla casella postale elettronica del Parlamento. Sia all’esperimento deliberativo del 26 marzo e al secondo appuntamento del 16 e 17 aprile hanno partecipato alla votazione per appello nominale “a distanza” la stragrande maggioranza dei parlamentari”.⁵²

Il presidente del Parlamento europeo ha espresso, in più occasioni notevoli perplessità su questo sistema di voto che presenta alcuni problemi logistici che non sarebbero risolvibili in una votazione lunga con centinaia di emendamenti da votare e una lista lunga di articoli da esaminare, impossibile da utilizzare con il voto segreto. Anche in questo caso si è sottolineato di come una misura come il voto a distanza vada utilizzata solo in situazioni in cui non è possibile operare altrimenti.

52M.PIGNATARO Come preservare la continuità dell’attività parlamentare ai tempi del COVID-19?

Alcune riflessioni sul lavoro “a distanza” e le vie percorribili a normativa vigente su Quaderni Costituzionali, 2/2020 pag. 486-506, 488-489. Sul punto in aggiunta si veda S. CASSESE Lo stress test del Coronavirus sulla democrazia parlamentare: esiti su Il Foglio, 13 marzo 2020, M. PERA A.

MALASCHINI Evitare che la democrazia si indebolisca su Il Corriere della Sera, 31 marzo 2020.

22

CAPITOLO II

Pandemia da Covid-19 e funzionamento delle Assemblee parlamentari

1.Emergenza pandemica e voto a distanza dei parlamentari

Il voto da remoto rappresenta sicuramente un’innovazione che però è stata utilizzata come misura emergenziale per evitare che la democrazia si fermasse e che prevalesse esclusivamente il ruolo del governo, il quale ha il compito naturale di gestire le urgenze, in presenza tuttavia di un contropotere che controlli il suo operato e ne faccia valere la responsabilità di fronte ai cittadini e all’opinione pubblica.

Utilizzare applicazioni informatiche per gestire l’ordine dei lavori di un’assemblea parlamentare è un’operazione molto complessa. In alcuni paesi come gli Stati Uniti d’America ci sono ancora forti resistenze intorno al voto da remoto nella Camera dei Rappresentanti e nel Senato e alla modifica del regolamento per introdurlo, espresse, in maniera bipartisan sia dal partito democratico sia da quello repubblicano⁵³. In altri Paesi il voto a distanza era già operativo, per situazioni legate a impedimenti fisici del parlamentare impossibilitato a recarsi fisicamente in aula, permettendogli di partecipare a discussioni e votazioni anche da remoto. Il rischio è che si passi “dall’emergenza all’ordinarietà e a toccare le vette dell’utopia – o della distopia – dell’agorà digitale”⁵⁴. Come è stato osservato, “la crisi del parlamentarismo – non solo italiano – si consuma nel silenzio dei media da un ventennio e ad ogni legislatura registra uno slittamento progressivo verso una trasformazione che tende a snaturare la vocazione costituzionale del Legislativo”⁵⁵. Va però ricordato che “è meglio un Parlamento che discute e vota, anche in modalità telematica, che il Governo al posto del Parlamento”⁵⁶.

Per quanto riguarda le modalità concretamente operative, diversi sono i fattori che andrebbero verificati, magari da una commissione istituita ad hoc o da un comitato

53 Maggiori partiti politici americani.

54 P. PISICCHIO Coronavirus e democrazia rappresentativa. Suggestioni e pericoli, Paradoxaforum 11 maggio 2020,1,1.

55 Ibidem,1.

56 S. CURRERI Voto a distanza in Parlamento: i precedenti non lo impediscono affatto, La Costituzione.info, sezione Lavori in Corso 16 marzo 2020, 1,1. Si veda anche Redazione Pagella Politica Onorevoli in quarantena e voto a distanza: Il Parlamento nell’era Coronavirus su Pagella Politica, 14 ottobre 2020.