Negli Stati Uniti, invece, fin dall’inizio dell’emergenza Covid-19 ci si è interrogati sia a livello dottrinale sia a livello parlamentare sulle modalità volte a garantire la salute e la sicurezza dei deputati e senatori, assicurando al Congresso piena capacità operativa per affrontare le sfide poste dall’emergenza sanitaria. Va ricordato che un forte limite a qualsiasi innovazione nell’ingegneria parlamentare deriva dalla Costituzione USA del 1787 e dagli stessi regolamenti di Camera e Senato.
La Costituzione americana nel suo primo articolo, quinta sezione, stabilisce in materia di quorum strutturale che “ciascuna delle due Camere sarà giudice dei risultati elettorali e verificherà i requisiti dei membri che ivi risulteranno eletti; e il quorum perché ciascuna delle due Camere possa svolgere i propri lavori sarà costituito dalla maggioranza; quando in numero inferiore, ciascuna Camera potrà rinviare la seduta di giorno in giorno ed è autorizzata sin da ora a costringere i membri assenti ad intervenire, usando quei mezzi cui riterrà di ricorrere e con quelle sanzioni che vorrà comminare”255. È richiesta dunque la maggioranza dei rappresentanti e dei Senatori ai fini del quorum funzionale e di quello strutturale, tranne nei casi in cui si segua la procedura parlamentare denominata
“unanimous consent” (applicata anche durante la pandemia di “spagnola” nel 1918), la quale necessita di un accordo bipartisan tra democratici e repubblicani e consente di approvare “piece of legislation”256 anche durante le emergenze. Tale procedura non necessita di quorum, essendo sufficiente la presenza anche di un solo parlamentare in aula, che richieda di poter usufruire di tale modalità senza che altri si oppongano, presentando un point of order257 con presunzione di presenza del quorum.
Un altro limite alla capacità innovativa nelle aule del Parlamento è la regola che permette la modifica dei regolamenti a maggioranza dei presenti in aula e presso la Commissione incaricata dell’istruttoria. Alcuni tentativi di introdurre modifiche al regolamento e permettere il voto da remoto sono stati esperiti nel marzo 2020. In particolare, il senatore Portman, repubblicano dell’Ohio in un intervento in aula nel Senato, il 23 marzo 2020, chiedeva l’approvazione di una risoluzione per consentire il voto a distanza durante le emergenze, come appunto quella legata alla pandemia da
255 Art. 1 sezione Quinta Costituzione degli Stati Uniti d’America.
256 Letteralmente pezzi di legislazione, si tratta di atti normativi corrispondenti a leggi o decreti legge
257 Interventi sull’ordine dei lavori.
80 Covid-19, sostenendo la necessità di “uno sforzo bipartisan per garantire che possiamo essere in grado di fare il nostro dovere, come il ramo legislativo, articolo I, abbiamo delle responsabilità qui. Questa è la nostra stazione di servizio. Eppure, se non possiamo essere qui, dobbiamo comunque poterlo fare a distanza. E con la tecnologia che abbiamo ora, abbiamo la capacità di farlo, come ha detto il mio collega dell'Illinois, in modo sicuro e protetto. Quindi lo ringrazio per la sua difesa di questo. E la mia speranza è che possiamo avere questa possibilità se non siamo in grado di raccogliere. Penso che quello che è successo nelle ultime ore quando abbiamo appreso dei nostri colleghi che sono in auto-quarantena, uno che è risultato positivo, a quanto ho capito, è molto importante che abbiamo questa capacità”258. Il Senato ha una “responsabilità costituzionale di riunirsi durante una crisi, di svolgere i suoi doveri costituzionali di base e di emanare una legislazione responsabile per la nazione”259. Ove approvata, la risoluzione conferirebbe
“ai leader di maggioranza e minoranza l'autorità congiunta per consentire il voto a distanza sicuro. Il voto a distanza sarebbe quindi consentito per un massimo di 30 giorni. Il Senato dovrebbe votare per rinnovare il voto a distanza ogni 30 giorni”260 in tutti quei casi in cui ci sia “una crisi nazionale che rende impossibile per i senatori votare di persona”261.
Hanno espresso sostegno a tale risoluzione sia il senatore Graham, vicino all’allora presidente Trump sia lo stesso Presidente USA, che l’ha definita” una buona idea”, in una conferenza stampa nel corso di un briefing della task force istituita su coronavirus dalla Casa Bianca, il 22 marzo 2020. Il leader Repubblicano al Senato Mitch McConnell ha espresso invece totale contrarietà. Anche alla Camera dei rappresentanti c’è stato un tentativo bipartisan da parte di un gruppo di deputati, i quali hanno indirizzato una lettera il 18 marzo 2020 alla speaker Nancy Pelosi e al leader della minoranza Kevin McCarthy,
258 Trascrizione del discorso di Rob Portman, senatore repubblicano dell’Ohio, svoltosi nell’aula del senato il 22 marzo 2020 in cui lui e il suo collega il senatore Dick Durbin, democratico dell’Illinois presentavano una risoluzione bipartisan per consentire delle modifiche al regolamento per il voto da remoto, anche a seguito di alcune positività tra i Senatori con altri in quarantena, unico modo secondo coloro per garantire una continuità nell’operato del senato nel tracciato imposto dalla Costituzione nel suo primo articolo,1,1.
259 Cfr. comunicato stampa del 22 marzo 2020 dell’ufficio di Portman, senatore repubblicano dell’Ohio a seguito della presentazione di una risoluzione bipartisan per chiedere modifiche al regolamento del senato, che permettano il voto a distanza deliberativo.,1,1.
260 Risoluzione bipartisan presentata da Portman e Durbin il 22 marzo 2020 a seguito della positività e della quarantena per contatto da parte di un gruppo di senatori.
261 Cfr. comunicato stampa del 22 marzo 2020 dell’ufficio di Portman, senatore repubblicano dell’Ohio a seguito della presentazione di una risoluzione bipartisan per chiedere modifiche al regolamento del senato, che permettano il voto a distanza deliberativo.
81 seguita da una richiesta formale di discussione alla Commissione per il Regolamento di formalizzare la possibilità, in caso di emergenze suscettibili di compromettere la funzionalità della Camera stessa, di utilizzare il voto da remoto.
Nella lettera i firmatari della richiesta, sostenuti da Katie Poter262 e Eric Swalwell263, hanno chiesto la “modifica temporanea delle regole della Camera per permettere il voto da remoto ai Rappresentanti in situazioni di emergenza come quella del Covid-19 che incide direttamente sul popolo americano che aspetta rapide risposte dal Congresso”264. In tale situazione, proseguono i richiedenti, “chiedere ai parlamentari di votare in presenza potrebbe porre problemi di sicurezza e di salute e rischierebbe di diventare impossibile per le persone sottoposte al regime di quarantena obbligatoria”265. Per tale ragione, è parso opportuno richiedere “ la modifica temporanea del regolamento per permettere il voto da remoto”266, che sarebbe ammissibile ai sensi del primo art.icolo, sezione quinta, della Costituzione, in cui si afferma che “ogni ramo del Parlamento può decidere in totale autonomia le regole delle sue procedure interne”267. A causa dell’opposizione della Speaker Pelosi e della divisione repubblicana non si è proceduto nella direzione auspicata dai parlamentari sottoscrittori della lettera, negando di fatto la possibilità che il Congresso americano potesse votare a distanza. A questa decisione negativa si è arrivati a seguito della formulazione di un rapporto informale, poi non adottato, della Commissione per il regolamento, che ha evidenziato i problemi che potrebbe creare il voto da remoto sia a livello normativo sia logistico-organizzativo e la possibilità di utilizzare procedure già previste nei regolamenti attuali di Camera e Senato per approvare rapidamente la legislazione necessaria per fronteggiare l’emergenza Covid-19.
Il report esamina tre ordini di problemi legati al voto a distanza. Il primo consiste essenzialmente nella sua sicurezza: il sistema elettronico attualmente in uso in entrambi i rami del Congresso è stato implementato, con molte lungaggini, nel 1970 con continue revisioni per garantirne sicurezza e integrità nel momento deliberativo. Con il “remote
262 Member of the U.S. House of Representatives from California's 45th district.
263 Member of the U.S. House of Representatives from California's 15th district.
264 Tratto dalla lettera inviata da Porter e Swalwell e altri indirizzata James P. Mc Govern Chairman Committee on Rules del 23 marzo 2020,1,1.
265 Ibidem,1.
266 Ibidem,1.
267 Art. 1 sezione quinta della Costituzione degli Stati Uniti d’America.
82 vote” tale sistema andrebbe rivisto alla luce di possibili attacchi esterni di potenze nemiche degli Stati Uniti, che potrebbero minare l’autenticità di una deliberazione normativa; occorrerebbe organizzare e addestrare in breve tempo uno staff di esperti per poter individuare e assumere rapidamente le contromisure in caso di attacco informatico, operazione che richiede tempo e risorse, non praticabile in tempi rapidi durante un’emergenza. Un secondo problema concerne l’organizzazione di luoghi sicuri e protetti ove il parlamentare possa esprimere in totale libertà e senza condizionamenti la sua determinazione.
Ciò comporta un ingente dei costi per lo staff e la sicurezza, nonché un ripensamento dei meccanismi di autenticazione dello stesso parlamentare, che viene sempre controllato all’ingresso del Congressi dagli addetti e non del tutto possibile, negli stessi termini, in modalità remota. L’implementazione di sistemi avanzati di controllo, come scanner ottici, riconoscimento facciale o impronte digitali per la registrazione e l’autenticazione dell’eletto richiedono infatti adeguato tempo. Un altro ordine di problemi riguarda la tecnologia stessa e la logistica del voto a distanza: applicazione da utilizzare che potrebbero minare le operazioni di voto e la stessa percezione degli elettori nei confronti del Parlamento stesso. I problemi da risolvere sono moltissimi e spaziano dalla sicurezza nella connessione che ogni rappresentante deve avere, con ricevimento di un gran numero di dati in tempi rapidi, situazione difficile da garantire in periodi di emergenza e con i parlamentari lontani dal loro computer, alla trasparenza nella fase deliberativa, di supposto da parte dello staff che dovrebbe avere una competenza specifica in materia di sicurezza e di tecnologia in grado di risolvere qualsiasi forma di problema ad hardware e software che potrebbero all’occorrenza accadere e infine problemi legati al timer delle votazioni con sezioni lunghe sia di discussione sia di votazione affinché sia data la possibilità a tutti di esercitare il diritto di voto in massima trasparenza e libertà. L’ultimo ordine di problemi riguarda il dettato costituzionale: nella quinta sezione dell’articolo primo della Costituzione, primo paragrafo si afferma che “ciascuna delle due Camere sarà giudice dei risultati elettorali e verificherà i requisiti dei membri che ivi risulteranno eletti;
e il quorum perché ciascuna delle due Camere possa svolgere i propri lavori sarà costituito dalla maggioranza; quando in numero inferiore, ciascuna Camera potrà rinviare la seduta di giorno in giorno ed è autorizzata sin da ora a costringere i membri assenti ad intervenire, usando quei mezzi cui riterrà di ricorrere e con quelle sanzioni che vorrà
83 comminare”268. La prima regola di cui è necessario tenere conto è pertanto il quorum funzionale della maggioranza dei presenti, senza il quale la seduta non è valida ed anzi è previsto il rinvio, fino a quando il quorum non venga raggiunto. Al contempo va considerato il secondo paragrafo, in cui si afferma che “ciascuna Camera avrà facoltà di stabilire il regolamento per i propri lavori, di punire un suo membro per condotta scorretta, e - a maggioranza di due terzi - di espellerlo>269 cioè il principio dell’autodichia e della piena autonomia regolamentare che ciascuno dei due rami del Parlamento possiede. Nel quarto paragrafo, infine, si stabilisce che “durante la sessione del Congresso, nessuna delle due Camere potrà, senza il consenso dell'altra, rinviare la seduta per più di tre giorni, né trasferirla in un luogo diverso da quello in cui seggono le due Camere”270: ciò significa che per trasferire il Congresso altrove dalla sede preposta dalla Costituzione, anche in un luogo virtuale, occorre il consenso sia della camera dei Rappresentanti sia del Senato. Il Congresso ha una tendenza a svolgere molte sue attività previo incessanti contatti informali fra i suoi membri che, nell’ipotesi dell’introduzione del voto da remoto, sarebbero necessariamente sacrificati, aumentando le difficoltà di negoziazione di ogni singola “piece of legislation” prima del passaggio “on the floor271”.
Si era tentato a seguito della grave tragedia dell’11 settembre 2001 di modificare i regolamenti parlamentari e di introdurre, con le tecnologie sviluppate a quel tempo, un abbozzo di voto da remoto, privo però del necessario supporto parlamentare272 e della stessa opinione pubblica.
Le modifiche introdotte riguardano in primo luogo il calcolo del quorum; la Costituzione nel suo primo articolo quinta sezione, paragrafo primo, lo impone solo nei casi in cui la Camera “do business”, lasciando autonomia alla stessa di decidere in che occasioni ciò avvenga. Come afferma la Clause 7(a) rule 20, “il semplice dibattito su un atto normativo senza che venga messo al voto non costituisce business, quindi non occorre quorum”,273 mentre su cosa significhi essere presenti, nel 1906 lo Speaker della Camera Cannon ha sostenuto che il quorum vada calcolato “sulla base della maggioranza
268 Art. 1, quinta sezione paragrafo 1 Costituzione degli Stati Uniti d’America.
269 Art. 1, quinta sezione paragrafo secondo Costituzione degli Stati Uniti d’America.
270 Art. 1, quinta sezione paragrafo quarto Costituzione degli Stati Uniti d’America.
271 Letteralmente “in aula” espressione spesso usata per indicare un provvedimento da portare in discussione nell’aula o della Camera o del Senato.
272 Sede del Parlamento statunitense a Washington Dc.
273 Clause 7(a) rule 20, regolamento Camera dei Rappresentanti.
84 di quei membri eletti, viventi e che hanno giurato entrando ufficialmente in carica e che non sono decaduti per dimissioni o atti delle Camera stessa” 274. Tale decisione tiene conto della pronuncia con cui la Corte Suprema, nel 1892, in United States v. Ballin275 ha riconosciuto che l’autorità della Camera di trattare “business” discende “dalla semplice presenza di una maggioranza”276. Se si vuole ammettere il voto da remoto, è necessario aggiornare sia la Costituzione, approvando un emendamento che preveda la possibilità di convocare le Camere anche virtualmente, superando la concezione di presenza solo fisica come contemplata dai padri fondatori e dai giudici supremi nella decisione Ballin del 1892. Per quanto concerne le possibili modifiche dei regolamenti per garantire una continuità parlamentare in situazioni emergenziali, la commissione bipartisan che già a partire dal 2002 ha lavorato su tale tema ha proposto che, a seguito di una dichiarazione di emergenza dello Speaker, venga effettuato il calcolo di un quorum provvisorio, definito non sulla base dei presenti, ma tenendo conto di coloro che non possono essere presenti e non sono impediti. Un’altra modifica significativa riguarda la possibilità da parte dello Speaker della Camera e del leader della maggioranza, di comune consenso con i rispettivi leader di minoranza di convocare il Congresso in sedi differenti dal Campidoglio e in luoghi diversi dalla Capitale, in caso di eventi di interesse pubblico, superando la Rule I Clause 12 277. Inoltre, è stato previsto che, a seguito dell’annuncio dello Speaker della Camera di straordinarie circostanze che creino più di 100 posti vacanti all’interno dell’Aula stessa, verranno convocate elezioni speciali nei 49 giorni successivi.
Per garantire il voto da remoto servirebbero inoltre altre modifiche puntuali al regolamento della Camera dei rappresentanti. Alla Clause 1 of rule 1, che prevede gli aggiornamenti quotidiani cartacei forniti ai rappresentanti sull’ordine dei lavori, andrebbe aggiunta la possibilità di essere informati anche via internet e comunque a distanza, Una serie di regole procedurali previste dalla Clause 6 sarebbero poi da aggiornare in caso di voto a distanza, come ad esempio quella di permettere il voto di 2/3 dei componenti da remoto lo stesso giorno o per votare le sospensioni dei rappresentanti. Il rapporto individua quattro possibili opzioni cui sarebbe possibile ricorrere a regolamenti invariati.
Da un lato, il procedimento legislativo potrebbe essere oggetto di una semplificazione in
274 Affermazione dell’allora Speaker della Camera dei rappresentanti americani a seguito della decisione della Corte Suprema” United States v. Ballin, 144 U.S. 1 (1892), No.1061”.
275 Sentenza Corte Suprema n° 1061 United States v. Ballin, 144,1892.
276 Ibidem.
277 Regola che riguarda il luogo di convocazione del congresso in caso di emergenza nazionale.
85 situazioni di emergenza e recepire la regola dell’unanimous consent and voice votes, già applicata nel 1918, utile per le deliberazioni che richiedano tempi rapidi per fronteggiare le emergenze.
Come si è già detto, la particolarità di simile meccanismo consiste nell’assenza di un quorum funzionale278 per deliberare, presumendosene l’esistenza fino a quando non ne venga richiesta la verifica. La procedura ulteriore del “voice votes” presume invece un quorum funzionale e permette di poter votare rapidamente, venendo poi tale delibera formalmente convalida da una successiva risoluzione, a emergenza cessata.
Appare tuttavia necessario un accordo bipartisan ad impedire che qualcuno possa chiedere la verifica del numero legale e il blocco totale del meccanismo.
La seconda soluzione consiste nel ricorso al voto tradizionale, ma con un allungamento dei tempi delle sedute parlamentari, contingentamenti con turni per la discussione e per la votazione, garantendo il distanziamento fisico tra i rappresentanti fisicamente in aula.
Simile soluzione permetterebbe a tutti i componenti di esprimere il proprio voto senza dover attivare l’unanimous support, ma altererebbe di fatto i rapporti politici, non riflettendo il voto elettorale dei cittadini, all’interno della Camera con squilibri generati dall’assenza di deputati o perché contagiati o perché in quarantena. La terza opzione è quella del “paired vote”, soluzione che prevede anch’essa un accordo informale bipart.isan per diminuire proporzionalmente le presenze dei parlamentari in aula. Le assenze sono registrate anche se non contate nella votazione finale. Per attivarlo è necessario una stretta cooperazione tra maggioranza e opposizione e andrebbe coordinato con la quarta opzione indicata dal rapporto, consistente nella previsione di un quorum provvisorio, diverso da quello indicato nella Costituzione.
A seguito dell’emergenza terroristica all’indomani degli attentati dell’11 settembre 2001, la Camera dei rappresentanti aveva comunque modificato il suo regolamento dopo anni di attento dibattito, accogliendo il meccanismo del quorum provvisorio, basato sul calcolo dei parlamenti impediti a tornare in aula al Campidoglio a causa di una catastrofe o un evento emergenziale, da attivarsi ove il quorum tradizionale non fosse stato raggiunto nelle 96 ore successive (a causa di un disastro naturale, un attacco, un contagio di massa o calamità simili che impedissero alla Camera dei Rappresentanti di procedere
278 Si tratta del quorum funzionale previsto a livello Costituzionale nel primo articolo, sezione cinque, paragrafo quattro della Costituzione.
86 normalmente secondo le regole ordinarie). Proprio per le difficoltà “politiche” legate alla sua attivazione, tale procedura non è stata mai utilizzata finora dal Congresso statunitense, neppure in occasione della pandemia da Covid-19.