Esperienze particolarmente interessanti per comprendere al meglio il funzionamento del voto da remoto tramite applicazioni informatiche sono quelle della Spagna, del Regno Unito, dell’Argentina, del Brasile e del Parlamento europeo.
92E. RINALDI La partecipazione ‘da remoto’ all’adozione delle deliberazioni parlamentari: paradossi di un’ipotesi recentemente formulata per rilanciare la centralità del Parlamento su Consulta Online 1-15,10.
93 Ibidem,11.
94 Lo scandalo che nel 2017 ha coinvolto uno dei social network più diffusi (Facebook) culminando nell’audizione di Mark Zuckerberg (inventore e proprietario della piattaforma) dinanzi al Congresso statunitense, ne costituisce esempio significativo e, in quanto immediatamente correlato allo svolgersi della campagna elettorale presidenziale negli U.S.A.
95 M. ADINOLFI Voto a distanza e modalità in presenza: una questione di principio, Progresso Europa Riforme, quaderno n° 5, 19 marzo 2020, 1,1.
96 N.LUPO Perché non è l’art. 64 Cost. a impedire il voto “a distanza” dei parlamentari E perché ammettere tale voto richiede una “re-ingegnerizzazione” dei procedimenti parlamentari, Osservatorio Costituzionale 31 marzo 2020,23-32,3.
33 Per garantire la continuità parlamentare nel momento in cui i casi di contagio da Covid-19 97aumentavano esponenzialmente, il Parlamento spagnolo si è attivato rapidamente attraverso una delibera dell’ufficio di presidenza del Congresso dei deputati, che già aveva previsto nel suo regolamento la possibilità utilizzare il voto a distanza. In particolare l’art. 82 comma 2 e 3 del regolamento del Congresso98 che prevede il voto da remoto in presenza di certe circostanze, è stato interpretato dall’ufficio di presidenza in maniera ampia, allargandola anche al caso della pandemia99. La decisione di concedere il voto a distanza risale al 12 marzo 2020, quando la Presidente del Congresso ha annunciato la decisione della Camera di sospendere per due settimane (o meglio, sino al 24 marzo) tutta l’attività parlamentare già convocata (Aula e Commissioni), secondo quanto disposto dalla Conferenza dei Capigruppo, su proposta della Presidenza e in accordo con le informazioni fornite dalle competenti autorità.
In un comunicato si è appreso che la successiva seduta plenaria del Congresso si sarebbe svolta il 25 marzo 2020, per la discussione e la votazione in merito alla convalida di 5 decreti legge reali nonché per votare l’autorizzazione alla richiesta del Governo di prorogare lo stato di allarme - già dichiarato il 14 marzo 2020- sino all’11 aprile 2020.
Per la seduta del 25 marzo 2020 – si legge nel comunicato – “verrà abilitata la votazione telematica con carattere generale, in modo tale che debbano essere presenti nell’emiciclo unicamente i deputati che intendano intervenire”100. Nel medesimo comunicato del 12 marzo 2020, la Presidente ha annunciato che la Conferenza dei Capigruppo si sarebbe anch’essa riunita, la settimana successiva, in modo telematico, con l’obiettivo di stabilire l’ordine del giorno della citata seduta plenaria. La Presidente ha, altresì, sottolineato come
97 A. CARLI Dal voto per delega alla separazione fisica: i parlamenti di Francia, Spagna e Germania ai tempi del coronavirus, Sole 24 ore 27 marzo 2020,1,1.
98 Art. 82 co.2 e 3 Reg. del Congreso spagnolo:”En los casos de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave en que, por impedir el desempeño de la función parlamentaria y atendidas las
especiales circunstancias se considere suficientemente justificado, la Mesa de la Cámara podrá autorizar en escrito motivado que los Diputados emitan su voto por procedimiento telemático con comprobación personal, en las sesiones plenarias en aquellas votaciones que, por no ser susceptibles de fragmentación o modificación, sea previsible el modo y el momento en que se llevarán a cabo.A tal efecto, el Diputado cursará la oportuna solicitud mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara, quien le comunicará su decisión, precisando, en su caso, las votaciones y el periodo de tiempo en el que podrá emitir el voto mediante dicho procedimiento. El voto emitido por este procedimiento deberá ser verificado personalmente mediante el sistema que, a tal efecto, establezca la Mesa y obrará en poder de la Presidencia de la Cámara con carácter previo al inicio de la votación correspondiente.”.
99 N. 180/2 - aprile 2020 Emergenza da Covid-19 e attività parlamentare: i casi di Francia, Germania e Spagna (Aggiornato al 6 aprile 2020) Nota Breve Senato della Repubblica,1-12,8.
100 Comunicato ufficio di presidenza della Camera bassa spagnola del 12 marzo 2020, accessibile all’indirizzo del Congresso Spagnolo sezione Attività Parlamentare delle Commissioni e Giunte.
34 si svolgerà in modalità telematica, per quanto possibile, anche il lavoro degli organi di direzione tecnica e politica della Camera. Il registro telematico “resterà aperto a tutti gli effetti, e si valuteranno formule che possano migliorare la capacità di agire del Congresso dei deputati nelle circostanze attuali e in futuro, come, tra l’altro, riunioni in videoconferenza o votazioni telematiche”101. Le modalità operative concrete con cui il singolo deputato può attivare il voto da remoto sono ben descritte nel regolamento, in cui
“si prevede che - in caso di gravidanza, maternità, paternità o malattia grave che impediscano lo svolgimento della funzione parlamentare e tenuto conto delle circostanze particolari che lo giustificano - l'Ufficio di Presidenza possa, con atto scritto e motivato, autorizzare i deputati ad esprimere il proprio voto attraverso procedura telematica con verifica dell'identità personale, nelle sedute plenarie in votazioni per le quali, non essendo suscettibili di frammentazione o modifica, siano prevedibili il modo e il momento in cu i avverranno. A tal fine, si prevede che il deputato sottoponga la necessaria richiesta scritta all'Ufficio di Presidenza della Camera, che gli comunicherà la decisione adottata, eventualmente specificando le votazioni e il periodo di tempo in cui sarà consentita al richiedente l’espressione del voto tramite tale procedura. La disposizione precisa, infine, che il voto in tal modo espresso dovrà essere verificato tramite il sistema a tal fine istituito dall'Ufficio di Presidenza e tenuto dalla Presidenza della Camera prima dell'inizio della relativa votazione.”102 Da qui e fino a cessata emergenza continua la nota breve del Senato che riprende un messaggio del Presidente della Camera spagnola sull’attività durante l’emergenza sanitaria: “le sedute plenarie saranno svolte “con l'unica presenza necessaria degli oratori designati dai gruppi e dal Governo e con il numero minimo di membri dell'Ufficio di presidenza, e tutti i deputati potranno seguirle ed esercitare il loro diritto di voto con mezzi telematici”103.” I lavori delle Commissioni seguono le stesse regole e queste ultime dovranno rinviare il più possibile la loro attività, fatte salve le "azioni urgenti e in particolare quelle relative alla crisi", in particolare attraverso riunioni della summenzionata Commissione per la salute e il consumo. Anche gli organi direttivi della
101 Ibidem. 8-9.
102 N. 180/2 - aprile 2020 Emergenza da Covid-19 e attività parlamentare: i casi di Francia, Germania e Spagna (Aggiornato al 6 aprile 2020) Nota Breve Senato della Repubblica,1-12,8-9.
103 Comunicato Stampa della Presidente Del Congresso Spagnolo sull'attività della Camera durante l'emergenza sanitaria accessibile all’indirizzo del Congresso Spagnolo sezione Attività Parlamentare delle Commissioni e Giunte.
35 Camera si riuniranno con modalità analoghe o tramite mezzi telematici”104 Nel citato messaggio della Presidente è stato anche reso noto che, per garantire il lavoro dei media
“il Congresso e la Presidenza metteranno a disposizione indirizzi di comunicazione specifici per rispondere alle loro richieste di informazioni e alle necessità di monitoraggio”105. È da ricordare inoltre che secondo l’art.. 86 comma 2, della Costituzione spagnola, una volta adottati dal Governo, i decreti legge devono essere immediatamente sottoposti a dibattito e votazione complessiva al Congresso, a tal fine convocato qualora non fosse riunito, nel termine dei 30 giorni successivi alla promulgazione. Il Congresso dovrà pronunciarsi espressamente entro tale termine sulla convalida o decadenza. Per questo è stato deciso di interpretare in maniera ampia l’art.
82 proprio per rispettare a pieno il dettame costituzionale sulla conversione dei decreti reali. Il voto da remoto così come strutturato in Spagna è pienamente legittimo e non esiste norma costituzionale che impedisca un suo allargamento anche a situazioni particolari come quelle legate alla pandemia.
Il Parlamento europeo nel marzo del 2020 si è trovato di fronte ad un’emergenza che riguardava già un numero cospicuo di Stati europei e che si stava aggravando di giorno in giorno, mettendo a rischio la funzionalità e l’operativa della plenaria stessa, che da regolamento106 è l’unica sede in cui si possono approvare i provvedimenti della Commissione nell’ambito del procedimento legislativo. Vari sono stati i fattori che hanno portato l’ufficio di presidenza a introdurre una forma di voto a distanza, strettamente limitato all’emergenza, che potesse sostituire il voto tradizionale nella necessaria continuità parlamentare. Il primo fattore è stato il blocco della circolazione delle persone a seguito dei diversi provvedimenti nazionali che hanno ristretto questo diritto fondamentale, che ovviamente ha avuto un impatto sui numerosi parlamentari che compongono l’assise europea. Il secondo la chiusura di molti aeroporti, che ha paralizzato la circolazione europea e infine il terzo fattore riguardava l’obbligo di quarantene che diversi paesi, tra cui l’Italia e il Belgio, hanno imposto per gli stranieri e per i cittadini
104 N. 180/2 - aprile 2020 Emergenza da Covid-19 e attività parlamentare: i casi di Francia, Germania e Spagna (Aggiornato al 6 aprile 2020) Nota Breve Senato della Repubblica,1-12,11.
105 Comunicato stampa della presidentessa del Congresso Spagnolo del 2 aprile 2020 accessibile all’indirizzo del Congresso Spagnolo sezione Attività Parlamentare delle Commissioni e Giunte.
106 Il Regolamento del Parlamento Europeo non consente la possibilità durante il procedimento legislativa di approvare atti normativi in commissione deliberante ma solo in commissione referente, con poi il passaggio in plenaria obbligatorio.
36 che rientrassero da altri Stati europei. Il Parlamento rischiava una paralisi che avrebbe bloccato il processo decisionale europeo e avrebbe avuto un impatto sulla stessa democrazia rappresentativa. Sulla base di tali motivazioni, l’ufficio di presidenza del Parlamento europeo ha deciso, con una delibera del 20 marzo 2020, di permettere che la successiva plenaria di aprile si svolgesse a Bruxelles e in maniera ibrida: in parte in presenza, per gli eurodeputati rimasti a Bruxelles e a distanza per tutti gli altri, con diverse opzioni di voto, con un termine fino al 31 luglio (data oltre la quale l’ufficio, valutando la situazione, si è riservato di modificare la sua delibera). Per quanto riguarda le fonti normative utilizzate che hanno fatto da base giuridica per tale decisione, il Presidente Sassoli107, in data 27 marzo 2020, ha indicato l’art. 6 dell’atto elettorale del 1976108, che disciplina il voto dei deputati all’interno della procedura parlamentare, il quale prevede che “i membri del Parlamento europeo votano individualmente e personalmente. Non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo”109.
Rilevano anche gli articoli 22, 182 e 186 del Regolamento del Parlamento europeo, che ribadiscono le caratteristiche a cui si deve attenere il voto parlamentare per ritenersi valido110, oltre ai compiti attribuiti al presidente111 e le concrete modalità con cui si
107 Convegno organizzato il 26 marzo 2020 su Zoom dal presidente della Commissione affari Costituzionali della Camera dei Deputati l’Onorevole Giuseppe Brescia Parlamento aperto: a distanza o in presenza? Accessibile sul sito Radioradicale.it.
108 Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto GU L 278 dell'8.10.1976, pag. 5), come modificato dalla decisione 93/81/Euratom, CECA, CEE recante modifica dell'atto relativo all'elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio del 20 settembre 1976 (GU L 33 del 9.2.1993, pag. 15), e dalla decisione 2002/772/CE, Euratom del Consiglio, del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 (GU L 283 del 21.10.2002, p. 1). Si differenzia dalla versione consolidata prodotta dall'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea (CONSLEG. 1976X1008-23/09/2002) su due punti:
incorpora un trattino all'articolo 6, paragrafo 1 '- membro del Comitato delle regioni' derivante dall'articolo 5 del trattato di Amsterdam (GU C 340 del 0.11.1997) ed è rinumerato in conformità dell'articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2002/772/CE, Euratom.
109 Ibidem, art 6.
110 Art. 186: “Il diritto di voto è personale. I deputati esprimono il loro voto individualmente e personalmente”
111 Art. 22 “Il Presidente dirige, in conformità del presente regolamento, l'insieme dei lavori del Parlamento e dei suoi organi. Egli dispone di tutti i poteri necessari per presiedere alle deliberazioni del Parlamento e per assicurarne il buono svolgimento.
2. Il Presidente apre, sospende e toglie le sedute. Decide in merito alla ricevibilità degli emendamenti e degli altri testi posti in votazione nonché in merito alla ricevibilità delle interrogazioni parlamentari. Fa osservare il regolamento, mantiene l'ordine, concede la facoltà di parlare, dichiara chiuse le discussioni, mette le questioni ai voti e proclama i risultati delle votazioni. Trasmette inoltre alle commissioni le comunicazioni che sono di loro competenza.
37 svolgono le votazioni112. Sul punto è importante prendere visione della decisione113 dell’ufficio di presidenza del 20 marzo 2020, che all’art.. 1114 indica i poteri straordinari assegnati al presidente del Parlamento europeo in situazione di emergenza, per quanto riguarda le votazioni degli atti normativi e la loro modalità operativa e all’articolo 2115 descrive le recenti innovazioni introdotte nella situazione di urgenza e di pandemia venuta a crearsi a seguito della dichiarazione dell’organizzazione mondiale di sanità dell’11
112 Art. 182 “Fatte salve le disposizioni particolari previste dal presente regolamento, il Parlamento applica la seguente procedura per le votazioni sui testi che gli sono presentati:
(a) dapprima, se del caso, si procede alla votazione sugli eventuali emendamenti alla proposta di atto giuridicamente vincolante,
(b) successivamente, se del caso, si procede alla votazione sull'insieme della proposta, eventualmente modificata.
Se la proposta di un atto giuridico vincolante, modificata o meno, non ottiene la maggioranza dei voti espressi in commissione, la commissione propone all'aula di respingere la proposta.
(c) quindi, si procede alla votazione sugli eventuali emendamenti alla proposta di risoluzione o al progetto di risoluzione legislativa,
(d) infine, si procede alla votazione sull'insieme della proposta di risoluzione (votazione finale).
Il Parlamento non vota sull'eventuale motivazione contenuta in una relazione.
2. Nelle votazioni di proposte di atti giuridicamente vincolanti e di proposte di risoluzioni non legislative, si procede prima a votare il dispositivo e poi i visti e i considerando.
3. Un emendamento decade se incompatibile con precedenti deliberazioni sul medesimo testo nel corso della stessa votazione.
4. Al momento della votazione sono consentiti soltanto brevi interventi del relatore o, in sua vece, del presidente della commissione, per esporre la posizione della commissione stessa sugli emendamenti posti in votazione.
113 Decisione Ufficio di presidenza del Parlamento Europeo accessibile sul sito del Parlamento europeo sezione Decisioni Ufficio di Presidenza 20 marzo 2020.
114 Art. 1: “Se il Presidente ritiene che, alla luce della situazione della salute pubblica in relazione all'epidemia di COVID-19, le condizioni di utilizzo del sistema di voto elettronico di cui agli articoli 4, 5 e 6 della decisione del 3 maggio 2004 sulle disposizioni relative alle votazioni possano rappresentare un rischio per la salute dei deputati o del personale del Parlamento europeo o che le sistematiche restrizioni di viaggio applicate in alcuni Stati membri impediscano in modo sostanziale l'utilizzo di tale sistema, il Presidente può decidere che, per le votazioni da lui indicate, si utilizzi il sistema alternativo di voto elettronico di cui all'articolo 2 della presente decisione”
115 Art 2: “Qualora il Presidente decida, conformemente all'articolo 1, che sarà utilizzato il sistema alternativo di voto elettronico, la votazione si svolgerà con le modalità seguenti.
a) La lista di voto e l'ora di apertura e chiusura della votazione sono pubblicate sul sito web
del Parlamento. La lista di voto, la scheda di voto e l'ora di apertura e chiusura della votazione sono inviate tramite e-mail dalla casella di posta elettronica "[email protected]" alla casella di posta elettronica professionale di ciascun deputato.
b) Il deputato vota compilando e firmando la scheda in formato cartaceo.
c) Il deputato invia una scansione o una fotografia della propria scheda, in formato PDF, JPG o in un altro formato elettronico standard simile che assicuri un'immagine chiara e leggibile, tramite e-mail dalla propria casella di posta elettronica professionale alla casella
d) Il computo dei voti è constatato dal Presidente sulla base delle schede che rispettano i requisiti di cui alle lettere b) e c) ricevute entro l'ora di chiusura della votazione di cui alla lettera a).
e) L'utilizzo del sistema alternativo di voto elettronico è registrato nel processo verbale della seduta, unitamente ai risultati della votazione.
38 marzo 2020116. La storica decisione che ha integrato la precedente del 3 marzo 2004 per ciò che concerne le decisioni relative alle modalità di votazione rappresenta, secondo molti studiosi, l’innovazione più profonda introdotta dal Parlamento europeo per garantire la sua continuità nel pieno della prima ondata da Covid-19.
Quattro sono le fasi della votazione, che può svolgersi in diverse modalità alternative:
la prima fase riguarda la pubblicazione sul sito del Parlamento europeo della lista del voto (elenco degli atti normativi all’ordine del giorno) con gli orari di apertura e chiusura della votazione, come stabilito dal presidente. La seconda fase riguarda la votazione vera e propria del parlamentare che può avvenire: o inviando una mail con la scheda di voto dalla mail ufficiale dell’eurodeputato alla casella ufficiale creata dagli uffici del parlamento europeo ad hoc o con la firma cartaceo con deposito in Aula (per i presenti in Aula) o scansionando la scheda o con foto da inviare in formato PDF alla casella ufficiale dove l’immagine deve essere chiara, leggibile. La terza fase è il conteggio dei voti arrivati entro l’ora di chiusura indicata dal presidente e infine la verbalizzazione del voto con registrazione dei risultati definiti e certificati. Il presidente Sassoli ha indicato di recente quali siano stati i pro e quali i contro di questa votazione particolare e inedita per l’assise europea: tra i pro si annovera la garanzia della continuità parlamentare, del rispetto del quorum e del numero legale per discussione e votazione, la certezza del rispetto del requisito della personalità del voto con la certificazione della firma chiara e leggibile dell’eletto e infine il fatto che le prerogative del singolo deputato non sono state minate o menomate dalla difficoltà oggettiva legata alla pandemia. Si tratta però di una procedura macchinosa, lunga, condizionata dalla tecnologia e dal rispetto dei requisiti e che non può essere utilizzata in tutte le votazioni, ma solo in via di urgenza, ove non siano richiesti voti segreti o presentazione di molti emendamenti ai testi normativi. Il voto a distanza è stato utilizzato e sperimentato fino al 31 luglio 2020, in regime di emergenza e urgenza, per evitare una chiusura che avrebbe bloccato l’intera macchina decisionale europea.
Anche il Regno Unito si è trovato di fronte ad un’emergenza senza precedenti: il rischio di chiusura del Parlamento per la pandemia da Covid-19. La reazione iniziale del Governo guidato da Boris Johnson è stata assai timida, forse anche in ragione del fatto
116 Cfr. Conferenza stampa del direttore generale OMS consultabile sul sito Organizzazione mondiale della Sanità sezione Discorsi generali Direttore, 11 Marzo 2020.
39 che la Camera dei Comuni britannica fosse in recess117 per le vacanze invernali. In un paese come il Regno Unito dove grande importanza assumono la consuetudine e la prassi parlamentare, la Camera dei Comuni ha deciso di introdurre, a partire dalla seduta parlamentare del 12 maggio 2020118, la modalità ibrida di discussione e votazione con urgenza dei provvedimenti sia governativi sia di iniziativa parlamentare per fronteggiare la pandemia. In quella occasione sperimentale, i rappresentanti hanno votato una mozione generale con modalità parzialmente a distanza e parzialmente in aula a Westminster. La votazione è avvenuta utilizzando un’applicazione interna già in dote a tutti gli eletti per svolgere attività come la presentazione di mozioni o interrogazioni con accesso in modalità sicura single one one119 di nome MemberHub. I lavori si sono svolti seguendo una precisa procedura. Il relatore di una certa mozione o interrogazione deve chiedere ad inizio dibattito la possibilità di votare a distanza. Superato il primo accesso, specifico per quella determinata attività, al momento della votazione i parlamentari ricevono una notifica tramite SMS ed e-mail. Solo da questo momento verranno suonate le tradizionali campane che danno inizio alla votazione che dura una quindicina di minuti. Tutti i voti verranno espressi in remoto e i risultati verranno raccolti utilizzando il sistema esistente utilizzato per le divisioni fisiche, in cui i nomi sono registrati sui laptop nelle lobby della Divisione, che è il centro di comando di tutte le votazioni. Conclusa questa fase, la discussione procede sotto la supervisione dello Speaker che procederà al secondo punto all’ordine del giorno nell’attesa che gli esperti informatici analizzino i risultati arrivati via internet. Completate le verifiche, i risultati definitivi vengono trasmessi allo speaker che li annuncia in aula. I risultati verranno successivamente pubblicati sull'applicazione CommonsVotes120 come di consueto. Se sorgono problemi o complicazioni, il Presidente ha il potere di prolungare il tempo per una divisione o di annullare e ripetere una sessione.
Questa sessione ibrida ha riscosso molto successo ed è stata usata per parecchie sedute parlamentari durante la prima ondata di contagio da Covid-19. Il Governo Johnson nel
117 Recess: sospensione dei lavori parlamentari che a differenza della “prorogation” non chiude la sessione parlamentare.
118 Dal sito della Camera dei Comuni resoconto con comunicato stampa seduta consultabile sul sito del parlamento inglese sezione Camera dei Comuni sezione Business sezione Resoconti attività parlamentare, 12 maggio 2020
119 Single sign-on è la proprietà di un sistema di controllo d'accesso che consente ad un utente di effettuare un'unica autenticazione valida per più sistemi software o risorse informatiche alle quali è abilitato.
120 Applicazione usata dai parlamentari inglesi per organizzare la loro attività e svolgere la loro funzione nella maniera più rapida ed efficace possibile.