DOCUMENTO N° 42
POSIZIONE DEGLI ENTI
EROGATORI DEL SERVIZIO DI ADM RISPETTO AL RINNOVO DELLA
GARA D'APPALTO
10 MARZO 1992
Al Sindaco dr. G.P. BORGHINI Palazzo Marino Comune di Milano
Al Vice Sindaco dr. G. ZOLA Palazzo Marino Comune di Milano
All'Assessore ai Servizi sociali
dr. R. BERNARDELLI L.go Treves, 1 Comune di Milano
I servizi di A.D.M. (assistenza domiciliare a minori e loro famiglie) e di A.D.H. (assistenza domiciliare a nuclei familiari con presenza di persone disabili) sono stati avviati dal Comune di Milano in forma sperimentale rispettivamente nel 1985 e nel 1987. Entrambi i servizi sono stati progressivamente estesi fino a raggiungere il primo, 14 zone del decentramento cittadino ed il secondo tutto il territorio comunale. Le finalità di entrambi i servizi sono da ricondurre all'evitare ai minori e ai disabili psico-fisici e sensoriali l'allontanamento dalla propria famiglia (con il conseguente ricovero in istituto), nei casi in cui all'interno della famiglia ei presentino tali disagi da compromettere temporaneamente lo sviluppo funzionale al minore elo la serena permanenza nel normale ambiente di vita.
I servizi domiciliari pertanto si configurano come interventi preventivi al sorgere di ulteriori disagi e rischi di devianze sociali sul territorio comunale. Per la realizzazione il Comune di Milano - Settore Servizi Sociali - si avvale di cooperative ed associazioni che mettono a disposizione le proprie strutture organizzative con operatori educativi, socioassistenziali e sanitari, adeguatamente preparati.
Due ci paiono le caratteristiche innovative dei servizi domiciliari:
* la gestione integrata degli interventi tra gli operatori del Settore Servizi sociali del Comune di Milano e gli operatori del privato-sociale: questa ci sembra infatti una positiva ed efficace modalità di gestione che vede diverse professionalità con diverse responsabilità coinvolte per la realizzazione di interventi operativi;
* la forte valenza territoriale di questi servizi che hanno come campo d'azione primario il minore o il disabile, le loro famiglie ed il contesto sociale e relazionale in cui questi soggetti si muovono. In particolare gli interventi educativi mirano a potenziare ed attivare tutte quelle relazioni per garantire agli utenti benessere psicofisico ed integrazione sociale positiva. A tal riguardo è da osservare come in aree territoriali comunali diverse si sono concretizzate modalità operative leggermente diversificate.
In questi primi anni di attività sono stati realizzati per l'A.D.M. interventi per oltre 500 minori e per interventi per oltre 100 minori.
Il rapido sviluppo di questi servizi, i risultati positivi riscontrati in questi anni e la necessità di ampliamento dell'A.D.M. per tutta la città, sanciscono il fatto che questi servizi non siano più da considerare in fase sperimentale ma che debbano entrare a far parte delle ordinarie unità di offerta di servizi sociali alla popolazione.
Nell'autunno scorso l'Amministrazione Comunale ha cercato di avviare le procedure per il rinnovo delle gare di appalto con le quali dal 1989 è stata affidata la gestione dei servizi ADM e ADH alle cooperative: numerose difficoltà, non ultima la recente crisi di Giunta, hanno impossibilitato la deliberazione del Consiglio Comunale costringendo la prosecuzione degli interventi in atto tramite la proroga, per il 1° semestre 1992, del contratto precedente.
A fronte delle considerazioni precedenti riteniamo oggi indispensabile ripensare alla modalità contrattuale attualmente utilizzata e da rinnovare per il prossimo triennio 1992/1995: un contratto con organizzazioni del privato-sociale scelte con gara di appalto (licitazione privata) basata su criteri di economia per la realizzazione di prestazioni definite dall'Amministrazione Comunale tramite un minuzioso capitolato di norme tecniche di attuazione. Tale modalità, ritenuta da noi non idonea fin dal 1988 ma infine accettata, mette in risalto due punti di notevole perplessità che riteniamo debbano essere fatte proprie dalla Giunta e dal Consiglio Comunale:
Punto 1 - Se la delibera consiliare sulla trasparenza venisse applicata integralmente, in questo campo dei servizi alla persona, produrrebbe effetti indotti di carattere negativo.
Infatti la ragione d'essere della delibera sulla trasparenza pone la individuazione di a chi affidare lo svolgimento del servizio attraverso la maggiore economicità dell'offerta come punti essenziali e consequenziali di riferimento. Operare unicamente sulla base di questi punti assumendoli come garanzia di trasparenza può indurre effetti disastrosi.
In pratica per la Amministrazione Comunale di Milano come per altre Amministrazioni Comunali, in generale nel settore dei servizi socio-sanitario-assistenziale alla persona, non si tratta di dover acquistare dei beni materiali (valutabili sufficientemente solo con criteri quantitativi e di economicità), bensì si tratta di concordare con un altro soggetto sociale (le cooperative sociali e le associazioni) l'erogazione per i cittadini di un servizio pubblico alla persona di natura relazionale: andrebbero valutati altri elementi propri delle organizzazioni di privato-sociale quali il rapporto con il territorio e con i servizi sociali, l'esperienza di gestione di servizi relazionali acquisito nel tempo, la professionalità degli operatori, i sostegni formativi, le modalità di verifica, ecc.
Punto 2 - Inoltre la modalità della licitazione privata/appalto per sua stessa natura non permette un reale rapporto di collaborazione e di integrazione tra il soggetto pubblico, responsabile nei confronti dei cittadini dell'erogazione di servizi pubblici (vd. art. 79 dello Statuto del Comune di Milano), ed il 80ggetto del privato-sociale che cogestisce l'intervento sociale.
Si tratta ora di poter individuare uno strumento giuridico-contrattuale che permetta l'elaborazione e la condivisione del progetto del servizio tra i due oggetti contraenti anche sul piano istituzionale.
In specifico riteniamo opportuno individuare altre formule contrattuali che:
* da un lato garantiscano una unitarietà di fondo degli orientamenti per la realizzazione dei servizi ADM e ADH ed i criteri di scelta delle organizzazioni del privato-sociale con
le quali realizzare il servizio (per esempio riformulando le delibere quadro G.M. che istituivano sperimentalmente i servizi ADM e ADH tramite una nuova delibera del Consiglio Comunale);
* dall'altro lato lascino la possibilità di contrattare successivamente, tra l'Amministrazione Comunale e le singole organizzazioni, diverse modalità di realizzazione pratica degli interventi alla luce delle esigenze degli utenti e del territorio, dei servizi sociali di base e delle cooperative (per esempio tramite convenzioni a trattativa privata)
Riteniamo che tali metodi, nei fatti, possano offrire maggiori garanzie di trasparenza, nella scelta delle organizzazioni del privato-sociale e di verifica dell'efficacia dei servizi, che non attraverso una gara di appalto.
La gara di appalto infine ci sembra sconsigliabile:
- per il rischio, insito nell'acquisto di prestazioni umane, del reato di 'intermediazione di mano d'opera' (cfr. Cod. Civile art. 1655 e L. 23.10.60 n° 1369 art. 1 e successiva giurisprudenza);
- per il fatto che è una modalità scarsamente utilizzata per i servizi socio-assistenziali alla persona e sulla quale persistono molti dubbi sull'opportunità di utilizzo (cfr. 'Convenzioni tra enti pubblici e soggetti privati per l'erogazione di servizi socio-assistenziali' Indagine svolta dall'IRS, Ed. Ministero dell'Interno - Direzione generale dei servizi civili - Roma 1991, nella quale su 100 convenzioni analizzate un solo contratto - quello del Comune di Milano per il servizio ADM - era effettuato tramite gara di appalto);
- per il fatto che tutta la normativa vigente indica nel rapporto di convenzionamento l'unica modalità di gestione dei servizi socio-a8sistenziali tramite il privato sociale (ofr.
L.R. 1/86 'Riorganizzazione e programmazione dei servizi socio-assistenziali della Regione Lombardia' unitamente al successivo Piano Socio-Assistenziale triennale, attualmente in vigore, che prevedono la costituzione dell'albo regionale degli enti privati idonei al convenzionamento e la stesura di convenzioni-tipo che ora, con l'approvazione della recente L.381/91 sulla cooperazione sociale, dovranno essere istituiti entro un anno) - (cfr. art. 89 dello Statuto del Comune di Milano nel titolo VI 'I servizi pubblici'); - per il fatto che in attesa della definitiva regolamentazione della disciplina al convenzionamento, l'Assessore Regionale all'Assistenza sin dal 1988 indicava l'inopportunità di utilizzare l'istituto dell'appalto (cfr. lettera del 25.10.88 dell'Assessore M. Fappani in risposta ad un quesito presentato dal Presidente dell'USSL 38 Lombardia);
Vi chiediamo pertanto di riconsiderare l'opportunità di deliberare in Consiglio Comunale un gara di appalto per l'acquisto di prestazioni sociali, a favore di altre forme contrattuali che tutelino la realizzazione delle politiche sociali comunali tramite la corresponsabilità con il privato-sociale nella gestione dei servizi sociali alle persone.
Pur rimanendo determinati in questa richiesta, piano pronti ad individuare tutte le forme operative che tutelino in tutti i nodi le esigenze di trasparenza ed economicità della Amministrazione Comunale.
Milano, 10 marzo 1992
A firma delle seguenti organizzazioni aderenti al Coordinamento cooperative ed a 9sociazioni convenzionate con il Comune di Milano per la realizzazione dei servizi di A.D.M. (ag9istenza domiciliare a minori e loro di A.D.H. (assistenza domiciliare a nuclei familiari con presenza di persone disabili).
I destinatari di questo documento sono:
Sindaco Vice Sindaco
Assessore ai servizi sociali
COMUNE DI MILANO SETTORE SERVIZI SOCIALI
NORME DI ESECUZIONE DELLE PRESTAZIONI DI ASSISTENZA DO MINORI E LORO.
FAMIGLIE IN DIFFICOLTA'
(APPROVATE CON DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA MUNICIPALE N.4496/89 DELL'11.7.1989, DIVENUTA ESECUTIVA DAL 29.9.1989)
ARTICOLO 1 OGGETTO Costituisce oggetto del presente documento l'appalto delle prestazioni erogate dal servizio di Assistenza Domiciliare ai Minori e loro fami-... glie in difficoltà (d'ora in poi denominata A.D.M.)
ARTICOLO 2: MODALITA' DELLA GARA. All'aggiudicazione dell'appalto si addiverrà mediante trattativa privata con gara ufficiosa, anche in più lotti... Le Cooperative e Associazioni (d’ora in poi denominate Organizzazioni) che parteciperanno alla presente.
gara potranno aggiudicarsi un numero massimo di lotti che verrà indicato nel bando di gara.
ARTICOLO 3: OFFERTE. Le offerte, da presentare in busta chiusa intestata e regolarmente affrancata, dovranno indicare il lotto o i lotti prescelti per la realizzazione dell'A.D.M. secondo gli indirizzi dettati dal Settore Servizi Sociali.
L'offerta stessa non dovrà contenere riserve e condizioni, pena l'annullamento.
Con la presentazione delle offerte si intenderanno accettate da parte, delle Organizzazioni concorrenti tutte le condizioni delle presenti norme esecutive.
Nella determinazione del prezzo orario, comprensivo dell'attività svolta dal responsabile del servizio erogato dall'Organizzazione (socio-educativa più, eventualmente, il sostegno alla quotidianità), si dovrà considerare che il servizio presenti le seguenti caratteristiche:
3.1 - DESTINATARI DEL SERVIZIO
Il servizio prevede interventi di natura socio-educativa e, ove occorra, di natura socio- assistenziale, prestati soprattutto. presso il domicilio dei minori e del loro nucleo familiare, con possibilità di estenderli, a seconda delle esigenze, anche al di fuori di esso.
Il servizio ha come obiettivo la prevenzione del rischio già manifesto, onde consentire la permanenza nel proprio ambiente di vita e di evitare il ricorso, a strutture residenziali.
I destinatari del servizio saranno scelti secondo i seguenti criteri:
- esistenza di uno stato di bisogno determinato da difficoltà del nucleo familiare ad assicurare il benessere fisico e psicologico del minore e a svolgere la funzione educativa nei suoi confronti
- presenza di difficoltà transitorie e temporanee e ….
