Parere cit., pp.78-79.

La parte in corsivo forma oggetto di un "Nuovo emendamento", pervenuto in epoca successiva agli altri qui esaminati, ma relativo alla stessa disposizione del d.d.l..

Parere sugli emendamenti al disegno di legge governativo relativi all'art. 3, c. 1 lett. a) D.L. AC approvato dal Senato il 15 luglio 1998 concernente "Disciplina degli incarichi estranei ai compiti di ufficio e al collocamento fuori ruolo dei magistrati"

(Parere del 29 settembre 1999)

Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 29 settembre 1999, ha adottato all'unanimità dei voti validamente espressi il seguente parere:

«Premessa. La presente relazione si limita a prendere in considerazione gli emendamenti presentati dal Governo al disegno di legge indicato in epigrafe: essa si astiene, quindi, da una rivalutazione complessiva del d.d.l. n.1247/S, recante "norme in materia di responsabilità disciplinare dei magistrati ordinari, di incompatibilità e di incarichi estranei a compiti di ufficio", che aveva formato oggetto, del parere del C.s.m. in data 18 dicembre 1997 e che, per la parte relativa agli incarichi extragiudiziari, è stato poi stralciato da quel più ampio disegno di legge e, sia pure con talune significative modifiche, è stato tradotto nel d.d.l. ora in esame.

1.- Modifica della lett.a), punto 4: si propone che il Ministero di Grazia e Giustizia possa avvalersi della collaborazione di magistrati ordinari anche nei ruoli apicali del Dicastero: ufficio legislativo e di gabinetto del Ministro, nonchè Ufficio del Responsabile dei sistemi informativi automatizzati¹.

Si sottolinea nella relazione: a) che soprattutto in questi ruoli sembrerebbe richiesta la specifica professionalità del magistrato ordinario; b) e che con tale emendamento si ovvierebbe alla irrazionalità delle disposizioni in esame, che consentirebbero l'impiego, presso il gabinetto e l'ufficio legislativo del Ministero di soli magistrati amministrativi e contabili.

Per quanto attiene, in particolare, all'Ufficio del Responsabile dei Sistemi informativi (U.R.S.I.A.), si osserva nella relazione suddetta che la figura del responsabile che, ai sensi dell'art. 10 del d.lgs. 12 febbraio 1993 n.39, deve essere direttore generale o equiparato a tale grado, è stata individuata in un magistrato (secondo quanto disposto dal d.P.R.28.10.1994 n.748). L'Ufficio del responsabile - prosegue la relazione - ha, del resto, carattere servente verso tutti gli uffici giurisdizionali e verso tutte le strutture centrali del Ministero; la presenza di magistrati, attualmente in numero di tre, assicura, dunque, il necessario coordinamento tra le esigenze giurisdizionali e quelle amministrative; l'importanza che il servizio informatico va sem- pre più assumendo nell'ambito dell'esercizio della giurisdizione impone che nella scelta della organizzazione informatica venga ad avere un ruolo istituzionale e necessario la componente della magistratura, ciò al fine di garantire l'effettivo ed autonomo esercizio della giurisdizione:

d'altro canto, la necessità che dal governo dell'informatica non siano esclusi i magistrati è stata da tempo avvertita dallo stesso C.s.m., che ha creato la figura dei referenti distrettuali per l'informatica.

In conformità a quanto si è in via generale osservato nel parere deliberato dal C.s.m.

nella seduta del 18 dicembre 1997 in ordine a d.d.l. n.1247/S ², osserva il Consiglio che l'identificazione degli incarichi consentiti dovrebbe anzitutto distinguere tra incarichi da svolgersi contemporaneamente all'esercizio della funzione giudiziaria - e quindi senza

collocamento fuori ruolo - e incarichi che comportino la temporanea cessazione delle funzioni giudiziarie. La mancanza di una distinzione del genere, che è rimasta nel d.d.l. approvato dal Senato il 15 luglio 1998 (ed al quale si farà costante riferimento), assume un ruolo significativo in relazione all'emendamento in esame. Se può invero accettarsi che dei magistrati ordinari, ove collocati fuori ruolo, vadano a ricoprire - come del resto già oggi accade - le funzioni in oggetto, che richiedono in effetti una specifica professionalità, è per contro da ritenere altamente inopportuno che tali attività siano espletate da magistrati che continuino a svolgere funzioni giudiziarie: il rapporto di stretta collaborazione con il Ministro, che il compimento di

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quelle attività necessariamente implica, appannerebbe, infatti, l'autonomia ed indipendenza del singolo magistrato e si risolverebbe in una perdita di credibilità per l'istituzione giudiziaria.

In conclusione, l'emendamento va senz'altro condiviso (anche in riferimento alla possibilità che magistrati ordinari siano "distaccati" presso l'URSIA, stante il rilievo oggi assunto dall'informatica anche sul piano della razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria e, in definitiva, del più funzionale esercizio della giurisdizione), alla sola condizione che sia specificato che le posizioni che si intendono indicare in aggiunta dovranno riguardare in via esclusiva magistrati posti contemporaneamente fuori ruolo.

2.- Modifica della lett.a), punto 7: con riferimento agli organismi imparziali di garanzia, in relazione ai quali gli incarichi sono - a norma del d.d.l. in oggetto - consen- titi ove "la presenza del magistrato sia espressamente prevista o consentita dalla legge", si propone di sopprimere le parole da "espressamente" sino alla fine con le parole "prevista o consentita in base alla legge" così che le Autorità amministrative indipendenti possano avvalersi della collaborazione di magistrati senza che sia necessario l'ulteriore rinvio ad espresse previsioni legislative nelle relative leggi istitutive.

Nella relazione si sottolinea la "neutralità politica" di tali organismi, che agiscono in funzione di tutela di interessi generali, con connotazioni assimilabili a quelle paragiurisdizionali attribuite in alcuni casi alla stessa magistratura; e si osserva, poi, che se questa è la ratio di tale disposizione, non si è tenuto conto, tuttavia, della circostanza che in quasi nessuna delle leggi istitutive di Autorità amministrative indipendenti è stata espressamente prevista a suo tempo la partecipazione di magistrati. L'emendamento eviterebbe quindi, la necessità di singoli interventi modificativi delle leggi suddette per dare attuazione concreta a quanto previsto sia pure in generale dalla disposizione in oggetto.

Nel ricordato parere del C.s.m. si era fatto presente che la nuova normativa dovrebbe essere ispirata al "principio di tassatività" degli incarichi extragiudiziari espletabili dai magistrati e che sarebbe stato necessario stabilire espressamente, cioè, che i magistrati possono accettare o svolgere incarichi conferiti da pubbliche amministrazioni o da soggetti, enti ed organismi pubblici, anche internazionali, "solo se si tratti di incarichi espressamente consentiti ai magistrati dalla presente legge (o da leggi ad essa successive) e alle condizioni da essa stabilite".³

"Ora, tale impostazione, che è da condividere in quanto è la sola idonea ad evitare incertezze in questa materia, induce a ritenere più opportuna la mera soppressione dell'inciso che con l'emendamento in questione si vorrebbe invece sostituire con diversa espressione, soppressione a seguito della quale, infatti, sarebbero senz'altro consentiti ai magistrati "gli incarichi presso ... gli organismi imparziali di garanzia".

La disposizione così emendata si porrebbe essa stessa, invero, come fonte normativa di carattere generale del potere autorizzativo in relazione agli incarichi da espletare presso le authorities ed eviterebbe realmente la necessità di una modificazione delle leggi istitutive di tali organismi o, comunque, di un ulteriore intervento legislativo preordinato a prevedere o

consentire la presenza di magistrati negli organismi suddetti".

3.- Modifica del comma 1, lett.b): si propone di sostituire la lett.b) (che fa riferimento agli "incarichi presso organismi giurisdizionali internazionali o sovranazionali, comunque denominati, o presso organismi internazionali o sovranazionali che abbiano diretta attinenza con la giurisdizione e per i quali venga deliberato il fuori ruolo ai sensi della legge 27 luglio 1962 n.1114), con la seguente espressione:" gli incarichi presso organismi

giurisdizionali internazionali o sovranazionali che richiedano le specifiche competenze professionali offerte dai magistrati, nonchè nei casi previsti dall'art.168 del d.P.R.5 gennaio 1967 n.18, o in relazione a programmi di cooperazione giudiziaria".

Nella relazione si sottolinea che l'emendamento ha carattere migliorativo in quanto l'attuale testo potrebbe immotivatamente precludere il contributo e la partecipazione di magistrati nell'attività internazionale del Ministero di Grazia e Giustizia e potrebbe, inoltre,

ostacolare la possibilità, per il nostro Paese, di offrire cooperazione nei casi, sempre più numerosi, in cui sia prevista dall'organizzazione internazionale l'attribuzione di incarichi a magistrati sotto forme diverse da quelle compatibili con la legge n.1114 del 1962.

Va al riguardo premesso che l'esigenza di consentire la partecipazione di magistrati ad attività da espletarsi presso gli organismi sopra indicati (abbiano o meno essi carattere

giurisdizionale) è vivamente avvertita dal Consiglio. In una fase in cui la dimensione internazionale investe anche, liberandoli dai suoi tradizionali limiti geografici, il diritto e le funzioni giudiziarie, apparirebbe anacronistico impedire che la competenza dei magistrati possa essere utilizzata nelle attività alle quali si è fatto riferimento (sia pure nei limiti compatibili con l'esigenza, che merita eguale rispetto, di evitare insostenibili "scoperture d'organico).

L'emendamento in esame, svincolando il collocamento dei magistrati fuori ruolo dalla legge n.1114 del 1962 (la cui applicazione è fonte di difficoltà, come anche recenti vicende consiliari hanno dimostrato); facendo altresì riferimento all'art. 168 del d.P.R.n.18 del 1967 (che consente il collocamento fuori ruolo di dipendenti pubblici in qualità di "esperti"); e consentendo, infine, che i magistrati siano "distaccati" presso il Ministero di Grazia e Giustizia per essere impiegati in "programmi di cooperazione giudiziaria" (che non sono contemplati, in effetti, nella lett.a), punto 4, e che vanno assumendo progressivo rilievo in presenza di

fenomeni criminali ad ampio raggio) sembra muoversi in questa direzione e merita, quindi, piena adesione.

4.- Modifica dell'art.3, comma 1, lett.a), punto 5 (emendamento proposto dal

Dipartimento della funzione pubblica): si propone di consentire ai magistrati amministrativi e contabili di svolgere incarichi extragiudiziari presso gli uffici legislativi e di gabinetto dei Ministri nonchè del segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, anche senza essere collocati fuori ruolo, come invece prevede il d.d.l. approvato dal Senato.

La contrarietà a tale emendamento, espressa nella relazione di accompagnamento (predisposta dall'ufficio legislativo del Ministero di Grazia e Giustizia), si fonda essenzialmente su diverse ragioni, di cui il Consiglio condivide in particolare le seguenti:

- i progetti di riforma in tema di incarichi ai magistrati (a quello in esame vanno aggiunti il d.d.l. approvato il 14 aprile 1998 alla Camera dei deputati, relativo a modifica dell'ordinamento del Ministero di Grazia e Giustizia, e lo schema di decreto legislativo predisposto ai sensi dell'art. 11, lett. a), della l.15 marzo 1997 n.59 circa l'organizzazione del Ministero suddetto) si muovono - tutti - nell'ottica di una riduzione della possibilità, per i ma- gistrati stessi, di svolgere funzioni extra-giudiziarie, con particolare riferimento agli incarichi presso i vari Ministeri.

- l'intento legislativo di ridurre in via preminente la presenza, presso i vari Ministeri, soprattutto dei magistrati ordinari non appare di per sè in linea con la prospettiva generale, largamente condivisa, tendente a giungere all'uniformità della giurisdizione ed alla piena uniformità di trattamento tra le varie magistrature;

- l'emendamento de quo consente il permanere dell'attuale prassi, che autorizza il magistrato amministrativo e contabile a svolgere contemporaneamente le proprie funzioni giurisdizionali o paragiurisdizionali (quelle consultive e di controllo) accanto a quelle

propriamente amministrative; e ciò diversamente da quanto previsto per i magistrati ordinari, destinati solo presso alcuni uffici del Ministero di grazia e giustizia e da collocarsi

necessariamente fuori ruolo;

- la proposta in parola appare contraddire, in definitiva, le esigenze di trasparenza e di terzietà sottese all'introduzione della normativa sugli incarichi dei magistrati, esigenze persino più accentuate per il magistrato amministrativo, il quale è giudice dell'atto, che non per il magistrato ordinario (non potendosi trascurare cioè che, ove tale emendamento fosse accolto, al magistrato amministrativo o contabile sarebbe consentito di pronunciarsi, nell'esercizio delle proprie funzioni giurisdizionali o paragiurisdizionali, sulla legittimità di un atto amministrativo che egli stesso potrebbe, in ipotesi, aver concorso a formare nel perdurante esercizio di funzioni svolte presso uffici ministeriali).

5.- Modifica del comma 1, lett.c) (emendamento proposto dal Dipartimento della funzione pubblica): si propone di ampliare la possibilità, per il magistrato, di svolgere atti-

Parere cit., pp.77-78.

amministrazioni dello Stato.

La relazione condivide, al riguardo, le ragioni esposte dal proponente, il quale osserva che una restrizione, rispetto all'attuale situazione, dell'opportunità per il magistrato di svolgere attività di insegnamento tenderebbe ad escludere quelle che rappresentano utili occasioni per un approfondimento e aggiornamento della sua professionalità.

Osserva anzitutto il Consiglio che nel d.d.l. n.1247 si prevedeva che fossero consentiti ai magistrati ordinari anche "gli incarichi di insegnamento di livello universitario o

postuniversitario", "gli incarichi di insegnamento di materie attinenti le funzioni giudiziarie non espressamente previsti da disposizione di legge, conferiti da enti operanti entro l'ambito di una determinata circoscrizione territoriale"; e "le attività di insegnamento di materie giuridiche purchè non svolte in forma imprenditoriale" (art.34, comma 1, lett.d).

L'attuale testo del disegno di legge, si limita a consentire "gli incarichi di insegnamento conferiti dal competente Consiglio, per i magistrati ordinari anche attraverso i consigli

giudiziari, dal Ministero di grazia e giustizia e dalle scuole superiori delle amministrazioni dello Stato", escludendo quindi dal novero dei conferenti tutti gli altri soggetti indicati nel d.d.l.1247, in essi compresi anche le università, le amministrazioni dello Stato diverse da quelle sopra individuate e gli enti territoriali, e ribaltando drasticamente, così, l'attuale quadro ordinamentale (risultante dalla circolare n.15207 del 16 dicembre 1987 e succ.modif., in virtù della quale tali attività di insegnamento possono formare oggetto di autorizzazione, a condizione naturalmente che siano in concreto rispettati i criteri di carattere generale previsti per il rilascio: si vedano, in particolare, i punti 4, 12, ultimo comma, e 14 della circolare suddetta).

Ora, nel parere espresso dal Consiglio superiore nel dicembre 1997, pur nettamente orientato verso una drastica riduzione degli incarichi extragiudiziari, non era formulato alcun rilievo critico in ordine all'ambito delle attività di insegnamento, quale delineato nell'art.34 cit., e si esprimeva quindi una sostanziale adesione a quella disposizione. Vi è da segnalare, anzi, che nel suggerire l'inclusione, nell'elenco degli incarichi espressamente vietati (art.34, comma 2), di tutti gli incarichi retribuiti o compensati conferiti da soggetti privati o da enti pubblici economici, si segnalava nel Parere suddetto l'opportunità di escludere dal divieto gli incarichi

"di insegnamento universitario conferiti da atenei privati" e gli incarichi che abbiano ad oggetto il compimento di opere dell'ingegno di carattere culturale suggerendosi al riguardo di

restringere l'ambito delle autorizzazioni ai soli incarichi che si traducano in collaborazioni di carattere continuativo e coordinato e di escludere dall'obbligo di preventiva autorizzazione quelle attività (quali la redazione di un libro, di una monografia, di un articolo, la direzione o la partecipazione al comitato di direzione di una rivista, la direzione di una collana e simili) che ineriscono a fondamentali libertà della persona costituzionalmente garantite, così da favorire anche lo sviluppo della dimensione intrinsecamente culturale della professione giudiziaria⁴.

Le argomentazioni formulate nel Parere in questione sono sostanzialmente condivise dal Consiglio, a giudizio del quale la drastica riduzione dell'area degli incarichi di insegnamento si muove oggettivamente in direzione di un più accentuato isolamento della "corporazione"

giudiziaria; non può non tradursi in un penalizzante impoverimento culturale dei giudici; e non considera affatto, infine, che la crescita della loro professionalità, e dunque della loro indipen- denza, è da ricollegarsi anche ai positivi circuiti che, rompendo un'antica separatezza, si sono instaurati nell'ultimo trentennio tra magistratura e società.

L'emendamento proposto, che affida al Consiglio l'individuazione dei criteri generali per l'affidamento degli incarichi di insegnamento (quali quelli attualmente indicati nella ricordata circolare, che potranno semmai essere meglio precisati), appare in definitiva idoneo a

consentire che - ferma la salvaguardia dell'indipendenza, del prestigio e del decoro del magistrato - siano mantenuti in vita quegli scambi di esperienze che non possono che

arricchire la professionalità dei giudici e nel contempo contribuire a diffondere la cultura della giurisdizione.

6.- Modifica della lett.a), punto 5 (emendamento proposto dal Ministero delle Finanze): si propone di consentire l'attribuzione di incarichi ai magistrati, oltre che presso l'Ufficio legislativo della Presidenza del Consiglio dei ministri, anche presso quello del Ministero delle Finanze.

Nella relazione si osserva che l'emendamento sarebbe accettabile solo se fosse accolto l'emendamento proposto dal Ministero di grazia e giustizia (preso in esame sub n. 1), con il quale si mira ad estendere la possibilità di incarichi per i magistrati anche presso l'ufficio legislativo del Ministero suddetto, poichè verrebbe altrimenti a delinearsi un assetto irrazionale.

Al di là dei rilievi svolti nella relazione (che non possono non essere condivisi) e fermo restando che incarichi del genere dovrebbero - come si è osservato inizialmente - comportare il collocamento del magistrato fuori ruolo, in termini generali si è contrari all'emendamento in quanto esso verrebbe ad estendere oltre misura il novero dei "distacchi" presso i Ministeri (sia pure limitatamente ai loro uffici legislativi) e finirebbe, inoltre, per introdurre una deroga aggiuntiva in favore del solo Ministero delle Finanze, laddove anche in altri Dicasteri potrebbe essere avvertita l'esigenza di avvalersi della specifica professionalità dei magistrati ordinari: se deroga deve esservi, quanto al collocamento fuori ruolo presso gli uffici legislativi, essa va opportunamente limitata (come previsto sub n. 1) al Ministero di Grazia e Giustizia in quanto l'attività svolta dal suo ufficio legislativo riveste indubbiamente un'importanza primaria in relazione all'evoluzione del diritto processuale, di quello sostanziale e dell'ordinamento

giudiziario e richiede - naturalmente, si direbbe - la collaborazione di magistrati ordinari, la cui

"tradizionale" presenza si è rivelata del resto di grande utilità».

Il Consiglio ha deliberato, pertanto, di formulare il richiesto parere nei termini sopra indicati».