Solidarietà e sussidiarietà nel pensiero dell'ultimo Galeotti

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(1)© Copyright - Giuffrè Editore.

(2) UNIVERSITÀ. DEGLI. STUDI. DI. BERGAMO. DIPARTIMENTO DI SCIENZE GIURIDICHE. IL DOVERE DI SOLIDARIETÀ. a cura di BARBARA PEZZINI e CLAUDIO SACCHETTO. M I L A N O - D O T T. A . G I U F F R È. EDITORE - 2005. © Copyright - Giuffrè Editore.

(3) UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI BERGAMO DIPARTIMENTO DI SCIENZE GIURIDICHE. CLAUDIO SACCHETTO. IL DOVERE DI SOLIDARIETÀ L’INSEGNAMENTO DI SERIO GALEOTTI ATTI DEL CONVEGNO. Giornate europee di diritto costituzionale tributario, 5a edizione Bergamo, 14-15 novembre 2003. a cura di BARBARA PEZZINI e CLAUDIO SACCHETTO. M I L A N O - D O T T. A . G I U F F R È. EDITORE - 2005. © Copyright - Giuffrè Editore.

(4) INDICE. Parte Prima ` I FONDAMENTI COSTITUZIONALI DEL DOVERE DI SOLIDARIETA ` FONDAMENTI EPISTEMOLOGICI DELLA SOLIDARIETA di Mauro Ceruti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3. ` VERTICALE: AUTONOMIE TERRITORIALI LA SOLIDARIETA E COESIONE SOCIALE di Salvatore Prisco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15. ` E AUTONOMIE TERRITORIALI NELLO STATO REGIONALE SOLIDARIETA di Andrea Morrone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27. ` VERTICALE TRA AUTONOMIE TERRITORIALI LA SOLIDARIETA ED UNIONE EUROPEA di Silvio Troilo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 37. ` ORIZZONTALE E IL RUOLO DELL’ASSOCIAZIONISMO LA SOLIDARIETA di Francesco Rigano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 63. ` E SOLIDARIETA ` NELLA PROSPETTIVA LIBERTA DEL NUOVO MODELLO ‘‘FEDERALE’’ DI WELFARE di Felice Giuffre` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 79. DIMENSIONI E QUALIFICAZIONI NEL SISTEMA COSTITUZIONALE ` (A PROPOSITO DI UGUAGLIANZA ED EFFETTIVITA ` DI SOLIDARIETA DEI DIRITTI E TEMATIZZAZIONE DELLA DIFFERENZA) di Barbara Pezzini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93. CONCLUSIONI di Valerio Onida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 115. Parte Seconda ` NEL DIRITTO TRIBUTARIO IL DOVERE DI SOLIDARIETA. LE DEVOIR DE SOLIDARITE´ EN DROIT FISCAL FRANC¸AIS di Pierre Beltrame. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 123. SOLIDARITE´ DANS L’IMPOSITION di Manuel Pires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 141. © Copyright - Giuffrè Editore.

(5) vi. indice. ` NEL DIRITTO TRIBUTARIO: IL DOVERE DI SOLIDARIETA L’ORDINAMENTO ITALIANO di Claudio Sacchetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 167. LE PRINCIPE DE SOLIDARITE´ DANS LE DROIT FISCAL GREC di Georgios Matsos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 217. ` E LO ‘‘STATO AUTONOMISTICO’’ IL PRINCIPIO DI SOLIDARIETA SPAGNOLO: UN BREVE COMMENTO di J. Alberto Sanz Dı´az-Palacios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 221. GIUSTIZIA SOCIALE E RIFORME TRIBUTARIE di Franco Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 229. © Copyright - Giuffrè Editore.

(6) ` VERTICALE: LA SOLIDARIETA AUTONOMIE TERRITORIALI E COESIONE SOCIALE di Salvatore Prisco (*). Sommario: 1. Verso nuovi orizzonti, a partire da una suggestione di Serio Galeotti. — 2. I livelli essenziali dei diritti e i ‘‘luoghi’’ istituzionali della ‘‘solidarieta` verticale’’ dopo la riforma del titolo V della Carta Costituzionale. — 3. Solidarieta` e disomogeneita` territoriali: linee per un programma di politica del diritto.. 1.. Verso nuovi orizzonti, a partire da una suggestione di Serio Galeotti.. Non e` per semplice atto di omaggio verso il genius loci, non per agganciarsi ad ogni costo e con un richiamo esteriore e forzato ad un grande costituzionalista di questa terra proprio in una sala a Lui dedicata e nella quale si svolge il nostro convegno, ma certo non si potrebbe fare a meno di ricordare proprio qui che Serio Galeotti dedico` al ‘‘valore della solidarieta`’’ uno dei Suoi ultimi saggi. Chi scrive ha avuto occasione di analizzarlo grazie ad un precedente incontro di studio, tenuto appunto in questo medesimo luogo; i relativi atti sono disponibili e ad essi — in parte qua — rimando chi lo desideri. Bastera` qui limitarsi ad indicare il leitmotiv di quel contributo galeottiano, perche´ ci consente di unire il presente al passato, provando poi a gettare lo sguardo (nani sulle spalle dei giganti ...) un po’ piu` lontano, verso un orizzonte che pur ci era stato additato. La solidarieta` — si legge in sintesi — e` un valore che deriva dalla centralita` della persona nel disegno costituzionale. Le sue ‘‘due tipizzazioni’’ possibili sono rappresentate dalla ‘‘solidarieta` doverosa o fraterna’’, di cui all’articolo 2 — che ‘‘opera come modo doveroso e cooperante, da parte dei cittadini, nell’adempimento delle loro varie solidarieta`’’ e che ‘‘e` moto ascendente’’ — e dalla ‘‘solidarieta` paterna’’, scolpita nel capoverso dell’articolo 3, come ‘‘funzione (*) Straordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell’Universita` di Napoli ‘‘Federico II’’.. © Copyright - Giuffrè Editore.

(7) 16. dovere di solidarieta`. attiva della Repubblica volta a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, limitanti di fatto la liberta` e l’eguaglianza e percio` il pieno sviluppo della persona umana, al fine di realizzare l’effettiva partecipazione dei cittadini alla vita dell’ordinamento nei vari campi in cui essa si estrinseca’’ e in questo caso ‘‘il moto procede dall’alto verso il basso’’. Si nota anche — citando Lombardi — che, mentre ‘‘nel campo della vita politica gia` posta dalla Costituzione su basi democratiche di liberta` e di eguaglianza’’ se ne sente meno il bisogno, ‘‘la solidarieta` pubblica, che ho chiamato paterna ... si volge precipuamente ai campi sociale ed economico’’, dove ‘‘se ne avverte piu` acutamente la necessita`’’. Segue, trascorrendo il discorso dal piano del ‘‘dover essere’’ a quello dell’‘‘essere’’, un rapido schizzo a luci ed ombre dell’esperienza del Welfare italiano, che accanto a grandi conquiste ha fatto registrare un ‘‘progresso, prodotto dallo Stato (ma) ... alimentato con debiti’’, per giungere tuttavia alla conclusione ottimistica, o quantomeno speranzosa, che i vincoli di compatibilita` finanziaria introdotti dal Trattato di Maastricht segnano la via per il rilancio di una solidarieta` coniugata alla responsabilita` nell’impiego delle risorse e percio` di una possibile, nuova stagione per l’affermazione in vesti diverse di questo inesauribile — e sempre cangiante — valore. Solidarieta` orizzontale e verticale nel senso appena visto si implicano vicendevolmente, com’e` ovvio. Con questa consapevolezza e conscio anche, pero`, dell’esigenza che — per fini di piu` approfondita analisi — le due dimensioni vanno studiate separatamente, prendo atto che l’actio finium regundorum che con altri colleghi abbiamo reciprocamente esercitata in vista di questo incontro prevede che la presente relazione si concentri sul secondo profilo. Aggiungo che — pur avendo accettato di dare ad essa il titolo ufficiale che ha oggi, per cercare un’euritmia con l’intitolazione dell’altra e avendo gli organizzatori inteso evidentemente dividere le diverse linee evolutive della tematica in guisa tale da trasmettere a chi ascolta, ovvero leggera` in seguito, un senso di chiarezza e un e´sprit de syste`me quasi cartesiano — mantengo idealmente il sottotitolo (una prospettiva meridionalista) che avevo originariamente concepito. Lo scritto al quale mi sono riferito sopra venne elaborato nel 1995 e pubblicato l’anno successivo; rifletteva, sistemandole teoricamente con grande eleganza e perspicuita`, le speranze innescate in. © Copyright - Giuffrè Editore.

(8) salvatore prisco. 17. molti, anche su questo punto, dal dibattito della Commissione Bicamerale D’Alema e andate presto deluse con la sua non fausta conclusione. Erano di la` da venire le leggi Bassanini a Costituzione invariata, la riforma del titolo V e la correlata normativa di attuazione, l’ulteriore tentativo di una riforma della riforma; ma in nuce il punto di principio era gia` stato individuato con acutezza. Attribuire una posizione a chi non puo` piu` smentirla e` esercizio arduo e in qualche modo sempre abusivo. Tuttavia, forse non e` illecito supporre — sviluppando quanto e` implicito nelle sue stesse parole — che il Maestro bergamasco, nutrito di giovanili esperienze di ricerca in Inghilterra e cosı` british lui stesso nel tratto, avrebbe apprezzato — richiamandosi al self government — l’evoluzione verso un decentramento avanzato del nostro ordinamento, beninteso preferendone, tra le tante varianti possibili e proprio in nome della solidarieta`, una modalita` strutturale e funzionale di tipo cooperativo; e che avrebbe quindi deprecato l’eclissi dell’‘‘interesse nazionale’’ (pur tuttora richiamato in via di principio nell’art. 5 e sotteso, peraltro, evidentemente alla ‘‘tutela dell’unita` giuridica o dell’unita` economica’’ della Repubblica, esplicitamente assunta come titolo abilitativo degli interventi sostitutivi ex art. 120, comma 2) e salutato poi con adesione l’idea di reintrodurne la formale menzione, in nome di quella che egli esplicitamente chiama ‘‘l’unita` morale della nazione, tra gli Italiani di ogni regione, ‘dalle Alpi al Lilibeo’’’, come da ragazzo Gli era stato insegnato a dire.. 2.. I livelli essenziali dei diritti e i ‘‘luoghi’’ istituzionali della ‘‘solidarieta` verticale’’ dopo la riforma del titolo V della Carta Costituzionale.. Dialettica tra unita` e differenziazione; ricerca di un’omogeneita` tuttavia non uniformatrice e che appiattisca le diversita` territoriali; tensione tra liberta` ed autonomia, da un lato ed eguaglianza sostanziale come portato della solidarieta` e impegno verso la coesione sociale, dall’altro. Riflettendo su pagine scritte appena ieri e grazie a Galeotti ci imbattiamo dunque in via del tutto naturale in un crocevia del nostro presente: quello della ‘‘determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali’’, che — com’e` noto — nel rapporto con le regioni tocca alla legge espressione di potesta`. © Copyright - Giuffrè Editore.

(9) 18. dovere di solidarieta`. esclusiva dello Stato fissare, perche´ gli stessi ‘‘devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale’’, ex art. 117, comma 2, lettera m. Il disegno costituzionale vigente si completa coerentemente, sul punto, considerando innanzitutto — ed e` una valutazione fondamentale da compiere, prima di dare un giudizio complessivo sulla qualita` della revisione costituzionale recente — che sempre ‘‘la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territorıˆ con minore capacita` fiscale per abitante’’ (119, comma 3) e inoltre che ‘‘per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarieta` sociale, per rimuovere gli squilibrıˆ economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona’’ gli enti autonomi ad autonomia territoriale costituzionalmente garantita hanno diritto alla destinazione di risorse statali aggiuntive (ivi, comma 5), profilo sul quale mi aspetto io stesso preziose indicazioni nella giornata di domani, quando ascolteremo gli amici tributaristi. E` previsto infine, come si ricordava appena sopra, un potere sostitutivo del Governo rispetto ad organi di enti autonomi e prescindendo dai loro confini territoriali — anche se con la pure rammentata garanzia di procedure d’intervento rispettose dei principıˆ di sussidiarieta` e di leale collaborazione — tra l’altro e appunto a ‘‘tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali’’ (art. 120, comma 2). La discussione su che cosa essi siano e sugli strumenti per rendere effettivo i disposti costituzionali ferve e non provero` nemmeno a riassumerne gli esiti, appunto perche´ lo stato dell’arte la mantiene ancora aperta. Mi limito a proporre qualche (mi auguro ragionevole) valutazione personale sul sistema, qua e la` saccheggiando — non senza dichiararne la rispettiva paternita` o maternita` — anche le idee che gia` sono state manifestate in materia, in un dialogo tra studiosi che e` appena incominciato e che e` prevedibile sia destinato a durare a lungo, arricchendosi per via. Cerco altresı`, per mero gusto estetico, di evitare il gergo delle sigle — LEP, LEA, nonche´ almeno LTC e DAP per la sanita` — cui (ormai irreparabilmente, temo) siamo sul punto ridotti da questo nostro tempo che va troppo in fretta. L’uso ne e` stato mutuato, da parte dei giuristi puri, ricavandolo dagli economisti e dagli analisti economici del diritto; quanto a me — tenendomi al classico — continuo a ritenere (come si puo` notare) che la lingua delle formule. © Copyright - Giuffrè Editore.

(10) salvatore prisco. 19. compendiarie dei tecnici del diritto resti, se mai fossero necessarie, il latinorum. Non sembra dubbio il fatto che la recezione costituzionale della formula, (rinvenuta dal legislatore di revisione appunto in esperienze di settori, quali la sanita` e l’assistenza, impegnati da tempo — in virtu` di dinamiche normative loro specificamente proprie — a far ‘‘quadrare il cerchio’’ tra bisogni e risorse disponibili, onde salvare il nocciolo del sistema universalistico di protezioni sociali, ma eliminandone sprechi e distorsioni clientelari) finisca per identificare ‘‘uno snodo decisivo nella configurazione del nuovo disegno autonomistico’’, come dice ora — ad esempio — D’Aloia, ma molti altri prima di lui e con particolare felicita` ed equilibrio, in sede di primi commenti al novellato titolo V, Olivetti, del quale mi piace ricordare una riflessione che sottolinea il ruolo di un’esigente opinione pubblica nel pretendere una corretta attuazione di questo aspetto, in grado per sua natura di rendere dinamico e mobile l’assetto dei rapporti tra fonti legislative statali e regionali. Questa e` la trincea del nuovo Welfare ispirato alla gestione responsabile e partecipata — da parte di tutti gli attori istituzionali — delle risorse impiegabili, ricorda Luisa Torchia; scarse sempre, per definizione, giacche´ economicamente condizionate, lo sono con drammatica evidenza ancor piu` oggi. Fuori e al di sotto della garanzia dei livelli essenziali, avverte Luciani, e` a repentaglio la stessa idea di una cittadinanza comune. La logica del paradigma e` l’attualizzazione e la prosecuzione legislativa e amministrativa del principio di cui al capoverso dell’art. 3, in mutate condizioni storiche, per la Poggi (in giurisprudenza, in termini, lo aveva affermato T.A.R. Lazio, III-ter, 6252/2002), ovvero — il che e` dire lo stesso, preso da un altro verso — il problema di tutti gli Stati federali o tendenti ad esserlo e` precisamente quello di ‘‘quanta diseguaglianza possiamo accettare’’ (secondo la domanda che e` nel titolo del recentissimo contributo di Arnsperger e Van Parijs), al fine di ‘‘sauver la solidarite´’’ (obiettivo che proprio il secondo si propone esplicitamente in un altro suo libro). Ecco perche´ trovo legittimo che gli Statuti regionali e persino quelli comunali contengano oggi anche elenchi di diritti da assicurare effettivamente. Quella che in altri periodi e` stata da taluno, a giusta ragione, considerata come un’inutile enfasi ed un’indebita invasione di campo e` oggi una necessita` istituzionale, visto che il contesto autonomistico contribuisce (in fase ascendente, per cosı`. © Copyright - Giuffrè Editore.

(11) 20. dovere di solidarieta`. dire) alla determinazione dei predetti livelli essenziali e in ogni caso si carica (in fase erogativa) della gestione concreta delle prestazioni, per la riserva di principio ai Comuni — e salva la necessita` di ‘‘assicurarne l’esercizio unitario’’ — delle ‘‘funzioni amministrative’’, secondo il disposto dell’art. 118, comma 1 (Manfrellotti-Miranda), ond’e` che ‘‘la decisione sui diritti sociali’’ (tema caro alla nostra ospite Barbara Pezzini) risulta in definitiva dalla composizione di molteplici apporti. Ne´ mi appassiona in quest’ottica il rilievo formalistico per cui il richiamo a livelli di prestazione mal si adatterebbe ai diritti civili — che a rigore non si definirebbero in rapporto ad erogazioni, come osserva Cerulli Irelli — per l’evidente ragione che a questo schema nessuno crede piu`, strettissime essendo la relazione e la coimplicazione tra i ‘‘diritti che costano’’ e quelli che solo in apparenza assai superficiale tali non sono (il rilievo e` generale, ma vedi ancora e specificamente Luciani e inoltre Mazziotti, Cocco, D’Aloia; con lo spirito pragmatico tipico della loro cultura, anche gli statunitensi Holmes e Sunstein ricordano del resto, nel sottotitolo di un loro fortunato lavoro da poco tradotto, che ‘‘la liberta` dipende dalle tasse’’). In sostanza, ci si trova di fronte ad un’endiadi e alla ricerca di un risultato: quello che importa infine al cittadino — o piu` largamente alla persona — e` la posizione complessivamente ed in concreto goduta. E` invece piu` produttivo, ai nostri fini, rilevare che il legislatore nazionale non e` comunque solo in quest’arduo compito di rilevazione di esigenze e fissazione di standard. Ai poteri sostitutivi del Governo si e` ripetutamente accennato; del coinvolgimento del segmento autonomistico della Repubblica in tutte le sue forme pure si e` detto e del resto che tale meccanismo operi fisiologicamente e` dimostrato a contrario dal rilievo che, perfino nel momento ed in occasione della rottura dell’ordine normale delle attribuzioni che determina lo scattare di meccanismi sostitutivi, e` comunque salvaguardato il metodo per mantenere una dialettica corretta con questo versante istituzionale e percio` con la relativa comunita` umana di riferimento. Verso l’alto e in sede di controllo della tenuta complessiva del sistema, per cosı` dire, anche la Corte Costituzionale non resta certo assente. Si rammentera` infatti che si e` essa medesima gia` da tempo riservato il sindacato di ragionevolezza e di proficuita` sulla misura almeno minima essenziale dei diritti (in termini sostanziali, si ricordi. © Copyright - Giuffrè Editore.

(12) salvatore prisco. 21. tra le altre la sentenza 27/1998, ma anche in quelli procedurali, vedi ad esempio la sentenza 42/2000; altrove l’organo di giustizia costituzionale ragiona di ‘‘nucleo irrinunciabile’’ del diritto soggettivo, sent. 304/1994) e cio` tenendo in disparte il dubbio di taluno se il ‘‘minimo’’ sia sempre e comunque il ‘‘congruo’’: chi scrive ritiene, ad esempio, realistico pensare che perlopiu` tale coincidenza si dia, ma che sia altrettanto opportuno temperare quando occorresse il rigore di certe rigide affermazioni di principio, in forza delle quali — ad esempio — in tema di assistenza sanitaria il parametro dei livelli essenziali si correla alla quota limitata di risorse finanziarie disponibili, in relazione alle quali assicurare una possibilita` di equo e proporzionato accesso alle medesime di ciascuno e non gia` alle esigenze personalmente avvertite, se e quando fossero, com’e` ovvio, oggettivamente pregevoli. Posto che in genere sia cosı` e che quindi — per dirne una e perdipiu` brutalmente — le signore che si sentono infelici se non si rimodellano il naso o se omettono di farsi rassodare altre parti del corpo (ma la gentile collega Barbara Pezzini, che ha letto in anteprima questa relazione, mi ha fatto notare che a certe pratiche indulgono ormai pure gli uomini ...) non sembrano poter vantare una pretesa accoglibile a che gli interventi di chirurgia estetica loro necessarıˆ siano posti a carico del servizio sanitario nazionale, la soluzione dovra` essere all’evidenza diversa per chi, afflitto da una cicatrice deturpante al viso, abbia bisogno di analoga misura per essere pienamente integrato nella vita sociale, in un ambiente culturale che del resto riconosce da tempo anche la risarcibilita` del danno esistenziale o di quello alla vita di relazione. Sempre la Corte conferma comunque con autorevolezza l’impressione che si trae gia` dalla prima lettura della disposizione: non ci troviamo di fronte ad una materia ‘‘classica’’, ma ad una trasversale — ed apicale quanto all’oggetto — modalita` di regolazione (sent. 282/2002). Ed e` del resto una Corte che mostra di voler stare saldamente in campo, nel processo multifattoriale di attuazione del titolo V. Non direi, com’e` invece secondo l’avviso di Morrone (espresso in forma, peraltro, dubitativa), che l’appena enunciata valorizzazione della sussidiarieta` anche sul piano legislativo — declinata nel verso di una lettura essenzialmente procedimentale del principio e sottoposta al ricorrere di precisi presupposti, consegnata adesso alla sentenza 303/2003, sulla quale e` immaginabile che scorreranno fiumi. © Copyright - Giuffrè Editore.

(13) 22. dovere di solidarieta`. di inchiostro, tanto essa e` rilevante — lo abbia proprio ‘‘riscritto’’. Certo, l’organo di giustizia costituzionale ha fatto sentire (e non flebilmente) la propria voce.. 3.. Solidarieta` e disomogeneita` territoriali: linee per un programma di politica del diritto.. Si sono sopra sinteticamente delineate le stazioni, cioe` i luoghi istituzionali (se volessi acconciarmi ad un linguaggio francamente orribile, fuori del suo specifico campo disciplinare, direi ‘‘la filiera’’) — del percorso ‘‘verticale’’ sul territorio, lungo il quale si ambienta la realizzazione del valore tematizzato dalla nostra discussione di oggi, o meglio l’approssimazione progressiva al suo nucleo, in realta` sempre inattingibile nell’interezza, come e` proprio di ogni valore, che e` luce collocata all’orizzonte e della quale sfruttiamo al piu` i raggi, senza mai coglierla appieno. Solo ragioni di ‘‘taglio’’ della tematica assunto in questa circostanza consigliano di trascurare qui un piano ulteriore, rinviando semmai ad altro luogo un’indagine sulle politiche comunitarie di coesione, nell’orizzonte dell’allargamento dell’Europa, ma segnalando altresı` che simili interrogativi si sono gia` affacciati alla meditazione scientifica (si legga in termini, ad esempio, uno studio fresco di stampa di Viesti e Prota). Ove si osservi il nostro Paese nella concretezza dei processi storici che esso ha attraversato, non puo` peraltro ignorarsi che la questione dei livelli essenziali lo trova ancora disarticolato e fortemente diversificato, con tassi differenziati di sviluppo economico e civile. Gli economisti sono soliti parlare, al riguardo, di uno ‘‘sviluppo dualistico’’ ed e` appena il caso di notare che deboli, in questo schema, sono anche alcune regioni del Centro e una — la Liguria — del Nord. Da cio` i ripetuti ed opportuni richiami di certa dottrina (ho presente in special modo e in piu` sedi di intervento Chieffi, ma anche Ciriello) all’esigenza di una lettura del modello ‘‘non escludente’’ rispetto all’obbiettivo di innescare un processo virtuoso su tutto il territorio nazionale. I principıˆ di perequazione finanziaria e di erogazione aggiuntiva di risorse in chiave esplicitamente solidaristica, che si sono in precedenza richiamati (ne offre adesso una chiara sintesi critica. © Copyright - Giuffrè Editore.

(14) salvatore prisco. 23. Puzzo), agiscono in quest’ottica proprio come strumenti ai quali porre mano, affinche´ si creino le condizioni per eliminare (in luogo di semplicemente ridurre, come da altri si vorrebbe) il rilevato differenziale. Gli enti territoriali sovvenzionati a mezzo del fondo perequativo o da interventi speciali dovranno in conclusione, se non a mezzo di sole risorse proprie, supposte insufficienti, in virtu` di quelle aliunde reperite — si sostiene cosı`, giustamente, sulla base della Carta Costituzionale — vedersi finanziate integralmente le funzioni istituzionali. I semi di autonomismo asimmetrico percorribile anche alla stregua della nostra Costituzione (ex art. 116, ultimo comma), nonche´ il progetto politico di una ulteriore revisione del titolo V sono in tale prospettiva soppesati con cautela e in ultima analisi con diffidenza, per il timore — non direi infondato — che venga per tal via impressa al sistema una torsione competitiva (insomma una corsa al rialzo autonomistico, non ignota ad esempio all’esperienza spagnola), nella quale, oltretutto in assenza di una Camera costituzionale di composizione dei conflitti tra gli interessi regionali e di questi con quelli centrali, le aree piu` fragili sarebbero destinate a soccombere. La Corte Costituzionale, in particolare, viene esplicitamente invitata ad un gioco di contenimento e correzione sostanziale nei confronti di un legislatore nazionale che si mostrasse avaro nei trasferimenti perequativo-aggiuntivi, perche´ sensibile al fronte comune delle regioni piu` ricche o che forzasse in altro modo l’indisponibile nucleo dei livelli essenziali di prestazione dei diritti, con il pratico effetto di allargare le lame delle forbici tra zona e zona della Patria comune. L’interesse (direi sentimental-razionale) di ricostruzioni siffatte agli occhi di un relatore napoletano e` evidente; ma chiunque — ed ovunque residente, e` il caso di dire — puo` comunque apprezzarne una implicazione tecnica: in questo modo non e` piu` in questione, della solidarieta`, un profilo garantistico-individualista, ma piuttosto l’aspetto di protezione/promozione collettiva dei territorıˆ. Vorrei essere chiaro fino in fondo e perfino un po’ provocatorio, se mi e` consentito. Con la particolare sensibilita` che a chi scrive proviene dall’essere egli nato e residente in un’area del Paese di antica civilta`, credo da tutti riconosciuta, debbo dire che la sfida federale (che vuol dire valorizzazione della cultura piu` profonda e radicata di un territorio;. © Copyright - Giuffrè Editore.

(15) 24. dovere di solidarieta`. a noi la Storia ha finito col farla diventare orgogliosa, ma assieme tollerante, per quanti eserciti stranieri l’hanno battuto ...) non puo` farmi paura e giudico anzi perfino utile — per aiutare i cittadini consapevoli della posta in gioco, che anche da noi esistono, ad innescare su scala piu` ampia che non in passato comportamenti di maggiore virtu` civile e politica — il fatto che oggi si imponga giocoforza un uso piu` oculato delle risorse materiali e una selezione del ceto dirigente improntata a uno spirito pubblico piu` esigente e critico. Devo pero` anche ribadire l’opportunita` ineludibile che la partita incominci dopo che i giocatori siano stati messi in grado di giocarsela fino in fondo; quanto al resto, non e` che la fantasia e la creativita` manchino. E se sono un po’ guardingo verso certi altri competitori o nei confronti di chi li ispira e li allena, l’unico rimedio al dubbio di sperequazione rimane quello di puntare sull’arbitro e sulla sua fedelta` alle regole; da interpretare con la ‘‘flessibilita`’’ e la ‘‘ragionevolezza’’ che si vogliano, ma che intanto ci sono. Fuor di metafora e per tornare al punto: sarebbe fuorviante (ha ragione Pizzetti in una sua recentissima riflessione) minimizzare le novita` di impianto del nuovo contesto costituzionale, proponendone una lettura in linea di eccessiva continuita` con il clima che nel 1948 produsse la Costituzione repubblicana. Essa contiene pero` un complesso coerente di valori che occorre salvaguardare — anche perche´ gli articoli che li richiamano e fondano non mi risultano abrogati — senza barare, svuotandoli in sede di attuazione. Il legislatore, di qualunque parte politico-ideale esso sia, sara` pure l’interprete di una maggioranza, ma non ha mai le mani del tutto libere. Sopra di lui, c’e` un cielo di principıˆ da osservare e, quando egli se ne sia reso interprete riluttante o infedele nella sostanza, c’e` un giudice costituzionale a richiamarlo all’ordine. Non solo a Berlino, come nella favola del mugnaio, ma anche a Roma. * * * Siccome l’uomo pensa l’universale attraverso il concreto e il prossimo, questa ricognizione andava pur fatta. Ha pero` la sua parte di ragione chi (come oggi esplicitamente D’Aloia e per implicito Lombardi e Antonini, ma ieri con chiarezza proprio Galeotti) richiama — cito il primo — ‘‘il concetto di livelli essenziali dei diritti e delle prestazioni correlate’’ quale invito alla pratica di una solidarieta` socio-centrata e responsabile, e percio` ritenendolo ‘‘un. © Copyright - Giuffrè Editore.

(16) salvatore prisco. 25. aspetto di quel valore della solidarieta` intergenerazionale, che sembra proporsi in modo sempre piu` nitido come questione centrale nel quadro delle transizioni teoriche e normative del costituzionalismo’’. Il principio di solidarieta` passa insomma hic et nunc ed in primo luogo — nel diritto interno — attraverso la griglia della riorganizzazione dei poteri sul territorio e del loro ‘‘dimagrimento’’ complessivo, in quanto pubblici, per dare spazio al mondo self helping di cui all’altra relazione di base di questa prima giornata di convegno, ma eccede poi lo stesso luogo fisico della nostra situata esistenza, per aprirsi e articolarsi in orizzonte (e al tempo stesso problema) di solidarieta` coi lontani — per idee, per fede, per etnia — o coi posteri, sicche´ vive sı` sempre in una sua definita dimensione materiale, ma assieme, quanto ad afflato, si dematerializza. In tempi di globalizzazione dei mercati e di generalizzazione della dinamica dei movimenti dei capitali esso e` dunque — piu` largamente di quanto si sia finora detto, ma muovendosi nella medesima logica di inclusione progressiva — il veicolo sul quale puo` procedere la ricerca indeclinabile (per ragioni di dignita` universale della persona, di etica pubblica, ma perfino e almeno — se proprio si giudica ingenuo un simile proposito — in nome di un utilitarismo, che pero` sia intelligente e non miope) di una mondializzazione anche dei diritti e delle pari opportunita` di sviluppo per le aree meno fortunate del pianeta. Queste pagine costituiscono la naturale prosecuzione e lo sviluppo logico del contributo Solidarieta` e sussidiarieta` nel pensiero dell’ultimo Galeotti, richiamato supra all’inizio del primo paragrafo ed apparso nel volume — a cura di Barbara Pezzini — Poteri e garanzie nel diritto costituzionale. L’insegnamento di Serio Galeotti, Milano, 2003, 115 ss.. © Copyright - Giuffrè Editore.

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