Roberto GAROFOLI
COMPENDIO
di DIRITTO
AMMINISTRATIVO
Edizione curata e aggiornata da Luca Emanuele Ricci
X edizione
2021
IX
SOMMARIO
PARTE PRIMA LE FONTI CAPITOLO I
IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E IL RUOLO DELLE FONTI DEL DIRITTO SOVRANAZIONALE ED
INTERNAZIONALE 3
1. Il diritto amministrativo: nozione e quadro delle fonti. 3 2. Il rapporto tra diritto UE e diritto interno: le due tesi
principali. 5
3. 6
3.1. 6
3.2. Le fonti di diritto intermedio o complementare. 7
3.3. 7
3.3.1. Il sistema delle fonti di diritto derivato di tipo
unilaterale. 8
4. interno. 11
5. CEDU e del diritto comunitario sul diritto amministrativo nazionale. 12
QUESTIONARIO 15
CAPITOLO II 16
1. Il quadro generale delle fonti del diritto. 1 2. Criteri di classificazione delle fonti. 1
3. Le fonti secondarie. 18
3.1. I tratti distintivi degli atti normativi rispetto agli atti
amministrativi generali. 18
4. I regolamenti: fondamento e limiti. 20 5. Classificazione dei regolamenti. 21
X
6. Regime impugnatorio e disapplicazione dei
regolamenti. 24
7. Le ordinanze. 27
8. Gli statuti. 31
9. Testi Unici e Codici. 33
10. Atti di incerta collocazione tra le fonti. 34
11. Norme interne. 37
11.1. Le circolari. 38
12. La consuetudine. 40
13. La prassi amministrativa. 40
QUESTIONARIO 42
CAPITOLO III
LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA 44
1. La nozione di Pubblica amministrazione e il modello
prefigurato in Costituzione. 44
2. Funzione politica e funzione amministrativa: profili
discretivi. 44
3. Gli atti politici. 47
4. Gli atti di alta amministrazione. 50
5. Le leggi provvedimento. 51
QUESTIONARIO 54
PARTE SECONDA
I SOGGETTI CAPITOLO I
I SOGGETTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO 57 1.
nella cornice costituzionale. 57
2. modelli a confronto. 59
XI
2.1. Le principali implicazioni applicative della 3. 60
della nozione di P.A
61 3.1. I criteri di identificazione degli enti pubblici.
sostanziale di P.A. 62
3.2. 63
3.3. Le autorità indipendenti: il distacco dalla nozione servente di P.A.
amministrazione indipendente e neutrale. 64
4. Classificazioni. 65
5. I caratteri degli enti pubblici: autarchia, autotutela,
autonomia, autogoverno. 66
6. Le vicende degli enti pubblici. 69 7. I rapporti intersoggettivi tra amministrazioni e la
struttura della P.A. 71
8. La struttura interna degli enti pubblici. 72
9. Le relazioni interorganiche. 75
10. Gli uffici e il c.d. rapporto di servizio. 76 11. Competenza ed attribuzione: nozioni e modalità di
riparto. 79
12. Il funzionario di fatto. 83
QUESTIONARIO 88
CAPITOLO II
GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI E I SOGGETTI DI
ISPIRAZIONE EUROPEA 89
1. Premessa. 89
2. Gli enti pubblici economici. 90
3. riforma: il d.lgs. n. 175 del
2016. 93
4. Le fondazioni. 97
5. Attività pubbliche svolte da soggetti estranei 98
XII
6. 98
7. 102
8. Le società in house. 104
QUESTIONARIO 109
PARTE TERZA
AMMINISTRAZIONE CAPITOLO I
DELLO STATO 113
1. 113
2. amministrativo centrale dello Stato. 114
2.1. La struttura del Governo. 114
2.2. I Comitati interministeriali. 118
3. Le Agenzie e le Aziende autonome. 119 4. Gli organi di rilievo costituzionale. 120
5. Le Conferenze permanenti. 122
6. Organi ausiliari e consultivi. 124
7. Le Scuole della Pubblica Amministrazione. 125
8. 125
QUESTIONARIO 129
CAPITOLO II
REPUBBLICA 131
1.
Repubblica. 131
2. Le Regioni. 131
3. 132
4. Le competenze legislative delle regioni. 134
5. 136
XIII
6. Le competenze amministrative delle regioni. 136
7. 138
8. 143
9. 145
10. Il Comune. 145
11. La Provincia. 147
12. Il segretario comunale e provinciale. 150
13. Le Città Metropolitane. 151
14. Le Unioni dei Comuni e le altre forme associative
(rinvio). 152
15. I controlli sugli enti territoriali. 152
QUESTIONARIO 157
CAPITOLO III
LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI 158 1. Le Autorità amministrative indipendenti. 158 2. Natura, poteri e funzioni delle Autorità indipendenti. 163
3. 167
4. La tutela avverso gli atti delle Autorità indipendenti. 168
QUESTIONARIO 173
CAPITOLO IV
LA DISCIPLINA DEL RAPPORTO DI LAVORO ALLE
DIPENDENZE DELLA P.A. 175
1. Il rapporto di impiego pubblico. 175 2. La c.d. privatizzazione del rapporto di pubblico
impiego. 176
3. Gli effetti della privatizzazione sulla disciplina degli
atti adottati dalla P.A. 177
4. Le fonti del rapporto individuale di lavoro e la sua
contrattualizzazione. 179
5. nelle P.A. 181
6. Tipologie di concorsi. 183
XIV
7. La tutela risarcitoria. 190
8. I diritti, i doveri e le responsabilità del lavoratore
pubblico. 191
9. La disciplina del rapporto di lavoro. 195
10. 198
11. Le mansioni superiori. 199
12. La dirigenza. 200
13. La responsabilità dirigenziale. 203 14. Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali. 204
15. system. 209
16. La tutela giurisdizionale. 211
17. La tutela risarcitoria. 212
18. Il rimedio del ricorso straordinario al Capo dello
Stato. 214
QUESTIONARIO 215
PARTE QUARTA
CAPITOLO I 219
1. 219
2. Attività di diritto pubblico e attività di diritto privato. 220
3. 221
4. europea. 231
5. La semplificazione amministrativa. 234
6. 237
7. La discrezionalità amministrativa. 241
8. 243
9. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità
amministrativa. 244
10. La discrezionalità tecnica. 245
XV
11. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità
tecnica. 247
QUESTIONARIO 249
CAPITOLO II
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 250
1. Funzione e nozione di procedimento
amministrativo. 250
2. procedimento amministrativo. 251
3. I principi e criteri direttivi desumibili dalla legge n.
241 del 1990 in materia di procedimento
amministrativo. 252
4. Tipologie classificatorie. 253
5. Le fasi del procedimento amministrativo. 253 5.1. Influenza dello jus superveniens sul procedimento. 257 6. Il responsabile del procedimento. 258 7. La comunicazione di avvio del procedimento. 261
7.1. Le deroghe 265
8. Il preavviso di rigetto. 267
9. Gli strumenti della semplificazione amministrativa a
livello procedimentale. 269
10. La conferenza di servizi: natura e tipologie. 270 10.1. La procedura della conferenza di servizi e gli effetti
del dissenso. 273
11. 277
12. 281
13. Gli altri accessi. 287
14. Gli strumenti di tutela. 290
14.1. Il giudizio in materia di accesso. 292
QUESTIONARIO 295
XVI
CAPITOLO III
IL SILENZIO AMMINISTRATIVO E LE SUE FORME 297 1. Il silenzio amministrativo: profili generali. 297 1.1. Le diverse forme di silenzio e la differenza rispetto
2. Il silenzio asignificativo. 299 300 3. I termini di definizione del procedimento. 301 3.1. I poteri sostitutivi della P.A. inerte 303 3.2. Gli effetti del decorso del termine. 304
4. I presupposti sostanziali del silenzio-
inadempimento. 305
5. Il rilievo penale del silenzio. 307
6. 308
6.1. Ricorso avverso il silenzio e tutela dei terzi. 311 7. Il silenzio endoprocedimentale. 312 8. Il silenzio-rigetto su ricorso amministrativo. 313
9. Il silenzio-diniego. 315
10. Il silenzio-assenso: natura giuridica e procedimento
di formazione. 315
10.1. Il silenzio tra amministrazioni (art. 17 bis, l. n.
241/1990). 319
11. La S.C.I.A. 321
11.1. Natura giuridica della s.c.i.a. e tutela del terzo. 326
QUESTIONARIO 331
CAPITOLO IV
GLI ATTI ED I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI 332 1. Nozione di provvedimento amministrativo e teorie
. 332
2. Classificazioni degli atti amministrativi. 334 2.1 Atti di alta amministrazione e atti politici. 338
2.2. 339
2.3. I pareri. 340
2.4. Provvedimenti concessori, autorizzatori e ablatori. 342
XVII
2.4.1. 344
2.4.2. La concessione. 347
3. I caratteri del provvedimento amministrativo. 353 4. Gli elementi essenziali del provvedimento
amministrativo. 356
4.1. La motivazione dei provvedimenti amministrativi. 358 5. I requisiti del provvedimento amministrativo. 365
QUESTIONARIO 368
CAPITOLO V 370
1. generali. 370
1.1 373
1.2 374
2. I casi di
amministrativo inesistente. 374
3. La nullità del provvedimento amministrativo. 376 3.1. La nullità per difetto assoluto di attribuzione. 377
3.2. La nullità strutturale. 378
3.3. La violazione ed elusione del giudicato. 379
3.4. Le nullità testuali. 380
3.5. La disciplina giuridica della nullità. 380
4. 381
4.1. 382
4.2. 384
4.3. La violazione di legge. 386
5. La categoria dei vizi non invalidanti il provvedimento
amministrativo. 386
6. 390
7. 392
8. I vizi di merito del provvedimento amministrativo:
9. 394 395
XVIII
10. 398
11. La revoca. 402
12. I provvedimenti ad effetto conservativo. 405
QUESTIONARIO 407
CAPITOLO VI
I CONTROLLI 409
1. classificazione dei controlli. 409
2. Il controllo di gestione. 415
2.1. Il controllo interno di gestione e il ciclo di gestione
della performance. 416
3. dei Conti. 419
QUESTIONARIO 429
CAPITOLO VII
GLI ACCORDI 430
1.
amministrativa: profili generali. 430 2. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni. 431
2.1. Gli accordi di programma. 433
2.2.
amministrativa tra Pubbliche amministrazioni. 435 3. Gli accordi tra pubblica amministrazione e privati. 438 3.1. I precedenti degli accordi tra P.A. e privati. 438 3.2. Tipologie, disciplina e natura giuridica degli accordi
tra P.A. e privato. 440
QUESTIONARIO 446
CAPITOLO VIII
I CONTRATTI DELLA P.A. 447
1. La capacità di diritto privato della P.A. 447
XIX
2. Classificazione dei contratti della Pubblica
Amministrazione. 449
3. I contratti atipici. 449
4. Il Codice dei contratti pubblici. 453 5. I contratti pubblici: le species. 456 6. Il riparto di competenze legislative in materia di
contratti pubblici. 460
7. Il procedimento ad evidenza pubblica. 461
8. La deliberazione a contrarre. 461
9. Il bando di gara. 462
10. 464
11. I sistemi di aggiudicazione e la selezione delle
offerte. 467
12. La partecipazione alla procedura di gara e i requisiti
soggettivi. 474
13. 484
14. contratto. 488
15. 490
16. La giurisdizione e la tutela. 495
QUESTIONARIO 501
PARTE QUINTA
BENI E SERVIZI PUBBLICI, AMBIENTE E GOVERNO DEL TERRITORIO
CAPITOLO I
I BENI PUBBLICI 505
1. I beni pubblici. 505
2. I beni demaniali. 507
3. Il federalismo demaniale. 511
4. I beni patrimoniali indisponibili. 512 5. I beni patrimoniali disponibili. 515
6. I beni comuni. 516
XX
7. I diritti reali pubblici su beni altrui. 518 8. I beni privati di interesse pubblico. 521 9. amministrativa e il diritto di insistenza. 522
10. 526
11. La valorizzazione dei beni pubblici e la dismissione
del patrimonio immobiliare. 527
12. La tutela dei beni pubblici. 528
13. Il riparto di giurisdizione in materia di concessioni di
beni pubblici. 529
QUESTIONARIO 530
CAPITOLO II
I SERVIZI PUBBLICI 531
1. Funzione pubblica e servizio pubblico. 531 2. servizi pubblici, liberalizzazioni e obblighi di servizio
pubblico. 534
3. Tutela della concorrenza nel mercato dei servizi pubblici: obblighi di servizio pubblico e
compensazioni. 535
4. I principi in materia di servizi pubblici. 537 5. Forme di gestione: la regolazione dei servizi
6. La posizione giuridica degli utenti: le Carte dei 539
servizi. 541
7. La giurisdizione esclusiva in materia di servizi
pubblici. 543
8. I servizi pubblici locali. 543
8.1. Nozione e caratteri peculiari. 543 8.2. Le modalità di gestione e affidamento dei servizi
pubblici locali. 545
QUESTIONARIO 550
XXI
CAPITOLO III 551
1. regioni, principi e procedimenti ambientali. 551
2. pianificazione. 557
3. Le nuove tecniche pianificatorie: perequazione
urbanistica, compensazione, misure incentivanti. 561
4. 564
5. 567
6. 572
7. Classificazione dei provvedimenti ablatori della P.A. 574
8. 575
9. Il procedimento di esproprio. 577
10. La retrocessione. 579
11. La cessione volontaria. 581
12. 584
13. espropriativa. 588
14. La c.d. acquisizione sanante. 592
QUESTIONARIO 601
PARTE SESTA
LA RESPONSABILITÀ CAPITOLO I
LA RESPONSABILITÀ DELLA P.A.: PROFILI
SOSTANZIALI E PROCESSUALI 605
1. La responsabilità: nozione generale. 605 2. Il riconoscimento della responsabilità della P.A.
3. La natura della responsabilità della P.A. 606 607 4. Gli elementi della responsabilità della P.A. 612
XXII
5. La responsabilità della P.A. per lesione di diritti
soggettivi. 615
6. Le tecniche risarcitorie. 617
7. La responsabilità del pubblico dipendente. 620 8. Il riparto di giurisdizione e le singole ipotesi di danno. 625
8.1. Danno da ritardo o silenzio. 628
9. I rapporti tra azione di annullamento e azione
amministrativa. 632
10. processo amministrativo. 633
11. Proponibilità della domanda risarcitoria in
ottemperanza. 635
QUESTIONARIO 639
PARTE SETTIMA
LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO I
I RICORSI AMMINISTRATIVI 643
1. La funzione giustiziale: profili generali. 643 2. Tipologie di ricorsi amministrativi. 645 3. I presupposti dei ricorsi amministrativi. 645
4. Il ricorso gerarchico proprio. 647
5. Il ricorso gerarchico improprio. 649
6. Il ricorso in opposizione. 650
7. Il procedimento 651
8. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato. 652
8.1. 654
8.2. Natura giuridica del ricorso straordinario. 658 9. I rimedi non giurisdizionali per la tutela dei privati nei
confronti della p.a.: oltre i tradizionali ricorsi
amministrativi 663
QUESTIONARIO 664
XXIII
CAPITOLO II
POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE, RIPARTO DI
GIURISDIZIONE E TECNICHE DI TUTELA 666 1. Le situazioni giuridiche soggettive. 666 2. Nozione di interesse legittimo. 667 3. La classificazione degli interessi legittimi. 668
4. 673
5. La tutela degli interessi collettivi: gli strumenti a
tutela dei consumatori e degli utenti. 676 6. Il criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla
distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi. 681 7. Giurisdizione e diritti fondamentali. 684 8. C.p.a. e il dibattito sulle azioni atipiche. 687
QUESTIONARIO 692
CAPITOLO III
LA TUTELA INNANZI AL GIUDICE ORDINARIO 693
1. 693
2. I poteri del giudice ordinario. 694
3. Il potere di disapplicazione. 696
4. La giurisdizione esclusiva del G.O. 699 5. La giurisdizione piena del G.O. 699
QUESTIONARIO 701
CAPITOLO IV
LA TUTELA INNANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO 702 1.
italiana. 702
2. 704
3. La giurisdizione generale di legittimità. 704
4. La giurisdizione esclusiva. 705
XXIV
4.1. Le controversie devolute alla giurisdizione
esclusiva. 706
4.2. Le regole del processo in sede di giurisdizione
esclusiva. 710
4.2.1. La giurisdizione in materia di diritto sportivo. 712
5. La giurisdizione di merito. 713
QUESTIONARIO 715
CAPITOLO V
IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 717
1. Il processo amministrativo: nozione ed evoluzione. 717 2. Il Codice del processo amministrativo ed i principi
ispiratori della materia. 718
3. Le parti del rapporto processuale. 720 4. Il ricorso: nozione e struttura. 722
4.1. I motivi aggiunti. 727
5. Il ricorso incidentale. 728
6. Il processo e le sue singole fasi. 730
7. 737
8. Il ricorso per revocazione. 742
9. 744
10. Ricorso per cassazione. 745
11. I riti abbreviati. 746
12. Il rito elettorale. 748
13. Il rito avverso il silenzio della pubblica
amministrazione (rinvio). 750
14. Il rito speciale in materia di contratti pubblici (rinvio). 750
15. La tutela cautelare. 750
16. Il giudicato amministrativo. 755
17. Il ricorso per ottemperanza. 760
18. Esecuzione delle pronunce del g.a. e il ruolo del
commissario ad acta. 764
19. Il processo amministrativo telematico. 767
QUESTIONARIO 770
XXV
CAPITOLO VI
LE GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI 772 1. La giurisdizione della Corte dei Conti. 772 2. La giurisdizione dei Tribunali delle Acque. 773
3. Il contenzioso tributario. 774
QUESTIONARIO 775
PARTE OTTAVA
I SETTORI SPECIALI (ESTENSIONE ON LINE)
CAPITOLO I
IL PATRIMONIO CULTURALE 1. La nozione di patrimonio culturale.
2. I beni culturali: nozione e caratteri.
3. Le tipologie di beni culturali.
4. Le funzioni nel settore dei beni culturali e il riparto di competenze tra Stato e regioni.
5. La tutela dei beni culturali: individuazione, protezione, conservazione.
6. La valorizzazione e la gestione dei beni culturali.
7. Tra tutela e valorizzazione: la fruizione dei beni culturali.
8. Il paesaggio e i beni paesaggistici: alcuni cenni.
CAPITOLO II
LA SICUREZZA PUBBLICA 1. La nozione e le fonti.
2. I soggetti.
3. Le verifiche prefettizie antimafia: comunicazioni e informazioni.
3.1. Le comunicazioni antimafia.
3.2. Le informazioni antimafia.
XXVI
3.3. La tutela. 3.3.1. Nel procedimento.
3.3.2. (Segue) e nel processo.
4. Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali.
4.1. Procedimento, effetti e natura.
4.2. La tutela.
5. Il Divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive (DASPO).
CAPITOLO III
IMMIGRAZIONE E DIRITTO AMMINISTRATIVO 1. Definizioni e fonti.
2. Il documento programmatico e il c.d. Decreto flussi.
3. I provvedimenti amministrativi individuali.
3.1.
3.2. Il soggiorno.
3.3. Il respingimento e 4. La protezione internazionale.
5. Questioni processuali.
5.1. Il riparto di giurisdizione.
5.2. Il rito abbreviato per delle espulsioni ministeriali.
5.3. Il sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti in materia di immigrazione.
INDICE ANALITICO 777
