Si allega per le delegazioni la versione declassificata del documento in oggetto.
Il testo del presente documento è identico a quello della versione precedente.
Consiglio
dell'Unione europea
Bruxelles, 5 febbraio 2020 (OR. en)
9765/4/99 REV 4 DCL 1
EVAL 41 ELARG 82
DECLASSIFICAZIONE
del documento: ST 9765/4/99 REV 4 RESTREINT
data: 2 dicembre 1999
nuovo status: Pubblico
Oggetto: Progetto preliminare di relazione sulla Repubblica ceca
CONSIGLIO
DELL'UNIONE EUROPEA Bruxelles, 2 dicembre 1999 (17.01.00)
9765/4/99 REV 4
RESTREINT
EVAL 41
ELARG 82
NOTA
del: Segretariato generale
al: Gruppo "Valutazione collettiva"
n. doc. prec. 9765/3/99 REV 3 EVAL 41 ELARG 82 RESTREINT + COR + ADD 1 Oggetto: Progetto preliminare di relazione sulla Repubblica ceca
Si allega per le delegazioni il progetto preliminare di relazione sulla Repubblica ceca.
Il documento precedente (9765/3/99 REV 3 EVAL 41 ELARG 82) ha subito varie modifiche, che tengono conto delle osservazioni delle delegazioni e della Commissione formulate nella riunione del Gruppo il 24 novembre.
Per facilitare la lettura , le modifiche sono riportate in grassetto.
Progetto preliminare di relazione sulla Repubblica ceca
A. Osservazioni preliminari
Nell'ambito delle sue indagini e valutazioni il Gruppo di lavoro si è occupato dei progressi raggiunti da ciascun paese candidato ed ha esaminato le lacune che essi devono colmare per poter aderire all'acquis dell'UE nel settore della giustizia e affari interni.
Le conoscenze disponibili non consentono ancora un giudizio definitivo, per cui nelle circostanze attuali bisogna limitarsi a conclusioni provvisorie e in parte non esaurienti.
I dati raccolti dal Gruppo "Valutazione collettiva" vengono costantemente completati ed aggiornati, in particolare grazie alla rete informativa di cui sono state dotate le rappresentanze all'estero in applicazione dello schema strutturato in materia di controlli approvato sotto Presidenza tedesca, in modo da costituire poco a poco una specie di "biblioteca della valutazione". Tuttavia, non sarà possibile evitare del tutto disparità sul volume di informazioni disponibili per i singoli settori. Per questo, non sempre si possono evitare determinati squilibri.
L'obiettivo principale della relazione è quello di individuare i settori che richiedono l'adozione di ulteriori misure per consentire ai paesi candidati di raggiungere lo standard dell'UE. Per il momento tuttavia non si pretende di fornire un quadro esauriente dei miglioramenti necessari.
B. Allineamento all'acquis dell'UE in taluni settori
La Repubblica ceca si è sforzata di allinearsi all'acquis dell'UE in settori specifici. Ha elaborato una nuova piattaforma legislativa riguardante gli stranieri e l'asilo. È inoltre aumentata la capacità di accoglienza dei richiedenti asilo: è stato costruito un maggior numero di centri per rifugiati per poter far fronte al futuro afflusso (aumento del 100% delle domande di asilo nel 1998). Sono stati compiuti sforzi per accrescere l'efficienza e il numero degli effettivi.
Per quanto riguarda la polizia, le unità centrali di informazione sulla criminalità sono state riorganizzate nella primavera del 1995, assicurando così una maggiore continuità nell'operato
Il codice penale ceco prevede la perseguibilità della corruzione attiva e passiva dei funzionari pubblici. La Repubblica ceca è pienamente consapevole del problema della corruzione e ha preso le misure per combatterla. Nel febbraio 1999 il governo ha adottato un programma di lotta alla corruzione essenzialmente mirato alla corruzione nel settore pubblico. Tale programma impartisce istruzioni pratiche a vari ministeri, con scadenze fissate per lo più alla fine del 1999 o nel 2000.
Nel settore della giustizia sono state adottate numerose iniziative di carattere legislativo. La costituzione, entrata in vigore il 1º gennaio 1993, sancisce il principio dello Stato di diritto e dell'autonomia degli organi giudiziari e stabilisce le principali garanzie formali di indipendenza dei giudici. Le leggi del 1991 hanno disciplinato l'amministrazione dei tribunali e dei giudici. La reintegrazione dei tribunali militari nel sistema giudiziario unitario è stata completata. La legge n. 152/1995 ha modificato il codice penale, allo scopo di combattere la criminalità organizzata. La legge n. 61/1996 contro la legalizzazione dei proventi di attività criminose (legge contro il riciclaggio di denaro) ha un'ampia portata. Sono state inasprite le sanzioni previste per i reati connessi al razzismo (nella pratica queste sanzioni sono comminate di rado ma in questo settore è stata prestata particolare attenzione al ruolo del pubblico ministero locale). Dopo lunghi dibattiti è stata decisa l'incriminazione anche per il possesso di sostanze stupefacenti, decisione entrata in vigore il 1º gennaio 1999.
L'Unione europea e gli Stati membri sostengono la Repubblica ceca nel suo cammino verso il raggiungimento degli standard dell'UE mediante numerosi progetti di aiuto.
C. Lacune
I. Protezione delle frontiere esterne 1. Elementi generali
L'attuale base giuridica relativa alla gestione delle frontiere nella Repubblica ceca è la legge sul soggiorno degli stranieri e la legge sulle forze di polizia. Il corpo di guardie confinarie ceche non è indipendente ma fa parte del dipartimento di polizia degli stranieri e di guardie
ufficialmente 37 valichi di traffico transfrontaliero minore e 65 valichi lacustri o attraversati da sentieri.
Il controllo delle frontiere "naturali" è di competenza degli agenti del corpo di guardie confinarie che, a tale scopo, dispone di 154 unità, di cui 47 dislocate alle frontiere con la Polonia, 59 con la Germania, 30 con l'Austria e 18 con la Slovacchia.
Nel gennaio 1999 la polizia degli stranieri e le guardie confinarie contavano 6.334 effettivi, 2.640 dei quali in servizio presso le unità delle guardie confinarie. 2.748 agenti di polizia degli stranieri operano ai valichi, 454 nei 76 distretti di polizia degli stranieri e 492 negli otto dipartimenti regionali delle guardie confinarie e nella polizia degli stranieri.
Le frontiere della Repubblica ceca si estendono per circa 2.290 km: quelle con gli Stati membri dell'UE per 1.276 km (il confine con la Germania misura 810 km, quello con l'Austria 466 km) mentre le frontiere con i paesi candidati si estendono per circa 1014 km (762 km con la Polonia e 252 km con la Repubblica slovacca). (Fonte: Ufficio centrale di statistica della Repubblica ceca).
Gli agenti percepiscono in media 16.500 corone (circa 470 euro) mensili (somma leggermente inferiore alla retribuzione media mensile nella Repubblica ceca, pari a circa 500 euro).
La Repubblica ceca ha stipulato accordi bilaterali sulla cooperazione frontaliera con tutti i paesi limitrofi.
La nuova legge sul soggiorno degli stranieri, che dovrebbe entrare in vigore il 1° gennaio 2000 è in discussione al Parlamento e il governo sta approntando una nuova legge sulle forze di polizia.
2. Necessità di riorganizzare amministrativamente la protezione delle frontiere
La protezione delle frontiere ceche deve essere riformata senza indugio. I compiti di protezione delle frontiere sono ripartiti tra due autorità distinte che non cooperano tra di loro, il che provoca disfunzioni e riduce l'efficacia della sicurezza. La Repubblica ceca, benché consapevole del problema, sinora non è stata in grado di trovare una soluzione, probabilmente a causa delle divergenze esistenti nell'ambito del Ministero dell'interno stesso in merito all'approccio da seguire per la ristrutturazione. È tuttavia in progetto una riorganizzazione destinata a potenziare il controllo delle frontiere esterne. Non è stato ancora deciso se sarà creato un organismo distinto dalla polizia o se, all'interno di quest'ultima, una divisione competente per i controlli alle frontiere metterà a punto un nuovo sistema di gestione e di segnalazione e non svolgerà più altri compiti di polizia.
3. Carenza di organico e di fondi
Indiscutibilmente l'organico delle guardie confinarie è insufficiente. Una delle principali ragioni di tale inadeguatezza è la mancata fissazione delle giuste priorità nella politica di bilancio. Le previsioni di bilancio per l'organico addetto alla protezione delle frontiere sembrano inadeguate.
Nel tentativo di combattere il costante aumento dell'immigrazione clandestina, la Repubblica ceca ha nuovamente inviato l'esercito a presidiare le frontiere, nonostante nel gennaio 1999 una decisione del Governo abbia posto termine alla sorveglianza militare delle frontiere. (...) I soldati, tuttavia, hanno solo la facoltà di deferire gli immigrati clandestini alle autorità incaricate della protezione delle frontiere. Dalla creazione della Repubblica ceca, le forze militari non sono regolarmente impiegate per i controlli alle frontiere. Non sono disponibili informazioni riguardo ai risultati della valutazione compiuta dalle autorità ceche per stabilire se l'impiego dell'esercito debba essere proseguito.
4. Attrezzature inadeguate
Gli standard tecnici delle attrezzature utilizzate dalla polizia degli stranieri e dalle guardie confinarie sono insufficienti. Le autorità ceche ritengono urgentemente necessario migliorare le attrezzature tecniche utilizzate per l'individuazione degli immigrati clandestini. Soprattutto i sistemi di comunicazione interni sembrano essere ancora molto al di sotto degli standard dell'EU, in particolare per quanto concerne il trasferimento elettronico dei dati. Attualmente non esiste un sistema che consenta l'accesso on line ad una rete di dati nazionali da tutti i valichi di frontiera e le forze di polizia ceca non dispongono di un sistema informatizzato uniforme. L'unico collegamento on line è quello tra la sede centrale della polizia degli stranieri e delle guardie confinarie e l'aeroporto di Ruzyne, a Praga. I controlli ai valichi si basano su dati che sono aggiornati a intervalli regolari.
I valichi di frontiera con la Slovacchia dispongono soltanto di collegamenti telefonici. In pratica, secondo le stesse fonti ceche, le telecamere a raggi infrarossi e le termocamere mancano o sono obsolete. Attualmente, per tutte le forze di polizia, è in funzione una sola apparecchiatura a CO2 e un solo elicottero dotato di termocamera.
5. Protezione inadeguata della frontiera con la Slovacchia
I controlli alla frontiera con la Slovacchia sono chiaramente insufficienti. Nel corso dell'esame analitico la Repubblica ceca ha ravvisato la necessità di potenziare i controlli sulle vie terrestri di accesso e di uscita ed ai varchi lungo la frontiera slovacca. Considerare come frontiera esterna la frontiera con tale paese è tuttavia una questione politicamente delicata.
I controlli si limitano quasi esclusivamente ai valichi ufficiali, benché continuino ad esserci circa 100 vie che attraversano la frontiera (alcune accessibili al traffico). Pertanto il problema principale è quello delle persone che attraversano la frontiera in punti privi di controllo. La frontiera tra i due paesi, considerata principalmente un confine politico, si estende tra territori boschivi che rendono difficili i controlli; i pattugliamenti costituiscono un'eccezione. La storia dei due Stati fa si' che vi siano stretti legami personali e commerciali tra la popolazione locale, la quale non comprenderebbe un rafforzamento dei controlli alle frontiere.
Malgrado ciò, qualora i due paesi non aderiscano simultaneamente all'UE, la Repubblica ceca si sta preparando a trasformare la frontiera con la Slovacchia in una frontiera esterna. Dopo il cambio di governo a Bratislava, la Repubblica ceca ha avviato negoziati con la Slovacchia per migliorare la protezione della frontiera. Inoltre la nuova nozione di controllo delle frontiere, adottata dal governo il 20 gennaio con la risoluzione 54/99, contiene disposizioni sulla frontiera con la Slovacchia. Occorrerà esaminare i risultati della risoluzione.
6. Carenze nello sviluppo dell'aeroporto di Ruzyne, a Praga
L'aeroporto Ruzyne a Praga non consente, per il momento, la separazione materiale dei passeggeri, i quali all'arrivo confluiscono in un punto centrale di controllo dei passaporti. La Repubblica ceca è consapevole del fatto che, al momento dell'adesione, sarà necessario introdurre una rigorosa separazione dei passeggeri e che ciò richiederà cospicui investimenti.
Tenuto conto di questa situazione, alla fine del 1998 è stato creato un gruppo interministeriale e, su richiesta della Repubblica ceca, il 29 aprile 1999 all'aeroporto di Praga si è proceduto a uno scambio di informazioni cui ha partecipato un rappresentante della Presidenza tedesca di Schengen.
L'adeguamento dell'aeroporto all'acquis in materia di controlli dei passeggeri alla frontiera richiederà verifiche costanti.
II. Migrazione (visti, respingimento/espulsione) 1. Descrizione generale delle disposizioni giuridiche
La legge relativa al soggiorno degli stranieri del 1992 e la legge sulle procedure amministrative del 1967 costituiscono la base giuridica relativa al diritto di ingresso, soggiorno e lavoro degli stranieri nella Repubblica ceca. Le disposizioni in materia di espulsione sono contenute nella legge relativa al soggiorno degli stranieri e nella legge sulle forze di polizia del 1991.
La legislazione vigente prevede la possibilità di rilascio di visti alla frontiera. Inoltre tutti i tipi di permesso di soggiorno possono essere richiesti non solo presso le ambasciate ceche all'estero, ma anche direttamente sul territorio ceco. Gli stranieri in attesa di espulsione vengono ospitati in strutture di tipo detentivo per un massimo di 30 giorni.
La Repubblica ceca ha concluso accordi di riammissione con gli Stati limitrofi (Germania, Polonia, Slovacchia, Austria) e con Ungheria, Romania, Bulgaria e Canada; sono stati firmati accordi con Francia e Slovenia. È in fase di preparazione un accordo con la Croazia.
La Repubblica ceca ha avviato attualmente una procedura di modifica della legislazione in materia di migrazione. Secondo le autorità ceche il 1º gennaio 2000 dovrebbe entrare in vigore una nuova legge sul soggiorno degli stranieri, che costituirà il principale strumento giuridico ai fini dell'allineamento all'acquis in tale settore. Tuttavia, a causa di divergenze di opinioni tra i ministeri interessati, il nuovo progetto di legge non specifica quale sia l'istituzione ceca responsabile per il rilascio dei permessi di soggiorno e di lavoro.
2. Preoccupante aumento dell'immigrazione clandestina
La Repubblica ceca sta diventando sempre più meta, nonché paese di transito, di immigrazione legale e clandestina.
Mentre il numero di persone entrate nella Repubblica ceca si è ridotto da poco più di 70 milioni nel 1996 a 55 milioni nel 1998, il numero di immigrati clandestini è più che raddoppiato dal 1995 e ha raggiunto le 45.000 unità circa nel 1998. Secondo le stime il numero annuo di immigrati clandestini, la maggior parte dei quali tenta di raggiungere l'Europa occidentale, è all'incirca pari a un quarto degli stranieri che attualmente soggiornano legalmente nel paese (circa 220.000). La Repubblica ceca è divenuta il paese di maggiore transito di clandestini nonché di immigrazione clandestina nell'Unione europea, attraverso la via dei Balcani o quella orientale. Contemporaneamente, è divenuta essa stessa meta di un'immigrazione clandestina in continua crescita.
3. Modifiche da apportare alla politica in materia di visti
La politica ceca in materia di visti non è interamente armonizzata con la politica dell'UE in tale settore. L'UE richiede visti per i cittadini della Bielorussia, della Bulgaria, (...), del Kazakstan, del Kirghizistan, della Moldova, della Romania, della Russia, del Turkmenistan e dell'Ucraina, paesi con cui la Repubblica ceca ha stipulato accordi che non prevedono l'obbligo di visto. La Repubblica ceca è disposta ad allinearsi all'acquis ma, sino alla sua adesione all'UE, procederà gradualmente nei confronti degli Stati dell'ex Unione sovietica e di altri ex paesi socialisti, a causa dei legami tradizionali e dei rapporti commerciali particolari intrattenuti con essi.
La "nuova nozione di visto" adottata dal Governo nella risoluzione 843 del 25 agosto 1999, che stabilisce i termini entro cui il Ministero degli affari esteri dovrà presentare al Governo proposte relative alla revoca degli accordi che non prevedono l'obbligo di visto, dovrà essere riesaminata, non essendo chiari i tempi della sua entrata in vigore. Tale nozione può essere messa in vigore mediante una procedura amministrativa e non occorre sottoporla all'esame del Parlamento.
Attualmente non vi sono norme concernenti i visti di transito aeroportuale.
4. Carenze nella procedura di rilascio dei visti
Occorrerà migliorare il trasferimento dei dati. Le rappresentanze estere e il corpo di guardie confinarie non dispongono di un accesso on line alle basi di dati centrali per il rilascio o il controllo dei visti; l'aggiornamento ha luogo due volte al giorno.
Il governo ceco ha avviato un progetto per ammodernare la procedura di rilascio dei visti. In funzione delle risorse finanziarie disponibili le rappresentanze estere, entro il 2002, dovrebbero disporre di un accesso on line alle basi di dati centrali.
I visti attuali, compresi i visti "per ragioni umanitarie", possono essere rilasciati in quattro valichi di frontiera salvo che per i cittadini di taluni paesi a rischio elevato. In base al progetto di legge sul soggiorno degli stranieri, la cui entrata in vigore è prevista per il 2000, il rilascio di visti alle frontiere dovrà essere limitato a casi eccezionali.
5. Punti deboli relativi alla sicurezza dei documenti
I passaporti cechi sono esposti al rischio di falsificazione, in quanto le fotografie possono essere sostituite senza troppe difficoltà tecniche. Vari Stati membri conoscono bene i passaporti cechi facilmente falsificati. I passaporti non sono leggibili con macchine.
I visti non sono leggibili con macchine e non sono dotati di ologramma. Ogni anno si scoprono soltanto 60-80 casi circa di falsificazione di visti, a causa, tra l'altro, della carenza di attrezzature tecniche per la rilevazione delle falsificazioni.
6. Problemi connessi con il controllo dell'immigrazione
L'espulsione, il divieto di ingresso e di soggiorno e le ammende non sono applicati in modo coerente, per ragioni politiche (relazioni bilaterali con paesi vicini, soprattutto Bulgaria e Romania), per problemi tecnici (carenza di strutture di tipo detentivo per le persone che dovranno essere espulse, apparecchiature per il rilevamento delle impronte digitali, raccolta adeguata di dati, scambio elettronico di dati, ecc.) nonché per mancanza di cooperazione tra le rappresentanze estere dei paesi d'origine. Inoltre le strutture amministrative sono inadeguate e non vi è comunicazione tra le autorità responsabili.
Oltre a ciò, le persone entrate illegalmente nel paese possono ottenere lo status giuridico di residenti con molta facilità, se creano un'impresa commerciale o con un investimento anche esiguo di capitali.
In base all'attuale legge relativa al soggiorno degli stranieri, i vettori aerei sono responsabili del rimpatrio degli stranieri che tentano di entrare clandestinamente nella Repubblica ceca per via aerea. Non sono tuttavia previste ammende. La prevista nuova legge sul soggiorno degli stranieri estenderà tale disposizione a tutti i vettori e prevederà non solo il rimpatrio dei clandestini, ma anche ammende.
7. Carenze nella riammissione
Le persone trasferite dagli Stati Schengen nella Repubblica ceca non sono allontanate dal paese sotto sorveglianza bensì scarcerate dopo breve tempo e semplicemente invitate a lasciare il paese (la maggioranza di esse tenta nuovamente di entrare clandestinamente in uno Stato dell'Europa occidentale).
8. Differenze rispetto alle risoluzioni dell'UE sull'immigrazione (ammissione)
Attualmente la prassi della Repubblica ceca differisce dalle risoluzioni dell'UE sull'immigrazione (ammissione) nei seguenti punti:
i cittadini slovacchi non necessitano di un permesso di lavoro; essi sono semplicemente registrati. Nel 1998 gli slovacchi occupati nella Repubblica ceca erano circa 60.000;
(...)
conformemente alla normativa ceca gli studenti possono restare nella Repubblica ceca al termine dei loro studi e iniziare un'attività lavorativa, mentre in base alla pertinente risoluzione essi devono ritornare nel loro paese al termine degli studi.
Riguardo alle attuali disposizioni sul ricongiungimento familiare, genitori, nonni e nipoti sono autorizzati a ricongiungersi ai loro parenti nella Repubblica ceca, oltre al coniuge e ai figli. Inoltre, in singoli casi, possono essere inclusi per ragioni umanitarie altri membri della famiglia. Occorrerà controllare in che misura la nuova legislazione ceca in corso di elaborazione (permesso per il coniuge, i figli minori ed i genitori dello straniero) corrisponde alla risoluzione UE del 1993.
III. Asilo
1. Illustrazione generale della normativa e della procedura di asilo
La legge sui rifugiati, più volte modificata negli ultimi anni, disciplina le questioni in materia di asilo. Dal 1991 la Repubblica ceca è parte contraente della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati e del protocollo di New York.
La decisione relativa alla domanda di riconoscimento dello status di rifugiato deve essere presa entro 90 giorni. In caso di decisione negativa, il richiedente può presentare ricorso dinanzi al Ministero degli interni entro 15 giorni dalla ricezione di detta decisione.
È prevista una procedura accelerata per i casi di domande manifestamente infondate.
Tutte le domande di asilo presentate alla frontiera sono prese in esame nel merito. Di norma le domande di riconoscimento dello status di rifugiato presentate da persone provenienti da paesi terzi o paesi di origine sicuri sono respinte in quanto chiaramente infondate. Il richiedente conserva tuttavia la facoltà di provare che il paese in questione non è sicuro nel suo caso particolare.
La procedura amministrativa è articolata in due livelli: prima e seconda istanza. In prima istanza, le domande di asilo sono prese in esame da un dipartimento del Ministero dell’interno. In data 1º aprile 1999 è stata istituita una “commissione dei ricorsi”, formata dai rappresentanti delle autorità e delle organizzazioni non governative. Tale commissione sottopone le domande al ministro dell’interno, corredate di raccomandazioni sulle azioni da intraprendere; tali raccomandazioni non sono tuttavia vincolanti per il ministro. Un richiedente la cui domanda sia stata respinta può presentare ricorso all'alta corte, che esamina la legittimità della decisione.
L'autorità competente in ultima istanza è la Corte suprema, che a sua volta conosce esclusivamente di elementi di diritto.
La costituzione prevede il diritto all'assistenza giudiziaria. L'UNHCR ha pieno e libero accesso a tutte le fasi della procedura di asilo. Possono altresì essere consultate altre ONG.
Per il 1º gennaio 2000 è prevista l'entrata in vigore di una nuova legge sull'asilo, che comprenderà i principi fondamentali contenuti nell'acquis, nonché i principi del paese terzo sicuro e del paese d'origine sicuro. La nuova legge fornirà inoltre la base giuridica necessaria per il recepimento delle disposizioni della convenzione di Dublino, una volta che la Repubblica ceca sia divenuta membro dell'UE. Secondo fonti ceche non dovrebbero essere necessarie strutture supplementari ai fini dell’attuazione della legislazione. Il gruppo dovrà esaminare nuovamente il testo di legge definitivo sull'asilo una volta che sia stato adottato e siano state raccolte alcune esperienze riguardo alla sua attuazione.
Dal 1994 al 1998 (compreso) sono state registrate 11153 domande e 498 sono stati i riconoscimenti di status di rifugiato.
Il numero delle domande per lo status di rifugiato è aumentato notevolmente: 4123 nel 1998, il doppio del 1997 (2156) e almeno il quadruplo del 1994 e 1995. Nel marzo 1999 erano 2052 i casi in esame, di cui 1802 in prima istanza.
2. Mancanza di indipendenza della struttura di ricorso
La procedura di ricorso non è conforme all'acquis. La commissione dei ricorsi è soltanto un ulteriore organo amministrativo per l'esame dei ricorsi, con una funzione puramente consultiva, ed i suoi membri sono nominati dal governo. La mancanza di indipendenza di siffatta struttura non è compensata dai poteri dell'organo giurisdizionale che non indaga sulle circostanze del caso. Il progetto di legge non prevede la creazione di un'istanza di ricorso indipendente per i richiedenti la cui domanda sia stata respinta. La realizzazione o meno di un completo allineamento dipende dalla riforma del sistema giudiziario e del diritto amministrativo, che dovrebbe essere completata nel 2002. Le alte corti ceche saranno allora competenti a conoscere gli elementi di fatto e non solo quelli di diritto.
3. Altre carenze della legislazione in materia di asilo e della procedura di asilo
La legge ceca sull'asilo non prevede l'effetto sospensivo della procedura di ricorso, che dovrà essere introdotto per allinearsi all'acquis dell'UE. In pratica, tuttavia, il ricorso ha un effetto sospensivo.
Quanto alla capacità di far fronte all'attuale afflusso crescente di richiedenti asilo, e a quelli futuri, le autorità ceche hanno riconosciuto l'inadeguatezza delle strutture nazionali. Questo paese ha tuttavia compiuto degli sforzi per incrementare gli organici, migliorare la formazione professionale e sviluppare la comunicazione con le controparti straniere.
4. Preparazione all’adesione alla convenzione di Dublino
La Repubblica ceca ha avviato i necessari preparativi per applicare la convenzione di Dublino all’indomani della sua adesione all’Unione europea; di conseguenza, allo stato attuale delle cose, l’adesione al sistema della convenzione di Dublino non dovrebbe presumibilmente comportare alcuna difficoltà.
IV. Polizia e dogane
A. Polizia
1. Organizzazione delle forze di polizia e relativa legislazione
La cooperazione tra forze di polizia trova la sua base giuridica nella legge sulle forze di polizia e nel codice di procedura penale, entrambi modificati nel 1998.
I criteri formali di reclutamento degli effettivi sono stabiliti dalla legge ceca sul servizio di polizia e corrispondono in linea di massima alla normativa della maggior parte dei paesi europei.
Il Ministro degli interni è il responsabile della polizia e agisce attraverso l'ufficio centrale di polizia presieduto dal capo della polizia, che è nominato e revocato dal ministro d'accordo con il governo della Repubblica ceca.
La polizia comprende i seguenti servizi: pubblica sicurezza, polizia criminale, polizia stradale, polizia amministrativa, servizio di protezione civile e servizio per la lotta alla corruzione ed alle forme gravi di criminalità economica. La divisione criminalità organizzata, che fa parte della polizia criminale ceca, è responsabile a livello nazionale della lotta alla criminalità organizzata.
Il Ministero delle finanze è responsabile della lotta al riciclaggio di denaro. La legge che istituisce alcune misure contro il riciclaggio dei proventi di reato (legge antiriciclaggio) è alla base della creazione di un'unità speciale analitica finanziaria presso questo ministero.
Gli investigatori del "Bureau of Investigation" ceco godono di uno status speciale all'interno della polizia, sono nominati direttamente dal Ministero degli interni e non sono subordinati alla gerarchia generale della polizia, ma possono ricevere istruzioni dal pubblico ministero. La loro attività riguarda principalmente la fase preliminare dei procedimenti penali
I progetti di riforma per l'inizio del 2000 prevedono lo scioglimento del "Bureau of Investigation", quale organo indipendente. Le funzioni di tale ufficio passeranno alla polizia, che ne integrerà anche i membri. Non esisteranno più indagini preliminari separate. A seguito di tale riorganizzazione si farà sentire nettamente l'esigenza di una "formazione sul campo".
È probabile che la riorganizzazione, al di là di qualche possibile difficoltà di carattere transitorio, porti in futuro ad una maggiore efficienza. Occorrerà sorvegliare l'attuazione della riforma. (cfr. anche capitolo V: giustizia).
Attualmente sono in servizio circa 42.000 agenti di polizia, vale a dire 400 ogni 100.000 abitanti.
Il salario medio di un agente di polizia è di (...) superiore alla media nazionale.
Per il 2001 è prevista l'entrata in vigore di una nuova legge sui servizi di polizia che assicurerà l'allineamento all'acquis. Tale legge dovrebbe consentire una migliore integrazione della polizia nella società. Essa prevede inoltre un prolungamento della durata della formazione, che passerà da 12 a 18 mesi.
2. Problemi di personale, formazione e attrezzature
La polizia gode di scarsa considerazione anche per il ruolo che ha svolto in passato e, generalmente, pochi ambiscono ad entrare nei suoi ranghi. Le restrizioni di bilancio e le condizioni di lavoro rappresentano a loro volta un ostacolo per il reclutamento e la formazione di personale qualificato.
La selezione sembra essere molto rigorosa e oltre il 40% dei candidati è respinto. Vengono presentate annualmente circa 7000 domande.
Per la formazione di base e superiore occorrono un maggiore coordinamento, contenuti dell'insegnamento con un taglio più professionale impartiti efficacemente, nonché forme e metodi che rispondano in maniera soddisfacente ai bisogni della polizia. Per contro la pertinenza dei contenuti dei corsi disponibili nelle scuole di addestramento e nelle accademie di polizia non sempre è assicurata.
La prevenzione e la lotta contro la criminalità organizzata, soprattutto riguardo ai reati economici, al riciclaggio e alla corruzione richiedono esperti ben addestrati ed è quindi necessaria una formazione specialistica adeguata delle forze di polizia per rafforzare e sviluppare le competenze in questi settori.
Il moderno management di qualità (orientamento al servizio, delega dei compiti, gestione del cambiamento, informazione e comunicazione) è un concetto sconosciuto dalla polizia ceca.
Attualmente non esistono programmi di formazione specifici per la preparazione degli ufficiali superiori con le competenze richieste dai gradi direttivi più alti.
(...)
Anche se negli ultimi anni si è constatato un lieve miglioramento delle condizioni di lavoro della polizia e del livello delle attrezzature, prevalentemente grazie a donazioni, la situazione resta insoddisfacente. In particolare, non si dispone di attrezzature tecniche sufficientemente moderne o di locali adeguati.
3. Inefficienze delle forze di polizia e ostacoli burocratici alle loro attività
La struttura della polizia appare inadeguata a combattere la criminalità organizzata, ivi comprese la corruzione e l'immigrazione clandestina.
L’efficienza della polizia è compromessa dalla maniera fortemente burocratica in cui talvolta sono condotte le indagini.
Gli agenti di polizia devono svolgere mansioni amministrative eccessivamente onerose in termini di
Le autorità ceche hanno reso noto che la nuova legislazione, che dovrebbe entrare in vigore nel 2001, avrà conseguenze rilevanti per le forze di polizia, gli investigatori e gli organi giudiziari.
4. Problemi nella lotta alla criminalità organizzata ed alla corruzione 4.1. Osservazioni generali sulla criminalità organizzata
Ai sensi del codice penale ceco per organizzazione criminale si intende un'associazione di più persone che presenta una struttura interna, prevede una ripartizione delle funzioni e una suddivisione delle attività e si prefigge scopi di lucro attraverso la perpetrazione costante e intenzionale di reati penali.
La strategia del governo nella lotta alla criminalità organizzata è tuttora basata sui principi enunciati nella relazione governativa sulla sicurezza nella Repubblica ceca del 1993. Il primo programma nazionale in materia di criminalità organizzata è stato adottato il 29 ottobre 1997. Esso mira in primo luogo all'adozione di misure adeguate nei settori della migrazione clandestina e della politica dei visti, del traffico illecito di droga, delle forme gravi di criminalità economica e finanziaria e del riciclaggio di denaro e copre il periodo 1997-2000. Dall'adozione del programma [revisione interna in data 30 giugno 1998] si sono registrati scarsi progressi per quanto riguarda la sua attuazione, principalmente a causa dei conflitti di competenza, di problemi organizzativi, della mancanza di mezzi e, soprattutto, della mancanza di comunicazione.
Nel 1998 le principali attività dei gruppi criminali organizzati nella Repubblica ceca si sono concentrate in particolare nei seguenti settori:
frodi bancarie e frodi finanziarie
traffico illecito di droga
furto di veicoli e transito illecito di veicoli rubati
immigrazione clandestina e tratta di esseri umani
racket e criminalità violenta
La Repubblica ceca ha firmato vari accordi internazionali ed ha un buon livello di cooperazione con l'UE nel settore della criminalità organizzata. Ha concluso accordi bilaterali sulla cooperazione tra forze di polizia nella lotta alla criminalità organizzata con vari paesi, fra cui l'Ungheria, l'Italia, il Regno Unito, la Germania, la Turchia, la Slovacchia, la Russia, la Romania, Cipro, la Lettonia, la Polonia, l'Egitto, il Kirghizistan e l'Uzbekistan. Ulteriori accordi sono in corso di negoziazione.
Nella Repubblica ceca si registra un costante aumento di tutti i tipi di criminalità. La percentuale totale di casi risolti è aumentata e, secondo informazioni fornite dalle autorità ceche durante la valutazione, nel 1998 è stata del 43% (reati contro il patrimonio 27%, omicidi 87%, crimini violenti 82%). Le statistiche ceche relative alla criminalità organizzata mostrano che le associazioni criminali esercitano una certa influenza nei settori politico, economico, dei mezzi di comunicazione, giudiziario e di polizia, specialmente a livello locale.
Occorre migliorare ulteriormente strutture e misure di attuazione per combattere la criminalità organizzata. I problemi più impellenti riguardano carenza di personale, dotazione e formazione delle forze di polizia e, inoltre, condizioni giuridiche inadeguate.
Sono necessarie riforme che rendano più efficiente la lotta alla criminalità organizzata (in particolare il riciclaggio di denaro, il traffico di droga, la tratta di esseri umani) e alla corruzione.
Saranno altresì necessarie modifiche del codice penale. La normativa in materia di criminalità organizzata dovrebbe essere estesa fino ad abbracciare le organizzazioni che non operano a scopo di lucro. Occorre ampliare le disposizioni contro la tratta di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini. Dovrebbero inoltre essere introdotte la responsabilità penale delle persone giuridiche e la punibilità della corruzione nel settore privato. La protezione dei testimoni dovrebbe essere potenziata.
4.2. Furti e traffico di veicoli a motore
Il numero di veicoli rubati è aumentato costantemente nel corso degli ultimi cinque anni. La Repubblica ceca ha attualmente un ruolo chiave anche nel traffico di veicoli, non solo come paese
4.3. Criminalità connessa con la droga
In materia di criminalità connessa con la droga, la Repubblica ceca svolge principalmente il ruolo di paese di transito, ma tende a divenire sempre più un paese di origine delle droghe sintetiche.
La legislazione ceca in materia di droga è adesso ampiamente conforme agli standard UE e la politica di lotta contro la droga è attualmente meglio dosata tra repressione e prevenzione; tuttavia il basso costo e la facile reperibilità delle droghe hanno determinato un aumento consistente del numero di tossicodipendenti nel paese, nonché del cosiddetto “turismo della droga”. Il traffico di droga, organizzato in particolare da gruppi kosovaro-albanesi e nigeriani, ha il suo centro nella Repubblica ceca ed è un problema ormai riconosciuto.
4.4. Tratta di esseri umani
La forma di tratta di esseri umani più diffusa sul territorio ceco è la prostituzione organizzata.
Talvolta viene fatto ricorso al sequestro ed alla violenza. Il numero di casi sottoposti a procedimento penale è aumentato.
La Repubblica ceca, per la posizione geografica nell'Europa centrale e per il fatto di confinare con due Stati dell'UE, è uno dei principali punti di transito utilizzati dall'immigrazione clandestina organizzata verso l'Europa occidentale. Il traffico di clandestini è un'attività altamente redditizia e poco rischiosa rispetto al traffico di droga, essendo la pena detentiva massima di soli tre anni.
4.5. Reati economici
I reati economici (ad esempio frode su vasta scala, corruzione, evasione fiscale, ecc.) che oltrepassano i confini della criminalità organizzata rappresentano un serio problema nella Repubblica ceca, non tanto sotto il profilo della pubblica sicurezza, quanto piuttosto per l'integrità dell'economia e delle istituzioni e per le entrate statali. Una parte cospicua dei fondi circolanti
Benché il governo abbia acquisito maggior consapevolezza riguardo all'incidenza dei reati economici le strutture e l'attuazione delle misure di contrasto, soprattutto a livello locale, devono essere ancora migliorate.
4.6. Corruzione
La Repubblica ceca ha riconosciuto che la corruzione è un problema reale ed a partire dal 1997 sono state rafforzate le misure di lotta a tale fenomeno. Tuttavia la campagna "mani pulite" del governo, intesa a combattere la corruzione a prescindere dalle sue implicazioni politiche, non dispone di una valida struttura amministrativa e registra ritardi, oltre ad incontrare la resistenza e addirittura l'ostruzionismo della maggior parte delle istituzioni politiche e governative.
All’interno del comitato interministeriale istituito nel 1998 esiste una speciale Commissione di analisi, che ha esaminato oltre 3000 casi. Ha registrato 209 denunce, la maggior parte delle quali presentate al pubblico ministero. 70 di queste denunce sono state archiviate presso la polizia, per 18 di esse sono stati avviati procedimenti penali e per 6 è stato aperto un processo. Le attività del comitato sono ostacolate dalla carenza di personale e dal fatto che l’attuazione delle sue raccomandazioni dipende dalla cooperazione di altri ministeri. All’inizio del 1999 la ripartizione dei compiti tra le 10 istituzioni che fanno parte del gruppo era ancora poco chiara.
I poteri della polizia nelle indagini sui vari reati sono insufficienti. La mancanza di personale, di attrezzature e di coordinamento tra le agenzie coinvolte, nonché le lacune nella legislazione ostacolano la politica del governo. La mancanza di progressi concreti nella riforma dello statuto dei funzionari statali fa sì che i bassi salari per gli impiegati pubblici, le risorse umane e le attrezzature insufficienti continuino a costituire dei gravi ostacoli ad una lotta efficace contro la corruzione.
Secondo le informazioni fornite dal Ministero dell’interno ceco, nell'ambito del corpo di polizia sono stati individuati solo alcuni casi isolati di corruzione. Ciononostante, la corruzione esiste nell'ambito della polizia stradale e nei settori amministrativi delle attività di polizia, ad esempio il
Il nuovo codice penale e il nuovo codice di procedura penale, la cui entrata in vigore è prevista per il 2002, conterranno disposizioni in materia di corruzione che assicureranno l'allineamento all'acquis dell'UE. Già nel 1999 si procederà ad un parziale allineamento mediante la modifica del codice penale.
5. Cooperazione internazionale
Secondo quanto testimoniato da almeno uno Stato membro, la cooperazione a livello internazionale tra le forze di polizia e gli organismi preposti al rispetto della legge nella Repubblica ceca non presenta ostacoli, per esempio nel caso dell'unità centrale in materia di droghe. Anche le questioni che comportano lunghi scambi di corrispondenza, le richieste di informazioni sono in genere soddisfatte in maniera sollecita ed esauriente. Nei contatti internazionali, tuttavia, gli organismi cechi preposti al rispetto della legge si trovano talvolta in concorrenza reciproca, data la mancanza di delimitazioni chiare tra gli ambiti di competenza delle varie unità specializzate.
Nel quadro dei lavori di riorganizzazione delle centrali di polizia avviati dalla Repubblica ceca è prevista un'unità per i contatti internazionali in cui sarà predisposto un ufficio dell'Europol.
La conoscenza delle lingue straniere è carente così come quella delle capacità di carattere giuridico e tattico di cui i servizi di polizia degli Stati membri dispongono per la lotta alle forme gravi di criminalità.
6. Mancanza di norme in materia di protezione dei dati
La Repubblica ceca non ha ancora firmato la convenzione del Consiglio d'Europa sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere personale (Strasburgo, 1981), né ha adottato una legge sulla protezione dei dati personali.
B. Dogane
1. Descrizione della struttura e della legislazione
L'Amministrazione delle dogane della Repubblica ceca fa parte del Ministero delle finanze ed è competente per le questioni doganali oltreché per le politiche, le tariffe e le statistiche in questo settore nonché per la gestione delle imposte di esercizio, l'IVA sulle importazioni e i pedaggi stradali per gli stranieri. Questa istituzione comprende la direzione generale delle dogane, le direzioni regionali, 91 uffici doganali e 17 ispettorati, con un organico complessivo di 9.300 persone tra agenti (7.750 circa) e funzionari. La direzione centrale è costituita da 10 dipartimenti ivi compresi quelli che si occupano delle applicazioni informatiche e della lotta antifrode.
L'informatizzazione dei servizi sta procedendo con efficacia. In quattro centri nazionali e sette regionali è in corso un programma generale di formazione del personale.
In base alla legge ceca sulle dogane, gli uffici doganali individuano i casi di reati penali previsti dalla legislazione speciale (norme penali) nonché i presunti autori di detti reati.
Secondo le autorità ceche, i poteri investigativi ed i mezzi operativi delle dogane sono conformi agli standard europei e, per quanto concerne i controlli doganali, i poteri dei funzionari doganali sembrano essere per il momento adeguati e sufficienti. Tuttavia i funzionari doganali non possono sottoporre a interrogatorio le persone sospettate di aver commesso atti criminali.
L'autorizzazione relativa all'impiego di mezzi operativi speciali è concessa dal giudice del tribunale distrettuale.
Le relazioni di lavoro con le altre autorità preposte all'applicazione della legge, ed in particolare con la polizia ceca e con gli uffici della procura, sembrano buone. La cooperazione con le forze di polizia si basa su disposizioni giuridiche i cui dettagli sono specificati nell'accordo tra il Ministero degli interni ed il Ministero delle finanze e nel protocollo di attuazione firmato dall'ufficio centrale di polizia e dalla direzione generale delle dogane.
In base all'esperienza di almeno due Stati membri non si pongono problemi né in materia di assistenza generale, sia giuridica sia amministrativa, ove la maggioranza delle richieste riguarda questioni di valore in dogana, né nella cooperazione nel settore delle droghe.
2. Lacune
La legislazione ceca in materia doganale dovrà essere modificata per mettere i servizi doganali in grado di seguire i movimenti delle persone e delle spedizioni oltre frontiera.
L'attuale sistema di analisi del rischio non è ritenuto sufficientemente sviluppato.
L'esistenza della corruzione all'interno dei servizi doganali è un problema ormai riconosciuto.
La protezione dei dati è una notevole fonte di preoccupazioni (vedere la sezione "Polizia", punto 6).
V. Giustizia
1. Descrizione generale del sistema giudiziario
Attualmente il sistema giudiziario si articola in quattro livelli: i tribunali distrettuali, i tribunali regionali o corti di appello, le alte corti (Olomouz e Praga), e la Corte suprema. A questi si aggiunge la Corte costituzionale, che in alcuni casi può essere adita direttamente. Secondo quanto prevedono i progetti di riforma del sistema giudiziario adottati dal governo nel luglio 1999, in futuro dovrebbero esistere solo tre livelli competenti per le cause sia penali e civili che amministrative.
Non esistono specializzazioni all’interno del sistema giudiziario, né in materia commerciale né in materia amministrativa. I progetti di istituire una giurisdizione distinta per le cause amministrative (...) ormai sono stati accantonati. La creazione di un Tribunale amministrativo supremo è tuttavia prevista nella Costituzione. Per il momento, la Corte costituzionale svolge le funzioni di Tribunale amministrativo supremo in maniera del tutto soddisfacente, a detta del Consiglio d’Europa, ed "ha trovato il posto che le compete nel sistema dei controlli e degli equilibri costituzionali".
Ad esempio, la Corte ha annullato varie ordinanze di amministrazioni locali che imponevano restrizioni della libertà di riunione, associazione, espressione, o dell’uso di lingue straniere. Resta da verificare se i tribunali ordinari si occupano dei casi amministrativi in maniera adeguata.
I codici di base si presentano come un insieme eterogeneo di elementi, privi di una reale filosofia comune, risalenti all'anteguerra, all’era comunista ed ai tempi moderni (dal 1989 sono state promulgate circa 6.000 nuove leggi). La nuova codificazione dei codici civile e penale (e dei rispettivi codici di procedura) è in corso dal 1993 e se ne prevede l’entrata in vigore all’inizio del 2002. Tenuto conto dei ritmi di questo processo, tale scadenza sembra alquanto ambiziosa. In realtà, nei documenti più recenti tale data non viene più menzionata.
L'accesso alla giustizia, benché garantito dalla costituzione, pone difficoltà nella pratica dovute alla scarsa qualificazione dell'apparato giudiziario, alla lentezza dei procedimenti, ad un'assistenza giudiziaria limitata (gli avvocati nominati d'ufficio ricevono notifica della loro nomina per posta; la loro effettiva disponibilità dipende pertanto dall'efficienza del sistema postale), ecc.
2. Situazione del sistema giudiziario
I giudici sono designati dal presidente della Repubblica, i Pubblici ministeri dal ministero della giustizia, e gli “investigatori” dal ministro dell’interno.
(...) La nuova legislazione anti-corruzione (che ha costretto il 50% dei giudici e dei pubblici ministeri a rassegnare le dimissioni tra il 1989 ed il 1996) avrebbe dovuto raggiungere i suoi obiettivi entro il 1996, ma è stata prorogata fino al 2001. La mancanza di norme relative alla funzione pubblica sembra essere la ragione principale di tale proroga. Teoricamente ciò limita l’indipendenza dei giudici, ma tale legislazione non è più di uso frequente.
Malgrado i principi costituzionali pertinenti e le disposizioni della legge sui giudici e sui tribunali del 1991, il governo ed il ministro della giustizia possono tuttora occuparsi della gestione dei tribunali, ad esempio attribuendo/revocando le nomine dei presidenti dei tribunali (che distribuiscono il lavoro tra i vari giudici), attribuendo/revocando le nomine dei pubblici ministeri e dei capi degli uffici della procura ed esercitando pieni poteri sulla carriera dei giudici, ecc. È stato infatti reso noto che 12 giudici sono stati rimossi dal Ministro della giustizia nel 1998, il che conferma le preoccupazioni sull'effettiva indipendenza del sistema.
Sebbene il salario medio di un giudice del tribunale distrettuale sia relativamente elevato (circa 1.350 euro al mese), si constatano difficoltà ad occupare i numerosi posti disponibili (306 su 2.417 al 1º luglio 1999) con candidati qualificati, poiché questi sono attratti piuttosto dai salari elevati offerti ai giuristi qualificati sul mercato libero. I tirocinanti spesso abbandonano l'incarico al termine del periodo di formazione speciale.
Il primo progetto di riforma giudiziaria, adottato dal governo ceco nel luglio 1999, prevede la sostituzione dell'attuale sistema a quattro categorie con uno a tre categorie e la creazione di un Consiglio superiore della magistratura, commissione disciplinare indipendente composta esclusivamente da giudici (...). Altri obiettivi riguardano la riduzione dei compiti amministrativi dei giudici, lo sveltimento dei processi, il miglioramento dell'accesso alla giustizia e all'informazione (giudiziaria) nonché la formazione dei magistrati sul diritto europeo e le lingue straniere. Questo processo dovrà essere controllato con attenzione.
Gli investigatori del "Bureau of Investigation" ceco completano le attività operative della polizia e successivamente presentano le informazioni raccolte in sede giudiziaria. Essi agiscono da intermediari e, come tali, godono in pratica di una posizione privilegiata. Sono nominati direttamente dal Ministero dell'interno e non sono subordinati alla gerarchia generale della polizia, ma possono ricevere istruzioni dal pubblico ministero. La loro attività principale si esplica nella fase preliminare dell'azione penale. Questo ruolo importante e specifico nelle fasi preliminari dei procedimenti penali costituisce ancora un punto di debolezza per quanto riguarda l’attuazione del principio dell’autonomia del sistema giudiziario. Nel quadro del processo di riforma globale del sistema giudiziario è stata annunciata la soppressione di tale categoria. (vedere anche Capitolo IV.A. Polizia).
3. Formazione dei magistrati
Lo scarso livello di competenza, la cattiva conoscenza delle lingue straniere e la specializzazione inadeguata dei magistrati in maggioranza giovani sono preoccupanti. L'istituto per la formazione ulteriore dei giudici (e dei pubblici ministeri) non è stato oggetto di riforme dopo il 1989. Esso ha tuttavia concentrato le sue attività sulle questioni dei diritti dell'uomo e della democrazia. La formazione dei giudici in diritto internazionale e dell'UE è assolutamente necessaria e, attualmente, prevista esclusivamente mediante progetti bilaterali o multilaterali, realizzati, ad esempio, dalla
"Scuola Nazionale di Magistratura". Il primo progetto Phare sulla formazione dei giudici ha subito forti ritardi prima della sua adozione e, da fonti ceche, fino al 1999 meno di 200 magistrati hanno partecipato ai progetti in questione.
È in corso di allestimento una nuova istituzione che dovrebbe prestare particolare attenzione al diritto internazionale e dell'UE; tuttavia vi sono seri dubbi che essa possa iniziare la sua attività nel 2000.
Nel complesso è evidente che la situazione riguardo alla formazione e agli sforzi per migliorare l'efficacia del sistema giudiziario è insoddisfacente.
4. Funzionamento del sistema giudiziario
La mancanza di attrezzature moderne, sedi precarie, la mancanza di computer e di un accesso a banche di dati giuridiche sono un problema evidente.
I procedimenti giudiziari sono estremamente lenti, le sentenze sono spesso imprevedibili e contrastanti e sia i cittadini cechi che gli stranieri non hanno molta fiducia nel sistema giudiziario, fra l'altro per i seguenti motivi:
sovraccarico amministrativo (gran numero di cause per reati minori, (ad es. incidenti stradali, per i quali non esiste la formula della "constatazione amichevole");
cattiva qualità delle norme di procedura (ad esempio, la mancanza di misure in casi di urgenza, o il diritto delle parti di presentare nuovi elementi di prova nella procedura di appello);
scarso livello di competenza e specializzazione insufficiente della maggior parte dei giovani giudici.
Tutto ciò è peggiorato dalla mancanza di regolare pubblicazione della giurisprudenza tranne quella della Corte costituzionale. Inoltre non è possibile accedere con facilità (via computer) alla giurisprudenza. L'assistenza giudiziaria gratuita, sebbene garantita a livello giuridico, non è di fatto disponibile. (cfr. punto 1). È tuttavia opportuno aggiungere che la situazione dei tribunali di secondo e terzo grado è più soddisfacente.
Ciò è riconosciuto dallo stesso Ministero della giustizia e dal governo ceco, il quale nel luglio del 1999 ha adottato un primo progetto di riforma. Gli obiettivi principali sono l'esame dell'intera
Il sistema di registrazione delle imprese ha una cattiva reputazione presso gli imprenditori cechi e stranieri a causa della sua lentezza.
Un giudice francese è stato comandato nella Repubblica ceca per assistere le autorità nell'attuazione dell'acquis.
5. Diritto penale e codice di procedura penale
Le autorità ceche hanno annunciato che il previsto riordinamento del codice penale e del codice di procedura penale sfocerà in un allineamento con l'acquis dell'UE. Non sembra tuttavia possibile prevedere l'entrata in vigore di questi strumenti; apparentemente essa dovrebbe avvenire il 1° gennaio 2002 ma, di recente, le autorità non hanno più fatto riferimento a questa data.
Nella Repubblica ceca le persone giuridiche non possono essere accusate di reati penali ma solo di illeciti amministrativi. Il diritto ceco si basa infatti sulla responsabilità delle persone fisiche. Questo aspetto sarà presumibilmente affrontato con la ricodificazione del diritto penale.
Attualmente il codice penale ceco non contempla la corruzione nel settore privato.
Sebbene si stia procedendo all'allineamento del diritto penale alle norme istituite con la convenzione del 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e relativi protocolli, all'atto dell'adesione occorrerà compiere ulteriori sforzi. Inoltre, nel settore della cooperazione giudiziaria dovrà essere garantita la necessaria capacità di attuazione.
Le disposizioni generali antifrode sono state estese ai casi di frode in materia di sovvenzione che, secondo le autorità, sono compatibili con la definizione dell'UE.
La legislazione ceca non è completamente allineata all'azione comune del 29 dicembre 1998 relativa alla punibilità della partecipazione a un'organizzazione criminale. Per organizzazione
L'attuale legislazione ceca è più severa dell'azione comune del 24 febbraio 1997 per la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini. Il reclutamento di una donna o di un bambino per la prostituzione all'estero costituisce reato e qualsiasi minaccia di violenza è un reato aggiuntivo. Non è prevista alcuna protezione se si tratta di un uomo e se non vi è una minaccia di violenza. La legge ceca punisce la produzione, l'esportazione e la divulgazione di materiale pornografico ma non il suo possesso per uso personale. Tuttavia, conformemente alla legislazione UE, sia l'uso di bambini nella pornografia che il possesso del relativo materiale costituiscono reati.
Per quanto riguarda la confisca di proventi da reato della criminalità organizzata, la legge antiriciclaggio del 1996 abolisce formalmente i conti correnti anonimi e introduce prescrizioni per l'identificazione dei clienti di qualsiasi tipo di istituti finanziari (compresi i casinò ecc.), nonché l'obbligo di segnalazione alle autorità competenti in caso di operazioni sospette.
L'adozione di tale legge rappresenta tuttavia solo un atto preparatorio in vista del riordinamento generale del codice penale e del codice di procedura penale. La sua attuazione pratica deve essere tenuta sotto stretto controllo, perché non sembra garantire un'azione efficace. I problemi più seri sono: la debolezza generale delle istituzioni, la scarsità di personale ed attrezzature, la formazione dell'apparato giudiziario, la mancanza di disposizioni efficaci che consentano la confisca dei proventi da reato della criminalità organizzata o il sequestro di beni sospetti; la responsabilità penale o meno delle persone giuridiche per atti criminosi compiuti a loro personale vantaggio, il possesso effettivo di libretti di risparmio al portatore anonimi, l'identificazione di terzi che agiscono per conto di un cliente e le segnalazioni sulle operazioni inconsuete al di sotto della soglia prevista nonché leggi moderne in materia di protezione dei dati con disposizioni per la creazione di un organo di supervisione indipendente.
Infine la legge suddetta è inoltre alla base della creazione di una speciale unità di analisi finanziaria presso il ministero delle finanze, cui nel 1997 sono stati segnalati 1139 casi di transazioni finanziarie sospette; solo in due casi sono stati avviati procedimenti penali
Il concetto di protezione dei testimoni è stato introdotto nel codice penale nel 1995. Tuttavia la legge prevede la tutela dei testimoni solo per la durata effettiva del processo penale e non copre il periodo successivo all'emanazione della sentenza da parte del tribunale.
La Repubblica ceca non estrada i cittadini cechi. Tuttavia questi ultimi possono essere puniti per reati commessi all'estero. Anche gli apolidi possono essere processati nel territorio ceco.
6. Cooperazione giudiziaria in materia penale
La Repubblica ceca ha ratificato i principali strumenti internazionali 1 ed ha intenzione di ratificare i rimanenti. Essa ha altresì negoziato una serie di accordi bilaterali. Le richieste possono essere inoltrate tramite il ministero competente, ma possono anche essere trasmesse direttamente dall'una all'altra autorità giudiziaria, sulla base di accordi specifici. Benché sia stato costituita un'unità speciale che consentirebbe una cooperazione giudiziaria efficiente con le autorità ceche, talvolta si verificano difficoltà dovute non alla mancanza di buona volontà, ma al personale insufficiente e ad ostacoli burocratici; le risposte a semplici richieste di informazioni possono richiedere tempi lunghi.
1
- la Convenzione europea di estradizione
Esistono invece informazioni sull’attuazione di tale cooperazione per quanto riguarda l’estradizione, il trasferimento dei procedimenti, la trasmissione dell’esecuzione delle sentenze, l'assistenza giudiziaria. Tre Stati membri che intrattengono relazioni periodiche con le autorità ceche, non segnalano alcun problema particolare a questo proposito. Le autorità centrali, il ministero della giustizia e l’ufficio del procuratore generale si sono sempre dimostrati pronti alla collaborazione e competenti. I procedimenti condotti direttamente tra i tribunali e gli uffici dei pubblici ministeri non pongono mai alcun problema. È tuttavia necessaria una migliore conoscenza delle lingue straniere.
7. Cooperazione giudiziaria in materia civile
Si possono formulare le medesime valutazioni per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria nel settore del diritto civile. La Repubblica ceca è parte delle convenzioni pertinenti o ha avviato la procedura di adesione 1. Essa è stata invitata ad aderire alla convenzione di Lugano e le indagini in proposito hanno confermato che le leggi e le prassi nazionali sono conformi ai requisiti della convenzione. Tali valutazioni si basano su un numero ragionevole di casi (per esempio, 350 richieste all’anno inviate da uno Stato membro alla Repubblica ceca, e circa 800 ricevute dalla Repubblica ceca).
Benché sia stata costituita un'unità speciale che consentirebbe una cooperazione giudiziaria efficace con le autorità ceche, talvolta sorgono difficoltà dovute non alla mancanza di buona volontà, ma all'insufficienza di personale e ad ostacoli burocratici; le risposte a semplici richieste di informazioni possono richiede tempi lunghi.
1
- la Convenzione del 1954 concernente la procedura civile
- la Convenzione del 1958 concernente il riconoscimento e l'esecuzione delle sentenze sugli obblighi alimentari verso i figli minori
- la Convenzione del 1961 riguardante l'abolizione della legalizzazione di atti pubblici stranieri
- la Convenzione del 1965 relativa alla notificazione e alla comunicazione all'estero degli atti giudiziari ed extragiudiziari in materia civile o commerciale
- la Convenzione del 1970 sull'assunzione delle prove all'estero in materia civile e commerciale - la Convenzione del 1970 sul riconoscimento dei divorzi e delle separazioni personali
- la Convenzione del 1971 sulla legge applicabile in materia di incidenti della circolazione stradale - la Convenzione del 1973 sull'amministrazione internazionale delle successioni
- la Convenzione del 1973 concernente il riconoscimento e l'esecuzione di decisioni relative alle obbligazioni alimentari
- la Convenzione del 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori
Sono già stati presentati al depositario i documenti fondamentali per l'adesione alla Convenzione di Lugano del 1988 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale.
È in fase di preparazione l'adesione alle seguenti convenzioni:
- la Convenzione europea del 1980 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento dei minori e di ristabilimento dell'affidamento
VI. Sintesi delle conclusioni Considerazioni generali
Le divergenze politiche possono spesso offrire una spiegazione per l'attuale "situazione di stallo" nel Parlamento. Pertanto a tutti i livelli del potere esecutivo e legislativo è necessaria una volontà politica e un forte impegno per adottare e attuare i numerosi progetti di legge menzionati nella presente relazione.
1. Sicurezza delle frontiere esterne
Data la sua posizione geografica direttamente sulla via delle migrazioni verso l’Occidente, la Repubblica ceca è fortemente esposta all’immigrazione illegale; ciò rende assai impegnativa la sorveglianza delle frontiere del paese da parte del corpo di guardie confinarie. Le forze preposte alla protezione delle frontiere nella Repubblica ceca non sono in grado di far fronte a tale compito e presentano forti carenze.
Le risorse investite nella sicurezza delle frontiere sono inadeguate ed insufficienti a garantire una protezione efficace. L’efficacia del sistema di protezione delle frontiere ceco è ulteriormente ostacolata da carenze strutturali. Le unità responsabili dei posti di frontiera e quelle che pattugliano le frontiere terrestri hanno gestioni distinte ed operano fianco a fianco senza però avere frequenti contatti. Le conseguenti lacune nel sistema di sicurezza sono rapidamente individuate e sfruttate dalle bande di contrabbandieri. Il ruolo privilegiato della Repubblica ceca come crocevia dei flussi migratori è ulteriormente rafforzato dal fatto che sinora essa è stata restia a sottoporre la frontiera slovacca ad un regime di controllo integrale completo.
2. Migrazione
Le misure adottate dalla Repubblica ceca per arginare il flusso di immigrati clandestini sono
3. Asilo
(...) Destano ancora preoccupazioni l'indipendenza dell'organismo competente per la procedura d'appello e l'effetto sospensivo dell'appello. A causa del deciso aumento delle domande di asilo, occorre controllare attentamente l'attuazione della legislazione in materia di asilo.
4. Polizia e dogane
In generale, negli ultimi anni si è constatato un lieve miglioramento dell’efficienza delle forze di polizia. Tuttavia l'attribuzione di onerosi compiti amministrativi continua a compromettere l’efficienza dei servizi di polizia. Occorre migliorare la cooperazione e il coordinamento interagenzie, soprattutto nei settori della criminalità organizzata, dei reati economici e del riciclaggio di capitali. Per costituire il bagaglio necessario di competenze e contrastare efficacemente le nuove forme di criminalità e corruzione si richiedono dotazioni tecniche moderne, formazioni specialistiche e programmi di sviluppo delle risorse umane. Dovrebbe essere elaborata e adottata la legge sulla protezione dei dati e, riguardo al settore doganale, occorrerebbe perfezionare l'attuale sistema per l'analisi dei rischi e rafforzare le misure contro la corruzione.
5. Giustizia
Malgrado alcuni miglioramenti, i provvedimenti giuridici adottati sono insufficienti o inefficaci. Il contrasto tra, da un lato, una cooperazione giudiziaria senza ostacoli con i paesi limitrofi nelle questioni tradizionali e, dall’altro, la scarsa possibilità di garantire il rispetto delle normative internazionali (e di conseguenza dell’"acquis" dell'UE) è da ricondurre prevalentemente alla (carente) qualità della legislazione ed alla formazione dei giovani giudici. In tali settori molte sono le "intenzioni legislative", ma in realtà poche le leggi promulgate.
Occorre menzionare, per ragioni di obiettività, gli ambiziosi piani di riforma dell'intero sistema giudiziario che dovrebbe porre rimedio alle attuali carenze. Si tratta tuttavia di un'operazione estremamente complessa e controversa e non è dato sapere quando la riforma sarà realizzata.
La natura dell'iter legislativo, che richiede molto tempo, non consente previsioni ottimistiche.
La giustizia è uno dei settori in cui i progressi della Repubblica ceca dovranno essere controllati con maggiore attenzione.
__________________
I contributi della Commissione, riportati qui di seguito, illustrano i progetti più importanti, finanziati integralmente o in parte dall'UE, a cui ha partecipato la Repubblica ceca. Si noti inoltre che numerosi Stati membri hanno svolto con questo paese programmi di sostegno organizzati e finanziati bilateralmente, contribuendo in misura significativa all'assistenza fornita dall'UE alla Repubblica ceca in questo settore.
Allegato 1: Partecipazione prevista della Repubblica ceca ai programmi contemplati dal titolo VI Allegato 2: Assistenza alla Repubblica ceca nell'ambito del programma Phare.
___________________
ALLEGATO 1 Partecipazione prevista della Repubblica ceca ai programmi contemplati dal titolo VI
Falcone Grotius Odysseus Oisin Stop
1996 --- 3S --- --- 1S, 1O
1997 --- 5S, 1T 2S(Sherlock), 1T 7S, 3X, 2O 5S
1998 5S 3S, 1E 9S, 2E, 2R 13S, 5T, 1X, 5O 4S
1999 6S NA 2S, 1E, 1R 6S, 2T, 2O 2R, 1O, 1S
TOTALE 11 13 20 50 15
Tutti i progetti 35 117 61 113 48
Tipo di progetto E = scambi O = operazioni R = studio e ricerca
S = seminari, riunioni, conferenze T = formazione
X = altro
ALLEGATO 2
Assistenza alla Repubblica ceca nell'ambito del programma Phare
Elenco dei contributi finanziari per un totale di 11,1 milioni di euro che sono stati forniti alla Repubblica ceca, nel settore della giustizia e degli affari interni, da programmi PHARE nazionali negli anni 1997, 1998 e 1999.
COP 1997
Rientrano nel programma Phare COP 97 i due progetti seguenti per il ministero degli interni CZ 9703-01-02-07 (2,1 milioni di euro):
CZ 9703-01-02-07-01 Fornitura di attrezzature per un valore di 2 milioni di euro per assistenza alla creazione di un sistema centralizzato personalizzato di lettura con macchina dei documenti nella Repubblica ceca
CZ 9703-01-02-07-02 Assistenza alla Direzione di polizia (servizi "Frontiere" e "Stranieri") per la creazione di un ambiente di lavoro modello, mediante formazione (0,03 milioni di euro) e fornitura di apparecchiature (0,07 milioni di euro), destinato a migliorare e potenziare la comunicazione e trasmissione dei dati sugli stranieri.
Programma Phare 1998
Il programma nazionale Phare 1998 nel settore della giustizia e degli affari interni (4,8 milioni di euro) consiste di tre distinte schede di progetto: CZ 9810-01, CZ 9810-02 e 9810-03
La scheda del progetto CZ 9810-01, dell'importo di 2,5 milioni di euro, riguarda il rafforzamento dei controlli di frontiera e prevede un'assistenza che si esplicherà nella creazione delle istituzioni (sottoprogetto di 0,45 milioni di euro) e in investimenti (sottoprogetto di 2,05 milioni di euro) mediante le seguenti iniziative:
CZ 9810-01-04 Rivelatori termografici e sotterranei alle frontiere installati in tre valichi principali tra SK e CZ (0,35 milioni di euro)
CZ 9810-01-05 Formazione della polizia (servizi "Frontiere" e "Stranieri") sulla gestione delle frontiere, impartita mediante un progetto di gemellaggio (CZ98/IBJH-01, dell'importo di 0,45 milioni di euro) dalla Germania (Capo progetto) e dai Paesi Bassi
La scheda del progetto CZ 9810-02 riguarda il rafforzamento delle istituzioni incaricate dell'applicazione della legge e di quelle competenti in materia d'asilo. E' prevista un'assistenza dell'importo di 1,3 milioni di euro che si esplicherà nella creazione delle istituzioni e in investimenti mediante le tre seguenti sottocomponenti:
CZ 9810-02-01 Sviluppo di un programma globale per la gestione delle risorse umane della polizia ceca, con particolare accento sui sistemi di valutazione e promozione, che dovranno essere più compatibili con quelli degli Stati membri dell'UE, sulla concezione e la fornitura di un programma di formazione professionale per il personale delle forze di polizia e del ministero degli interni. Il progetto di creazione delle istituzioni (CZ98/IB/JH-02) sarà realizzato mediante gemellaggio con la Germania (Capo progetto) e il Regno Unito.
CZ 9810-02-02 Miglioramento delle strutture di comunicazione delle istituzioni incaricate dell'applicazione della legge teso a sviluppare sistemi di comunicazione efficaci nella lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione, garantendo un efficace controllo alle frontiere (studio) (0,15 milioni di euro)
