1 Excursus normativo sui Controlli Interni relativi agli Enti pubblici
1.1 I controlli antecedenti la Costituzione
Nel periodo antecedente all’entrata in vigore della Costituzione il controllo sugli enti locali era un controllo di tipo accentrato, i controlli venivano svolti da organi di amministrazione attiva, come prefetti e giunte provinciali amministrative, e ciò talvolta determinava la coincidenza tra controllore e controllato. In questa situa-zione l’attività di controllo interveniva anche nel procedimento di formasitua-zione degli atti amministrativi, appesantendone e condizionandone l’iter e costituendo la causa di lentezza dell’azione amministrativa.
1.2 I controlli dopo l’introduzione della Costituzione
L’introduzione della Costituzione portò alla nascita di nuovi organi di controllo, ad esempio per gli enti locali i comitati regionali di controllo (CORECO) che col tempo, grazie ad alcuni interventi della Corte Costituzionale, scomparvero dal si-stema di controllo gli organi politici e rimase in capo al governo centrale solo l’individuazione di cosa fosse legittimo e lecito nell’attività amministrativa degli enti locali e la disciplina delle forme in cui operare il controllo.
Questa situazione ostacolava lo sviluppo di istituzioni per le quali la Costituzione prevedeva criteri di funzionalità, praticità ed imparzialità.
Approfondimento: i CORECO
Questi organi erano previsti dalla legge 10 febbraio 1953 n. 62, la cosiddet-ta Legge Scelba, in attuazione dell'art. 130 della Costituzione, e iniziarono ad operare solo nel 1971 quando fu attuato l'ordinamento regionale.
Secondo l'art. 55 della legge 62/1953 il comitato regionale di controllo aveva se-de nel capoluogo se-della regione, era nominato dal presise-dente se-della giunta regiona-le e durava in carica quanto il consiglio regionaregiona-le. Era un organo colregiona-legia- collegia-le costituito da:
tre membri effettivi e due supplenti eletti dal consiglio regionale tra esper-ti in discipline amministraesper-tive iscritesper-ti nelle liste elettorali di un comune della regione;
un membro effettivo e uno supplente nominati dal commissario del Go-verno;
un membro effettivo e uno supplente designati dal presidente del tribunale amministrativo regionale tra i giudici del medesimo.
Il presidente del comitato regionale di controllo era eletto dal comitato stesso, tra i membri effettivi espressi dal consiglio regionale.
In base all'art. 130, della Costituzione, il comitato regionale di controllo esercita-va il controllo di legittimità sugli atti delle provincie, dei comuni e degli altri enti locali. In casi determinati dalla legge poteva anche esercitare il controllo di meri-to, nella forma di richiesta motivata agli enti deliberanti di riesaminare la lo-ro deliberazione.
L'art. 59 della legge 62/1953 attribuiva al comitato il controllo di legittimità, fino ad allora esercitato dal prefetto e dalla giunta provinciale amministrativa, su tutte le deliberazioni dei consigli e delle giunte che, all'epoca, rappresentavano la maggior parte degli atti amministrativi degli enti locali.
Quanto al controllo di merito, l'art. 60 della legge 62/1953 lo prevedeva per tutte le deliberazioni per le quali era fino ad allora prevista l'approvazione della giunta provinciale amministrativa (bilanci, regolamenti, alienazioni di beni immobili, locazioni ultra novennali ecc.).
La legge 142/1990 abolì il controllo di merito e ridusse gli atti sottoposti a con-trollo di legittimità, rendendolo obbligatorio solo per le deliberazioni riservate al-la competenza del consiglio (art. 45). Gli atti sottoposti a controllo di legittimità furono ulteriormente ridotti dall'art. 17, comma 33, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (cosiddetta Legge Bassanini-bis), poi recepito dall'art. 126 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), che limitò il controllo stesso a statuti, regolamenti di competenza del consiglio, bilanci e rendiconti.
1.2.1 La Legge 142/1990
Nel 1990 viene emanata la legge 142 che trattava la riforma delle autonomie lo-cali, attraverso questa legge si avviò un processo che portò ad una maggiore li-bertà degli enti locali rispetto alla situazione sopra descritta. La presente legge dettava i principi dell'ordinamento dei comuni e delle province, ne determinava le funzioni e attraverso questa legge venne avviato il percorso di affermazione dei procedimenti di controllo. La legge apportava numerose innovazioni, tra le quali vanno ricordate l’abrogazione dei controlli di merito, la riduzione della ti-pologia di atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità e la previsione di una differente composizione dei CORECO, infatti secondo l’articolo 42 della suddetta Legge la composizione del comitato regionale di controllo diventava la seguente:
quattro membri effettivi eletti dal consiglio regionale, di cui:
o uno tra gli iscritti da almeno dieci anni all'albo degli avvocati, scel-to in una terna proposta dal relativo ordine professionale;
o uno tra gli iscritti da almeno dieci anni all'albo dei dottori commer-cialisti o dei ragionieri, scelto in una terna proposta dai rispettivi ordini professionali;
o uno scelto tra chi avesse ricoperto complessivamente per almeno cinque anni la carica di sindaco, presidente della provincia, consi-gliere regionale o parlamentare nazionale, ovvero fra i funzionari statali, regionali o degli enti locali in quiescenza, con qualifica non inferiore a dirigente od equiparata;
o uno scelto tra i magistrati o gli avvocati dello Stato in quiescenza, o tra i professori di ruolo di università in materie giuridiche ed am-ministrative ovvero tra i segretari comunali o provinciali in quie-scenza;
un membro effettivo designato dal commissario del Governo fra funziona-ri dell'Amministrazione civile dell'interno in servizio nelle funziona-rispettive pro-vince.
due membri supplenti erano eletti dal consiglio regionale e uno nominato dal commissario del governo, nell'ambito delle medesime categorie.
La stessa legge ampliò l'autonomia delle regioni consentendo alla Legge regiona-le di istituire sezioni competenti non solo per territorio ma anche per materia, e prevedeva un vicepresidente a fianco del presidente del comitato e delle sue se-zioni, eletto con le stesse modalità.
1.2.2 La Legge 241/1990
Sempre nel 1990 viene emanata la Legge 241 titolata "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrati-vi", questa norma, nota anche come Legge sulla trasparenza amministrativa, ha profondamente rinnovato ed innovato il rapporto tra i cittadini e la pubblica am-ministrazione, trasformandolo da un rapporto di tipo autoritativo ad uno di tipo paritario e collaborativo. Vennero introdotte importanti novità tra le più impor-tanti si possono ricordare l’introduzione di diversi momenti e meccanismi tramite i quali il privato poteva intervenire nell'attività della pubblica amministrazione, la previsione dell'esistenza degli interessi legittimi collettivi, l'individuazione della figura responsabile del procedimento amministrativo e la previsione dell'obbligo di comunicazione del responsabile agli interessati dal provvedimento ammini-strativo. La novità più importante che la norma apportò era il diritto per i cittadini di avere accesso agli atti della pubblica amministrazione e di poterne ottenere una copia, vennero esclusi da questo diritto solo quei documenti coperti dal se-greto di stato.
Con questa norma vennero anche introdotti i concetti di efficacia ed economicità che fanno riferimento, rispettivamente, alla necessaria corrispondenza tra i fini determinati delle leggi e i risultati ottenuti ed a un criterio di utilizzo delle risorse pubbliche che tenda ad evitare gli sprechi
1.2.3 Il Decreto Legislativo 29/1993
Successivamente vennero sviluppati due temi di particolare importanza: quello della verifica dei risultati e quello dell’introduzione di strumenti di tipo
azienda-listico. Queste due nuove prospettive presero forma nel Decreto Legislativo 29/1993, il quale mise in atto una significativa rottura nel consolidato sistema dei controlli perché si affermò la distinzione tra livello di indirizzo politico generale e quello di amministrazione tecnico-gestionale, all’articolo 3 del suddetto Decre-to venne espresso che, “gli organi di direzione politica definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite, mentre ai dirigenti spetta la ge-stione finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l'adozione di tutti gli at-ti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo, quindi essi sono responsabili della gestione e dei relativi risultati” Con questa distinzio-ne vendistinzio-ne introdotta la logica aziendalistica della programmaziodistinzio-ne, o di budget, perché si prevedeva che gli organi politici attraverso la definizione degli obietti-vi, dei programmi e delle direttive, assegnassero ai dirigenti responsabili della gestione le necessarie risorse finanziarie.
All’articolo 20 del Decreto vennero istituzionalizzati organi di controllo interno che avevano il compito di verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon anda-mento dell’azione amministrativa. Questo spostava l’oggetto del controllo dall’atto al risultato, ponendo l’economicità, l’efficienza e l’imparzialità come parametri di riferimento dell’Amministrazione.
1.2.4 La Legge 20/1994
La Legge n. 20 del 1994, nota come la Legge di riforma della Corte dei conti, ha potenziato, insieme al D.lgs. n. 29/1993, i controlli, sia esterni sia interni, sui ri-sultati dell’azione amministrativa, sulla congruenza di questa con i programmi politici, sul costo e sulla performance dei servizi e sulla soddisfazione degli uten-ti. Con legge n. 20 vennero modificate le autorità di controllo della Corte dei conti limitando il controllo preventivo di legittimità ad alcune categorie di atti ed introducendo un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le pubbliche amministrazioni.
1.2.5 Il Decreto legislativo 77/1995
Nel 1995 si ebbe il decreto legislativo n. 77 titolato “Nuovo ordinamento finan-ziario e contabile” nel quale sotto l’aspetto del principio di economicità si intro-dusse esplicitamente il controllo di gestione, il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e la contabilità economica. Il Decreto enuncia che ai fini del controllo di gestione, ciascuna amministrazione pubblica deve definire:
l’unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del con-trollo di gestione,
le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l'efficacia, l’efficienza e l’economicità dell'azione amministrativa,
le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti re-sponsabili,
l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione amministrativa, con riferimento all'intera amministrazione o a singole unità organizzative, le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità
organizza-tive e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti, gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità, la frequenza di rilevazione delle informazioni.
Saranno le amministrazioni stesse a stabilire le modalità operative per l'attuazio-ne del controllo di gestiol'attuazio-ne dandol'attuazio-ne comunicaziol'attuazio-ne alla Presidenza del Con-siglio dei Ministri. In riferimento a ciò il Presidente del ConCon-siglio dei Ministri, con propria direttiva, periodicamente aggiornabile, stabilirà in maniera tenden-zialmente omogenea i requisiti minimi cui deve ottemperare il sistema dei con-trolli di gestione.
1.2.6 La Legge 127/1997, c.d. “Bassanini bis”
Con la Legge n.127 del 1997, la c.d. Bassanini bis, sono state fatte modifiche alle normative fino ad ora esposte, dirette a rafforzare gli strumenti di verifica per ga-rantire il rispetto dell'equilibrio finanziario degli enti locali e la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali e umane, prevedendo sistemi di verifica dell'attendibilità delle previsioni di bilancio da parte dei collegi dei revisori.
1.2.7 Il Decreto legislativo 29/1999
Un’importante fonte di innovazione normativa in materia si è avuta con il d.lgs. 286 del 1999, che ha segnato il rafforzamento dei poteri di controllo interni all’ente pubblico, a fronte della progressiva riduzione dei controlli esterni.
Le norme del d.lgs. 286/99 richiedono alle Pubbliche Amministrazioni di dotarsi delle soluzioni organizzative e degli strumenti indispensabili all’attuazione di quattro tipologie di controllo che sono:
Il controllo di regolarità contabile ed amministrativa volto a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Que-sto controllo fa alcune importanti precisazioni:
-le verifiche di regolarità amministrativo-contabile debbono richiamarsi ai principi generali della revisione aziendale osservati dagli ordini professio-nali del settore e debbono essere effettuate dagli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti.
-i membri dei collegi di revisione debbono in maggioranza essere iscritti all’albo dei Revisori Contabili (richiesta di professionalità e competenze specifiche)
-le verifiche preventive sono espressamente limitate ai casi previsti dalla legge ed in ogni caso non possono riguardare valutazioni di merito che spettano all’organo di controllo strategico per gli atti di indirizzo e all’organo di controllo di gestione per gli atti di gestione.
La valutazione dei dirigenti che è strumentale all’effettiva attuazione del principio di separazione tra politica ed amministrazione ed all’istituzionalizzazione delle logiche di direzione per obiettivi. Essa con-siste nella valutazioni delle prestazioni, risultati raggiunti, e delle capacità organizzative dei dirigenti, valutazioni, che sulla base di fattori predeter-minati portano all’erogazione dell’indennità di risultato o alla revoca dell’incarico.
Il controllo di gestione finalizzato all’adozione di modelli di programma-zione e controllo orientati alla conoscenza, per il miglioramento, dei profi-li di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.
La valutazione e il controllo strategico, questi costituiscono l’elemento di maggiore novità e criticità. Uno dei requisiti basilari per il corretto funzio-namento di un sistema di controllo direzionale è l’allineamento degli obiettivi di natura operativa con gli indirizzi strategici dell’amministrazione, maggiore è la capacità del vertice di trasmettere in forme chiare e ben definite le direttrici generali di intervento, più facile è lo sviluppo di obiettivi e progetti coerenti con i traguardi strategici.
La valutazione ed il controllo strategico chiudono il cerchio di tutti i controlli non solo sull’attività amministrativa ma anche sulla stessa attività di direzione politi-ca da parte del Parlamento.
Le quattro funzioni di controllo sopra descritte rappresentano il modello generale dei controlli interni degli Enti locali.
1.2.8 Introduzione del TUEL, il Decreto legislativo 267/2000
Con D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, è stato introdotto il Testo Unico sull’ordinamento degli enti locali (TUEL). Questo Testo ha portato all’abrogazione delle parti restanti dei precedenti Testi Unici, quello del 1915 e quello del 1934, e di molte altre norma viste in precedenza, per attuare un riordi-no e riassumere in un unico atto l’intera produzione legislativa in materia istitu-zionale, finanziaria e contabile.
1.3 Modifica del Titolo V della Costituzione
Il definitivo declino dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti lo-cali si è avuto con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, avve-nuta con la Legge costituzionale n. 3 del 2001.
Nell’ambito di una riforma che si è incentrata sul riconoscimento di una pari di-gnità di Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, non potevano più trovare spazio i controlli esterni e di conseguenza sono stati aboliti. L’articolo 9 della legge costituzionale ha abrogato l’articolo 124 della Costituzione dove era previsto il Commissario di Governo ovvero l’organo decentrato dello Stato che aveva il compito di coordinare le funzioni amministrative centrali con quelle
della Regione. L’articolo in esame ha disposto anche l’abrogazione del primo comma dell’articolo 125 della Costituzione, norma base per la legittimazione dei controlli statali sugli atti amministrativi regionali, questo articolo prevedeva in-fatti i controlli di legittimità e autorizzava, in via facoltativa, quelli di merito. L’abrogazione più importante è quella dell’articolo 130 della Costituzione che si occupava dei controlli operati dalla Regione: la norma prevedeva la presenza dei CO.RE.CO., organi regionali di controllo cui dovevano essere inviati tutti gli atti degli enti locali minori. Su questo punto si aprì un acceso dibattito perché molti sostenevano che non era più necessario prevedere la loro presenza, altri afferma-vano che era sufficiente una diminuzione di poteri riconoscendo una residua competenza consultiva dell’organo stesso, altri, infine, ritenevano che il venir meno della previsione costituzionale non necessariamente doveva determinare la scomparsa dell’organo di controllo. Sta di fatto che in molte Regioni non è più presente tale organo, nemmeno con poteri consultivi, mentre alcuni atti che in precedenza venivano sottoposti al suo controllo, cioè atti concernenti i bilanci degli enti locali, sono oggi inviati al Prefetto in quanto questo rappresenta l’unico mezzo per determinare un possibile intervento sostitutivo da parte dello Stato in caso di dissesto.
1.4 Riforma sull’organizzazione del lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni Recentemente è stata sviluppata un’importane riforma sull’organizzazione del lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, portata avanti dal Ministro Renato Bru-netta, si tratta del D.lgs. n.150 del 27 ottobre 2009, titolato "Attuazione della leg-ge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”. Le fina-lità perseguite sono varie, tutte riconducibili alla misurazione, alla valutazione e alla trasparenza delle performance da parte dell’Ente, inoltre vengo stabilite le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazio-ni pubbliche.
Il decreto non prende in esame in modo diretto il sistema dei controlli interni dell’Ente, anzi ne pare quasi estraneo, ma con le disposizioni del D.L. 174 del 2012 viene incorporato nel quadro dei controlli di nuova generazione.
1.5 Il Decreto Legge 174/2012: i nuovi Controlli interni
Il Decreto Legge 174 del 2012, “Disposizioni urgenti in materia di finanza e fun-zionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zo-ne terremotate zo-nel maggio 2012”, viezo-ne convertito zo-nella Legge n. 213 del 7 di-cembre 2012.
Questa legge delinea il nuovo sistema dei controlli interni a partire dal 2013 am-pliando il ventaglio tipologico dei controlli interni che, dai quattro precedente-mente analizzati, passano ai seguenti sei:
Il controllo di regolarità amministrativa e contabile, forma di controllo più diffusa negli enti locali. Si tratta di un controllo diretto a garantire che l’azione amministrativa si svolga nel rispetto dei principi di legittimità, regolarità e correttezza. Interessa tutti i Comuni indipendentemente dalla loro dimensione demografica.
Il controllo del permanere degli equilibri finanziari della gestione di com-petenza, della gestione residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno;
Il controllo strategico che mira a operare un confronto tra gli obiettivi sta-biliti nella relazione previsionale e programmatica ed i risultati conseguiti dalla struttura, attraverso una contestuale individuazione e disamina delle ragioni che hanno comportato eventuali scostamenti;
Il controllo di gestione volto a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Esso è obbligatorio per tutti i Comuni a prescindere dalla dimensione demografica;
Il controllo sulle società partecipate, attraverso il quale l’ente locale deve provvedere ad effettuare un monitoraggio periodico sull’andamento delle partecipate, anche e soprattutto al fine di identificare, per tempo, gli
even-tuali interventi correttivi utili a ridurre squilibri economico finanziari rile-vanti per il bilancio comunale;
Il controllo di qualità sui servizi erogati finalizzato a rilevare il grado di soddisfazione degli utenti, interni ed esterni all’ente, che fruiscono dei servizi erogati dal Comune e dai suoi organismi gestionali esterni.
All'articolo 3 la nuova Legge introduce una serie di disposizioni in materia di controllo finanziario e contabile degli enti locali ed una serie di strumenti e mec-canismi di risanamento pluriennale per gli enti con gravi squilibri strutturali di bilancio, proprio questo riscrive il sistema dei controlli interni, tanto preventivi quanto successivi sugli atti degli Enti Locali e prevede un loro massiccio raffor-zamento.
L’intervento normativo si pone molteplici obiettivi ed in particolare un progres-sivo miglioramento del sistema dei controlli nelle amministrazioni locali che va-da di pari passo ad un miglioramento degli equilibri finanziari degli stessi.
Le nuove disposizioni impongono alle amministrazioni di adottare una disciplina regolamentare in merito a:
modalità di realizzazione del controllo successivo di regolarità ammini-strativa e contabile;
modalità di realizzazione del controllo sulle società partecipate non quota-te;
modalità di realizzazione del controllo sugli equilibri finanziari;
modalità di raccordo tra le figure coinvolte nel sistema dei controlli (se-gretario, direttore, responsabile finanziario).
La Legge modifica anche il TUEL e viene rivisto l’assetto dei controlli interni ai Comuni, cambia la fisionomia di alcuni soggetti chiave nell’Ente quali il Segreta-rio ed il Responsabile finanziaSegreta-rio e cambia il rapporto con la Corte dei Conti. Il comma 1 dell’articolo 3 detta numerose modifiche che vengono suddivise in varie lettere, le più significative per quanto riguarda la parte dei controlli sono:
lettera b) riguarda l'articolo 49 del TUEL, con la previsione di un amplia-mento dei casi in cui è obbligatorio il parere del responsabile di ragione-ria. Si stabilisce, infatti, l'obbligatorietà della richiesta del parere del
re-sponsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile non solo per le delibere che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata ma in tutti i casi di riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico- finan-ziaria o sul patrimonio dell'ente.
lettera d) riscrive il sistema dei controlli interni sostituendo l’articolo 147 del TUEL, relativo alle tipologie di controlli interni degli Enti Locali ed introducendo gli artt. da 147 bis a quinquies.
lettera f) del comma 1 si introduce una modifica all'articolo 153 del TUEL che rafforza il ruolo del responsabile finanziario di tutore e garante degli equilibri del bilancio, ribadendo la sua autonomia di azione nel rispetto dell'ordinamento, dei principi di contabilità e degli indirizzi della Ragio-neria Generale dello Stato.
Nel riscritto articolo 147 del TUEL viene previsto che gli Enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuino strumenti e metodo-logie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. I controlli interni devono essere organizzati, da ciascun ente, in osservanza al principio di separazione tra funzione di indirizzo e compiti di gestione, con riferimento a que-sto il nuovo art. 147 comma 4 del TUEL recita: “Nell'ambito della loro autono-mia normativa e organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del de-creto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni.”
Il comma 2 dell'articolo 147 disciplina in via generale le tipologie dei controlli interni, chiarendo gli obiettivi del sistema di controllo interno, che è diretto a: a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'econo-micità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempe-stivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati;
b) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti;
c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di com-petenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante l'attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsa-bile del servizio finanziario, nonché l'attività di controllo da parte dei responsabi-li dei servizi;
d) verificare, attraverso l'affidamento e il controllo dello stato di attuazione di in-dirizzi e obiettivi gestionali, la redazione del bilancio consolidato, l'efficacia, l'ef-ficienza e l'economicità degli organismi gestionali esterni dell'ente;
Il comma 4 stabilisce che all’organizzazione dei controlli interni partecipino il Segretario, il Direttore Generale, se nominato, tutti i responsabili di settore e le unità di controllo, se istituite.
Il Nuovo articolo 147-bis enuncia la disciplina del controllo di regolarità ammi-nistrativa e contabile. Tale forma di controllo viene assicurata nella fase preven-tiva della formazione dell'atto da ogni responsabile di servizio ed è esercitata at-traverso il rilascio dei parere di regolarità tecnica attestante la legittimità, la rego-larità e la correttezza dell'azione amministrativa.
Il comma 1 dell'articolo 147-bis stabilisce inoltre che tale controllo è effettuato anche dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria. Il comma 2 prevede che il suddetto controllo sia assicurato anche nella fase suc-cessiva, sotto la direzione del Segretario, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'Ente. La norma individua i tipi di atti soggetti al controllo successivo e in relazione alla definizione delle modalità di realizzazione del controllo di regolarità amministra-tiva e contabile in fase successiva stabilisce che gli Enti adottino opportuni rego-lamenti, prevedendo i criteri specifici per la realizzazione del controllo e gli atti ad esso soggetti, ad esempio gli atti di maggiore rilevanza.
Il comma 3 stabilisce che l'esito del controllo sia trasmesso periodicamente, a cu-ra del Segretario, ai responsabili di settore, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione. Il nuovo articolo 147-ter disciplina il controllo strategico. Si prevede che, al fine di verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio, l'Ente locale definisca metodologie di controllo strategico finalizzate alla rilevazione:
dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti,
degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti,
dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni delle procedure operative attuate, confrontate con i progetti elaborati,
della qualità erogata e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici.
La nuova disciplina del controllo strategico entra in vigore secondo determinate scadenze individuate in basa alla popolazione presente nell’ente:
subito per l'ente locale con popolazione superiore a 100.000 abitanti, nel 2014 per gli enti con popolazione superiore a 50.000 abitanti,
a decorrere dal 2015 per gli enti con popolazione superiore a 15.000 abi-tanti.
Il comma 3 del suddetto articolo stabilisce che l'unità preposta al controllo strate-gico, che è posta sotto la direzione del Direttore Generale, se nominato, o, in sua mancanza, sotto la direzione del Segretario comunale, elabori rapporti periodici da sottoporre all'organo esecutivo e al Consiglio.
L’Articolo 147-quater disciplina i controlli sulle società partecipate non quotate. Si prevede che l'Ente locale definisca un sistema di controlli sulle società non quotate e che tali controlli siano esercitati dalle strutture proprie dell'ente, che ne sono responsabili. A tal fine, l’amministrazione deve definire preventivamente gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo standard qualitativi e quantitativi, nonché organizzare un idoneo sistema informativo fina-lizzato a rilevare:
la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società, i contratti di servizio,
la qualità dei servizi,
il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.
Al comma 3 si prevede che l'ente locale effettui il monitoraggio periodico sull'andamento delle società partecipate, analizzi gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individui le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.
Il comma 4 prevede che i risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende partecipate siano rilevati mediante bilancio consolidato, secondo il principio della competenza economica.
Anche la nuova disciplina del controllo sulle società partecipate non quotate en-tra in vigore secondo definite scadenze, determinate sulla base della popolazione dell’Ente:
subito per l'ente locale con popolazione superiore a 100.000 abitanti, nel 2014 per gli enti con popolazione superiore a 50.000 abitanti
a decorrere dal 2015 per gli enti con popolazione superiore a 15.000 abi-tanti.
Questa nuova disciplina non si applica alle società quotate, specificando che per società quotate partecipate dagli enti si intendono le società emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati. Il controllo sulle partecipate si carat-terizza per essere multidisciplinare, riguardando sia aspetti di regolarità ammini-strativa e contabile che aspetti tipici del controllo di gestione e del controllo stra-tegico.
L’ultimo nuovo articolo introdotto dalla Legge 213 è l’articolo 147-quinquie che disciplina il controllo sugli equilibri finanziari. Tale controllo è svolto sotto la di-rezione e il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione.
La norma prevede, inoltre, il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del Direttore Generale, ove previsto, del Segretario e dei responsabili dei servizi, se-condo le rispettive responsabilità.
Tale tipologia di controllo è disciplinata nel regolamento di contabilità dell'ente ed è svolta nel rispetto delle disposizioni dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali e delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla rea-lizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.
Le modifiche apportate dall’ultimo decreto vanno in controtendenza rispetto all’orientamento dei primi anni 2000, quando, con l’emanazione della legge co-stituzionale n. 3/2001 di riforma del titolo V della Costituzione, si è decretata la fine dei Comitati Regionali di Controllo (Co.re.co) e della loro attività di monito-raggio a presidio della legittimità degli atti.
Già in precedenza era stato avviato l’alleggerimento dei controlli sugli atti deli-berativi degli Enti Locali attraverso l’eliminazione del parere preventivo di legit-timità del Segretario comunale a seguito della riforma Bassanini (L. 127/97). L’inversione di tendenza avvenuta col D.L. 174/2012 è stata dettata dalla neces-sità di correre subito ai ripari dopo i recenti scandali politici di sperpero di denaro pubblico per il finanziamento ai partiti. Ciò ha dato il via ad un’operazione di or-ganica revisione della materia dei controlli interni agli Enti territoriali e locali, che ha avuto l’effetto di conferire nuova linfa vitale a questo tema così importan-te e straimportan-tegico non solo per il buon andamento della pubblica amministrazione ma anche per la competitività dell’intero Paese.
