TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO - ROMA
Ricorso nell’interesse di
IPASVI – FEDERAZIONE NAZIONALE COLLEGI INFERMIERI (c.f. 80186470581), con sede in Roma, in via A. Depretis 70, in persona del Presidente del Comitato Centrale e legale rappresentante pro tempore sig.ra Annalisa Silvestro, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Federico Tedeschini e Pierluigi Giammaria ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, in via Po n. 22 giusta mandato a margine del presente atto;
contro
la Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, nel domicilio ope legis presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma, in via dei portoghesi n. 12;
e
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, nel domicilio ope legis presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma, in via dei Portoghesi n. 12;
e
il Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore, nel domicilio ope legis presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma, in via dei Portoghesi n. 12;
il Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, nel domicilio ope legis presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma, in via dei Portoghesi n. 12;
e
la Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta e legale rappresentante pro tempore, presso la sede legale in Roma, via Cristoforo Colombo n. 212
per l’annullamento
dello ‘Accordo, ai sensi dell’art. 6 comma 3 l. 43/06 e dell’art. 4 d. lgs. 281/97, tra il Governo, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano sulla proposta del Ministro della Salute concernente l’istituzione della funzione di coordinamento per i profili delle professioni sanitarie di cui all’art. 6 l. 43/06’, rep. 169/CSR del 1°.8.2007 (all. 1), con particolare riferimento agli artt. 1, 2 e 4;
b) di tutti gli atti comunque collegati, connessi e consequenziali. *** *** ***
PREMESSAINFATTO
laurea o del titolo universitario conseguito anteriormente all'attivazione dei corsi di laurea o di diploma ad esso equipollente ai sensi dell'articolo 4 della legge 26 febbraio 1999, n. 42; b) professionisti coordinatori in possesso del master di primo livello in management o per le funzioni di coordinamento rilasciato dall'università ai sensi dell'articolo 3, comma 8, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, e dell' articolo 3, comma 9, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 22 ottobre 2004, n. 270; c) professionisti specialisti in possesso del master di primo livello per le funzioni specialistiche rilasciato dall'università ai sensi dell'articolo 3, comma 8, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, e dell'articolo 3, comma 9, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 22 ottobre 2004, n. 270; d) professionisti dirigenti in possesso della laurea specialistica di cui al decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 2 aprile 2001, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 128 del 5 giugno 2001, e che abbiano esercitato l'attività professionale con rapporto di lavoro dipendente per almeno cinque anni, oppure ai quali siano stati conferiti incarichi dirigenziali ai sensi dell'art. 7 della legge 10 agosto 2000 n. 251 e successive modificazioni.
conferimento di incarichi di coordinamento ovvero di incarichi direttivi comporta per le organizzazioni sanitarie e socio-sanitarie pubbliche interessate, ai sensi dell'articolo 7 della legge 10 agosto 2000, n. 251, l'obbligo contestuale di sopprimere nelle piante organiche di riferimento un numero di posizioni effettivamente occupate ed equivalenti sul piano finanziario.
3. I criteri e le modalità per l'attivazione della funzione di coordinamento in tutte le organizzazioni sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private sono definiti, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con apposito accordo, ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il Ministro della salute e le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
4. L'esercizio della funzione di coordinamento e' espletato da coloro che siano in possesso dei seguenti requisiti:
a) master di primo livello in management o per le funzioni di coordinamento nell'area di appartenenza, rilasciato ai sensi dell'articolo 3, comma 8, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, e dell'articolo 3, comma 9, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università' e della ricerca 22 ottobre 2004, n. 270;
b) esperienza almeno triennale nel profilo di appartenenza.
6. Il coordinamento viene affidato nel rispetto dei profili professionali, in correlazione agli ambiti ed alle specifiche aree assistenziali, dipartimentali e territoriali.
7. Le organizzazioni sanitarie e socio-sanitarie, pubbliche e private, nelle aree caratterizzate da una determinata specificità assistenziale, ove istituiscano funzioni di coordinamento ai sensi del comma 2, affidano il coordinamento allo specifico profilo professionale.’.
2. Con l’Accordo qui impugnato la Conferenza Stato-Regioni, lungi dal limitarsi a quanto la legge richiedeva, ovvero ad ‘istituire la funzione di coordinamento’ (art. 6.2 l. 43/06) e definire ‘i criteri e le modalità per l'attivazione della funzione di coordinamento in tutte le organizzazioni sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private’, ha violato la norma di legge e fatto cattivo governo della propria potestà, perché ha rimesso a sedi diverse da quelle istituzionali i compiti che la legge gli assegnava, così che esso va annullato per i seguenti
MOTIVI
I. Giurisdizione e legittimazione attiva
3. Non c’è, ovviamente, bisogno di ricordare la normativa che stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di Accordi raggiunti in sede di Conferenza Permanente Stato-Regioni.
4. IPASVI, poi, dal canto suo, è l’ente esponenziale dei Collegi degli Infermieri nazionali, senz’altro portatore dell’interesse della categoria. L’interesse al ricorso, poi, risulterà evidente nel prosieguo.
II. La legge 43/06 nell’ambito del nuovo titolo V della Costituzione
5.1 Il provvedimento impugnato va preliminarmente, seppur sinteticamente, inquadrato nell’ambito della normativa di riferimento nazionale (ordinaria e costituzionale) onde contestualizzarne la portata. Com’è noto, con la modifica del tit. V della Costituzione, le precedenti modalità di istituzione e regolazione delle professioni sanitarie (quella del d.lgs. 502/92, che lasciava al Ministro della Sanità – oggi della Salute – l’individuazione, tramite decreto, delle professioni sanitarie) sono state rimodulate: in sostanza, allo Stato spetta l’individuazione della norma di principio, mentre alle Regioni spetta la potestà regolamentare.
5.2 Ed infatti, in ordine sia alla potestà legislativa concorrente sopra detta, sia al più ampio inserimento della riforma della professione infermieristica nella legislazione esistente, va qui ricordato:
- che peraltro, i principi ordinamentali e organizzativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali (compresi, evidentemente, quelli relativi all’organizzazione del S.S.N., com’è noto strutturati su base regionale), sono rimessi dall’art. 117 Cost., lett. g) sec. comma, alla potestà esclusiva, e non concorrente, dello Stato;
- che, ancora ai sensi dell’art. 117 Cost., la formazione universitaria, in quanto rientrante nelle ‘norme generali sull’istruzione’, è senz’altro rimessa alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Resta così ulteriormente confermato l’interesse della ricorrente a far valere i diritti propri e dei propri iscritti al rispetto scrupoloso dei detti principi, derivanti dalla normativa ordinaria e costituzionale.
Tali argomenti, peraltro derivanti, come detto, dall’autorevole interpretazione, da parte della Corte Costituzionale, del nuovo sistema di competenze legislative in materia di diritto (fondamentale – art. 32 Cost.) alla salute, come ridisegnate dal nuovo tit. V della Costituzione della Repubblica, si rinvengono anche in sede di lavori preparatori della l. 43/06 (d.d.l. 6229 – all. 7), ed anzi proprio nell’ambito del parere favorevole espresso dalla Commissione Permanente Stato-Regioni, oggi Amministrazione resistente.
5.3 La quale, infatti e per di più, nel medesimo parere favorevole esplicitamente affermava che il ricorso allo strumento dell’Accordo ex art. 4 l. 281/97, dunque nella più classica delle sedi delle c.d. politiche di coesione, assicura ‘…un procedimento normativo conforme all’esigenza di assicurare forme di coinvolgimento delle regioni nella disciplina di un ambito materiale che, per quanto da
Costituzionale, alla competenza legislativa di principio dello Stato in materia di individuazione delle nuove figure professionali, è suscettibile di definire vincoli particolarmente stringenti alla potestà legislativa residuale delle regioni’.
Con ciò, evidentemente, riaffermando quanto già implicitamente, ma inequivocamente, si evinceva dal sistema delineato dalla Carta Costituzionale e dal S.S.N., e cioè che il coinvolgimento delle Regioni in sede di conferenza non può che costituire una forma di garanzia per le medesime e per la loro (residuale) potestà legislativa, ma certo non può essere un mero tramite verso forme di legiferazione mascherate da contrattazione collettiva e stipula di CCNL.
5.4 Con la l. 43/06, pertanto, si è proceduto ad individuare una modalità di definizione delle nuove professioni sanitarie, attraverso, certo, accordi da stipulare in sede di Conferenza Stato-Regioni, ma sempre nell’ambito dei principi dettati dalla legge.
In particolare ciò avviene:
- nel rispetto dell’ordinamento degli studi dei corsi universitari (incipit art. 6.1);
- prevedendo specifici e ben definiti canali di accesso alla funzione di coordinamento (art. 6.4 e 6.5);
- deferendo ad un Accordo Stato-Regioni le modalità di attivazione della funzione e, va da sé, di conferimento dell’incarico.
III. Violazione e falsa applicazione della l. 43/06. violazione degli art. 96 e 117 Cost.
7. Anzitutto, sotto il profilo relativo alla formazione universitaria. Ed infatti, la legge 43/06, all’art. 6.4 lett. a), effettua una ben preciso rinvio a provvedimenti ministeriali relativa all’acquisto del titolo. L’Accordo, invece, all’art. 1.2 prevede a) che il master abbia durata annuale, b) che la formazione avvenga nelle università e che c) vi sia un tirocinio di almeno 500 ore presso aziende sanitarie, ospedaliere etc.. Orbene, con tutta evidenza, siffatta statuizione è in aperta violazione sia della norma costituzionale sia della legge ordinaria, nella quale l’Accordo trova la propria fonte.
a) Quanto alla prima (con riferimento all’art. 117 Cost.), è di tutta evidenza che l’Accordo fa ciò che non può fare, ovvero occuparsi della formazione universitaria in quanto ‘principio generale dell’istruzione’, soggetto a riserva di legge.
b) Quanto alla seconda, l’art. 6.3 della l. 43/06 stabilisce solo e soltanto che l’Accordo in sede di Conferenza Permanente stabilisca i criteri e le modalità per l’attivazione della funzione di coordinamento nelle organizzazioni sanitarie, ma non certo che esso possa stabilire le modalità di accesso alla funzione.
In sostanza, è la legge e solo la legge che può stabilire chi, ed a quali condizioni, può esercitare la funzione di coordinamento presso i vari soggetti erogatori del S.S.N..
Ed infatti, stabilire la durata del master ovvero i termini della formazione, significa, di fatto, invadere la riserva di legge stabilita dall’art. 117 Cost. (sopra ricordata) in presenza di un effettivo esercizio di essa da parte del legislatore, quello effettuato, appunto, con la l. 43/06.
A valle, significa anche ledere l’autonomia organizzativa e didattica delle Università.
Onde la illegittimità, sotto tale primo profilo, dell’atto impugnato.
8. Passando al secondo profilo di illegittimità, la l. 43/06, all’art. 3, stabilisce poi che l’Accordo debba definire ‘…i criteri e le modalità di attivazione della funzione di coordinamento’.
L’Accordo, invece, all’art. 2.1, da mandato al Comitato di Settore di indicare, nell’atto di indirizzo per l’apertura delle trattative, i principi per la modifica delle norme contrattuali che regolano il conferimento dell’incarico.
Senonché da una parte i principi restano non individuati nell’Accordo, con ciò violandosi direttamente la l. 43/06; dall’altra, ove si volesse individuare nelle indicazioni relative al master di cui all’art. 1.1 e, soprattutto, 1.2, ciò sconterebbe la già indicata illegittimità di essi.
Onde, anche sotto tale profilo, l’illegittimità dell’Accordo.
9. Anche all’art. 2.2 l’Accordo manifesta, con evidenza, il lamentato profilo di illegittimità per violazione di legge.
Orbene, è sufficiente ricordare che l’art. 6.3 esplicitamente rimetteva all’Accordo in sede di Conferenza la definizione dei ‘criteri e modalità di attivazione della funzione di coordinamento’ per convincersi che l’Accordo è illegittimo perché semplicemente delega a sua volta l’oggetto della delega; in altri termini, avendo la legge affidato alla Conferenza Permanente il compito preciso e concreto di definire i detti ‘criteri e modalità di attivazione’, la Conferenza, in assenza di espressa previsione di legge non poteva a sua volta rimettere alla sede contrattuale le modalità di conferimento dell’incarico. Si tratta, evidentemente, di una attività, o meglio di una funzione, che il legislatore ha inteso affidare ad un atto amministrativo negoziato e collegiale tra i soggetti pubblici interessati, al fine evidente di assicurare un’adeguata ponderazione delle scelte ed un grado minimo di omogeneità.
In conclusione, rimettere, da parte della Conferenza Permanente, la definizione delle modalità alla sede contrattuale significa, né più né meno, che violare il preciso precetto legislativo.
Onde, anche sotto tale profilo, la illegittimità dell’atto impugnato.
10. Infine, ma non certo per ultimo, va esaminato il contenuto dell’art. 4 dell’Accordo.
Con esso si stabilisce un criterio preferenziale per le nuove figure professionali indicate all’art. 6 nn. 4 e 5 l. 43/06 del tutto illegittimo ed arbitrario.
1 e 2), gli incarichi di coordinamento continuano ad essere conferiti secondo la vigente normativa; ma, e qui è l’illegittimità, stabilendo altresì che, in caso di parità di punteggio o valutazione, sia riconosciuta prevalenza al possesso del master e del certificato di abilitazione di cui all’art. 6 nn. 4 e 5 sopra ricordati.
Della riserva all’Accordo Stato-Regioni di siffatta facoltà dispositiva in ordine all’accesso alla funzione di coordinamento, seppur nella fase transitoria, non v’è alcuna traccia nella legge dispositiva, e già per questo, evidentemente, la disposizione è illegittima. E, ovviamente, non c’è da stupirsi, ricordato, ancora una volta, che la legge lascia all’Accordo l’attivazione della funzione di coordinamento, ma non certo la decisione in ordine all’accesso ai posti concretamente disponibili.
Ma essa è, anche, gravemente illogica e contraddittoria, perché indica un criterio non sorretto da alcuna logica, atteso che con esso si discrimina illegittimamente tra coloro che hanno partecipato (rectius potuto partecipare, ai sensi del precedente art. 3) al master, e coloro che non hanno potuto farlo.
Onde l’illegittimità, anche, di tale disposizione.
11. Si formula, allo stato, ogni più opportuna riserva in ordine alla richiesta di provvedimenti cautelari, a seguito di qualsivoglia provvedimento attuativo di quello qui impugnato da parte delle Regioni o comunque degli enti abilitati.
*** *** *** P.Q.M.
Roma, 12 novembre 2007
(prof. avv. Federico Tedeschini)
RELAZIONE DI NOTIFICA
Io sottoscritto avv. Pierluigi Giammaria, all’uopo autorizzato ai sensi dell’art. 7 della legge 21 gennaio 1994 n. 53, con provvedimento del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma n. 404 del 14 luglio 2005, previa iscrizione ai numeri 333, 334, 335, 336 e 337 del mio registro cronologico, ho notificato quest’oggi, per conto di IPASVI, copia conforme del su esteso atto a:
1. CONFERENZA PERMANENTE PER I RAPPORTI TRA LO STATO, LE REGIONI E LE PROVINCE AUTONOME DI TRENTO E BOLZANO, in persona del legale rappresentante pro tempore, nel domicilio ope legis in 00186 Roma, in via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, ivi inviandone copia conforme a mezzo raccomandata a.r. n. 76219944458-2 spedita dall’Ufficio Postale di Roma 27 nella data risultante dal timbro postale
(avv. Pierluigi Giammaria) 2. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri e legale rappresentante pro tempore, nel domicilio ope legis in 00186 Roma, in via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, ivi inviandone copia conforme a mezzo raccomandata a.r. n. 76307276756-2 spedita dall’Ufficio Postale di Roma 27 nella data risultante dal timbro postale
76307276752-8 spedita dall’Ufficio Postale di Roma 27 nella data risultante dal timbro postale
(avv. Pierluigi Giammaria) 4. MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro pro tempore, nel domicilio ope legis in 00186 Roma, in via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, ivi inviandone copia conforme a mezzo raccomandata a.r. n. 76307276747-1 spedita dall’Ufficio Postale di Roma 27 nella data risultante dal timbro postale
(avv. Pierluigi Giammaria)
5. REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta Regionale e legale rappresentante pro tempore, nella sede in Roma, in 00147 Roma, in via Cristoforo Colombo n.212, ivi inviandone copia conforme a mezzo raccomandata a.r. n. 76307276746-0 spedita dall’Ufficio Postale di Roma 27 nella data risultante dal timbro postale
