Quesito in merito alla scelta di ufficiali ed agenti per le sezioni di Polizia giudiziaria istituite presso le Procure della Repubblica
(Delibera del 16 aprile 1998)
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 16 aprile 1998, ha deliberato di rispondere al quesito nei seguenti termini:
"Con note del 23 e 29 dicembre 1997 il Procuratore generale presso la Corte di Appello di Napoli ha posto al CSM un quesito sulla interpretazione della disciplina contenuta nell'art. 8 disp. att. c.p.p., relativa alla assegnazione del personale alle sezioni di polizia giudiziaria istituite presso le procure della Repubblica.
Il richiedente, dopo avere rappresentato, in fatto, un contrasto con il Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di Napoli, in ordine ai criteri da seguire per l'individuazione del personale da fare oggetto della "richiesta nominativa congiunta" prevista dal comma 6 dell'art. 8 cit., ritiene necessario un intervento del CSM volto a precisare i principi che "devono orientare nel superamento dell'insorto dissidio tra uffici chiamati ad avanzare una concorde richiesta."
A tal fine va evidenziato che le sezioni di polizia giudiziaria sono composte con personale dei servizi di polizia giudiziaria e sono istituite presso ogni procura della Repubblica (art. 56, comma 1, lett. b), c.p.p.; e, quindi, attualmente, presso: a) le procure della Repubblica presso i tribunali; b) le procure della Repubblica presso le preture, laddove queste siano istituite come ufficio autonomo; c) le procure della Repubblica presso il tribunale per i minorenni.
Con l'istituzione del giudice unico di primo grado l' abolizione dell'ufficio del pubblico ministero presso la pretura circondariale ed il realizzato trasferimento delle relative funzioni all'ufficio del pubblico ministero presso il tribunale ordinario (cfr. art. 2 del decreto legislativo 19 febbraio 1998) determineranno il conseguente assorbimento delle sezioni di polizia giudi- ziaria delle procure della Repubblica circondariali nelle corrispondenti sezioni di polizia giudiziaria delle procure della Repubblica presso i tribunali, cui sono trasferite le funzioni de- gli uffici soppressi (art. 41 del decreto legislativo cit.).
La disciplina dell'assegnazione degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria alle sezioni è contenuta nell'art. 8 disp. att. c.p.p.
In proposito è tra l'altro disposto che le domande di assegnazione da parte degli interessati vanno trasmesse, con il parere dell'ufficio o comando, al procuratore generale presso la corte di appello nel cui distretto è stata dichiarata la vacanza e che l'assegnazione va disposta con provvedimento dell'amministrazione di appartenenza su richiesta nominativa congiunta del procuratore generale presso la corte di appello e del procuratore della Repubblica interessato (cioè quello presso il cui ufficio è istituita la sezione: art. 56, comma 1, lett. b), c.p.p.) (art. 8, commi 2 e 6, disp. att. c.p.p.).
Quanto ai parametri di riferimento, che devono presiedere la scelta del personale, la norma si limita a prescrivere che non devono essere considerate le domande e le posizioni di coloro ri- spetto ai quali ricorrono "divieti previsti da leggi o da regolamenti concernenti gli ordinamenti di appartenza" (art. 8, comma 7, disp. att. c.p.p.).
Altro criterio utilizzabile, in concreto, ai fini della scelta può essere comunque ricavato dall'art.
8, comma 4, cit., laddove, sia pure in relazione ai soggetti "indicati" direttamente dall'amministrazione di appartenenza (quando manchino le domande o quando queste siano in numero inferiore al triplo delle vacanze: cfr. art. 8, comma 3, cit.), si prescrive che almeno un terzo di questi deve avere svolto attività di polizia giudiziaria per almeno due anni nelle sezioni o nei servizi di polizia giudiziaria. In altri termini dalla previsione può desumersi il
necessario rilievo da attribuire alla pregressa esperienza professionale specifica degli aspiranti.
Inoltre, sempre dall'art. 8 cit., è possibile ricavare indicazioni significative in ordine alle modalità di acquisizione delle informazioni di interesse sulla personalità dei candidati, laddove si dispone che l'amministrazione di appartenenza trasmette al procuratore generale, con le domanda di assegnazione, il "parere dell'ufficio o comando da cui dipendono gli interessati"
(comma 2) e "copia della documentazione caratteristica" (comma 5). E' logico ritenere che, proprio dall'esame di tale documentazione, è possibile ricavare gli elementi più significativi per la determinazione degli organi competenti a formulare la richiesta.
Per il resto la norma lascia alla valutazione discrezionale del procuratore generale presso la corte di appello e del procuratore della Repubblica interessato la scelta dei soggetti da fare og- getto della "richiesta congiunta".
Per un corretto approccio sistematico alla questione di interesse, è opportuno soffermare l'attenzione sui rapporti che, nell'attuale sistema processuale ed ordinamentale, intercorrono tra il procuratore generale della Repubblica ed il procuratore della Repubblica.
Una esauriente ricostruzione di questi rapporti emerge dalle delibere consiliari del 23 ottobre 1991 e del 14 aprile 1993 (oltre che, sia pure marginalmente, dalle ulteriori delibere consiliari dell'11 giugno 1992, del 28 marzo 1996 e del 18 luglio 1996), laddove si puntualizza che, dopo l'entrata in vigore del nuovo codice di rito, il procuratore generale non ha più un potere gerarchico sui procuratori della Repubblica nè per i rapporti di natura giudiziaria nè per quelli riconducibili all'amministrazione della giurisdizione, residuando piuttosto il potere di sorve- glianza di cui all'art. 16 r.d.lgs. n. 511/46 e un limitato potere di autosostituzione (nelle forme dell'avocazione), nei casi di inerzia od omissione specificamente previsti (artt. 53, 372, 412 e 413 c.p.p.).
Da quanto esposto, dipende che nell'ipotesi di dissidi tra il procuratore generale e i procuratori della Repubblica non è ipotizzabile una prevalenza della manifestazione di volontà del primo, quale sarebbe consentita laddove fosse configurabile un rapporto gerarchico.
L'esclusione della sussistenza di un rapporto gerarchico tra il procuratore generale della Repubblica ed i procuratori della Repubblica importa che, anche nella vicenda che interessa, gli eventuali contrasti non possono essere risolti con l'affermazione della prevalenza delle determinazione dell'ufficio superiore. Del resto, lo stesso art. 8 disp. att. c.p.p., e non a caso, parla di "richiesta congiunta".
In una tale ottica la rilevata posizione paritaria degli organi interessati e la formula dell'art. 8 cit., che presuppone un "accordo" tra questi, inducono a ritenere che il raggiungimento del consenso sui nominativi da richiedere non può che essere perseguito facendo richiamo al principio generale dell'obbligo di leale collaborazione che deve presiedere le relazioni tra soggetti istituzionali.
Tale principio, applicato al caso concreto, impone che i soggetti tenuti a raggiungere un accordo ai fini della richiesta concordino in linea generale i criteri da seguire per la scelta dei nominativi e motivino, in caso di dissenso, le ragioni di questo, al fine di consentire le opportune chiarificazioni e di evitare, nel contempo, inammissibili situazioni di stallo, con pregiudizio per la copertura degli organici delle sezioni.
Pertanto, ai fini della scelta dei nominativi, i dati di riferimento essenziali devono ricavarsi in primo luogo dai "pareri" dell'ufficio e del comando di appartenenza dei candidati e dalla
"documentazione caratteristica" ad essi relativa (cfr. art. 8, commi 2 e 5, cit.) : ciò in quanto a tali fonti di conoscenza la norma fà esplicito richiamo.
Dal disposto dell'art. 8, comma 4, cit., inoltre, può desumersi, quale ulteriore criterio direttivo (sub specie, della valutazione dei titoli di preferenza), quello della eventuale pregressa espe- rienza professionale specifica degli aspiranti.
Infine, dall'inequivoco disposto dell'art. 8, comma 7, cit., deve dedursi che la richiesta non può cadere su coloro rispetto ai quali ricorrono "divieti" previsti da leggi o da regolamenti con- cernenti gli ordinamenti di appartenza.
Per il resto la norma non consente ulteriori specificazioni utilizzabili anche ai fini della predisposizione dei richiesti principi direttivi.
E' da ritenere, comunque, che le indicazioni che sono state tratte dalla formula della legge possano (rectius, debbano) essere tenute presenti dagli organi deputati a formulare la richiesta del personale delle sezioni, anche a prescindere da uno specifico intervento di ordine generale da parte dell'organo di autogoverno. E ciò in quanto il menzionato principio di leale collabora- zione presuppone, tra l'altro, un "previo accordo" sui criteri generali da seguire ai fini della scelta dei nominativi.
Ed è altresì da ritenere che gli organi competenti a provvedere possano determinarsi ad indicare ulteriori criteri direttivi, diretti ad autolimitare e coordinare il proprio potere discrezionale di scelta, con il solo limite rappresentato dal rispetto della formula della norma e dell'interpretazione che sopra se ne è data: in una tale ottica, esemplificando, potrebbe essere dato spazio, quale criterio residuale per la scelta, alla eventuale audizione dei candidati selezionati".
