Parere sullo schema concernente:
"Regolamento per il personale della Segreteria del Consiglio Superiore della Magistratura "
Il Consiglio Superiore della Magistra~ nella seduta del 28 marzo 1996, ha deliberato di approvare il seguente parere allegato.
§ l. L'istituzione del ruolo autonomo del nersonale del Consiglio Suoeriore della Maiistratura. Considerazioni generali.
La legge 12 aprile 1990 n. 74 ha detenninato in modo nuovo la struttma della Segreteria e dell'Ufficio studi del C.S.M. (art. 3), sostituendo l'art. 7 della 1.24.3.58 n. 195 ("Composizione della Segreteria") ed ~troducendo l'art. 7 ~ ("Ufficio studi e documenta- zione").
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oomma 5 del nuovo art. 7 prevede che il personale è ~to "in un proprio ruolo organioo autonomo del Consiglio superiore della magistratura, istituito oon decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dell'art. 17 della legge 2.3.8.1988 n. 400".In adempimento a tale precetto nonnativo, in data lo aprile 1995 il Ministro di Grazia e Giustizia ha trasmesso uno schema di regolamento per il personale della Segrete- ria del Consiglio Superiore della Magistratura, chiedendo al Consiglio stesso di fomlulare il suo parere.
Evidente è la rilevanza del tema, configurandosi la realizzazione del ruolo autonomo del personale come intervento strumentale al miglior perseguimento delle finalità istituzionali del Consiglio Superiore: carattere che rende auspicabile una sollecita emanazione del regolamento governativo.
In tale ottica, tutti i rilievi e le proposte di modifica dello schema di regolamento che appresso si formulano, così come le indicazioni di possibili inteaventi inte..
grativi da parte del legislatore, sono finalizzati
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nello spirito costruttivo con il quale ilConsiglio Superiore li propone
-,oltre che alla corretta attuazione del dettato legislativo, al
miglioramento dell'assdto organi~$VO della struttura ronsiliare che deriverà dall'istituzione del ruolo autonomo del personale. In quanto tale, pertanto, è auspicabile che questo contributo di riflessione non comporti alcun rallentamento dell'~ attuativo del ruolo medesimo, ma costituisca anzi uno stimolo per il suo sollecito completamento.La Commissione Riforma, al fine di predisporre un meditato parere, ha acquisito molteplici relazioni dell'Ufficio Studi, con l'ultima delle quali lo spettro della ri- flessione è stato esteso anche alle innovazioni normative nel frattempo intervenute (art. l del
D.L. 28.08.95 n. 361 - ultimo di una serie di decreti legge - convertito dalla legge 27.10.1995 n. 437), nonché agli effetti della sottoscrizione del testo definitivo del contratto collettivo, elaborato in data lO febbraio 1995 dall'ARAN e dalle OO.SS, per il personale dipendente del comparto Ministeri.
La materia è stata ulterionnente approfondita mediante l'audizione del cons.
Luigi Scotti, Capo dell'Ufficio legislativo del Ministero di grazia e giustizia (avvenuta il 15 maggio 1995).
Inoltre, alla Commissione sono pervenuti, dai rappresentanti sindacali del personale, "uno schema di regolamento" approvato dall'assemblea del personale e, dal prof.
Achille Chiappetti (su incarico del medesimo sindac.ato SALCOM), una relazione scritta sui problemi in esame.
Successivamente, con una nota in data 20 settembre 1995, alcuni appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria in servizio presso il Consiglio hanno chiesto che nel rego- lamento venisse inserita una nonna in base alla quale, all'atto del primo inquadramento del personale, fosse consentito a domanda il loro inserimento nei ruoli del personale civile del Consiglio Superiore della Magistratura.
§ 2. QR,gQrtunità che dallo schema di re201amento vena stralciata tutta la Darte concernente i diri2enti di seJ!feteria nrevisti daI comma 1 dell'art. 7 della l~ge n. 195 del 1958 (riferimento al Titolo II della bozza di regolamento, artt. da 5 a 24).
Il nuovo testo dell'art. 7 della legge n. 195/58 stabilisce che la Segreteria del C.S.M. è costituita da un magistrato con funzioni di legittimità, che la dirige, e da un magistrato con fimzioni di merito, che lo coadiuva e lo sostituisce in caso di impedimento, nonché da 14 dirigenti di segreteria di livello equiparato a quello di magistrato di tribunale, da nominare a seguito di concorso pubblico (alt. 7, commi 1 e 3). Sono addetti all'ufficio di segreteria anche 28 funzionari della carriera dirigenziale e della carriera direttiva delle cancellerie e segreterie giudiziarie, 40 collaboratori di cancelleria, 60 operatori ammini- strativi, trenta addetti ai servizi ausiliari e di anticamera, 4 agenti tecnici e 40 conducenti di automezzi speciali (art. 7, comma4).
L'applicazione degli artt. 7, commi l e 3, è stata peraltro differita alla data di entrata in vigore del nuovo ordinamento giudiziario da una serie di decreti legge e, da ultimo, dall'art. 1 del D.L. 28.8.95 n. 361, recentemente convertito dalla legge 27.10.95 n. 437.
Quest'ultimo intervento del legislatore induce il Consiglio a segnalare
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inlinea preliminare
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l'opportunità che il Titolo n della bozza di regolamento in esame (recantela rubrica: "Diri2enti di segreteria'~ sia stralciata dal testo.
In linea di diritto, merita in proposito di essere sottolineato: j) che nell'attuale ordinamento vige il principio per cui le funzioni e posizioni dirigenziali nelle amministrazio- ni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono oggetto di disciplina specifica e distinta; Q} che il rinvio dell'istituzione del ruolo del personale dirigente del C.S.M. risulta ex lese disposto sino alla data di entrata in vigore di una futura riforma dell'ordinamento giudiziario: eventualità, allo stato, del tutto incerta non solo nel Quando ma anche nell'm; ç}
che è stata, nel frattempo, ripristinata (art. 1, comma 6, D.L. n. 361/95, conv. con L. n.
437/95) la figura del magistrato-segretario, la quale già in precedenza (sino all'entrata in vigore della legge n. 74/90) aveva assolto le funzioni che dovrebbero essere attribuite alle nuove figure dirigenziali in discussione; g} che lo stesso art. 34 dello schema di regolamento accoglie il differimento (nel senso prima detto) della disciplina delle funzioni e della posizione dei dirigenti di segreteria, pur adottando la discutibilissima soluzione per cui tali funzioni dovrebbero essere transitoriamente esercitate dal personale individuato nell'apposito regolamento interno del Consiglio; la suddetta norma dello schema comporterebbe conseguenze contraddittorie ed inopportune, perché si avrebbe una normativa (del regolamento governativo e di altre nuove disposizioni regolamentari interne del Consiglio) destinata a restare solo sulla carta per un tempo indeterminato ed indeterminabile.
A ciò si aggiunga, da un punto di vista pratico, che lo stralcio non verrebbe a riverberarsi negativamente sui problemi attuali e semplificherebbe notevolmente la pos- sibilità di addivenire in tempi brevi all'istituzione di un ruolo organico autonomo di quel personale non dirigenziale che finora ha più risentito di una situazione economico-nonnativa incerta e
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in definitiva- precaria.
La spinta decisiva a stralciare dallo schema di regolamento la disciplina concernente i dirigenti di segreteria, comunque, è costituita dal fatto, sopra rilevato, che l'applicazione degli artt. 7, commi 1 e 3, della legge n. 195/58 (nella parte in cui prevede che alla Segreteria ed all'Ufficio Studi del Consiglio Superiore siano addetti funzionari da assumere con pubblico concorso) è stata differita alla data di entrata in vigore del nuovo ordinamento giudiziario da una serie di decreti legge e, da ultimo, dall'art. 1 del D.L. 28.8.95 n. 361, convertito dalla legge 27.10.95 n. 437, il quale prevede che fino a tale data continuino ad applicarsi le disposizioni di cui all'art. 7 vigente anteriom1ente e, quindi, nel testo introdotto dalla legge 9.12.77 n. 908. Sulla base della nonnativa sopravvenuta il C.S.M. ha nominato undici magistrati addetti alla Segreteria.
In conseguenza, venuta meno l'attualità della norma sulla quale era fondata la previsione in esame, appare opportuno escludere dal regolamento istitutivo del ruolo au- tonomo tutta la disciplina relativa ai dirigenti equiparati al magistrato di tribunale.
§ 3. Fondamento e ammissibilità dei rinvii che vari articoli dello schema mevedono relativamente alla nonnativa reQ:olamentare del C.S.M.
Il sistema dei rinvii dal testo in esame ad un emanando regolamento del C.S.M. determina le questioni di principio, e di rilevanza costituzionale, più delicate.
Lo schema di regolamento non esaurisce la disciplina sufficiente a coprire tutti gli spazi della materia, quali in vario modo risultano dai primi cinque commi dell'art.
7 L. n. 195 del 1958 (specie come modificati dalla L. n. 74 del 1990). In una serie di casi, relativi sia a profili di carattere generale, sia ai dirigenti di segreteria, sia al restante personale assegnato alla segreteria stessa, le nonne dello schema attribuiscono il compito di integrare e specificare la disciplina
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solo parzialmente prevista o appena accennata-
a "regolamenti interni del Consiglio Superiore...
da emanarsi entro novanta giorni dalla pubblicazione del regolamento governativo". Ciò si verifica: nel 30 c. art. 2, nello c. art. 3, nel 20 e 30 c. art.8, nel 30 c. art. 13, nel 30, 60 e 70 c. art. 26, nel 20 c. art. 32.
Le questioni sollevate da simile tecnica di rinvio (meglio: di Rretesa attribuzione di competenza) a regolamenti interni del Consiglio possono essere così delineate.
Ci si deve chiedere se un regolamento governativo
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che sembra di esecuzione, di integrazione, o di organizzazione, ma non invece di tipo "delegato" ai sensi del 2 o c. art. 17 L. n. 400 del 1988 - possa incidere sull'autonomia regolamentare del C.S.M.(sia pure, almeno a prima vista, in senso positivo, e cioè estendendone lo spazio di intervento) senza compromettere il principio della riserva di legge che, riguardo alla suddetta autonomia regolamentare, copre sicuramente quegli aspetti della disciplina riguardanti il per- sonale della segreteria del C.S.M. che attengono in maniera più specifica e diretta all'organizzazione ed al funzionamento del Consiglio.
Il regolamento governativo, invero, non può legittimamente costituire il fondamento esclusivo (nel quadro del sistema delle fonti) delle suddette potestà regolamenta-
ri - che dovrebbero essere e restare autonome -
del C.S.M., quale organo dotato appunto di autonomia costituzionalmente garantita e di potestà normative riconosciute dalla legge: il fondamento specifico di tali potestà deve essere senlpre e comunque offerto da disposizioni di rango legislativo, in coerenza con il principio della riserva di legge. Ed infatti la potestà regolamentare interna del Consiglio, riguardo al proprio funzionamento, è prevista in via generale dal n. 7 dell'art. 20 e dal 3 o c. art. 9 della L. n. 195 del 1958; e, in base all'u.c. art.lOdi tale legge, al C.S.M. è riconosciuta la potestà di "deliberare su ogni altra materia ad esso attribuita dalla legge".
E' appena il caso di osservare, del resto, che la normazione regolamentare presenta caratteristiche di stabilità e durata sicuramente inferiori a quelle delle norme le-
gislative: sicché, quali garanzie di certezza e di durata potrebbero avere potestà regolamentari
"interne" del Consiglio fondate esclusivamente su norme di regolamenti del potere esecutivo? Ed inoltre, poiché, secondo le regole del sistema delle fonti, le norme di un dato tipo di fonte godono della c.d. "preferenza" (capacità di prevalere, su nonne di fonti subordinate, se e quando le prime dispongano in tal senso) nei confronti delle nonne appartenenti a fonti la cui specifica potestà normativa venga fatta dipendere dalla volontà manifestata dalle prime, quali garanzie si avrebbero che in un futuro più o meno prossimo la potestà regolamentare del governo non intervenga, in forza. della suddetta preferenza, cosi da incidere (abrogando la, sostituendola, derogando la) sulla nonnativa regolamentare del C.S.M. prevista e abilitata dal regolamento governativo?
Per altro verso, una delle conseguenze più eclatanti di ammettere potestà regolamentari del Consiglio Superiore fondate sul
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e abilitate dal-
regolamento governativo, sarebbe quella di ritenere che il C.S.M. sia titolare di due tipi di potestà regolamentare profondamente e qualitativamente diversi: il primo (quello finora esistente) fondato e garantito direttamente dalla legge; il secondo (quello derivante dallo schema di regolamento) fondato su-
e garantito, invece, soltanto ed esclusivamente da-
una fonte di rango inferiore a quello legislativo, qual è il regolamento governativo.Gli accennati rilievi sconsigliano di adottare
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per il profilo che attiene al punto in questione-
l'impostazione prescelta dallo schema di regolamento. Ad ulteriore conferma, vale la considerazione che, in tutti i casi di rinvio in questione, le nonne dello schema stabiliscono per il Consiglio il dovere di emanare le sue nonne regolamentari entro 90 giorni dalla pubblicazione del regolamento governativo che ad esse rinvia: la previsione di simile obbligo offre una non trascurabile dimostrazione di quella illegittima subordinazio- ne (di tipo "gerarchico") alla quale prima si è accennato.Deve, a questo punto, porsi l'interrogativo se, sia in base ai principi costituzionali, sia in base agli spazi lasciati dalle vigenti nonne legislative, il Consiglio abbia competenza ad emanare nonne regolamentari riguardanti il proprio personale amministrati-~
vo.
In linea di principio, la risposta al quesito appare pacificamente positiva: in altra sede (rigUardo alla questione della disciplina degli incarichi extra-giudiziari) non a caso si è sostenuto che la riserva di legge riferibile alla posizione ed alle funzioni del C.S.M. è da considerarsi assoluta (cioè rigidamente preclusi va) nei confronti della potestà regolamentare dell'esecutivo, mentre invece
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almeno per una serie di aspetti-
è da configurare come soltanto relativa nei confronti dell'autonomia normativa del C.S.M.. Una configurazione analoga può senz'altro valere per quanto riguarda la disciplina del personale di segreteria, in quanto essa si riflette significativamente sul funzionamento interno del Consiglio Superiore.Proprio simili basilari affetmazioni di principio, unitamente a tutte le altre considerazioni prima svolte, comportano quale conseguenza l'espressione di un parere ne- gativo, in merito alla serie di rinvii previsti dallo schema di regolamento governativo: certo, dal punto di vista quantitativo le notevoli controindicazioni sollevate dai rinvii in questione diminuirebbero ove si procedesse
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come auspicato-
allo stralcio della disciplina relativa ai dirigenti di segreteria; dal punto di vista qualitativo, però, anche limitandosi alla disciplina del restante personale di segreteria, le controindicazioni resterebbero del tutto inalterate. Per eliminarle, l'unica possibile soluzione sarebbe-
forse-
quella per cui lo schema di regolamento si limitasse, con adeguate ed espresse formule normative, ad una funzione pmamente rico8(litiva: si limitasse, cioè, ad indicare i settori o parti di materie (concernenti la disciplina in questione) nei quali debba ritenersi riconosciuta e confetmata la competenza di un intervento istituziona1mente proprio dell'autonomia nonnativa del C.S.M., senza porre al riguardo alcun vincolo di contenuto e temporale.Ciò implicherebbe, naturalmente, la necessità di riformulare una parte dello schema in questione.
In conclusione, deve comunque notarsi che i difetti (concernenti i rinvii presi in questa seA:le in considerazione) che sconsigliano un parere favorevole per quanto concerne i rinvii contenuti nello schema di regolamento, solo in parte e solo sotto un certo profilo sono addebitabili allo schema stesso: essi dipendono anche e in misura non trascurabile da una foImulazione legislativa infelice, e addirittura dubbia nella sua legittimità anche dal punto di vista costituzionale.
Per i profili essenziali, nel contesto della trattazione di cui appresso si specificherà l'indicazione degli spazi nei quali
- ad avviso del C.S.M. - possono utilmente
esplicarsi i più urgenti interventi integrativi del legislatore.Pare questa, inoltre, la sede per sottolineare una ulteriore problematica destinata ad emergere dopo la formazione del ruolo autonomo. n rapporto di servizio del personale, pur instaurato direttamente nel confronti del C.S.M., continuerà ad essere regolato dalla normativa del d.lgs. 3.2.93 n. 23 che detta la nuova disciplina del pubblico impiego:
normativa di generale applicazione, derogabile solo nei casi specificamente individuati, tra i quali allo stato non rientra il rapporto di servizio con il C.S.M.. il rapporto dovrebbe, pertanto, essere assoggettato alla disciplina della contrattazione collettiva, e potrebbe essere regolato dal Consiglio nei limiti concessi dallo stesso d. 19s. n. 29/93, grazie alla potestà nonnativa regolamentare sopra esaminata. Diversamente avviene per gli organi costituzionali partecipi del potere sovrano dello Stato (Presidente della Repubblica, Corte Costituzionale, Camera dei Deputati e Senato della Repubblica), che instaurano con gli addetti ai loro apparati un rapporto di impiego regolato da nOmle di carattere pubblico risultanti da
regolamenti che costituiscono espressione del potere di autonomia normativa. Tale potere di normazione trova fondamento nell'autonomia (in senso lato) che caratterizza tali organi e trova riscontro direttamente nelle norme della Costituzione.
La diversa condizione normativa comporterà per il Consiglio Superiore della Magistratura una serie di problemi non secondari, quali la definizione della posizione del Consiglio stesso nell'ambito dell'attività di contrattazione e la individuazione della disciplina collettiva applicabile al mpporto di lavoro dei suoi dipendenti, che allo stato non trovano definizione in sede legislativa e cui dovrebbe essere data una risposta in sede normativa. Al riguardo può essere utilmente richiamata la recente esperienza della legge 14.11.95 n. 481, istitutiva delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, la quale nell'affrontare i problemi della regolamentazione normativa del mpporto di servizio dei dipendenti di tali autorità prevede che "Ciascuna autorità, con propri regolamenti, definisce, entro trenta giorni dalla sua costituzione, le norme concernenti l'organizzazione interna e il funzionamento, la pianta organica del personale di ruolo, che non può eccedere le ottanta unità, l'ordinamento delle carriere, nonché, in base ai criteri fissati dal contmtto collettivo di lavoro in vigore per l'autorità gamnte della concorrenza e del mercato e tenuto conto delle specifiche esigenze funzionati e organizzative, il trattamento giuridico ed economico del personale. Alle autorità non si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni, fatto salvo quanto previsto dal comma lO del presente articolo [riferimento alla responsabilità dei funzionari dell'autorità]" (art. 2, comma 28).
In ogni caso, in questa sede va rimarcato che, nell'attuale assetto normativo, sarebbe opportuno che il regolamento istitutivo del ruolo autonomo quantomeno indicasse (in via temporanea, fino all'auspicato intervento nonnativo sopra menzionato) la disciplina collettiva da applicare per il mpporto di lavoro del personale dipendente del C.S.M.: con un richiamo da effettuarsi, evidentemente, alla disciplina concernente il personale dell'amministrazione della giustizia.
§ 4. InQuadramento nrofessionale del uersonale inserito nel ruolo autonomo (art. 2).
Come già rilevato, l'3rt. 7 della legge n. 195/58, nel testo vigente, prevede che siano compresi nel ruolo autonomo del personale del Consiglio Superiore della Magistratura (oltre ai dirigenti equiparati al magistrato di tribunale) anche 28 funzionari della carriera dirigenziale e della cmriera direttiva delle cancellerie e segreterie giudiziarie, 40 collaboratori di cancelleria, 60 operatori amministrativi, trenta addetti ai servizi ausiliari e di anticamera, 4 agenti tecnici e 40 conducenti di automezzi speciali (art. 7, comma 4).
Detto in precedenza della particolare posizione dei 14 dirigenti equiparati al magistrato di tribunalet deve preliminarntente rilevarsi chet sulla base della legge Il.7.80 n.
312t che ha definito l'assetto funzionale del personale dello Statot e del D.P.R. 12.1.90 n. 44t i profili professionali suddetti debbono essere rapportati alle qualifiche secondo lo schema seguente:
- funzionario della caJTiera direttiva qualifica VIII
- collaboratore di cancelleria qualifica VII
- operatore amministrativo qualifica V
- conducente di automezzi speciali qualifica IV
- addetto ai servizi ausiliari e di antic.ra qualifica III
Di difficile collocazione è il profilo professionale degli agenti tecnici in quanto non è previsto da nessuna delle fonti che prevedono l'inquadramento del personale ministeriale.
Neppure possono trovare collocazione sul piano funzionate quei dirigenti che (oltre i 14 detti equiparati a magistrato di tribunale) sono da inserire nel ruolo, in quanto come noto la dirigenza dello Stato è esclusa dal riassetto delle carriere previsto dalla legge n. 312/80.
Deve, inoltre, rilevarsi che la il D.L. 28.1.86 n. 9 (ronv. dalla L. 24.3.86 n. 78) ha introdotto la IX qualifica, nella quale sono stati inseriti i funzionari diretti vi di collocazione apicale (direttori aggiunti di divisione, direttori di sezione e difettivi tecnici con una data anzianità). Conseguentemente, nella suddetta tabella di rapporto, al funzionario della carriera direttiva è corrispondente anche la IX qualifica.
L'art. 2 della bozza ministeriale, richiamata la pianta organica fissata dal nuovo testo dei commi 1 e 4 dell'art. 7 della L. 195/58, prevede che detto personale "è suddiviso nelle fasce professionali e nelle qualifiche indicate nella tabella A" annessa al regolamento, lasciando al Consiglio di detenninare con regolamento interno "le categorie di personale che compongono ciascuna fascia professionale".
La tabella A è, innanzitutto, incompleta in quanto non inserisce i conduttori di automezzi speciali, né propone una collocazione per gli agenti speciali. Essa, inoltre, pur recependo sostanzialmente la suddivisione in profili indicata nella suddetta tabella di rapporto, aggiunge una ulteriore distinzione in cinque "fasce professionali" in cui raggruppa detti profili e qualifiche secondo il seguente schema:
fascia profilo o qualifica
v dirigente
IX e VIII ~1ilifK:a
VB e VI Qlm1ifìca
V e N quali:fi ca
superiore e primo dirigente
IV
funzionale III
funzionale n
funzionate
I 111 qualifica
funzionate
Tali fasce, non previste dalla legge, danno luogo ad inconvenienti non lievi in quanto raggruppano profili professionali eterogenei e caratterizzati da diverse mansioni, i quali assumono nell'economia del regolamento rilevanza ai fini di svariati istituti quali i concorsi di ammissione (art. 26) e la retribuzione (art. 27). In altre parole il regolamento procede ad un sostanziale accorpamento delle qualifiche di cui non si ravvisa la finalità né l'utilità.
Inoltre, ove venisse accolta, la disciplina in esame darebbe luogo ad un intervento sull'assetto delle qualifiche per cui una norma di carattere secondario, quale il regolamento governativo che introduce il ruolo, derogherebbe ad una norma di livello primario, quale la legge che fissa la pianta organica della Segreteria del C.S.M..
In definitiva, dunque, pare opportuno suggerire di abbandonare il sistema delle fasce in favore di una descrizione della pianta organica articolata secondo le tradizionali qualifiche funzionali, limitatamente a quelle che l'art. 7 della L. 195/58 prevede per la Segreteria del Consiglio Superiore. In ragione della genericità della formula definitoria
"funzionari della carriera dirigenziale e della carriera direttiva delle cancellerie e segreterie giudiziarie", in cui
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come già visto-
è ricompreso personale inserito nella carriera dirigenziale, nonché nella IX e VIII qualifica, dovrebbe essere assicurata al Consiglio la possibilità di procedere alla quantificazione del contingente degli appartenenti a ciascuno di questi tre ultimi profili professionali in base al proprio fabbisogno. Tale indicazione il Consiglio potrà esprimere all'esito della riformulazione di un definitivo schema di regolamento che-
è auspicabile-
tenga conto delle obiezioni riportate in questa sede ed in altre parti del presente parere.Deve, inoltre, sottolinearsi una evidente carenza nella fonnulazione del quarto conuna dell'alt. 7 della legge n. 195/58, nel testo introdotto dalla legge n. 74/90: nel delineare i profili professionali del personale addetto all'ufficio di segreteria, non è indicato alcun profilo riconducibile alla VI qualifica funzionate, la cui presenza, invece, sarebbe
sicuramente utile per il migliore funzionamento della struttura consiliare. Sul punto il Consiglio ritiene, pertanto, di dover sollecitare con la presente deliberazione
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indirizzata al Ministro Guardasigilli-
l'indispensabile iniziativa legislativa di integrazione del predetto quarto comma, affinché nella pianta organica della Segreteria del C.S.M. siano inserite non meno di dieci unità di appartenenti alla VI qualifica funzionale (si veda in proposito la precorsa corrispondenza-
che si allega-
tra il Vice Presidente del C.S.M. ed il Ministro di Grazia e Giustizia).In rapporto ad un ulteriore profilo di intervento legislativo, va segnalato che l'art. 7, comma 4, della legge n. 195/58 fa riferimento solo a profili professionali tradizionali dell'amministrazione della giustizia, non contemplando profili a carattere tecnico-amministrativo che pure si rivelano indispensabili per la struttura consiliare. Sarebbe, pertanto, opportuno che
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nell'ambito della auspicata iniziativa legislativa-
i profiliprofessionali fossero integrati con nuove figure, quali quelle del personale contabile, del personale tecnico e del personale informatico. Anche a quest'ultimo proposito, si rinvia alla corrispondenza (allegata) intercorsa tra il Vice Presidente del C.S.M. ed il Ministro (con le precisazioni di cui alla nota 19.2.1996 del Segretario Generale del C.S.M., pur essa allegata).
§ 5. Trattamento economico del nersonale inserito nel ruolo (artt. 27-28).
L'art. 49 del d. 19s. n. 29/93 introduce la distinzione tra trattmnento economico fondamentale ed accessorio dei pubblici dipendenti, rimettendone la definizione alla contrattazione collettiva (primo comma). La stessa norma prevede, inoltre, che detti trattamenti accessori siano collegati: .@} alla produttività individuale;
hl alla produttività
collettiva; ç) all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate o pericolose (terzo comma).Impregiudicata la questione afferente l'applicabilità del CCNL ai rapporti dei quali in questa sede si discute, ai fini di un'utile comparazione merita d'essere rilevato che, per il CCNL 10.2.95 (art. 29), la struttura della retribuzione è cosi composta: trattamento fondamentale: a. stipendio tabellare, b. retribuzione individuale di anzianità, c. indennità integrativa speciale; trattamento accessorio: d. competenze di cui all'art. 72 del d. 19s. 29/93, e. fondo per la produttività collettiva ed il miglioramento dei servizi, f. fondo per la qualità della prestazione individuale; g. compensi per lavoro straordinario; h. altre indennità previste da specifiche disposizioni di leggi. E', inoltre, prevista l'istituzione di due fondi per la produttività collettiva ed il miglioramento dei servizi e per la qualità della prestazione individuale. Si tratta di due entità destinate a costituire una quota retributiva avente lo scopo di aumentare la produttività degli uffici e la qualità della prestazione individuale, che si distinguono non solo per la diversa funzione ma anche per il diverso criterio di distribuzione
(il fondo per la produttività collettiva è destinato solo a quei dipendenti destinati a particolari progetti diretti a migliorare la funzionalità dei servizi: art. 36 CCNL; mentre il fondo per le prestazioni individuali dà luogo ad un vero premio di qualità della prestazione individuale, da attribuire non a tutti i dipendenti ma solo ad una parte di essi, il 15%, individuata dai dirigenti responsabili dei servizi, sulla base di predeterminati criteri di valutazione del grado di qualità della prestazione lavorativa da ciascuno offerta: art. 37 CCNL).
Di tale particolare struttura del trattamento retributivo dei pubblici dipendenti lo schema di regolamento non tiene conto in quanto (a prescindere dalla posizione dei dirigenti di segreteria, per i quali è riservata una diversa fonte di contrattazione collettiva), nel disciplinare il trattamento economico del personale, prevede unicamente le tre tradizionali voci
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stipendio, indennità integrativa speciale, assegno di servizio pensionabile (art. 27 della bozza) -, non contemplando le altre voci fissate dalla nOIn1a collettiva.Un parziale accoglimento ha trovato la sollecitazione avanzata dal Consiglio Superiore al Ministro con la delibera 16.2.95, con la quale si chiedeva di inserire nel regolamento istitutivo del ruolo una disciplina che consentisse al C.S.M. di deteIn1inare autonomamente la retnòuzione complessiva del proprio personale, allo scopo "di compensar- ne correttamente l'attività in ragione della sua dimensione qualitativa e quantitativa, essenziale per l'espletamento
... delle funzioni dell'istituzione consiliare" (cfr. comunicazione
20.2.95 del Vice Presidente del C.S.M.). Tale richiesta, pienamente in linea con la ricostruzione del trattamento economico sopra delineata, consentirebbe nella sostanza al Consiglio di determinare la parte accessoria di detto trattamento, fermo restando quello fondamentale, nell'esercizio della potestà di amministrare il fondo per il proprio funzionamento previsto dall'art. 9 della legge n. 195/58.Al riguardo lo schema ministeriale di regolamento ha previsto che "è salva la corresponsione di eventuali ulteriori emolwnenti con fondi del Consiglio Superiore della Magistratura, nell'ambito della sua autonomia contabile" (art. 27, comma 2). La norma pare, in questi tennini, idonea a soddisfare l'esigenza manifestata dal C.S.M..
Sempre con riferimento specifico all'articolato ministeriale, deve riprendersi il discorso già svolto a proposito dell'inquadramento professionale del personale e deve rilevarsi la sostanziale irrazionalità del sistema di retribuzione previsto dall'art. 27 della bozza, il quale, collegando il trattamento economico alle fasce professionali, viene a prevedere una stessa base retributiva per profili professionali di livelli diversi e caratterizzati da differenti mansioni, che richiederebbero trattamenti economici diversi. In altre parole, tralasciando i dirigenti (oltre che gli autisti e gli agenti tecnici, che la tabella ministeriale, come visto, non comprende), con i quattro livelli retributivi previsti dalla tabella D si dovrebbero coprire sei profili professionali di livello eterogeneo. Anche a tale difetto gli
interventi modificativi allo schema di regolamento, prospettati da questo Consiglio nella trattazione che precede, dovrebbero valere a porre rimedio.
Riguardo alla progressione economica, lo schema ministeriale prevede un sistema articolato in dieci classi di stipendio maggiorate ciascuna dell'otto per cento rispetto allo stipendio iniziale e in aumenti periodici biennali del 2,50% (art. 28).
E' noto che tale meccanismo fu introdotto dall'art. 3 del D.P.R. 25.6.83 n. 344 ma fu superato dall'art. 47 del D.P.R. 8.5.87 n. 266 che, nell'istituire la retribuzione individuale di anzianità, congelò la progressione per classi e scatti al 31.12.86 e ne bloccò l'importo fino al 31.12.88, rinviando al successivo contratto collettivo una nuova regolamentazione "in materia di salario di anzianità". Con il successivo contratto collettivo, reso efficace erg omnes dal D.P.R. 17.1.90 n. 44, la retribuzione individuale di anzianità non fu ancorata più al sistema di progressione di classi e scatti, ma fu incrementata di un importo annuo fisso, diverso a seconda dei livelli e delle anzianità di servizio. n CCNL
10.2.95 ha previsto l'aumento del solo stipendio tabellare (retribuzione base: art. 30), lasciando immutato l'importo della retribuzione individuale di anzianità. E va pure rilevato che, almeno secondo quanto previsto dall'art. 72, comma 3, d. 19s. n. 29/93, contestualmente alla sottoscrizione di detto CCNL sono state abrogate tutte le norme che prevedono automatismi.
Sulla base di questi generali rilievi, sembra che gli articoli 27 e 28 della bozza di regolamento, ferme restando le importanti puntllali77J1zioni a proposito del riconoscimento della potestà consiliare nella determinazione del trattamento economico accessorio, debbano essere opportunamente rimeditati alla luce dei principi ispiratori del più recente regime sopra richiamato.
§ 6. Reaime della r~nsabilità disciQlinare (artt. da 15 a 17).
Lo schema di regolamento, agli artt. 15-16-17, fissa il regime della responsabilità disciplinare dei dirigenti di segreteria, estendendone successivamente l'applicazione (art. 31) anche al rimanente personale inserito nel ruolo. Sono indicati gli organi competenti all'inogazione delle sanzioni disciplinari e le modalità per l'accertamento della responsabilità (art. 15) e la composizione della Commissione di disciplina (art. 16).
I nuovi principi che regolamentano il pubblico impiego improntano l'accertamento della responsabilità disciplinare del pubblico dipendente e l'irrogazione della relativa sanzione non più al dettato del D.P.R. 10.1 .57 n. 3, recante lo stato giuridico dei pubblici dipendenti, ma ai principi contenuti nelle fonti di diritto applicabili al rapporto di lavoro privato, sostanzialmente riconducibili all'art. 2106 c.c. ed all'art. 7 della legge n.
300/70 (Statuto dei lavoratori).
La fissazione della tipologia e dell'entità delle infrazioni e delle relative sanzioni è rimessa dal d. 19s. n. 29/93 alla contrattazione collettiva, con salvezza dei principi affermati dall'art. 20, comma 1 (in tema di responsabilità del personale di livello dirigenziale), e dall'art. 58, comma 1 (in tema di disciplina delle incompatibilità).
L'art. 59 prevede, inoltre, che "ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari. Tale ufficio, su segnalazione del capo della struttura in cui il dipendente lavora, contesta l'addebito al dipendente medesimo, istruisce il procedimento disciplinare e applica la sanzione. Quando le sanzioni da applicare siano rimprovero verbale e censura, il capo della struttura in cui il dipendente lavora provvede direttamente" (comma 4).
Sulla base della nuova regolamentazione, dunque, l'accertamento e la sanzione della responsabilità disciplinare dei dipendenti della Pubblica Amministrazione richiede la preliminare individuazione del soggetto preposto a segnalare il fatto costituente illecito e dell'ufficio competente per i relativi procedimenti. Con tale costruzione è sicura- mente incompatibile la commissione di disciplina prevista dagli artt. 148 e seguenti del D.P.R. n. 3/57, che è organo collegiale fonDato sulla base di particolari criteri di selezione, a differenza dello "ufficio competente per i procedimenti disciplinari", che è invece soggetto (non necessariamente collegiale) da individuare specificamente sulla base dell'ordinamento vigente nella struttura pubblica interessata.
Così ricostruita la nonnativa attualmente vigente per i pubblici impiegati, sembrerebbe opportuno che il regolamento istitutivo del ruolo tenesse conto di tale nuovo assetto, per quanto riguarda sia gli organi disciplinari, sia la tipologia delle infrazioni e delle sanzioni relative, eventualmente considerando come utile criterio di riferimento la disciplina del contratto collettivo 10.2.95.
Per quanto attiene alla organizzazione specifica del C.S.M., così come fissata dalla legge e dal regolamento interno, sembra che le figure del "capo della struttura" e dello
"ufficio competente per i procedimenti disciplinari" debbano essere individuati, rispettivamente, nel Segretario generale (che per l'art. 9 del regolamento interno "assicura il buon andamento dei servizi e degli uffici e sovraintende al personale addetto al Consiglio") e nel Comitato di Presidenza del C.S.M., da cui funzionalmente dipende la Segreteria del C.S.M. ~ art. 7, comma 7, della legge n. 195/58.
§ 7. Criteri di reclutamento del nersonale inserito nel ruolo autonomo.
Inguadramento del nersonale già in servizio nresso il C.S.M. (artt. 25-26, 32-33).
Lo schema di regolamento, dopo aver sancito che il personale amministrativo è inserito nel ruolo autonomo "mediante concorso riservato a tutti i dipendenti del Ministero
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