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Dal 1942 la costituzione definiva l’ ambito dell’ URBANISTICA come concernente “l’ ASSETTO e INCREMENTO EDILIZIO dei centri abitati”.
Il successivo sviluppo della legislazione ha portato al mutamento della concezione del termine, fino a comprendere l’ INTERO TERITORIO senza limitazioni e indipendentemente dal grado di urbanizzazione.
Il termine MATERIA acquista anche una grande importanza in quanto con il nuovo art. 117 la gerarchia tra Stato e Regioni si è invertita. Qualsiasi materia la cui COMPETENZA non sia esplicitamente dello Stato, è di competenza della regione. Siccome la competenza della MATERIA URBANISTICA non è di espressa competenza statale, si rischierebbe di affidare COMPLETAMENTE ALLE REGIONI la facoltà di operare indipendentemente in un settore molto vasto come è diventato quello della materia urbanistica.
Ad esempio nel campo del GOVERNO DEL TERRITORIO la materia di ESPROPRIAZIONE per pubblica utilità non è menzionata nell’ art.117 e sarebbe quindi di competenza esclusiva delle Regioni, fatto che non è ammissibile data la sua importanza.
L’ espropriazione dovrebbe essere considerata una materia SERVENTE ovvero appartenente ad altre materie in base allo scopo dell’ espropriazione (base militare difesa e forze armate).
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Il DIRITTO URBANISTICO gode di certe caratteristiche e particolarità:
a) MUTEVOLE: i problemi posti dagli insediamenti e dal loro SVILUPPO sono cambiati e con loro il modo di AFFRONTARLI. Inoltre le esigenze del momento non possono precludere l’ attuarsi delle esigenze delle generazioni future, il che si aggiunge ai caratteri di mutevolezza della materia.
b) DICRIMINATORIO: per natura vi è una INCOMPATIBILITA’ con i principi di uguaglianza e
imparzialità della pubblica amministrazione. LIMITANO ad esempio l’ esercizio della FACOLTA’ di costruire, CONDIZIONANO il VALORE dei suoli.
c) DIFFERENZIATO: l’ urbanistica deve adattarsi alle ESIGENZE GEOGRAFICHE, SOCIALI ed ECONOMICHE di ogni luogo del paese, pur mantenendo delle procedure UNICHE, ma sufficientemente articolate.
d) COMPLESSO: ai fattori precedenti va aggiunto il fatto che spesso l’ urbanistica va a sovrapporsi ad ambiti le cui competenze appartengono ad altri rami del diritto come TUTELA DEI BENI culturali, PAESAGGIO, AMBIENTE ecc…
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E’ impossibile ricostruire il quadro del diritto urbanistico vista la sua evoluzione complessa. Ne risulta un quadro FRAMMENTARIO e senza strategia di fondo, fortemente in contrasto con il suo teorico obbiettivo RIDURRE e SCHEMATIZZARE la complessa materia, sviluppandosi in modo organico.
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L’ urbanistica trae le sue ORIGINI direttamente dalla fine della fase nomade del genere umano e con la nascita dei primi insediamenti urbani.
Per millenni fino al XVIII secolo lo sviluppo delle città non è stato dettato dal DIRITTO, ma piuttosto da regole non scritte e tradizioni che disciplinavano l’ utilizzo dello spazio fisico.
Con la RIVOLUZIONE INDUSTRIALE e tutto ciò che ne derivò (problemi IGIENICI, sociali ecc..), l’ urbanistica si è evoluta adottando norme e affiancandosi a varie necessità pratiche (automobili, ferrovie ecc..)
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L’ urbanistica moderna vede contrapporsi due interpretazioni opposte.
La prima discendente dagli utopisti dell’ ultimo secolo (Owen, Fourier) che vede nell’ urbanistica una materia che coniuga ESPANSIONE SPAZIALE e TEORIA SOCIALE, che vede gli standard urbanistici come un mezzo per creare una società più giusta.
La seconda pone al diritto urbanistico i CONFINI dettati direttamente dall’ OGGETTO delle varie leggi che ne regolano la materia. Diritto urbanistico è l’ insieme delle leggi che ne regolano i vari aspetti, altri ancora lo riducono alle leggi che regolano l’ UTILIZZO del territorio o addirittura la proprietà immobiliare.
Entrambe hanno un nucleo di verità e una evidente esagerazione.
CORSO DI DIRITTO URBANISTICO
La disciplina di DIRITTO URBANISTICO si occupa quindi di disciplinare l’ INSEDIAMENTO dell’ uomo sul territorio nella sua totalità.
Con il passare del tempo, al diritto urbanistico si è sviluppata la disciplina del DIRITTO AMBIENTALE e le INTERRELAZIONI tra le due materie ha portato a concorrenza nell’ amministrazione dei vari aspetti della gestione del territorio a livello interpretativo e pratico.
I problemi li rileviamo già in epoca fascista, con la legge 29 del 1939 introduceva il piano territoriale
paesistico al fine di tutelare le bellezze naturali, mentre nel 1942 la legge 1150j0’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’
introduceva il PIANO REGOLATORE GENERALE che avrebbe disciplinato specificatamente ogni aspetto del territorio comunale (e quindi anche le bellezze paesistiche).
Si è giunti quindi all’ esigenza di passare ad una amministrazione INTEGRATA del territorio, ovvero di unire aspetti ambientali e più prettamente “urbanistici”, in grado di fornire SOLUZIONE CERTA ai numerosi problemi che sorgono in questa materia.
L’ INTERDISCIPLINARIETA’ del diritto urbanistico si desume anche dal fatto che inevitabilmente esso condiziona anche la crescita economica della città, influenzando il valore delle aree e la VIVIBILITA’ dell’
insediamento complessivo.
Il carattere PUBBLICO E NON MERAMENTE TECNICISTICO dell’ urbanistica si evince anche esaminando un problema esemplare: quello dei quartieri-ghetto.
E’ capitato spesso nelle grandi città che venissero progettati interi quartieri solo al fine di fornire una abitazione, senza preoccuparsi di collocare quest’ ultima in un punto che desse accesso ai servizi più comuni, così come ad aree verdi, servizi pubblici ecc.. portando così allo sviluppo di malavita, malasanità e disagio.
L’ urbanistica è quindi la gestione dello sviluppo del centro abitato attuato attraverso una visione unitaria dei bisogni della vita della comunità, ovvero della necessità sia di abitazioni e strutture, ma anche di una consapevole distribuzione e fruibilità di tutti i servizi.
Nell’ urbanistica devono trovare quindi APPLICAZIONE gli art. 2 e 3 della COSTITUZIONE in quanto la gestione del territorio (che come abbiamo visto influenza la crescita economica e la qualità della vita del singolo e della comunità) deve avvenire in RISPETTO della persona umana e deve dare piene possibilità di ESPRESSIONE della personalità dell’ uomo.
Come ultimo aspetto va sottolineato che il diritto urbanistico nasce come necessità dello sviluppo del DIRITTO AMMINISTRATIVO, dando poi in molti casi adito a discussioni sull’ autonomia del primo rispetto al secondo.
2 – FONDAMENTO COSTITUZIONALE DEL DIRITTO URBANISTICO
Agli albori dello Stato Italiano, il governo del TERRITORIO (i cui legami con il diritto di proprietà immobiliare, edilizia e sviluppo economico erano già chiari) era collegato quasi esclusivamente a ESPROPRIAZIONE o all’ APPROVAZIONE di piani regolatori solo per legge, come se non fosse possibile LIMITARE IL DIRITTO DI PROPRIETA’ se non per strutture o aree che sarebbero divenute pubbliche.
La legge 25 del 1865 ad esempio stabiliva la POSSIBILITA’ di adottare un P.R. solo per i centri abitato superiori a 10.000 abitanti, come se fosse solo ADIBITO A CONSENTIRE L’ ESPROPRIAZIONE per miglioramenti viari, igienici ecc..
Il modificarsi di questa visone ristretta ha raggiunto il suo compimento con la “LEGGE FONDAMENTALE” o LEGGE URBANISTICA (L.1150 1942) che afferma definitivamente il principio di zonizzazione e esplicita il diritto di espropriazione solo come UNO DEI POSSIBILI mezzi per attuare la previsione urbanistica.
Il DIRITTO DI PROPRIETA’ non è quindi più assoluto e illimitato, ma può essere VINCOLATO per il perseguimento dell’ interesse della comunità.
Con l’ entrata in vigore della COSTITUZIONE il diritto urbanistico così strutturato ha trovato immediato fondamento nell’ art.42 che “la proprietà privata può essere limitata dalla legge per fini sociali”.
Gli art. 2-3 della CARTA COSTITUZIONALE costituiscono ulteriori rafforzamenti delle finalità del diritto urbanistico in quanto il GDT assume il fine di consentirne un uso (del territorio) che permetta anche condizioni di vita adeguate (art.42 fini sociali).
3 – DIRITTO URBANISTICO E TEORIA DELLE FONTI
Il Governo può anche riassumere e riorganizzare un' insieme di norme in un TESTO UNICO al fine di riassumerlo e renderlo più organico, sempre previa autorizzazione di una Legge Delega.
Nel caso che il testo apporti delle modifiche alla legislazione esistente, assume la forma di FONTE DI PRODUZIONE, se invece si limita a riunire delle leggi già esistenti in un unico testo, avrà forma di FONTE DI COGNIZIONE ovvero con il solo scopo di divulgare il contenuto delle leggi (come la Gazzetta Ufficiale).
In Italia le fonti sono strutturate gerarchicamente.
FONTI PRIMARIE
La Costituzione ha carattere RIGIDO ovvero non può essere modificata se non secondo un apposito procedimento legislativo "costituzionale".
La legge ordinaria non ha alcun potere sulla costituzione e non può andare in contrasto con essa.
La LEGGE DI REVISIONE COSTITUZIONALE è una particolare legge che può modificare il TESTO della costituzione, Le LEGGI COSTITUZIONALI sono invece leggi che hanno però valore costituzionale e non sono modificabili con le leggi ordinarie: servono ad esempio per attribuire ulteriori organi o enti il potere di iniziativa legislativa o per assegnare nuove materie alla potestà legislativa delle Regioni.
I procedimenti per emettere questo tipo di leggi sono ben più complessi e difficili di quelli per una legge ordinaria.
La legge deve essere approvata da ogni camera 2 volte, TRA LE QUALI DEVONO PASSARE 3 MESI, nella seconda bisogna raggiungere la MAGGIORANZA ASSOLUTA e può essere richiesto un referendum sospensivo.
Le leggi sono tutti gli "atti normativi posti in essere dal parlamento secondo lo specifico procedimento legislativo".
La legge del parlamento chiamata anche LEGGE FORMALE si divide in:
- LEGGI COSTITUZIONALI
- LEGGI DI REVISIONE COSTITUZIONALE - LEGGI ORDINARIE
La Legge ordinaria è subordinata alla Costituzione e agli altri 2 tipi di legge formale, ma è anche la più importante perché è quella attraverso la quale il Parlamento esercita normalmente il suo potere normativo.
Il REFERENDUM SOSPENSIVO è una modalità che permette a 500 000 elettori o 5 consigli regionali o 1/5 di una camera di sospendere la pubblicazione di una modifica alla costituzione.
Alle fonti del diritto nazionali si sovrappongono quelle del diritto comunitario.
Le norme prodotte da organi internazionali non trovano applicazione nello Stato italiano a meno che non vengano appositamente richiamate, nemmeno quelle stabilite da trattati internazionali stipulato dallo Stato stesso se non previa una specifica legge ordinaria.
Questo però non vale per il REGOLAMENTO COMUNITARIO che invece trova applicazione nello stato italiano senza bisogno di leggi che lo richiamino.
Si tratta quindi di REGOLAMENTI che non sono subordinati alla legge italiana, anzi essi prevalgono su di essa.
Tutto questo è legittimo perché nell' art. 117 del 2001 si stabilisce che la potestà legislativa dello Stato e delle regioni si applica nel rispetto della costituzione e degli obblighi derivanti dall' ORDINAMENTO COMUNITARIO e dagli obblighi internazionali.
Il regolamento è deliberato dal CONSIGLIO insieme al PARLAMENTO EUROPEO o dalla COMMISSIONE ESECUTIVA ed è pubblicato sulla gazzetta ufficiale delle comunità europee e anche sulla gazz uff. della rep.
Italiana.
Ci sono poi le DIRETTIVE ovvero norme che riguardano o materie del regolamento o anche altre materie.
Non sono direttamente applicabili negli stati, ma hanno forza VINCOLANTE e prescrivono degli obbiettivi che gli stati membri dovranno raggiungere in un tot. di tempo attraverso norme statali o qualsivoglia mezzo.
La LEGGE COMUNITARIA viene emanata dal parlamento italiano ogni anno per provvedere direttamente alle direttive (anche più di una) e non incorrere in ritardi.
Le regioni a statuto speciale si differenziano appunto per avere uno “statuto personale disposto da una legge costituzionale.
Le regioni hanno potere legislativo su tutto ciò che non è riserva dello stato. In primo luogo esse possono disciplinare la propria organizzazione e forma di governo che esse esprimono in atti denominati STATUTI.
Gli statuti determinano la forma di governo, l’ organizzazione, i principi fondamentali e il funzionamento di una regione, sempre in accordo con la costituzione e gli atti comunitari.
Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio Regionale con legge approvata a maggioranza assoluta.
Le LEGGI REGIONALI sono leggi a tutti gli effetti e possono essere eliminate solo dalla Corte Costituzionale.
È sempre nell’ art. 117 che vengono espresse le discipline di legge che non possono essere coperte dalle regioni come ad esempio i reati, le fattispecie criminali, gli organi e i poteri giudiziari; l’ impossibilità di disciplinare questi argomenti differenzia le regioni da Stati facenti parte di uno Stato federale.
Le regioni possono anche, nel rispetto della costituzione, stipulare accordi con regioni al di fuori dell’ Italia e partecipare alle decisioni riguardanti la formazione di atti comunitari.
Le leggi regionali vengono approvate dal Consiglio Regionale e promulgata dal pres. della Giunta Regionale.
Non sono soggette quindi ad un esame di tipo bicamerale e basta una singola approvazione.
Anche le leggi regionali possono essere abrogate per Referendum.
Le Provincie e le città sono dotate anche loro di regolamenti subordinati a quelli superiori, ma con rilevanti poteri normativi. Ad esempio il Regolamento Comunale è emanato dal Consiglio Comunale e deve essere affisso per 15 all’ albo pretorio e serve ad esempio a determinare le circoscrizioni, regolamenti di polizia locale o dei servizi comunali.
FONTI SECONDARIE
I REGOLAMENTI sono in generale atti normativi SUBORDINATI alla legge.
Si dividono in ATTI STATALI come regolamenti del Governo e dei Ministri e NON STATALI come quelli Regionali, comunali e degli enti pubblici.
La Forma invece è pressoché uguale agli altri atti amministrativi emanati perciò sono chiamati atti
"sostanzialmente legislativi ma formalmente amministrativi”.
Chiaramente alcune materie non possono essere disciplinate da regolamenti, ma solo da leggi, ed è la legge a conferire il potere di redigere dei regolamenti. Viene chiamata RISERVA DI LEGGE il principio per cui alcune materie sono disciplinabili solo con atti legislativi e non da fonti subordinate.
La RISERVA ASSOLUTA vieta che venga lasciato un qualunque ruolo ai regolamenti in una certa disciplina.
La RISERVA RELATIVA stabilisce invece che sia la legge a fissare i contorni generali e sia poi un regolamento a fissare i limiti e i particolari.
I regolamenti non possono mai essere retroattivi.
I regolamenti governativi sono divisi in 4 GRUPPI:
- ESECUZIONI DELLE LEGGI E DEI DECRETI LEGISLATIVI/REGOLAMENTI COMUNITARI - INTEGRAZIONE LEGGI/DECRETI RECANTI NORME DI PRINCIPIO
- MATERIE NON DISCIPLINATE DALLA LEGGE
- REGOLAMENTO DI ORGANIZZAZIONE delle amministrazioni pubbliche
I regolamenti MINISTERIALI sono quelli redatti dai singoli Ministri che possono operare solo quando "leggi particolari" lo prevedono.
PIANIFICAZIONE URBANISTICA
Il PIANO URBANISTICO è la “formulazione di un COMPLESSO DI REGOLE da seguire per l’ utilizzazione del territorio al fine di consentire un uso di quest’ ultimo corretto e rispondente all’ interesse della comunità”.
La PIANIFICAZIONE urbanistica è un’ ATTIVITA’ DISCREZIONALE PROCEDIMENTALIZZATA ovvero libera per quanto riguarda i mezzi, tempi e modi, ma vincolata nel fine.
All’ interno di uno stesso comune quindi diversi amministratori possono adottare SOLUZIONI DIVERSE con effetti importanti sugli interessi privati.
Ad esempio la classificazione di un lotto come area adibita a coltivazione o ad area edificabile ne determina una notevole variazione di prezzo al momento della vendita.
Il fatto che sia procedimentalizzata sta ad indicare che il legislatore ha ideato la pianificazione come una attività da svolgere in PIU’ ATTI CONCATENATI collegati tra loro da un NESSO DI CAUSALITA’ e sfocianti in un ATTO FINALE (il piano stesso).
Alcuni piani contengono DIRETTIVE per altri soggetti aventi competenza pianificatoria e operano quindi in maniera INDIRETTA.
La COMPARSA DEL PIANO URBANISTICO in Italia si deve alla L.1150 1942, la “legge fondamentale” o “legge urbanistica”.
Caratteristica dei piani è quella di essere ORGANIZZATI GERERCHICAMENTE ovvero nel caso in cui un piano o l’ attività di pianificazione si trovino in subordinazione ad altri piani o ad altre attività pianificatorie, il primo è costretto a rispettare le prescrizioni assegnategli.
Esistono più tipi di pianificazioni:
- PER DIRETTIVE: delle direttive regolano l’ attività di altri soggetti aventi facoltà pianificatorie.
- OPERATIVA: che definisce la disciplina urbanistica da applicarsi in un dato Comune, nella formazione degli strumenti pianificatori o nell’ EDILIZIA;
- ATTUATIVA: che definisce, secondo le regole imposte dai piani sovraordinati, le regole concrete e specifiche per una DETERMINATA AREA del comune.
La pianificazione può anche avere una VALIDITA’ LIMITATA NEL TEMPO ( programma pluriennale di attuazione), caratteristica che non disciplina nel tempo l’ attività urbanistica generale, ma determina una scadenza di un particolare strumento pianificatorio.
IL PIANO TERRITORIALE DI CORDINAMENTO / PROVINCIALE
Bisogna distinguere piani TERRITORIALI da piani REGOLATORI.
I primi vengono emanati da autorità DIVERSE DAL COMUNE e servono ad assicurarsi che nella stesura dei piani regolatori siano rispettate DIRETTIVE di più ampia portata territoriale.
I secondi invece sono LIMITATI al territorio COMUNALE e incidono direttamente nella SFERA GIURIDICA dei cittadini. Le differenze tra le varie tipologie di piani non è quindi solo spazio-temporale, ma anche in base agli effetti e al rapporto tra essi.
Il PTC o Piano Territoriale di Coordinamento appartiene ai piani TERRITORIALI e ha lo scopo di regolare l’
attività urbanistica in determinate regioni del territorio nazionale. Questo tipo di Piano era FACOLTATIVO a discrezione della GIUNTA REGIONALE che aveva anche a definire l’ estensione del territorio interessato dal piano. Serve quindi in casi particolari in cui sia necessario dare direttive comuni a più aree della stessa regione, anche se il carattere delle direttive emanate non è prettamente coercitivo, ma ha lo scopo di fornire delle linee guida ai comuni in modo che essi si sviluppino armonicamente con quelli limitrofi.
Il PTC ha come indirizzo le Pubbliche Amministrazioni e NON I PRIVATI e non può quindi avere efficacia né conformativa né limitativa della proprietà.
Si è perciò istituito il PIANO TERRITORIALE DI COORDINAZIONE PROVINCIALE ovvero una versione OBBLIGATORIA e DELIMITATA (alla provincia) del PTC. Questo viene emanato dalla PROVINCIA e va sottoposto alla regione per la verifica della compatibilità con il PRG. Il PTCP è quindi subordinato alle direttive della regione.
Esistono degli ASPETTI PRINCIPALI indicati dal PTCP:
a) Le DIVERSE DESTINAZIONI del territorio in base alla prevalente vocazione delle sue parte;
b) La LOCALIZZAZIONE delle maggiori strutture e delle principali vie di comunicazione;
c) Le linee di intervento per la SISTEMAZIONE IDRICA, idrogeologica e idraulico-forestale e in generale la regimazione delle acque;
d) Le arre in cui sia opportuno istituire PARCHI o RISERVE naturali.
Il PTCP non ha praticamente avuto attuazione nella storia Italiana, principalmente per il principio di MUNICIPALITA’ che guida la politica amministrativa dei vari comuni che tendono a mantenere la maggior sovranità possibile sul loro territorio.
IL PIANO REGOLATORE GENERALE
Art.7/ L.1150/ 1942 stabilisce che “il piano regolatore generale deve interessare la totalità del territorio comunale”.
E’ uno strumento che in virtù della sua natura si caratterizza per globalità e organicità. Il comma II dello stesso articolo sancisce il contenuto del PRG anche se l’ elenco ivi contenuto non è assolutamente
esaustivo, anzi ne definisce i contenuti minimi. I limiti alle competenze del PRG sono però ben definiti: ogni aspetto regolato dal PRG deve essere finalizzato al CORRETTO USO DEL TERRITORIO.
1) Rete di comunicazioni stradali, ferroviarie e navigabili
2) Divisione del terr. Comunale in zone, definizione delle zone di espansione, definizione dei vincoli e caratteri di ogni zona
3) Definizione di aree pubbliche
4) Aree da riservare ad edifici pubblici e impianti di uso pubblico 5) I vincoli da osservare nelle aree paesistiche, storiche e ambientali 6) Le norme per l’ attuazione del piano
Il PRG costituisce in sintesi l’ insieme dei precetti necessari alla legittima e lecita esplicazione dell’ attività di sfruttamento del territorio.
La differenza col PTCP è che questo fornisce le caratteristiche generali per l’ assetto del territorio, mentre il PRG disciplina direttamente l’ attività urbanistico – edilizia. Se il PTCP fornisce delle direttive che possono essere derogate per giusta causa o entro certi limiti, il PRG pone dei LIMITI e dei VINCOLI dai quali non si può assolutamente prescindere. Il PRG è quindi uno strumento pianificatorio operativo e immediatamente PRECETTIVO.
LOCALIZZAZIONI E ZONIZZAZIONI
La LOCALIZZAZIONE è l’ allocazione sul territorio comunale delle opere pubbliche.
Questa scelta sia vincola l’ ENTE REALIZZATORE dell’ opera nel momento della concreta attuazione della previsione pianificatoria, sia vincola l’ area individuata come sede per l’ opera pubblica a tale destinazione con effetto immediato.
Non è specificato quali opere è prevista la localizzazione, si procede per via interpretativa, procedimento per il quale è necessario chiarire il concetto di “opera pubblica”.
L’ opera pubblica soggetta a localizzazione non ha principalmente funzione urbanistica, ma è strumentale ad altro interesse pubblico (ad esempio la Sede di Provincia) mentre l’ opera di URBANIZZAZIONE ha una finalità strumentale rispetto al perseguimento dell’ interesse pubblico urbanistico ovvero a dotare la città di tutte le strutture (anche accessorie) che permettono la piena fruibilità e vivibilità della città stessa.
Oggetto di LOCALIZZAZIONE sono quindi generalmente:
- Reti di comunicazione (vedi sopra) - Aree destinate ad uso pubblico - Aree riservate a edifici pubblici
Le opere soggette ad URBANIZZAZIONE sono invece quelle opere necessarie a conferire all’ insediamento le caratteristiche proprie di una città.
SI dividono in opere di urbanizzazione:
