INTRODUZIONE
Negli ultimi venti anni del secolo appena trascorso il rapporto complessivo tra l’amministrazione ed il cittadino è entrato in una crisi profonda: tanto da creare nella collettività la visione di uno Stato distante e lontano dai suoi membri.
L’opinione pubblica, negli ultimi decenni, sempre più percepiva la pubblica amministrazione come un apparato parassitario, ostile, autoritario, insensibile ai problemi dei cittadini e delle imprese.
La riforma della Pubblica amministrazione italiana, avviata negli anni novanta, sta raggiungendo importanti obiettivi per ottenere lo snellimento, la modernizzazione, il recupero di efficienza della macchina burocratica statale.
Nella società italiana ogni attore sociale è consapevole che l’inefficienza della pubblica amministrazione si riflette direttamente, con effetti negativi, sulla competitività delle imprese. L’introduzione delle normative sulla semplificazione amministrativa costituisce uno degli aspetti fondamentali del cambiamento possibile. Gli strumenti della semplificazione amministrativa possono permettere l’affermazione della “cultura del servizio” che deve sostituire quella
“cultura del sospetto” che per molti anni ha governato tanta parte della pubblica amministrazione italiana sancendo il “primato dell’autorità gerarchica”.1
Questo studio vuole illustrare le tappe fondamentali del cambiamento della pubblica amministrazione che si è avviato a partire dalla fine degli anni settanta ponendo una particolare attenzione alle norme relative alla semplificazione amministrativa e agli sviluppi che essa ha avuto anche in rapporto all’introduzione delle nuove tecnologie informatiche.
Il primo capitolo illustra la storia del processo di riforma, le sue condizioni ambientali e istituzionali: in breve si evidenzia la lenta maturazione dell’avvenimento, l’età della sua incubazione.
Il secondo capitolo è dedicato al momento in cui, agli inizi degli anni ’90, sono state emanate alcune leggi quadro che diventeranno il punto di riferimento di tutta la riforma della pubblica amministrazione.
1 Yves Meny, Jean Claude Thoenig, Le politiche pubbliche, Il Mulino, Bologna, 1991, p. 190
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Il terzo capitolo è dedicato all’analisi dello stato di attuazione della Legge 7 agosto 1990 n. 241 di riforma del procedimento amministrativo. Tale analisi è basata su una ricerca effettuata dall’ISTAT per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica.
Il quarto capitolo si propone di analizzare le recenti riforme e i progetti di innovazione determinati dalle nuove tecnologie con particolare riferimento alla trasformazione del procedimento “cartaceo” in procedimento “informatico”.
Nel quinto capitolo si affronta il tema del passaggio dalla semplificazione dei procedimenti alla democrazia elettronica favorita dai nuovi mezzi di comunicazione. A tale scopo vengono analizzati e commentati i dati del rapporto Censis 2004 sulle città digitali.
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CAPITOLO 1
La semplificazione amministrativa:
una vecchia questione ancora attuale
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1. La sfiducia dei cittadini nella pubblica amministrazione
La difficoltà del rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino rappresenta una delle tematiche più datate e affrontate, con scarso successo, dai tanti governi che si sono avvicendati alla guida del Paese e che ha un comune denominatore costituito dalla lentezza decisionale della pubblica amministrazione. Fino alla fine degli anni ottanta, all’evolversi del sistema sociale, non si era affiancata un’evoluzione, nello stesso senso, della pubblica amministrazione che continuava a tenere posizioni di supremazia nei confronti del cittadino concedendo, anziché offrendo servizi. La pubblica amministrazione operava in posizione monopolistica e, quindi, senza alcun termine di confronto.2 Gli apparati burocratici dell’amministrazione si sono spesso chiusi a riccio ed hanno opposto, alle novità legislative, una resistenza passiva, mentre gli stessi cittadini, per ignoranza dei loro diritti o per un realistico disincanto, si sono dimostrati spesso disattenti e poco propensi ad utilizzare gli strumenti che l’ordinamento offriva loro.3
Il distacco tra poteri pubblici e cittadini veniva ben sintetizzato nel 1979 dal Ministro per la Funzione Pubblica, Massimo Severo Giannini, nello studio sui problemi dell’amministrazione pubblica, noto come “rapporto Giannini”, quando paragonava lo Stato ad una creatura ambigua, irragionevole e lontana dai cittadini e dai loro bisogni. L’immagine di estraneità dipendeva, in larga parte, dalle leggi che non garantivano un sufficiente grado di informazione e di trasparenza relativamente ai procedimenti amministrativi. L’assenza di rapporti di comunicazione veniva individuata come una delle ragioni della sfiducia dei cittadini e delle imprese nei confronti della pubblica amministrazione. Secondo il Ministro Giannini i cittadini avrebbero potuto riacquistare le fiducia nella pubblica amministrazione a condizione di una radicale riforma della stessa.
Cancellare l’immagine negativa dei poteri pubblici rappresentava la condizione
2 Cfr. Sabino Cassese, Lo Stato Introvabile. Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane, Ed. Donzelli, Roma, 1998
3 Piero Aimo, La giustizia nell’amministrazione dall’Ottocento a oggi, Laterza, Roma, 2000, p.
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