U 06 142
2a Camera
SENTENZA
del 19 marzo 2007
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente affitto agricolo
1. … fa parte del Consorzio ovino di … dal 1998 e dal 1999 alpeggia circa un centinaio delle proprie pecore, di pura razza bianca alpina, sull’alpe di … e
… gestito da detto consorzio. La consorziata interveniva diverse volte presso gli organi esecutivi, onde organizzare meglio l’attività consortile, ma sempre senza successo. Il presidente del consorzio dal canto suo dimissionava nell’ottobre del 2004 e l’istituzione restava senza presidente e senza una vera e propria organizzazione. Il 21 agosto 2006, il comune informava il consorzio ovino di voler mettere a concorso gli alpi comunali. Non essendo per l’alpe … mai stato stipulato un contratto di affitto agricolo, il comune pregava gli organi consortili di voler considerare la comunicazione come una formale disdetta per il 31 dicembre 2006.
2. Mediante pubblicazione sul Foglio ufficiale cantonale del 30 novembre 2006, il Comune di … metteva a pubblico concorso tre alpi comunali per la durata di sei anni. Il 7 dicembre 2006, … proponeva la propria candidatura per l’alpe di … e …, precisando di agire in tal modo dopo che il consorzio di cui faceva parte non si era organizzato in alcun modo e non poteva pertanto prendere parte attiva al concorso. Il 18 dicembre 2006, in sede di assemblea comunale l’alpe di … e … veniva assegnato a …, l’alpe de … a … e l’alpe … all’unico interessato ...
3. Lo stesso giorno, … adiva il Tribunale amministrativo invocando la violazione della prescrizione cantonale giusta la quale, gli alpi destinati all’affitto dovrebbero essere messi a concorso entro il 1. agosto. Poiché le
disdette sarebbero pervenute tardivamente, i contratti si protrarrebbero di un anno. Inoltre nell’evenienza la disdetta avrebbe dovuto essere comunicata anche a tutti i consorziati, non avendo il Consorzio ovino di … più alcuna struttura ed essendo i proprietari di animali tenuti a versare una tassa erbatico anche per il periodo in cui gli animali alpeggerebbero a … e ... Non essendo a conoscenza di alcuna disdetta, l’istante era partita dal presupposto che il contratto d’affitto per l’alpe fosse stato tacitamente rinnovato per 6 anni. Sarebbe attualmente impossibile, sull’arco di soli tre mesi, trovare un alpeggio per la pura razza bianca alpina. Anche l’imposizione del tipo di animale da caricare sugli alpi non troverebbe riscontro nel regolamento comunale. Per tutti questi motivi, l’istante chiedeva l’annullamento della delibera operata.
4. Nella risposta del 12 gennaio 2007, il Comune di … postulava l’irricevibilità del ricorso ed eventualmente la sua reiezione. Per il comune convenuto la controversia sarebbe di mero carattere privato, come la prassi del Tribunale adito avrebbe già più volte precisato. Ma anche materialmente il ricorso andrebbe comunque respinto. In primo luogo l’istante non sarebbe legittimata ad invocare l’annullamento della delibera per gli altri due alpi, non avendo mostrato alcun interesse per voler affittare questi alpeggi. Per l’alpe
… e … non vi sarebbe poi alcun contratto d’affitto, non avendo il comune mai preteso il versamento di un fitto. Si tratterebbe pertanto di un contratto di comodato e il comune sarebbe in ogni momento legittimato a chiedere la restituzione della cosa di cui è proprietario. Il fatto che il comune avesse sempre preteso una tassa erbatico non inciderebbe sulla natura del contratto in parola. Per il resto, le parti sarebbero state informate dell’intenzione di mettere a pubblico concorso tutti gli alpi comunali a partire dal 2007. Nel 1956 l’assemblea comunale avrebbe poi deciso i tipi di animali da caricare sui diversi alpi, per cui la censura sollevata non sarebbe pertinente. Non trattandosi di un contratto di affitto agricolo ma di un comodato, la - impropriamente detta - disdetta non avrebbe dovuto essere comunicata ad altri che al consorzio e la stessa non avrebbe dovuto sottostare ad alcun termine. In ogni caso il termine - contemplato nelle disposizioni di applicazione cantonali - previsto entro il 1. di agosto per
l’appalto dei nuovi alpeggi, sarebbe un termine d’ordine, la cui inosservanza non potrebbe certo pregiudicare la validità delle delibere decise e dei relativi contratti di affitto.
5. Il 3 gennaio 2007, il Dipartimento dell’economia pubblica e socialità dei Grigioni rinunciava a prendere materialmente posizione sul ricorso.
6. Replicando e duplicando le parti si riconfermavano essenzialmente nelle rispettive allegazioni e proposte, precisandole.
7. In data 2 marzo 2007 anche … e … chiedevano che il ricorso venisse dichiarato inammissibile o eventualmente respinto.
Considerando in diritto:
1. a) Ai sensi dell’art. 48 della legge federale sull’affitto agricolo (LAAgr), le controversie risultanti dal contratto d’affitto sono decise dal giudice. Ne consegue che le questioni riguardanti l’esistenza e il contenuto di un contratto di affitto agricolo, come pure quelle attinenti alla conclusione o alla mancata conclusione di un simile contratto nonché alla natura dello stesso, sono di carattere privato e vanno evase dal giudice civile (GAAC 65.47). Le competenze dell’autorità amministrativa sono invece espressamente elencate all’art. 49 LAAgr e riguardano l’approvazione per quanto riguarda la riduzione della durata dell’affitto, l’affitto particella per particella, l’affitto complementare o l’ammontare del fitto. In questi casi all’autorità amministrativa viene chiesta una decisione di accertamento, poi impugnabile presso l’autorità cantonale di ricorso (art. 50 LAAgr). Per quanto stabilito all’art. 5 dell’ordinanza cantonale sull’agricoltura (OCAgr), l’ufficio di agricoltura è l’autorità competente per il rilascio delle autorizzazioni giusta art. 49 LAAgr. Le persone legittimate a presentare opposizione in questo contesto sono contemplate all’art. 6 OCAgr. Per il resto, l’art. 7 OCAgr ribadisce il principio secondo il quale per le controversie di diritto civile sull’affitto agricolo fanno stato le norme del codice di procedura civile.
b) La LAAgr contiene poi una riserva a favore dei cantoni, i quali possono prevedere un diritto preferenziale di affitto quanto ai titolari dello stesso e per quanto riguarda i pascoli di montagna. In questo caso, spetta ai cantoni che fanno uso di questa riserva regolare la rispettiva procedura. I Grigioni hanno fatto uso di tale facoltà agli art. 4 e 5 della legge cantonale sulla conservazione e il promovimento dell’agricoltura (LCAgr), legiferando sul diritto preferenziale di affitto e il diritto di godimento. Quest’ultimo riguarda l’obbligo per gli affittuari di alpi di assumere per l’estivazione il bestiame di proprietari residenti nel cantone (art. 5 LCAgr). Il diritto preferenziale di affitto di cui all’art. 4 LCAgr stabilisce invece l’ordine di preferenze di cui beneficiano enti e consorzi e in seguito agricoltori in caso di affitti a nuovo di alpi. Per questo tipo di controversie è pure competente il Tribunale amministrativo previo esaurimento delle vie di ricorso amministrativo al competente dipartimento (art. 29 LCAgr).
c) Nell’evenienza concreta, la problematica non rientra manifestamente nella competenza del giudice amministrativo in base alle disposizioni federali sull’affitto agricolo impugnabili presso la giurisdizione amministrativa giusta l’art. 49 LAAgr, non trattandosi di una controversia avente per oggetto la durata dell’affitto, l’affitto particella per particella, l’affitto complementare o l’ammontare del fitto. L’istante non pretende neppure di godere di un diritto preferenziale di affitto nei confronti dei tre pascoli montani che il comune ha deciso di affittare a nuovo, non avendo neppure proposta la propria candidatura per due dei tre oggetti messi a concorso. Per il terzo oggetto, l’istante non fa valere la violazione di un suo diritto preferenziale (essa non è infatti domiciliata sul territorio comunale e deve pertanto lasciarsi opporre, giusta l’art. 4 LCAgr, in ordine di priorità i rispettivi consorzi e poi i domiciliati), ma intende semmai agire per il consorzio ovino di cui è membro, senza però essere stata formalmente abilitata a farlo. Ne consegue che i pretesi vizi procedurali quali la tardiva pubblicazione del concorso, la mancata tempestività della disdetta del contratto e l’insufficiente informazione degli interessati nonché le censure materiali rivolte al tipo di bestiame ammesso sugli alpi e alla scelta degli affittuari sono di competenza
della giurisdizione civile. Ne consegue che i vizi addotti dalla ricorrente non possono essere sentiti in questa sede e che non è pertanto dato entrare nel merito del ricorso. Del resto il Tribunale ha più volte ribadita in questa materia la competenza del giudice civile (PTA 1989 no. 8, 1985 no. 7, 1982 no. 8 e STA 5/93), mentre per i casi espressamente lasciati dal legislatore alla competenza della giurisdizione amministrativa questo Giudice sarebbe comunque chiamato a statuire solo previo esaurimento delle vie di ricorso intermedie cioè a seconda dei casi dopo la decisione dell’ufficio di agricoltura o eventualmente del competente dipartimento.
2. a) Vada comunque precisato che anche un esame materiale del ricorso non avrebbe permesso un esito favorevole della controversia sulla questione principale che si pone nell’evenienza. Come è già stato evocato, la LAAgr lascia ai cantoni la facoltà di prevedere un diritto preferenziale in caso di affitto di pascoli di montagna. Affinché tale diritto possa essere debitamente esercitato, è però indispensabile che i cantoni che intendono fare uso di tale facoltà prevedano la pubblicazione dei contratti d’affitto per i pascoli di montagna (vedi FF 1982 I 274). Giusta l’art. 4 cpv. 3 LCAgr, in caso di previsto cambiamento dell’affittuario, gli alpi destinati all’affitto devono essere messi a concorso dal locatario sul Foglio ufficiale cantonale entro una data fissata dal Governo, che giusta quanto stabilito da quest’ultimo è il 1. agosto. Mentre per salvaguardare il diritto preferenziale è certamente indispensabile operare una pubblicazione ufficiale del nuovo affitto, la data entro la quale tale pubblicazione debba avvenire non può essere considerata che come una prescrizione d’ordine, la cui inosservanza non è come tale suscettibile di mettere in pericolo l’esercizio del diritto stesso. Per questo, dall’inosservanza della disposizione la ricorrente non può pretendere l’annullamento della procedura e la protrazione del contratto di affitto per almeno ancora un anno. L’agire dell’autorità comunale, benché non corretto su questo punto, non ha comunque accordato ad una determinata cerchia di concorrenti dei vantaggi rispetto all’istante, ma le difficoltà in termini temporali dovevano essere necessariamente le stesse per tutti i potenziali affittuari. Ne discende che dall’inosservanza del termine legale non possono essere dedotte delle conseguenze tanto gravi come la nullità della delibera,
dal momento che la legge neppure si esprime sulle eventuali conseguenze in caso d’inottemperanza della disposizione.
b) Nella propria presa di posizione il comune convenuto ha poi saputo debitamente comprovare che l’alpe - per cui la ricorrente aveva proposta la propria candidatura - non godeva neppure di un regolare contratto di affitto agricolo e che pertanto il proprietario dello stesso era libero di pubblicare il nuovo affitto con gli altri alpeggi comunali, senza essere legato a termini di disdetta. La corresponsione della tassa erbatico e in particolare la quota di questa che viene pretesa anche per gli animali che trascorrono l’estate sull’alpe in parola non può in alcun modo essere considerata come fitto ai sensi della definizione data dal contratto di affitto agricolo di cui all’art. 4 LAAgr. L’istante sostiene che se la pubblicazione fosse avvenuta entro il 1.
agosto, sarebbe stato possibile riorganizzare la struttura consortile e permettere al consorzio di ottenere l’assegnazione dell’alpe. Che l’organizzazione del consorzio ovino di cui è membro anche l’istante sia in pratica inesistente è noto alla ricorrente già dalle dimissioni del presidente nel 2004. Pretendere, ad oltre due anni da questo fatto, che la tardiva pubblicazione abbia compromesso gli interessi dei membri del consorzio è in queste condizioni perlomeno pretestuoso. In ogni caso non può essere l’autorità comunale a dover rispondere per notorie carenze strutturali interne del consorzio ovino. Comunicando al consorzio già nell’agosto 2006 con lettera raccomandata l’intenzione di mettere l’alpe a concorso, il comune ha indubbiamente dato sufficiente seguito ai propri obblighi legali nei confronti dell’alpigiano dell’alpe …, neppure legato da un formale contratto di affitto agricolo.
c) Per quanto riguarda la critica al tipo di animale da caricare sui rispettivi alpi, esiste a livello comunale dal 1956 una risoluzione assembleare in questo senso, per cui la restrizione è sorretta da una decisione popolare di carattere generale che vincola i cittadini. In assenza di una chiara disposizione regolamentare, rientrerebbe poi comunque nell’apprezzamento dell’autorità comunale stabilire quali alpi a livello comunale possano estivare quali tipi di animali, nella misura in cui non vengano con tale misura discriminati in modo
inammissibile determinati proprietari o violato l’art. 5 LCAgr. Concretamente poi, l’istante non pretende neppure di trovarsi limitata da questa scelta, giacché sull’alpe Lughezzon sono esplicitamente ammessi caprini e ovini. Il fatto che la distinzione non sia stata a suo tempo ripresa nel nuovo regolamento agricolo comunale, non la rende inapplicabile. Anche le eventuali pretese eccezioni già operate a favore dell’estivazione di cavalli non concernono concretamente la ricorrente né la situazione attuale, per cui non sussiste alcun interesse attuale ad una decisione in materia. Per il resto, la ricorrente non può chiedere di essere messa al beneficio di una pratica illegale, dal momento che l’autorità comunale manifesta la chiara volontà di volersi in futuro attenere alle disposizioni comunali applicabili.
3. a) Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Giusta le disposizioni transitorie della LGA, la procedura di ricorso si conforma al nuovo diritto se al momento della sua entrata in vigore non è ancora scaduto il termine di ricorso (art. 85 cpv. 2 LGA). Nell’evenienza il contenuto della pubblicazione che l’istante contesta appariva il 30 novembre 2006 e la decisione di delibera di cui viene chiesto l’annullamento veniva presa in occasione della seduta del 18 dicembre 2006. Tenendo in considerazione il fatto che i termini di ricorso non decorrono durante le ferie giudiziarie di Natale, il termine d’impugnazione veniva in ambedue i casi a scadenza solo nel 2007. Alla presente fattispecie si applicano pertanto le disposizioni della LGA e in particolare l’art. 78.
Questo prevede che la parte soccombente viene di regola obbligata a rimborsare alla parte vincente tutte le spese necessarie causate dalla procedura (cpv. 1). Ai comuni invece non vengono di regola assegnate ripetibili, se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (cpv.
2).
b) In conclusione, non è dato entrare nel merito del ricorso per i motivi esposti nei considerandi che precedono, non trattandosi di una controversia deferibile al giudice amministrativo. L’esito della causa giustifica l’assegnazione delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte soccombente (art. 72 ss. LGA). Mentre il comune non ha diritto alle
ripetibili, la parte convocata che si è avvalsa della collaborazione di un patrocinatore legale ha diritto al rimborso delle necessarie spese causate dalla procedura. Nell’evenienza, la presente fattispecie è alquanto simile al parallelo ricorso U 07 5, per cui nella determinazione dell’oggetto litigioso, nello studio degli atti e nella redazione delle prese di posizione al patrocinatore doveva essere possibile sfruttare tali sinergie. Per questo, il Tribunale considera consono ridurre le rispettive spese di patrocinio a fr.
1'500.-- per ogni singola procedura.
Il Tribunale decide:
1. Non si entra nel merito del ricorso nel senso dei considerandi.
2. Vengono prelevate
- una tassa di Stato di fr. 1'200.-- - e le spese di cancelleria di fr. 284.--
totale fr. 1'484.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. … versa a … e … complessivamente fr. 1'500.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
