2.3.1 La regola di fondo del principio
Abbiamo già detto sopra che in Cina i diritti di proprietà del suolo e degli edifici sono separati a causa del principio, di marca socialista, della proprietà pubblica del suolo. La proprietà privata sugli edifici (私人房屋所有权 sirenfangwu suoyouquan), riconosciuta dall’art. 9 della Costituzione 1978 è stata poi precisata dall’art. 13 della
Costituzione 1982: “Lo Stato tutela i diritti privati di proprietà sui redditi, risparmi, legittimamente acquisiti, edifici e sugli altri beni appartenuti ai cittadini...”. Questa
disposizione è stata modificata nel 2004, con l’inserimento della seguente statuizione: “I
beni dei cittadini, legalmente acquisiti, sono sacri e inviolabili...”; inoltre, l’art. 75 della
PGDC 101 e l’art. 64 della Legge sui diritti reali102 affermano anch’essi che i privati possono godere del diritto di proprietà sulle abitazioni.
Data la proprietà pubblica del suolo, su quest’ultimo i privati godono solo di diritti di uso, in particolare diritto d’uso su fondo destinato a costruzione (建设用地使 用权 jiansheyongdi shiyongquan) in città o su fondo a destinazione abitativa (宅基地使 用权 zhaijidi shiyongquan) in campagna.
100 Il concetto di “房 地 一 致 原 则” （fangdiyizhi yuanze） riconosciuto dalla Commissione
Legislativa del Comitato Permanente di ANP, comprende, come vedremo infra, “房 随地 走 ”
（fangsuidizou） e “地随房走” （disuifangzou）due situazioni che, infatti, sono le due facce di
una moneta, cfr. 全国人大常委会法工委编：《中华人民共和国物权法释义》，第 328-330 页(La Commissione Legislativa del Comitato Permanente di ANP, op cit, p. 328-330).
101 L’art. 75: “I beni privati dei cittadini comprendono i loro redditi, legittimamente acquisiti, edifici, risparmi, i beni di consumo, reperti archeologici, libri e materiali, alberi, bestiami, i mezzi di produzione che, in base delle leggi, sono permessi di possedere dai privati, e gli altri beni legali.” 《中华人民共和国民法通则》（ Zhonghuarenmingongheguo minfatongze, I principi generali del
diritto civile）, approvata 12 Aprile 1986.
102
L’art. 64: “I privati godono del diritto di proprietà sui loro redditi, edifici, beni di consumo, strumenti di produzione, materie prime e sugli altri beni mobili e immobili, legittimamente acquisiti.” 《中华人民共和国物权法》( Zhonghuarenmingongheguo wuquanfa, Legge sui diritti
Nella Legge sull’amministrazione del suolo del 1988 103 l’art. 2 ha stabilito la trasferibilità dei diritti di uso per costruzione su fondo statale o collettivoa titolo oneroso; successivamente, l’art. 2 del Regolamento provvisorio sulla concessione e sul
trasferimento del diritto di uso sul fondo statale nelle aree urbane104 ha confermato il principio della separazione dei diritti di proprietà e di uso sul suolo.
Con tali provvedimenti il diritto di uso su fondo destinato a costruzione, tipico delle aree urbane, è stato riconosciuto nell’ordinamento cinese e ammesso alla libera circolazione. Invece, il diritto di uso su fondo a destinazione abitativa, proprio delle aree rurali, e disciplinato, per la prima volta, nella bozza del Regolamento sui lavori delle
Comuni popolari rurali (《 农 村 人 民 公 社 工 作 条 例(修 正 草 案)》 nongcun renmingongshe gongzuotiaoli xiuzheng caoan), approvato il 27 Settembre 1962 dal
Comitato Centrale del Partito Comunista e poi riconosciuto nella Costituzione 1975, è rimasto assoggettato a una serie di limitazioni che incidono sulla circolazione del diritto stesso.
Con riferimento ai diritti d’uso, il Regolamento provvisorio sulla concessione e
sul trasferimento del diritto di uso sul fondo statale in area urbanadel 1990105, ha posto
103《 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 》(Zhonghuarenmingongheguo tudi guanlifa, Legge sull’
amministrazione della terra della RPC), stata approvata il 25 giugno 1986, emendata nel 1988, 1998
e 2004. Secondo la classificazione del suolo, vi sono tre tipi nella Legge sull’ amministrazione della
terra: fondo a destinazione agricola, fondo destinato a costruzione e fondo inutilizzato, ma il diritto
di uso su fondo destinato a costruzione nella Legge sui diritti reali è costituito soltanto sul suolo statale, invece, i diritti di uso sul collettivo fondo destinato a costruzione si possono dividere in due tipi: il diritto di uso su collettivo fondo destinato a costruzione (集 体 建 设 用 地 使 用 权,
jitijiansheyongdi shiyongquan) e il diritto di uso su fondo a destinazione abitativa(宅基地使用权, zhaijidi shiyongquan).
104《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(Zhonghuarenmingongheguo
chengzheng guoyoutudi shiyongquan churang he zhuanrang zanxingtiaoli, Regolamento Interim sulla Concessione e Trasferimento del Diritto di Uso sul Fondo Statale in Area Urbana della RPC),
approvato il 19 maggio 1990 da Consiglio di Stato, è il provvedimento che ha stabilito, per la prima volta in Cina, il completo regime del diritto di uso su fondo destinato a costruzione. Cfr., 高富平， 《建设用地使用权制度创新及其立法选择》，载《上海财经大学学报》2013 年第 02 期(Gao Fuping, “L’innovazione istituzionale e la scelta legislativa del diritto di uso su fondo destinato a
costruzione”, in Journal of Shanghai University of Finance e Economics, 2013, n. 02).
105
L’art. 23 del Regolamento provvisorio dispone: “土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附 着物所有权随之转让(Il trasferimento del diritto di uso su fondo ha ad oggetto anche i diritti di proprietà sugli edifici e sulle altre pertinenze su quel fondo).” L’art. 24 stabilisce: “……土地使用者 转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让……(Qualora il titolare del diritto di uso su fondo alieni gli edifici o le altre pertinenze su quel suolo, il diritto di uso sul fondo utilizzato si ritengono contestualmente alienati...)”
il principio del “房地一致原则” (fangdi yizhi yuanze, “integrazione dei diritti reali sul fondo e sugli edifici”) che, anche espresso con la frase a otto caratteri “房随地走，地 随 房 走”(fangsuidizou, disuifangzou), impone che i due elementi procedano simultaneamente nelle operazioni di trasferimento. 106 Le legislazioni successive, ossia la Legge sull’amministrazione degli immobili urbani del 1994 (中华人民共和国城市房 地产管理法, Zhonghua renmin gongheguo chengshi fangdichan guanlifa), la Legge
sulle garanzia (中华人民共和国担保法, Zhonghua renmin gongheguo danbaofa) del
1995, la Legge sull’amministrazione della terra del 2004, fino alla Legge sui diritti reali del 2007 hanno confermato il principio di “房地一致原则”.
Un punto più importante è che il principio “房地一致原则”, pur sostenendo l’integrazione di suolo e edificio nei trasferimenti, non implica l’integrazione dei due beni, i quali restano giuridicamente beni separati107.
2.3.2 La regola e le sue eccezioni
Il principio di “房 地 一 致 原 则” (fangdiyizhi yuanze) che lega i diritti di proprietà privata sugli edifici ai diritti di uso sul fondo (comprendendo il diritto di uso su fondo destinato a costruzione in città e il diritto di uso su fondo a destinazione abitativa in campagna) sul quale sono costruiti gli edifici (per uso residenziale, per uso industriale e per uso commerciale), ha due implicazioni due fondamentali:
A. Il titolare del diritto di uso su fondo deve essere lo stesso soggetto titolare del diritto di proprietà sugli edifici. Secondo il 房屋登记办法 (fangwu dengji banfa,
Misure sulla registrazione degli edifici), la coincidenza di titolarità del diritto di
106
Sun Xianzhong, op., cit., p. 138-139.
107
Il principio di “地随房走，房随地走” (disuifangzou，fangsuidizou) e la natura di inseparabilità
del suolo e dell’edificio sono ribaditti in una sentenza finale della Suprema Corte di Popolo—中国
长城资产管理公司济南办事处与济南金冠毛纺集团有限责任公司借款担保合同纠纷案(Jinan
Branch of China Great Wall Asset Management Corporation v.s. Jinan Jinguan Woolen Group Co., Ltd.), la quale è citata da 吴庆宝主编：《权威点评最高法院合同法指导案例》，中国法制出版社
2010 年 版 ， 第 194-206 页( A cura di Wu Qingbao, Commenti sui casi guida in materia
proprietà sugli edifici e di quello del diritto di uso sui fondi è un elemento necessario per adempiere alle formalità della registrazione immobiliar 108 . Nella prassi amministrativa, gli uffici del registro in alcune città più grandi, come Tianjin e Shenzhen, stanno avviando procedure di semplificazione attraverso la redazione di certificati congiunti di diritto di uso su fondo destinato a costruzione e di diritto di proprietà sugli edifici109.
B. Dei due diritti - quello d’uso sul fondo e quello di proprietà degli edifici - si deve disporre contestualmente. A questo proposito l’art. 32 della Legge sull’amministrazione degli immobili urbani dispone: “Quando si trasferisce o ipoteca un edificio, sono trasferiti o ipotecati simultaneamente la proprietà dell’edificio e il diritto di uso sul fondo occupato da tale edificio.” L’art. 146 e 147 della Legge sui diritti reali dispongono: “Il trasferimento, la permuta, il conferimento come quota di capitale o la donazione del diritto di uso su fondo destinato a costruzione, hanno ad oggetto anche gli edifici, le strutture e le pertinenze su quel fondo” e “Il trasferimento, la permuta, il conferimento come quota di capitale o la donazione degli edifici, delle strutture e delle pertinenze, hanno ad oggetto anche il diritto d’uso sul fondo destinato a costruzione dell’area che occupano”. L’art. 182 della stessa legge regola il rapporto tra gli edifici e il suolo occupato nel caso dell’ipoteca: “ (Comma 1)Quando è costituita una ipoteca su un edificio, questa si estende anche al diritto di uso su fondo destinato a costruzione relativo all’area occupata da tale edificio. Quando si costituisce ipoteca sul diritto di uso su fondo destinato a costruzione, questa si estende anche gli edifici su tale fondo. (Comma 2) Qualora il debitore ipotecario non abbia esteso l’ipoteca in conformità a
108房屋登记办法(fangwu dengji banfa，Misure sulla registrazione degli edifici), approvate nel
2008, il cui l’art. 8 dispone: “Per effettuare la registrazione degli edifici, ci si deve conformare al principio che il proprietario dell’edificio è coerente con il titolare del diritto di uso su fondo sul quale è costruito quello edificio.”
109 Infatti, il progetto dell’unificazione dei certificati del diritto di uso su fondo destinato a
costruzione e del diritto di proprietà sugli edifici si svolge da 1992 a Shenzhen, città pilota più importante in Cina nell’ attuazione del processo di “riforma e apertura”. Dopo il 2000, alcune città più interne, come Chongqin, Wuhan e Tianjin ecc., cominciano a realizzare quel progetto. Si vedano le notizie:《深圳率先实行“房地合一”产权证制度》，载《深圳商报》2010 年 9 月 20 日第 A13 版(“Il certificato congiunto per edifici e suolo realizzato a Shenzhen”, in Shenzhen Economic Daily, il 20 Settembre 2010, p. A 13) e 《 天 津:房 地 两 证 合 一 有 五 大 好 处 》(“Cinque vantaggi
dell’unificazione dei certificati del suolo e degli edifici in Tianjin”), è consultabile in cinese al sito:
quanto previsto nel precedente comma, il bene che non è stato ipotecato si considera ipotecato unitamente agli altri.” L’art. 36 della Legge sulle garanzia stabilisce: “Quando si costituisce una ipoteca su un edificio costituito sul fondo statale, legittimamente acquisito, questa si estende al diritto d’uso sul fondo statale relativo all’area occupata da tale edificio. Quando è costituita una ipoteca sul diritto di uso su fondo statale, si devono anche ipotecare gli edifici già esistenti su tale fondo.”
Tuttavia, su questo quadro di fondo, il sistema apre una serie di possibili variabili che finiscono per intaccare il principio“房 地 一 致 原 则”（fangdiyizhi
yuanze）. In primo luogo il Secondo il Regolamento sull’esecuzione della legge sull’amministrazione della terra e il Regolamento provvisorio sulla concessione e il trasferimento dei diritto di uso sui fondi statali in aree urbane110, prevedono che i governi locali o i titolari del diritto d’uso sul fondo statale possano dare in locazione i diritti stessi, così che possiamo trovarci di fronte a una situazione in cui il proprietario dell’abitazione non è titolare del diritto d’uso.
Inoltre sull’integrità del principio grava la presenza della pluralità dei regimi di registrazione immobiliare. Infatti, sebbene siano stati avviati progetti pilota per la gestione concomitante dei certificati relativi alla costituzione e alla circolazione dei diritti di uso e di proprietà, il sistema dei pubblici registri cinese è diversificato per gli uni e gli altri diritti. Alla luce delle leggi vigenti in Cina, la dichiarazione di registrazione relativa all’edificio si deve presentare al 房产管理局(fangchan guanliju, Ufficio dell’ amministrazione immobiliare), mentre la registrazione del diritto di uso su fondo è sottoposta al 国土资源局 (guotu ziyuanju, Ufficio per la Terra e le Risorse).
Nel complesso, vi sono cinque autorità qualificate in Cina per le registrazioni dei diritti reali sui beni immobili.
Questa situazione ha determinato l’emersione di numerosi casi problematici, molti dei quali sono insorti dall’esistenza ipoteche diverse che gravano sul diritto di proprietà dell’edificio e sul diritto di uso. Di fronte a tali casi dottrina e giurisprudenza
110
L’art. 4 del Regolamento provvisorio sulla concessione e il trasferimento del diritto d’uso sui
fondi statali nelle aree urbane dispone: “I titolari dei diritti di uso su fondo, legittimamente acquisiti,
hanno il diritto di trasferire, affittare, ipotecare o utilizzare per altre attività economiche. Lo stato tutela i loro diritti ed interessi legittimi.”
si sono divise circa la definizione dell’efficacia delle ipoteche e le conseguenze della diversa iscrizione111.