Nel paragrafo precedente, si è accennato al tentativo di differenziazione dell’interesse dei terzi che intervengono nei procedimenti ambientali per la tutela del proprio diritto alla salute.
Al riguardo, si è visto come l’esigenza di apertura ai privati all’interno del processo amministrativo contro atti che incidono in materia ambientale trovi conferma in disposizioni che consentono il loro intervento già nella fase di elaborazione di un provvedimento e obbligano l’amministrazione a tenere in considerazione le osservazioni presentate e a motivare le ragioni per le quali abbia inteso discostarsene.
Un’ulteriore spinta verso una maggiore apertura, sempre in ambito ambientale, alle esigenze di tutela processuale degli interessi dei soggetti privati, si è avuta, in ambito internazionale, con la Convenzione di Aahrus.
In particolare, il terzo pilastro della Convenzione garantisce il diritto del pubblico a ricorrere dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente istituito dalla legge, nei casi in cui non sia rispettato il diritto di accesso alle informazioni; il diritto di partecipazione del pubblico alle decisioni ambientali (in questo caso però il pubblico deve vantare un “interesse sufficiente”, ovvero deve dimostrare di subire o di poter subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale); il diritto ambientale nazionale.
fondamentali (la salute e l’ambiente), quando siano in gioco attività potenzialmente pericolose, ma delle quali è incerta l’effettiva portata lesiva. Sul punto, F. De Leonardis, Il principio di precauzione, in M. Renna, F. Saitta, Studi sui principi di diritto amministrativo, Milano, 2012, 416; F. Merusi, Dal fatto incerto alla precauzione: la legge sull’elettrosmog, in Foro amm., 2001, 222 ss.; S. Cassese, La nuova disciplina sulla protezione dalle esposizioni a campi elettromagnetici, in Giorn. dir. amm., 2001, 329 ss.; G. Manfredi, Note sull’attuazione del principio di precauzione in diritto pubblico, in Dir. pubbl., 2004, 1101; M. Cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente come sistema complesso, adattativo, comune, Torino, 2007, 261; B. Marchetti, Il principio di precauzione, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, 2011, 148 ss.
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Per accrescere l’efficacia di queste disposizioni, la Convenzione prevede che: “ciascuna Parte provvede affinché il pubblico venga informato della possibilità
di promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale e prende in considerazione l’introduzione di appositi meccanismi di assistenza diretti ad eliminare o ridurre gli ostacoli finanziari o gli altri ostacoli all’accesso alla giustizia”415.
415 Cfr. in particolare l’art. 9 della Convenzione in esame: “1. Nel quadro della propria
legislazione nazionale, ciascuna Parte provvede affinché chiunque ritenga che la propria richiesta di informazioni formulata ai sensi dell'articolo 4 sia stata ignorata, immotivatamente respinta in tutto o in parte, non abbia ricevuto una risposta adeguata o comunque non sia stata trattata in modo conforme alle disposizioni di tale articolo, abbia accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge. La Parte che preveda il ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale dispone affinché l'interessato abbia anche accesso a una procedura stabilita dalla legge, rapida e gratuita o poco onerosa, ai fini del riesame della propria richiesta da parte dell'autorità pubblica o da parte di un organo indipendente e imparziale di natura non giurisdizionale. Le decisioni definitive prese a norma del presente paragrafo sono vincolanti per l'autorità pubblica in possesso delle informazioni. Esse sono motivate per iscritto almeno quando l'accesso alle informazioni viene negato in forza del presente paragrafo. 2. Nel quadro della propria legislazione nazionale, ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico interessato a) che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa, b) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di detta Parte esiga tale presupposto, abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale e/o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni dell'articolo 6 e, nei casi previsti dal diritto nazionale e fatto salvo il paragrafo 3, ad altre pertinenti disposizioni della presente convenzione. Le nozioni di "interesse sufficiente" e di "violazione di un diritto" sono determinate secondo il diritto nazionale, coerentemente con l'obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia nell'ambito della presente convenzione. A tal fine si ritiene sufficiente, ai sensi della lettera a), l'interesse di qualsiasi organizzazione non governativa in possesso dei requisiti di cui all'articolo 2, paragrafo 5. Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti suscettibili di violazione ai sensi della lettera b). Le disposizioni del presente paragrafo non escludono la possibilità di esperire un ricorso preliminare dinanzi ad un'autorità amministrativa, né dispensano dall'obbligo di esaurire le vie di ricorso amministrativo prima di avviare un procedimento giudiziario, qualora tale obbligo sia previsto dal diritto nazionale.
3. In aggiunta, e ferme restando le procedure di ricorso di cui ai paragrafi 1 e 2, ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.
4. Fatto salvo il paragrafo 1, le procedure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 devono offrire rimedi adeguati ed effettivi, ivi compresi, eventualmente, provvedimenti ingiuntivi, e devono essere obiettive, eque, rapide e non eccessivamente onerose. Le decisioni prese in virtù del presente articolo sono emanate o registrate per iscritto. Le decisioni degli organi giurisdizionali e, ove possibile, degli altri organi devono essere accessibili al pubblico.
5. Per accrescere l'efficacia delle disposizioni del presente articolo, ciascuna Parte provvede affinché il pubblico venga informato della possibilità di promuovere procedimenti di natura amministrativa o
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In particolare, la Convenzione, all’art. 9, impone agli Stati parte di consentire l’accesso alla giustizia in tre diverse circostanze.
La prima è quella in cui si voglia tutelare il diritto di accesso alle informazioni ambientali. In tal caso, deve essere legittimato a ricorrere chiunque ritenga che la propria richiesta di informazioni sia stata ignorata, immotivatamente respinta o comunque chiunque ritenga di non aver ricevuto una risposta adeguata.
La seconda situazione è quella in cui si voglia contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni relativi ad autorizzazioni di attività con un impatto sull’ambiente aperte alla partecipazione del pubblico ai sensi dell’art. 6 della Convenzione. Il ricorso deve potere essere presentato dinnanzi a un organo giurisdizionale oppure, come alternativa o rimedio aggiuntivo, a un altro organo indipendente e imparziale.
La terza situazione è quella in cui si vogliono contestare atti od omissioni di privati o pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale. In tal caso, lo Stato deve prevedere una tutela giurisdizionale o, in alternativa, di natura amministrativa, e la convenzione fa rinvio al diritto nazionale per l’eventuale definizione di criteri che possono anche individuare la legittimazione al ricorso416.
L’Unione europea ha sottoscritto e poi ratificato la Convenzione di Aarhus (decisione del Consiglio 2005/370/CE). Perciò il legislatore dell’Unione europea ha, prima di tutto, provveduto ad attuarne le previsioni sui ricorsi contro gli atti delle istituzioni dell’Unione417.
giurisdizionale e prende in considerazione l'introduzione di appositi meccanismi di assistenza diretti ad eliminare o ridurre gli ostacoli finanziari o gli altri ostacoli all'accesso alla giustizia”.
416 Cfr. l’art. 9, comma 3, sopra riportato.
417 Con il Regolamento CE n. 1367/2006, infatti, si prevede all’art. 11 che le organizzazioni non governative che rispondano a taluni criteri siano legittimate a richiedere un riesame interno all’istituzione o all’organo comunitario che ha adottato l’atto amministrativo contestato o, in caso di presunta omissione amministrativa, che avrebbe dovuto adottare; tale richiesta è presupposto per un eventuale successivo ricorso alla Corte di Giustizia. Le condizioni che queste organizzazioni devono soddisfare consistono nel fatto che devono
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Inoltre, alcune direttive ripropongono quasi testualmente i contenuti della Convenzione, imponendone la trasposizione negli ordinamenti interni418.
La Corte di giustizia europea ha contribuito a chiarire alcuni elementi della disciplina dell’accesso alla giustizia ambientale419. Un primo
chiarimento consiste nell’aver riconosciuto che, nonostante nelle direttive si rimarchi che l’ambito di applicazione della disciplina è costituito da procedimenti aperti alla partecipazione del pubblico, non vi è alcun rapporto fra legittimazione ad agire e partecipazione al procedimento: gli obiettivi di chi partecipa al procedimento420 e di chi intende promuovere un
ricorso giurisdizionale, infatti, sono differenti421.
Nella normativa italiana il rispetto del terzo pilastro della Convenzione è assicurato dalla stessa normativa sull’accesso alle informazioni ambientali. Il d.lgs. n. 195 del 2005 prevede infatti che, contro le determinazioni dell’autorità pubblica concernenti il diritto di accesso all’informazione e nel caso di mancata risposta entro i termini previsti, il richiedente possa presentare ricorso in sede giurisdizionale o chiedere il riesame in sede
esser persone giuridiche indipendenti e senza fini di lucro, devono avere come obiettivo primario dichiarato quello della promozione della tutela dell’ambiente, devono essere costituite da più di due anni e devono perseguire attivamente l’obiettivo di tutelare l’ambiente. Infine, l’oggetto della richiesta di riesame interno deve rientrare nel loro obiettivo e nella loro attività.
418 I contenuti delle direttive non valgono a specificare, rispetto alla Convenzione di Aahrus, i concetti di “interesse sufficiente” o di “violazione di un diritto”: su questo punto le direttive fanno rinvio al diritto nazionale. Solo per i procedimenti giurisdizionali in materia di danno ambientale è stabilito che sono legittimate ad agire le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale.
419 Cfr. M.R. Monaco, La tutela dell’ambiente nella giurisprudenza amministrativa, Profili ricostruttivi, Bari, 2018, 33 ss.
420 Si tratta del “pubblico interessato”: la definizione, dopo avervi ricompreso i soggetti che possono subire gli effetti del provvedimento, rimanda di nuovo alla nozione di soggetti titolari di un interesse. In particolare, l’art. 1, co. 2, della direttiva 2011/92/UE definisce “d) “pubblico”: una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone; e) “pubblico interessato”: pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’art. 2, paragrafo 2, o che ha un interesse in tali procedure”.
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amministrativa422. La normativa rinvia alle procedure previste in tema di
accesso ai documenti amministrativi (legge n. 241 del 1990 e successive modifiche).
Un ulteriore canale di accesso per i cittadini alla giustizia in materia ambientale è costituito dalla possibilità, prevista dall’art. 309 del d.lgs. n. 152 del 2006, di sollecitare l’intervento statale per ottenere il risarcimento del danno ambientale423. Le regioni, le province autonome e gli enti locali, le
persone fisiche o giuridiche che vantano un interesse legittimo e le associazioni di protezione ambientale riconosciute ai sensi della legge n. 349 del 1986 possono sollecitare il Ministero dell’Ambiente a intervenire (presentando denunce e osservazioni corredate da documenti ed informazioni) per ottenere il risarcimento o la prevenzione del danno ambientale. Il Ministero dell’Ambiente è infatti legittimato ad agire per il risarcimento o la prevenzione del danno ambientale sia in via giurisdizionale (ricorrendo all’organo competente) che in via amministrativa (adottando un’ordinanza immediatamente esecutiva).
422 Cfr. art. 7. Tutela del diritto di accesso “1. Contro le determinazioni dell'autorità pubblica concernenti il diritto di accesso e nel caso di mancata risposta entro i termini di cui all'articolo 3, comma 2, il richiedente può presentare ricorso in sede giurisdizionale secondo la procedura di cui all'articolo 25, commi 5, 5-bis e 6 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero può chiedere il riesame delle suddette determinazioni, secondo la procedura stabilita all'articolo 25, comma 4, della stessa legge n. 241 del 1990, al difensore civico competente per territorio, nel caso di atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, o alla Commissione per l'accesso di cui all'articolo 27 della citata legge n. 241 del 1990, nel caso di atti delle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato”.
423 Cfr. l’art. 309 “1. Le regioni, le province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le
persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all'adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino previste dalla parte sesta del presente decreto possono presentare al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, depositandole presso le Prefetture - Uffici territoriali del Governo, denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l'intervento statale a tutela dell'ambiente a norma della parte sesta del presente decreto”. 2. Le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente, di cui all'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, sono riconosciute titolari dell'interesse di cui al comma 1. 3. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare valuta le richieste di intervento e le osservazioni ad esse allegate afferenti casi di danno o di minaccia di danno ambientale e informa senza dilazione i soggetti richiedenti dei provvedimenti assunti al riguardo. 4. In caso di minaccia imminente di danno, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nell'urgenza estrema, provvede sul danno denunciato anche prima d'aver risposto ai richiedenti ai sensi del comma 3”.
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Ai sensi dell’articolo 310, gli stessi soggetti che possono sollecitare l’azione del Ministero dell’Ambiente possono anche ricorrere al giudice amministrativo per chiedere l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati o contro il silenzio inadempimento del Ministero424.
Quanto alla legittimazione ad agire in giudizio per contestare la legittimità dei provvedimenti amministrativi produttivi di effetti sull’ambiente o delle omissioni dalle quali derivino effetti sull’ambiente, essa è riconosciuta non in quanto il ricorrente sia titolare dell’interesse diffuso alla tutela dell’ambiente, ma in quanto sia portatore di un interesse qualificato e differenziato, consistente nell’interesse a non subire disturbi o disagi sul godimento o sul valore di mercato del bene di sua proprietà oppure a non subire danni alla propria salute o alla propria qualità di vita425.
Per identificare i soggetti legittimati al ricorso, assume connotati particolari il criterio della vicinitas, che vale a differenziare la posizione delle persone fisiche o giuridiche che si trovino in una posizione di stabile vicinanza con l’area nella quale si verifichino gli effetti derivanti dai provvedimenti
424 Cfr. l’art. 310: “1. I soggetti di cui all'articolo 309, comma 1, sono legittimati ad agire, secondo i
principi generali, per l'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell'attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale. 2. Nell'ipotesi di cui al comma 1, il ricorso al giudice amministrativo può essere preceduto da una opposizione depositata presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare o inviata presso la sua sede a mezzo di posta raccomandata con avviso di ricevimento entro trenta giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell'atto. In caso di inerzia del Ministro, analoga opposizione può essere proposta entro il suddetto termine decorrente dalla scadenza del trentesimo giorno successivo all'effettuato deposito dell'opposizione presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. 3. Se sia stata presentata l'opposizione e non ancora il ricorso al giudice amministrativo, quest'ultimo è proponibile entro il termine di sessanta giorni decorrenti dal ricevimento della decisione di rigetto dell'opposizione oppure dal trentunesimo giorno successivo alla presentazione dell'opposizione se il Ministro non si sia pronunciato.4. Resta ferma la facoltà dell'interessato di ricorrere in via straordinaria al Presidente della Repubblica nel termine di centoventi giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell'atto o provvedimento che si ritenga illegittimo e lesivo”.
425 V. Cons. St., sez. V, 18 giugno 2015, n. 3118; Cons. Stato Sez. IV, Sent. 04-03-2019, n. 1462; Cons. Stato Sez. VI, Sent. 06-02-2019, n. 902; Cons. Stato Sez. VI, Sent. 24-04-2019, n. 2657; Cons. Stato Sez. V, Sent. 12-03-2019, n. 1643. Per la dottrina, cfr. M.R. Monaco, La tutela dell’ambiente nella giurisprudenza amministrativa, op. cit., 41 ss.; F. De Leonardis, Verso un ampliamento della legittimazione per la tutela delle generazioni future, Soveria Monnelli, 2010; S Guarino, La legittimazione a ricorrere in materia di provvedimenti autorizzatori alla realizzazione di impianti di energia da fonte rinnovabile, in Riv. giur. amb., 2013, 5, 602 ss.
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amministrativi o dalle omissioni dell’amministrazione, in tal modo attribuendo loro la legittimazione ad agire. Tale criterio, nelle situazioni coinvolgenti l’ambiente, è interpretato ampiamente: non come mera vicinanza geografica, ma come possibilità di risentire gli effetti (negativi) derivanti dal provvedimento o dall’omissione426.
Secondo alcune pronunce del giudice amministrativo, tuttavia, la legittimazione dei singoli ad agire a tutela dell’ambiente si fonda, in realtà, su un duplice criterio: la vicinanza con il sito interessato (intesa in senso ampio) e la prova concreta di un vulnus alla propria sfera giuridica derivante dagli atti impugnati427. La legittimazione ad agire, quale
condizione dell’azione, diventa quindi talmente legata alla seconda condizione dell’azione, cioè all’interesse al ricorso, da confondersi con essa428.
Nei ricorsi in materia ambientale esperiti dai terzi che si ritengono lesi dal provvedimento autorizzatorio rilasciato ad altri, l’interesse al ricorso si declina come necessaria dimostrazione del concreto pregiudizio, patito a causa degli atti o delle omissioni della pubblica amministrazione, di tipo economico, alla salute o alla qualità della vita429: dunque pregiudizio a diritti
o interessi altrui rispetto al bene-interesse ambiente.
426 Cons. St., sez. V, 27 giugno 2019, n. 4441; Cons. St., sez. IV, 27 marzo 2019, n. 2025; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 17 giugno 2019, n. 1394; Tar Sardegna, Cagliari, sez. I, 11 luglio 2014, n. 599; Tar Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 28 marzo 2013, n. 316; Cons. St., sez. V, 18 aprile 2012, n. 2234.
427 Cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2019, n. 3843; Cons. St., sez. IV, 14 febbraio 2019, n. 1048; Cons. St., sez. IV, 21 novembre 2013, n. 5528; Tar Molise, Campobasso, sez. I, 4 giugno 2013, n. 395.
428 Per la dottrina cfr. M.R. Monaco, La tutela dell’ambiente nella giurisprudenza amministrativa, Profili ricostruttivi, op. cit., 40 ss. Secondo alcuni orientamenti giurisprudenziali la vicinitas connota l’interesse a ricorrere: cfr. sul punto Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2011, n. 5986.
429Ex multis, v. Cons. Stato Sez. VI, Sent., 23 maggio 2017, n. 2416 ; Tar Veneto, Venezia, sez.
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