Gli accordi conclusi con Stati terzi

Nella maggior parte delle operazioni di PSDC analizzate nel Capitolo II, Stati terzi hanno contribuito fornendo mezzi e personale. Abbiamo visto che gli atti con cui il Consiglio istituisce le varie missioni di gestione delle crisi – sotto forma di azioni comuni – contengono sempre un articolo che riguarda la partecipazione di Stati terzi e che subordina quest’ultima alla sottoscrizione di un accordo con l’Unione europea. La disposizione, inoltre, prevede sempre che gli Stati terzi possano essere invitati «fatti salvi l’autonomia decisionale dell’Unione europea e il quadro istituzionale unico».

L’Unione europea e lo Stato non membro che desidera partecipare a un’operazione devono determinare le condizioni e i parametri giuridici cui sottoporre tale partecipazione. Questo avviene, appunto, tramite la conclusione di accordi bilaterali tra le due parti, accordi che risultano spesso molto simili tra loro. Allo scopo di facilitare e velocizzare la procedura di partecipazione di Stati terzi alle missioni di PSDC, il Consiglio ha elaborato e adottato un modello di accordo per la partecipazione di Stati terzi alle missioni militari789 e civili790 condotte dall’Unione europea. Per quegli Stati che intendono partecipare in maniera assidua alle operazioni di PSDC, inoltre, la definizione di accordi permanenti permette loro di accelerare la procedura di partecipazione e di manifestare l’intenzione di contribuire alle missioni di gestione delle crisi per più di una volta, oppure su base occasionale791. A tale

788

Stati non membri dell’Unione e non ospitanti le missioni.

789

Doc. del Consiglio 12047/04, Progetto di modello di accordo tra l’Unione europea e uno Stato terzo sulla partecipazione di uno Stato terzo ad un’operazione dell’Unione europea di gestione militare delle crisi, 3 settembre 2004.

790

Doc. del Consiglio 12050/04, Progetto di modello di accordo tra l’Unione europea e uno Stato terzo sulla partecipazione di uno Stato terzo ad un’operazione dell’Unione europea di gestione civile delle crisi, 3 settembre 2004.

791

C. TÖRŐ, “External State partners in ESDP missions: third country participation in EU crisis management”, in

133

scopo l’Unione europea ha introdotto degli “accordi-quadro” che si possano adattare agli Stati terzi, piuttosto che definire le varie condizioni caso per caso, a seconda dell’operazione in questione792. Tali accordi regolano gli aspetti giuridici e finanziari che concernono la partecipazione degli Stati terzi alla missione e lasciano impregiudicata «la natura specifica delle decisioni di partecipare ad un’operazione dell’UE di gestione di una crisi» da parte dello Stato terzo793.

Inizialmente, solo due Stati allora candidati a entrare nell’Unione europea (Romania794

e Bulgaria795) e un membro della NATO (la Norvegia796) conclusero un accordo-quadro con l’Unione. In seguito, altri Stati membri della NATO (Islanda797

, Canada798 e Turchia799) e l’Ucraina800

fecero lo stesso. Negli anni recenti, anche gli Stati Uniti801, la Moldavia802, l’Albania803, la Nuova Zelanda804 e la Serbia805 hanno sottoscritto un accordo-quadro per la partecipazione alle missioni di PSDC806.

792

Ibidem.

793

Si veda, a titolo esemplificativo, l’Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Turchia che istituisce un quadro per la partecipazione della Repubblica di Turchia alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 29 giugno 2006, G.U. L 189, 12 giugno 2006, p. 17, par. 6 del preambolo.

794

Accordo tra l’Unione europea e la Romania che istituisce un quadro per la partecipazione della Romania alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 22 novembre 2004, G.U. L 67, 14 marzo 2005, p. 14.

795

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Bulgaria che istituisce un quadro per la partecipazione della Repubblica di Bulgaria alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 24 gennaio 2005, G.U. L 46, 17 febbraio 2005, p. 50.

796

Accordo tra l’Unione europea e il Regno di Norvegia che istituisce un quadro per la partecipazione del Regno di Norvegia alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 3 dicembre 2004, G.U. L 67, 14 marzo 2005, p. 8.

797

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Islanda che istituisce un quadro per la partecipazione della Repubblica d’Islanda alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 22 novembre 2004, G.U. L 67, 14 marzo 2005, p. 2.

798

Accordo tra l’Unione europea e il Canada che istituisce un quadro per la partecipazione del Canada alle operazioni

dell’Unione europea di gestione delle crisi, 24 novembre 2005, G.U. L 315, 1° dicembre 2005, p. 21.

799

Supra nota n. 269.

800

Accordo tra l’Unione europea e l’Ucraina che istituisce un quadro per la partecipazione dell’Ucraina alle operazioni

dell’Unione europea di gestione delle crisi, 13 gennaio 2005, G.U. L 182, 13 luglio 2005.

801

Accordo quadro tra gli Stati Uniti d’America e l’Unione europea sulla partecipazione degli Stati Uniti d’America

alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 7 maggio 2011, G.U. L 143, 31 maggio 2011, p. 2.

802

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica moldova che istituisce un quadro per la partecipazione della

Repubblica moldova alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 13 dicembre 2012, G.U. L 8, 12 gennaio 2013, p. 2.

803

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Albania che istituisce un quadro per la partecipazione della

Repubblica d’Albania alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 5 giugno 2012, G.U. L 169, 29 giugno 2012, p. 2.

804

Accordo tra l’Unione europea e la Nuova Zelanda che istituisce un quadro per la partecipazione della Nuova

Zelanda alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 18 aprile 2012, G.U. L 160, 21 giugno 2012, p. 2.

805

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Serbia che istituisce un quadro per la partecipazione della

Repubblica di Serbia alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, 8 giugno 2011, G.U. L 163, 23 giugno 2011, p. 2.

806

Con una decisione datata 26 aprile 2010 il Consiglio aveva autorizzato «to open negotiations with a view to concluding agreements with Albania, Angola, Argentina, Australia, Bosnia and Herzegovina, Brazil, Chile, China, Croatia, the Dominican Republic, Egypt, the former Yugoslav Republic of Macedonia, India, Japan, Montenegro, Morocco, New Zealand, Serbia, South Africa and the United States, in order to establish a framework for their participation in EU crisis management operations». Si vedano le conclusioni del Consiglio degli Affari Esteri di

134

Tali accordi – che dedicano una sezione alle disposizioni valevoli per le operazioni civili di gestione delle crisi e un’altra sezione a quelle in vigore per le operazioni militari807

– presentano alcuni aspetti comuni: il personale assunto da uno Stato terzo rimane sotto il “comando generale” delle proprie autorità nazionali, mentre il controllo dell’operazione è trasferito al Capomissione (nelle operazioni civili) o al comandante dell’Operazione dell’UE (nelle operazioni militari); lo Stato terzo «si associa all’azione comune con la quale il Consiglio dell’Unione europea decide che l’UE condurrà un’operazione di gestione di una crisi»; lo Stato terzo assicura che il personale civile o militare partecipante all’operazione effettui la propria missione in conformità all’azione comune, al piano operativo e alle misure di attuazione808; gli Stati non membri che contribuiscono all’operazione devono coprire i costi conseguenti alla loro partecipazione, «tranne i costi soggetti a finanziamento comune in base al bilancio operativo dell’operazione»; lo Stato terzo ha gli stessi diritti e gli stessi obblighi, «in termini di gestione quotidiana dell’operazione», degli Stati membri dell’Unione europea che partecipano alla missione.

Sul primo aspetto, riguardante la catena di comando, è opportuno soffermarsi brevemente. Gli accordi-quadro di partecipazione, e quindi anche i singoli accordi bilaterali, prevedono, infatti, che l’insieme del personale e delle forze (nelle operazioni militari) che partecipa a una missione di PSDC «resta pienamente subordinato alle proprie autorità nazionali». In altre rare circostanze, è usata una terminologia leggermente differente, come nel caso dell’accordo sulla partecipazione di Cipro all’Operazione Artemis, in cui si afferma che tutte le forze e il personale partecipanti alla missione «restano interamente sotto il comando delle loro autorità nazionali»809, ma la situazione che ne deriva è sostanzialmente analoga. Questa circostanza fa sì, come vedremo meglio più avanti, che le truppe e il personale civile messo a disposizione dell’Unione europea dagli Stati terzi, così come per quanto riguarda quello “prestato” dagli Stati membri, rimangano sotto il “comando generale” o “pieno” (full command)810

del proprio Stato d’invio, laddove quest’ultimo trasferisce nelle mani dei vari comandanti delle operazioni militari o civili un controllo operativo (e tattico)

quel giorno, doc. del Consiglio 8979/10, p. 17.

807

Ad eccezione dell’accordo quadro con gli Stati Uniti, che non presenta nessuna sezione.

808

Da questi tre aspetti si deduce che gli accordi sulla partecipazione degli Stati terzi sono incentrati sul principio del rispetto dell’autonomia decisionale dell’Unione europea. KOUTRAKOS, “International Agreements”, cit., p. 170.

809

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Cipro, supra nota n. 469, art. 4(1).

810

L’ “EU Concept for Military Command and Control” citato in precedenza, infatti, definisce il full command come «[t]he military authority and responsibility of a commander to issue orders to subordinates. It covers every aspect of military operations and administration and exists only within national services». EU Concept, supra nota n. 335, Annex A, p. 28, § 3, lett. a.

135

e/o il comando (operational command and control811) su queste forze812.

Per quanto riguarda lo status del personale inviato dallo Stato terzo, esso è spesso regolato dall’accordo concluso tra Unione europea e Stato sul cui territorio è dispiegata la missione813. L’accordo-quadro con gli Stati Uniti pone come condizione che lo Stato terzo possa analizzare l’accordo prima di decidere se partecipare o no all’operazione; nel caso in cui non sia stato concluso nessun accordo con lo Stato ospitante, le parti si consultano e si mettono d’accordo «su uno strumento alternativo appropriato riguardante lo status del contingente [dello Stato terzo in questione] del suo spiegamento, salva la responsabilità generale dell’UE per l’adozione di disposizioni con il paese ospitante sullo status del personale e delle unità dell’UE»814.

Un certo numero di accordi, inoltre, tende a porre l’accento sull’importanza globale che ha l’eventuale riuscita della missione militare in questione, includendo una disposizione che richiede alle forze e al personale dello Stato terzo di conformare «l’esercizio delle loro funzioni e la loro condotta ai soli interessi dell’operazione dell’UE di gestione militare della crisi»815. Questa norma, tuttavia, non è sempre formulata in maniera analoga in tutti gli accordi: ad esempio, per quanto riguarda la missione EULEX Kosovo, gli accordi sulla partecipazione di Svizzera e Croazia includevano questa disposizione nei medesimi termini, mentre nell’accordo sottoscritto con gli Stati Uniti la portata della norma è sensibilmente più attenuata816.

Fatto salvo quanto disposto dall’accordo tra Unione europea e Stato ospitante, il personale e le forze inviati dallo Stato terzo sono, inoltre, sottoposti alla giurisdizione del

811

Il comando operativo è definito come «[t]he authority granted to a commander to assign missions or tasks to subordinate commanders, to deploy units, to reassign forces and to retain or delegate operational and/or tactical control as the commander deems necessary», mentre il controllo operativo è «[t]he authority delegated to a commander to direct forces assigned, so that the commander may accomplish specific missions or tasks which are usually limited by function, time or location; to deploy units concerned and to retain or assign tactical control of those units. It does not include authority to assign separate employment of components of the units concerned. Neither does it of itself, include administrative or logistic responsibility». Ivi, lett. b-c.

812

Si veda, a mero titolo esemplificativo, l’accordo tra l’Unione europea e il Montenegro sulla partecipazione del Montenegro all’operazione militare dell’Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia (operazione Atalanta),

supra nota n. 403, art. 5(2).

813

Si vedano, ad esempio, gli accordi di partecipazione con Cipro per l’Operazione Artemis, supra nota n. 469, art. 3; con la Repubblica Ceca per l’Operazione Concordia, supra nota n. 447, art. 3; con la Slovenia per l’Operazione EUPM in Bosnia-Erzegovina, G.U. L 239, 25 settembre 2003, p. 29, art. 3.

814

Accordo quadro tra gli Stati Uniti d’America e l’Unione europea sulla partecipazione degli Stati Uniti d’America

alle operazioni dell’Unione europea di gestione delle crisi, supra nota n. 802, art. 3(1).

815

Si veda l’art. 1(4) degli accordi sulla partecipazione conclusi con Svizzera, Marocco, Albania, Nuova Zelanda e Argentina per l’Operazione Althea, cit.

816

L’art. 1(4), cit., dispone che «gli Stati Uniti garantiscono che il personale distaccato conformi appieno l’esercizio delle sue funzioni e la sua condotta agli obiettivi e agli interessi dell’EULEX KOSOVO».

136 proprio Stato d’invio817

. Questa norma sembrerebbe configurare una situazione di ripartizione di competenze giurisdizionali tra Stati d’invio e Stato territoriale, che – al pari di quanto visto in precedenza – non sembra concordare sempre, in punto di diritto, con quanto previsto dagli accordi sottoscritti dall’Unione europea con lo Stato ospitante che si applicano anche agli Stati terzi che partecipano a un’operazione, con particolare riferimento ai privilegi e alle immunità concessi818. Gli accordi contengono, infine, anche norme sulla protezione di informazioni classificate dell’Unione europea, sulla composizione delle controversie riguardanti l’interpretazione del trattato (attraverso mezzi diplomatici)819

, una clausola sull’inadempienza che permette a ciascuna delle due parti di denunciare l’accordo e disposizioni particolari per missioni specifiche820.

Da quanto illustrato, si può evincere che i tratti in comune degli accordi con Stati terzi sono numerosi, ma il grado di dettaglio di ciascuno di questi è molto variabile; talvolta esso cambia anche in maniera considerevole, tanto da suggerire che il principio cardine nella redazione di tali trattati è quello della “differenziazione,” che viene applicata anche sulla base del peso del Paese terzo partecipante alla missione e sul ruolo che esso – nell’ambito di quest’ultima – ricopre821

. Per questa ragione, sembra avere una ridotta utilità il modello di accordo elaborato dall’Unione europea per la partecipazione di Stati terzi a operazioni militari e civili.

In conclusione, è opportuno osservare che, nonostante molte siano le norme regolanti

817

Art. 3(3) degli accordi quadro con Islanda, Norvegia, Romania, Bulgaria, Canada, Turchia, Albania, Serbia e Ucraina. Tale disposizione cambia leggermente negli accordi quadro con Moldavia e Nuova Zelanda, in cui si aggiunge che «[n]ei casi in cui le forze della Repubblica moldova [Nuova Zelanda] operino a bordo di una nave o di un aeromobile di uno Stato membro dell’UE, quest’ultimo esercita la giurisdizione conformemente alle proprie leggi e procedure nazionali» (art. 3.3).

Differisce, invece, in parte l’accordo quadro con gli Stati Uniti, il cui articolo 3(3) dispone che «[n]ella misura consentita dalle proprie leggi e dai propri regolamenti, gli Stati Uniti hanno il diritto di esercitare competenza sul loro personale distaccato nel paese dove è condotta l’operazione». Non è ben chiaro il significato della locuzione «esercitare competenza», ma probabilmente si tratta di un’inesattezza nella traduzione, in quanto la versione inglese dell’accordo opportunamente riporta la locuzione «to exercise jurisdiction». Ad ogni modo, la portata della norma dell’accordo quadro con gli Stati Uniti non differisce, nella sostanza, da quelle degli altri accordi.

818

Non sembra peraltro contribuire a fare chiarezza sulla questione la disposizione alquanto vaga ed astratta – spesso presente negli accordi di partecipazione di Stati terzi – che prevede che, «fatte salve le disposizioni sullo status della missione», lo Stato d’invio esercita la giurisdizione sul proprio personale.

819

Il primo accordo a contenere una disposizione in tal senso fu quello sulla partecipazione della Turchia all’Operazione EUPOL Proxima. Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Turchia sulla partecipazione di quest’ultima alla missione di polizia dell’Unione europea nell’ex Repubblica iugoslava di Macedonia (EUPOL Proxima), 10 settembre 2004, G.U. L 354, 30 novembre 2004, p. 90.

820

Ad esempio, l’accordo sulla partecipazione della Croazia all’Operazione Atalanta contiene un allegato che si applica nei casi in cui le forze croate arrestino persone «che hanno commesso o sono sospettate di aver commesso atti di pirateria o rapine a mano armata nelle acque territoriali della Somalia» (art. 3 accordo, cit.). L’allegato elenca le condizioni che dovrebbero regolare le modalità di trasferimento di queste persone in vista del loro giudizio e detenzione da parte della forza navale dell’Ue e dei beni sequestrati in possesso dell’EUNAVFOR, da quest’ultima alla Croazia.

821

137

la partecipazione di Stati terzi alle operazioni di PSDC dell’Unione, vi sono, a nostro parere, ancora delle lacune, o meglio degli aspetti ancora non del tutto chiari – evidentemente causati anche dalla natura ancora in fase di evoluzione e dalla prassi ancora relativamente scarsa – che riassumiamo in questa sede sotto forma delle seguenti domande822: che ruolo riveste lo Stato terzo nella gestione quotidiana e nel comando dell’operazione? L’esclusività dell’esercizio della giurisdizione da parte dello Stato d’invio sul proprio personale, prevista da molti accordi di partecipazione, come si può conciliare con le norme che accordano un’immunità agli agenti che prendono parte alla missione? Il trasferimento di autorità operato a favore dello Stato terzo che partecipa a un’operazione di gestione delle crisi comporta anche un trasferimento di competenze? Quest’ultima questione si ricollega più strettamente al tema della posizione giuridica degli Stati terzi partecipanti a una missione di PSDC e degli eventuali profili di responsabilità internazionale che ne potrebbero scaturire, argomenti che saranno analizzati più avanti.