Il SOFA UE

Nell’ambito degli accordi che stabiliscono procedure di ricorso tra Stati membri, conviene accennare brevemente al contenuto del SOFA UE768. Si tratta di un accordo del 2003 – non ancora in vigore769 – concluso tra gli Stati membri dell’Unione europea al fine di regolare lo

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Art. 15, par. 2.

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“Accordo tra gli Stati membri dell’Unione europea relativo allo statuto dei militari e del personale civile distaccati presso le istituzioni dell’Unione europea, dei quartieri generali e delle forze che potrebbero essere messi a disposizione dell’Unione europea nell’ambito della preparazione e dell’esecuzione dei compiti di cui all’articolo 17, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea, comprese le esercitazioni, nonché dei militari e del personale civile degli Stati membri messi a disposizione dell’Unione europea per essere impiegati in tale ambito (SOFA UE)”, G.U. C 321, 31 dicembre 2003, p. 6.

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Ai sensi dell’articolo 19(3), l’accordo «entra in vigore il primo giorno del secondo mese successivo alla notifica dell’espletamento delle procedure costituzionali [...] da parte dell’ultimo Stato membro». Nel momento in cui si scrive (3.9.2015), soltanto Danimarca e Irlanda non hanno ratificato l’accordo. Si consulti, a tal proposito, la pagina web del Consiglio relativa allo status degli accordi (http://www.consilium.europa.eu/it/documents- publications/agreements-conventions/). Per quanto riguarda l’Italia, il trattato è stato ratificato con la legge n. 114

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status delle loro forze e del loro personale dispiegato sul territorio di un altro Stato membro770

e redatto sul modello del SOFA NATO. Il suo ambito di applicazione è limitato sotto quattro diversi aspetti.

Per prima cosa, l’Accordo si applica esclusivamente alle persone e alle entità definite nell’articolo 1771

. Inoltre, il SOFA UE si applica alle persone indicate dall’articolo 1 solo laddove queste siano coinvolte in attività «nell’ambito della preparazione e dell’esecuzione dei compiti di cui all’articolo 17, paragrafo 2 del TUE [ora, art. 43, par. 1 TUE], comprese le esercitazioni»772. In terzo luogo, come detto, l’Accordo regola esclusivamente lo statuto delle forze dispiegate sul territorio di un altro Stato membro773, che ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 5, lett. a, comprende il solo territorio metropolitano, anche se il sotto-paragrafo b) conferisce ad ogni Stato membro la possibilità di notificare al Segretario Generale del Consiglio dell’Unione che l’accordo si applicherà «anche ad altri territori delle cui relazioni internazionali è responsabile». Infine, il SOFA UE è sottoposto a ciò che può essere definito il “principio di sussidiarietà”774

, nella misura in cui fornisce un ulteriore riferimento normativo allorché siano già in vigore altri accordi che regolano lo status delle forze dell’Unione europea. Per tale ragione, l’Accordo specifica che le norme contenute nelle Parti I e III «si applicano soltanto ai quartieri generali, alle forze e al relativo personale che potrebbero essere messi a disposizione dell’Unione europea nell’ambito della preparazione e dell’esecuzione dei compiti di cui all’articolo 17, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea [ora, art. 43(1)

TUE], comprese le esercitazioni, nella misura in cui lo statuto di detti quartieri generali, forze

e relativo personale non è disciplinato da un altro accordo». In caso di sovrapposizione di più accordi, il paragrafo seguente dispone che «possono essere stabilite modalità specifiche tra l’UE e gli Stati o le organizzazioni interessate al fine di convenire quale accordo sia applicabile per l’operazione o l’esercitazione in questione»775

.

del 3 agosto 2009.

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Per un’analisi dettagliata dell’accordo, si vedano A.SARI, “The European Union Status of Forces Agreement (EU

SOFA)”, in Journal of Conflict and Security Law, vol. 13, 2008, pp. 353-391 e J. VOETELINK, “The EU SOFA: The

European Union Status of Forces Agreement”, in Revue de Droit Militaire et de Droit de la Guerre, vol. 44, 2005, pp. 19-37.

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Queste sono: «militari»; «personale civile»; «persona a carico»; «forza»; «quartieri generali»; «Stato d’origine»; «Stato ospitante».

772

Considerando n. 2, SOFA UE. Tali attività comprendono «le missioni umanitarie e di soccorso, le attività di mantenimento della pace e le missioni di unità di combattimento nella gestione di crisi, ivi comprese le missioni tese al ristabilimento della pace». L’articolo 43(1) del TUE, come abbiamo visto, ha ampliato lo spettro di azioni, aggiungendo le azioni congiunte in materia di disarmo, le missioni di consulenza e assistenza in materia militare e le missioni di prevenzione dei conflitti.

773

Come afferma il considerando n. 3, «[s]arà necessario concludere accordi specifici con i paesi terzi interessati in caso di esercitazioni o operazioni eseguite al di fuori del territorio degli Stati membri».

774

SARI, “The European Union Status of Forces Agreement”, cit., p. 366.

775

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Da quanto appena illustrato, si evince come l’ambito applicativo ratione materiae del SOFA UE sia relativamente ristretto. Pur indirizzandosi a una vasta cerchia di persone e strutture esso si limita, infatti, a regolare le attività condotte nell’ambito della PSDC che avvengono sul territorio di uno Stato membro, alla condizione che non sia già in forza un altro accordo. Tra le disposizioni più rilevanti, vi è senz’altro l’articolo 8, che conferisce al personale militare e civile un’immunità dalla giurisdizione civile e penale per gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni ufficiali che perdura anche una volta terminato l’incarico776

(paragrafo 1), configurando un’immunità di tipo funzionale.

Un’altra norma importante è quella contenuta nell’articolo 17, per cui «[l]e autorità dello Stato d’origine hanno il diritto di esercitare i poteri di giurisdizione penale e disciplinare loro conferiti dalla legislazione dello Stato d’origine sui militari nonché sul personale civile laddove quest’ultimo sia soggetto alla legislazione vigente per una o tutte le forze armate dello Stato d’origine, a motivo del suo impiego con dette forze»777

. Questa disposizione si collega a quella prevista dall’articolo 5, paragrafo 7, del SOFA modello poc’anzi analizzato, secondo la quale lo Stato di nazionalità dell’individuo che abbia commesso un illecito nel territorio di uno Stato terzo agendo nell’ambito di una missione di PSDC può esercitare la giurisdizione penale o civile nei suoi confronti. Tuttavia, a differenza di quanto previsto nel SOFA modello, la portata del SOFA UE è ragionevolmente più ampia, poiché regola anche quelle situazioni in cui siano le autorità dello Stato ospitante a dovere pronunciarsi oppure quando vi sia un concorso di giurisdizione.

A tal proposito, il paragrafo 2 del medesimo articolo prevede il diritto di esercizio della giurisdizione da parte dello Stato ospitante nei confronti del personale civile o militare «per quanto riguarda i reati commessi nel territorio dello Stato ospitante punibili in base alla legge di detto Stato». I paragrafi 3 e 4 specificano, rispettivamente, che le autorità dello Stato d’invio (o dello Stato ospitante) hanno giurisdizione esclusiva sul personale civile e militare «per i reati punibili in base alla legge dello Stato d’origine [o dello Stato ospitante], inclusi quelli contro la sicurezza di tale Stato, ma non in base alla legge dello Stato ospitante [o dello

Stato d’origine]». Il paragrafo 6, invece, si occupa delle situazioni in cui sia lo Stato d’invio

sia quello ospitante sono competenti a giudicare, ovvero nel caso di fattispecie criminose previste dalle legislazioni di entrambi gli Stati. La disposizione sembra delineare, a tutti gli effetti, una ripartizione di competenze giurisdizionali, poiché specifica le circostanze in cui è

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Si tratta, quindi, di un’immunità funzionale, ovvero limitata solo agli atti ufficiali e che non copre gli illeciti commessi a titolo privato.

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lo Stato di origine ad avere priorità nell’esercizio della giurisdizione (lett. a), ovvero per «i reati rivolti unicamente contro la proprietà o la sicurezza di detto Stato o ai reati rivolti unicamente contro la persona o la proprietà di un militare o di un membro del personale civile di detto Stato o di persona a carico» (i) e per i reati «derivanti da qualsiasi atto o omissione compiuti in servizio» (ii), riservando allo Stato ospitante la priorità nell’esercizio della giurisdizione in tutti gli altri casi (lett. b). È appena il caso di osservare che, poiché la gran parte degli atti penalmente punibili in uno Stato membro è tale anche in tutti gli altri Stati dell’Unione, il numero di reati penali che potrebbe dare luogo ad una giurisdizione esclusiva è destinato ad essere alquanto basso778.

Merita una menzione, infine, l’articolo 18 regolante le richieste d’indennizzo tra Stati membri. Esso dispone che ogni Stato membro debba rinunciare a richiedere l’indennizzo per i danni arrecati alla sua proprietà nell’ambito dell’attuazione dei compiti previsti dall’articolo 17(2) del TUE779, nei casi in cui il danno sia causato da un militare o da un membro del personale civile nell’esercizio delle sue funzioni oppure sia «causato da un veicolo, natante o aereo dell’altro Stato membro utilizzato dai suoi servizi, a condizione che il veicolo, il natante o l’aereo che ha causato il danno sia stato utilizzato in relazione ai compiti citati o che il danno sia stato causato a beni utilizzati nelle stesse condizioni da un veicolo». La richiesta d’indennizzo è inoltre preclusa verso un qualsiasi altro Stato membro nel caso in cui un proprio connazionale sia stato ucciso o ferito nell’esercizio delle sue funzioni ufficiali780.

Per quanto riguarda le richieste d’indennizzo originate da atti compiuti al di fuori delle funzioni ufficiali781, la prassi prevista dall’accordo è la seguente782: dapprima, vi è un esame delle richieste da parte delle autorità dello Stato ospitante; successivamente, le richieste vengono trasmesse allo Stato d’origine, il quale decide se darvi seguito stabilendone, eventualmente, l’importo; se è offerto un indennizzo ex gratia e il richiedente lo accetta, lo Stato d’origine effettua il pagamento e ne informa le autorità locali; nelle more della procedura, lo Stato ospitante ha il diritto di avviare un’azione legale nei confronti di un militare o di un membro del personale civile dell’Unione europea. Qualora una controversia circa l’importo di un indennizzo non possa essere risolta tramite trattative tra Stati membri,

778

SARI, “The European Union Status of Forces Agreement”, cit., p. 371.

779

Ora, art. 43, par. 1 TUE.

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«Ciascuno Stato membro rinuncia a qualsiasi richiesta di indennizzo nei confronti di qualsiasi altro Stato membro nel caso in cui un militare o un membro del personale civile dei suoi servizi abbia subito ferite o sia deceduto nell’esecuzione delle sue funzioni ufficiali», art. 18(4) SOFA UE.

781

Nel caso in cui la valutazione di tale circostanza dia luogo a controversie, la questione deve essere risolta mediante trattative tra gli Stati membri, ex art. 18(8) SOFA UE.

782

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essa dovrà essere assegnata a un arbitro scelto dalle due parti tra i cittadini dello Stato ospitante che esercitano «un’alta funzione giurisdizionale»783. Se non si arriva a un accordo sull’arbitro, ogni Stato membro potrà chiedere al Presidente della Corte di Giustizia dell’Unione di scegliere una persona con tali caratteristiche.

L’eventuale entrata in vigore del SOFA UE è da accogliere senz’altro positivamente in quanto, regolando la posizione giuridica del personale militare impiegato all’estero e permettendo così il transito e il dispiegamento di personale civile e militare in un altro Stato membro, contribuirebbe all’effettiva realizzazione degli obiettivi della PSDC. Da un punto di vista meramente pratico, inoltre, tale Accordo può rappresentare un incentivo per portare alla diminuzione del numero di trattati bilaterali e di altri strumenti sottoscritti allo scopo di regolare lo status del personale civile e militare impiegato nell’ambito della PSDC, sebbene tale visione ottimistica non sia accolta unanimemente in dottrina784.

In attesa che il SOFA UE entri in vigore, sono applicati altri accordi, come, ad esempio, il SOFA NATO, oppure sono promosse delle specifiche intese tra le parti, ad esempio tra un Quartier generale operativo dell’Unione e lo Stato ospitante. Inoltre, nel 2004 è stato stipulato un Accordo UE sulle richieste d’indennizzo785, non ancora in vigore786, che va a regolare le fattispecie non coperte dal SOFA UE787. La dichiarazione da parte degli Stati membri allegata all’Accordo afferma, peraltro, che «[f]irmando il presente accordo, tutti gli Stati membri, si adopereranno, nella misura in cui il loro ordinamento giuridico interno lo consenta, per limitare quanto più possibile le richieste d’indennizzo nei confronti di un altro Stato membro nel caso in cui un militare o un membro del personale civile abbia subito ferite o sia deceduto ovvero siano stati causati danni ai beni di loro proprietà o da essi utilizzati o gestiti, salvo in caso di negligenza grave o comportamento doloso».

783

Art. 18(11).

784

Si veda, a tal proposito, l’opinione di Sari, secondo cui «[r]egardless of the eventual entry into force of the EU SOFA, it seems that the legal status of the military and civilian personnel operating in the context of the ESDP will continue to be governed by a number of distinct legal regimes and instruments in the foreseeable future». SARI, “The European Union Status of Forces Agreement”, cit., p. 391.

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Accordo tra gli Stati membri dell’Unione europea relativo alle richieste di indennizzo presentate da uno Stato

membro nei confronti di un altro Stato membro per danni causati ai beni di sua proprietà o da esso utilizzati o gestiti o nel caso in cui un militare o un membro del personale civile dei suoi servizi abbia subito ferite o sia deceduto nell’ambito di un’operazione dell’UE di gestione delle crisi, G.U. C 116, 30 aprile 2004, p. 1.

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Nel momento in cui si scrive (3.9.2015), soltanto Danimarca e Irlanda non hanno ratificato l’accordo. Il trattato è stato ratificato dall’Italia con la legge n. 114 del 3 agosto 2009, la stessa che ha reso efficace per l’Italia il SOFA UE.

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Infatti, come afferma il considerando n. 3 dell’Accordo sulle richieste d’indennizzo, «[l]e disposizioni dell’articolo 18 del SOFA UE non si applicano alle richieste di indennizzo presentate da uno Stato membro nei confronti di un altro Stato membro per danni causati ai beni di sua proprietà o nel caso in cui un militare o un membro del personale civile dei suoi servizi armati abbia subito ferite o sia deceduto, qualora l’atto che ha causato il danno, le ferite o il decesso si sia verificato nel territorio dei paesi terzi in cui è condotta o sostenuta l’operazione UE di gestione delle crisi oppure in alto mare».

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Tutti questi accordi e intese regolanti temi specifici quali le richieste d’indennizzo o le procedure per la presentazione di ricorsi presentano ovviamente grandi differenze rispetto al contenuto dei SOFAs conclusi con gli Stati ospitanti un’operazione militare. In ogni caso, dal momento che i due trattati prinicpali non sono ancora entrati in vigore, la loro rilevanza a livello pratico, e soprattutto il loro impatto sul tema della responsabilità internazionale dell’Unione europea (e degli Stati membri), potranno essere valutati in maniera adeguata solo a distanza di tempo.