CAPITOLO III. IL DIRITTO INTERNAZIONALE APPLICABILE NELL’AMBITO DELLA PSDC
2. I SOFAs ed i SOMAs
2.1 I SOFAs ad hoc e le immunità giurisdizionali riconosciute agli agenti dell’Unione europea
Esaminiamo, per prima cosa, le norme in materia d’immunità dalla giurisdizione, indirizzate agli agenti e ai funzionari dell’Unione europea, contenute negli accordi ad hoc richiamati nel Capitolo II. Abbiamo visto, a questo proposito, che l’Unione europea ha concluso accordi specifici con la Repubblica di Macedonia per l’Operazione Concordia696
, con la Bosnia- Erzegovina per l’Operazione EUPM697, con la Georgia per l’Operazione EUJUST Themis698
, con il Gabon per l’Operazione EUFOR RD Congo699
, con la Somalia700, il Gibuti701 e le Seychelles702 per l’Operazione Atalanta e con il Mali per l’Operazione EUTM703. Nessun accordo, invece, è stato sottoscritto con la Repubblica Democratica del Congo per le Operazioni Artemis ed EUSEC, né con l’Autorità Palestinese per l’Operazione EUPOL Copps704. Nel caso dell’Operazione EULEX Kosovo, invece, non vi è nessuna norma che preveda la conclusione di un accordo tra le parti per regolare lo status delle forze dell’Unione
695
Ad esempio, il SOFA concluso tra ONU e Repubblica Democratica del Congo (SOFA MONUC), applicabile alle forze dell’Unione europea subentrate attraverso l’Operazione EUFOR RD Congo, prevede che «[l]’Organisation des Nations Unies s’assure que la MONUC s’acquitte de sa mission dans la Republique démocratique du Congo dans le plein respect des principes et de règles relatives à la conduite du personnel militaire. Ces conventions internationales comprennent les quatre Conventions de Genève du 12 août 1949 et leurs Protocoles additionnels du 8 juin 1977 et la Convention internationale de l’UNESCO pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé». SOFA MONUC, 4 maggio 2000, art. 6(a).
696
Si veda supra, nota n. 438.
697
Si veda supra, nota n. 617.
698
Si veda supra, nota n. 567.
699
Si veda supra, nota n. 415.
700
Si veda supra, nota n. 391.
701
Si veda supra, nota n. 392.
702
Si veda supra, nota n. 393.
703
Si veda supra, nota n. 486.
704
In questo caso la posizione giuridica internazionale della missione è stata definita da accordi informali, in particolare da uno scambio di lettere tra l’Alto rappresentante per la PESC e le autorità palestinesi competenti, e non da un vero e proprio accordo internazionale ex articolo 37 TUE. Sebbene lo scambio di lettere non abbia apparentemente effetti giuridici vincolanti, laddove tali lettere attribuiscono esplicitamente privilegi e immunità alle missioni dell’UE e al loro personale, esse hanno chiaramente l’intenzione di produrre effetti giuridici. Cfr O. SCHACHTER, “The twilight existence of nonbinding international agreements”, in American Journal of
International Law, vol. 71, 1977, p. 301; A. AUST, “The theory and practice of informal international instruments”,
in International and Comparative Law Quarterly, vol. 35, 1986, p. 787. Si veda inoltre A. SARI, “The conclusion
of international agreements in the context of the ESDP”, in International and Comparative Law Quarterly, vol. 57, 2008, pp. 53-85.
117 europea impiegate nello Stato jugoslavo.
In altre circostanze, degli accordi giuridici già esistenti conclusi da uno Stato membro o da uno Stato terzo sono stati estesi al personale civile e militare dell’Unione europea. È questo il caso dell’accordo tra Francia e Uganda del 18 giugno 2003, esteso dall’Uganda ad altri Stati che fornivano personale e mezzi all’Operazione Artemis705
, oppure del SOFA contenuto negli Accordi di Dayton che fu reso applicabile nell’Operazione Althea706
; un altro esempio analizzato è quello della risoluzione 1671 dell’aprile 2006, in cui il Consiglio di Sicurezza stabilì che le norme contenute nel SOMA che regolava l’Operazione MONUC dovessero applicarsi, provvisoriamente, anche tra Unione europea e Repubblica Democratica del Congo per la missione EUFOR.
La prassi di stipulare accordi ad hoc con lo Stato ospitante da parte dell’Unione e la portata delle immunità previste in essi si è evoluta con il passare degli anni e può essere divisa in due grandi fasi, come rilevato in dottrina707.
Nella prima di queste, l’Unione europea ha cercato di conferire ai propri funzionari impiegati in missioni di PSDC uno status equivalente a quello degli agenti diplomatici708, accordando immunità più ampie rispetto a quelle normalmente conferite ai membri di operazioni di pace in circostanze similari709. Un tale approccio – definito “inusuale” da alcuni autori710 – si è registrato, dapprima, con la European Union Monitoring Mission (EUMM) del 2000 ed i SOMAs conclusi con Albania, Repubblica di Macedonia e Repubblica Federale di Jugoslavia711, che conferivano all’operazione lo status di una missione diplomatica e al personale i privilegi e le immunità spettanti ad un agente diplomatico. In seguito, questa
705
Si veda supra, nota n. 462.
706
Si veda supra, nota n. 506.
707
SARI, “Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP”, cit. p. 75 ss.
708
È opportuno ricordare che un agente diplomatico gode, ai sensi delle norme contenute all’interno della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961 che riproducono in gran parte il diritto consuetudinario in materia, delle seguenti immunità: inviolabilità personale; inviolabilità domiciliare; immunità dalla giurisdizione penale e civile; esenzione fiscale.
709
Per quanto riguarda il solo settore del peacekeeping, il capo di una missione o il suo comandante e altri membri di alto rango di operazioni di pace hanno normalmente uno status equivalente a quello di un agente diplomatico, ma è inusuale conferire tale status a tutti i membri di una missione di pace. Si veda SARI, “Status of Forces and Status of
Mission Agreements under the ESDP”, cit. p. 77. In generale, si veda D. FLECK (ed.), The Handbook of the Law of
Visiting Forces, Oxford, 2001 e D. W. BOWETT, “Military forces abroad”, in R. BERNHARDT (ed.), Encyclopedia of
Public International Law, 1997, pp. 388-390.
710
Si vedano NAERT, International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy, cit., p. 250 e WESSEL, “The
EU as a party to international agreements”, cit., p. 165.
711
Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica federale di Iugoslavia sulle attività della missione di vigilanza dell’Unione europea (EUMM) nella Repubblica federale di Iugoslavia, G.U. L 125, 5 maggio 2001, p. 2; Accordo tra l’Unione europea e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia sulle attività della missione di vigilanza dell’Unione europea (EUMM) nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, G.U. L 241, 11 settembre 2001, p. 2; Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Albania sulle attività della missione di vigilanza dell’Unione europea (EUMM) nella Repubblica d’Albania, G.U. L 93, 10 aprile 2003, p. 50.
118
prassi si è ripetuta nelle missioni Concordia712, EUJUST Themis, EUPAT713, EUPOL Kinshasa ed EUSEC RD Congo.
La tendenza dell’Unione europea a conferire immunità così ampie ai propri agenti sembra scontrarsi, oltre che con la prassi internazionale, anche con gli indirizzi forniti dal Segretariato Generale del Consiglio in uno studio pubblicato nell’ottobre 2002714, nel quale si affermava che lo scopo dei SOFAs e dei SOMAs era quello di conferire un «protective legal status» ai membri di operazioni di gestione delle crisi; tuttavia, secondo quanto evidenziato nel documento, vi doveva essere un certo equilibrio tra l’obiettivo della missione e la necessità di rispettare la sovranità dello Stato ospitante, tale che avrebbero dovuto essere conferiti soltanto quei privilegi e quelle immunità necessari per garantire la «legal security» del personale delle missioni715.
Secondo un autore716, il conferimento di privilegi così estesi non dovrebbe sorprendere più di tanto, poiché è comprensibile che un’organizzazione internazionale – nata con intenti di carattere economico e sociale, che basa la PSDC sulle risorse messe a disposizione dagli Stati membri e che è bene attenta ad agire in conformità a “compromessi giuridici e pratici” che riflettono il suo «highly idiosyncratic constitutional status» – cerchi la maggiore protezione possibile per il proprio personale. Inoltre, l’Unione europea interviene solitamente in territori i cui apparati giuridici versano in uno stato di decadimento, tale che un senso di scetticismo nel sottoporre gli agenti dell’Unione alla giurisdizione locale può apparire comprensibile717
. È comunque opportuno rilevare che non vi è nessuna norma di diritto internazionale che impone all’Unione europea di richiedere solamente quelle immunità strettamente necessarie per attuare il mandato imposto dalla missione; né costituisce una violazione del diritto internazionale, il conferimento di immunità e privilegi molto ampi, in ragione del fatto che lo Stato ospitante è pur sempre libero di rinunciare al suo diritto di esercitare le competenze giurisdizionali all’interno del suo territorio718
. Tale approccio non è neanche
712
Per questa missione Naert rileva che la prassi di conferire immunità così ampie sia oltremodo inusuale, poiché in questi casi di solito si stabilisce che le forze saranno sottoposte all’esclusiva giurisdizione dello Stato d’invio. NAERT, International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy, cit., p. 250.
713
La missione EUPAT, che ha fatto seguito all’Operazione Proxima, costituisce una missione di consulenza lanciata nel dicembre 2005 in Macedonia al fine di supportare ed addestrare le forze di polizia locali.
714
SARI, “Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP”, cit., pp. 78-79.
715
Doc. del Consiglio 12132/02, Framework for drafting a document on the Status of Forces Agreement (SOFA) to be used in the event of EU led Police operation, 3 ottobre 2002, p. 2.
I riferimenti al documento sono tratti interamente dall’articolo di Sari sopracitato, in quanto il documento non è pubblico.
716
KOUTRAKOS, “International agreements”, cit., p. 177.
717
NAERT, International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy, cit., p. 250.
718
Come affermato dalla Corte Permanente di Giustizia Internazionale (CPGI) nel caso del vapore Wimbledon, «[t]he Court declines to see in the conclusion of any Treaty by which a State undertakes to perform or refrain from
119
contrario al diritto dell’Unione europea, in particolare all’articolo 21 del TUE, che elenca i principi fondanti l’azione esterna dell’UE tra cui quello del rispetto dello stato di diritto, in quanto l’immunità costituisce semplicemente un meccanismo processuale719
per evitare l’esercizio della giurisdizione, ma non va ad inficiare l’applicabilità delle leggi insita nel sistema giuridico dello Stato ospitante720. Ciò concorre a provare che il “giusto equilibrio” tra la necessità di avere un certo grado di sicurezza giuridica per le missioni di PSDC e il rispetto della sovranità dello Stato ospitante dipende interamente dal giudizio politico proveniente dalle due parti: nulla vieta ad esse di accordarsi in un modo che sia più favorevole all’Unione europea se questo è ciò che entrambe considerano utile in determinate circostanze721.
La seconda fase “evolutiva” degli accordi sullo status delle forze conclusi dall’Unione europea è stata segnata dall’adozione di un SOFA modello722
e di un SOMA modello723. Come detto, essi costituiscono dei “mandati di negoziazione permanenti” ai fini dell’articolo 37 del TUE, poiché forniscono alla Presidenza del Consiglio una base su cui poter negoziare con Stati terzi senza dover necessariamente ottenere ogni volta un mandato nuovo da parte del Consiglio. Di conseguenza, è sufficiente una sola decisione del Consiglio che approvi il testo dell’accordo per rendere quest’ultimo giuridicamente valido724
.
Per quanto riguarda le norme ivi contenute, entrambi gli accordi prevedono che la «EUFOR» e la «EU mission» e il loro personale «shall respect the laws and regulations of the Host State and shall refrain from any action or activity incompatible with the objectives of [EU Mission]»725 ed attribuiscono – sia alle missioni militari, sia a quelle di carattere civile –
performing a particular act an abandonment of its sovereignty. No doubt any convention creating an obligation of this kind places a restriction upon the exercise of the sovereign rights of the State, in the sense that it requires them to be exercised in a certain way. But the right of entering into international engagements is an attribute of State sovereignty». CPGI, The Wimbledon Arret, Serie A, n. 1, 17 agosto 1923, p. 25. Anche la CIG si è pronunciata nel senso di ritenere che la delega di ampi poteri giurisdizionali da uno Stato ad un altro è compatibile con l’esercizio di sovranità da parte dello Stato che delegante. Si veda CIG, Rights of Nationals of the United States in Morocco (Francia c. USA), 27 agosto 1952, § 188.
719
Invero, si è soliti distinguere tra natura dell’immunità personale, da una parte, e natura dell’immunità funzionale, dall’altra: mentre la dottrina è concorde nel ritenere che la prima abbia sempre natura processuale, vi è divergenza di opinioni circa la seconda, poiché la corrente classica ritiene che l’immunità funzionale sia sostanzialmente un’immunità dalla legge dello Stato estero e non abbia pertanto natura processuale, in ragione del fatto che l’illecito in oggetto è sempre imputabile allo Stato e non all’individuo-organo che per esso agisce. Si vedano, tra gli altri, G. MORELLI, Nozioni di diritto internazionale, Padova, 1967, p. 2215 ss.; N. RONZITTI, “L’immunità
funzionale degli organi stranieri dalla giurisdizione penale: il caso Calipari”, in Rivista di diritto internazionale, 2008, p. 1033 ss.; J.-P. NIBOYET, “Immunité de juridiction et incompétence d’attibution”, in Revue générale de
droit international public, vol. 39, 1950, p. 139 ss.
720
H. FOX, The Law of State Immunity, Oxford, 2002, pp. 19-20.
721
SARI, “Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP”, cit. p. 82.
722
Si veda infra, 2.2.
723
Doc. del Consiglio 17141/08, Progetto di modello di accordo sullo status della missione di gestione civile delle crisi dell’Unione europea in uno Stato ospitante (SOMA), 15 dicembre 2008, versione revisionata del documento 10564/05 del 27 giugno 2005.
724
SARI, “Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP”, cit., p. 85.
725
120
l’immunità dalla giurisdizione penale dello Stato ospitante «under all circumstances»726
. Inoltre, è previsto che «[t]he competent authorities of a Sending State shall have the right to exercise on the territory of the Host State all the criminal jurisdiction and disciplinary powers conferred on them by the law of the Sending State with regard to all EUFOR [EU mission] personnel subject to the relevant law of the Sending State»727. Il combinato disposto di questi due articoli fa sì che lo Stato d’invio possa esercitare la propria giurisdizione nel territorio dello Stato ospitante secondo le proprie leggi e regolamentazioni con riferimento a qualsiasi questione di rilevanza penale che coinvolga il personale delle missioni sottoposto alla legge di quello Stato d’invio, finanche ad arrivare alla completa esclusione dell’esercizio della giurisdizione da parte dello Stato ospitante per quelle stesse questioni728. Entrambi gli accordi, inoltre, prevedono che il personale dell’Unione europea abbia l’immunità dalla giurisdizione civile e amministrativa dello Stato ospitante «in respect of words spoken or written and all acts performed by them in the exercise of their official functions»729.
Quest’ultima disposizione introduce un altro aspetto molto rilevante, ovvero quello della nota distinzione tra “immunità personale” (o ratione personae) e “immunità funzionale” (o ratione materiae) degli organi di Stati stranieri730. Sebbene non sia nostra intenzione approfondire in questa sede un tema così ampio e problematico, è opportuno, tuttavia, concentrare brevemente la nostra attenzione sui SOFAs stipulati dall’Unione europea al fine di cercare di comprendere quale tipo di immunità essi conferiscono. A questo proposito, vedremo che il quadro che ne emerge è abbastanza variegato.
Il SOFA concluso con la Macedonia per l’Operazione Concordia, ad esempio, conferisce agli agenti della missione le stesse immunità e gli stessi privilegi previsti dalla Convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche731; di conseguenza, queste comprendono, non solo un’immunità di tipo funzionale, ma anche un’immunità personale, ovvero destinata ad escludere dalla giurisdizione dello Stato territoriale anche gli atti compiuti dall’agente come privato. Inoltre, l’immunità sembrerebbe sussistere sia per quanto riguarda la giurisdizione penale, sia per quanto riguarda quella civile e amministrativa.
Di portata più limitata risultano, invece, gli accordi conclusi con il Mali e con il Gabon, rispettivamente per le missioni EUTM ed EUFOR Congo. Entrambi i SOFAs
726
Art. 6(3) SOFA modello e art. 6(4) SOMA modello.
727
Art. 8 comune ai due trattati.
728
SARI, “Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP”, cit., p. 92.
729
Art. 6(4) SOFA modello e art. 6(5) SOMA modello (corsivo aggiunto).
730
Sulla portata dei due concetti, si veda B.CONFORTI, Diritto Internazionale, Napoli, 2014, pp. 260-261.
731
121
accordano al personale dell’Unione europea un’immunità dalla giurisdizione penale «in ogni circostanza»732, quindi anche per gli atti compiuti dall’agente a titolo personale, ricalcando pertanto quanto previsto dal SOFA modello. Per quanto riguarda, invece, l’immunità dalla giurisdizione civile e amministrativa, questa è limitata «alle parole pronunciate o scritte» e a «tutti gli atti da essi compiuti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali»: in questo caso, pertanto, sembra trattarsi di un’immunità solo funzionale.
Più particolare è il SOFA stipulato dall’Unione europea con la Somalia nell’ambito dell’Operazione Atalanta: questo, difatti, esenta il personale della missione dalla giurisdizione penale, civile e amministrativa «in ogni circostanza»733, senza tuttavia accordare le immunità previste dalla relativa Convenzione di Vienna734. Si tratta, pertanto, di un’immunità che copre sia gli atti ufficiali sia quelli compiuti a titolo personale.
Il SOFA SFOR con la Bosnia-Erzegovina, regolante lo status del personale nell’ambito dell’Operazione EUFOR, infine, va, se possibile, oltre rispetto al SOFA concluso con la Macedonia per l’Operazione Concordia. L’accordo, infatti, non solo estende al personale dell’Unione i privilegi e le immunità previste dalla Convenzione di Vienna, ma stabilisce anche che gli agenti siano sottoposti, in ogni circostanza, alla giurisdizione esclusiva del proprio Stato d’invio con riferimento ad ogni illecito penale o disciplinare da essi commesso nel territorio dello Stato ospitante735. In quest’ultimo caso, pertanto, il tema dell’immunità sembra quasi confondersi e sovrapporsi con quello, prioritario rispetto a esso, della ripartizione di giurisdizione tra Stato d’invio e Stato territoriale. Laddove, infatti, è prevista la giurisdizione esclusiva dello Stato di nazionalità nei confronti del funzionario che ha commesso l’illecito, una norma sull’immunità non avrebbe ragione di sussistere, poiché la giurisdizione dello Stato territoriale è automaticamente esclusa in virtù della prima norma.
Ai membri delle forze dell’Unione europea sono sempre attribuiti, inoltre, altri privilegi: essi non possono, ad esempio, essere sottoposti a qualsiasi forma di arresto o detenzione736, né possono essere oggetto di misure di esecuzione, ad eccezione di quelle prese in occasione di procedimenti civili non riguardanti lo svolgimento delle loro funzioni
732
Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica del Mali, supra nota n. 486, art. 6 e Accordo tra l’Unione europea e
la Repubblica gabonese, supra nota n. 415, art. 6.
733
Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Somalia, supra nota n. 391, art. 6(3).
734
Gli accordi stipulati con Seychelles e Gibuti, invece, conferiscono un’immunità totale dalla giurisdizione penale, mentre limitano agli atti ufficiali quella civile ed amministrativa, in maniera analoga a quanto visto con i SOFAs conclusi con Mali e Gabon.
735
Accordo di Dayton, Appendice B all’Allegato 1A, supra nota n. 506, § 7.
736
122 ufficiali737.
In sintesi, si possono individuare tre linee direttrici, o “approcci”, per quanto riguarda le immunità degli agenti dell’Unione previste nei vari accordi stipulati con gli Stati ospitanti le missioni e operazioni di PSDC, che saranno esposte in ordine decrescente rispetto all’ampiezza dell’immunità conferita.
Il primo “approccio” prevede che ai funzionari dell’Unione siano accordati i medesimi privilegi riconosciuti agli agenti diplomatici dalla Convenzione di Vienna del 1961738: si tratta, in questo caso, di un’immunità ampia, che copre sia gli atti compiuti in veste ufficiale, che quelli commessi a titolo privato, sia per quanto riguarda la giurisdizione penale, sia quella civile ed amministrativa. Di conseguenza, la stessa missione dell’Unione europea è comparata ad una missione diplomatica che si svolge in quello Stato739. Nell’ambito di questa immunità molto ampia si può ricondurre anche il caso del SOFA concluso con la Somalia nell’ambito dell’Operazione EU NAVFOR740, in cui si stabilisce che i funzionari dell’Unione sono
esentati dalla giurisdizione civile, penale e amministrativa degli organi giudiziari somali in qualunque circostanza.
Il secondo “approccio” prevede il conferimento di un’immunità da misure di arresto e di detenzione, nonché dalla giurisdizione penale dello Stato ospitante in qualunque circostanza, mentre l’immunità dalla giurisdizione civile ed amministrativa è limitata alle parole pronunciate, agli scritti e a qualsiasi atto compiuto in veste ufficiale (è il caso del SOFA concluso con il Gabon per l’Operazione EUFOR741
e quello con le Isole Seychelles nell’Operazione EU NAVFOR742). In questo caso, ci troviamo di fronte ad un’immunità più
limitata rispetto a quella descritta in precedenza, ma pur sempre ampia, soprattutto con