Altri tipi di accordi

Per quanto riguarda gli altri tipi di accordi conclusi dall’Unione nel quadro delle missioni di PSDC, si tratta nella maggior parte dei casi di memoranda d’intesa823 (memoranda of understanding nel lessico internazionale, MoU) e accordi di carattere tecnico sulla

cooperazione tra gli Stati partecipanti a una missione di PSDC. Essi contengono disposizioni riguardanti, tra le altre cose, l’equipaggiamento utilizzabile, il coordinamento della missione dell’Unione con le forze di polizia locale, il dispiegamento delle truppe, ecc824

.

Sono in vigore, inoltre, accordi specifici per determinate operazioni, come, ad esempio, gli “accordi di trasferimento” conclusi dall’Unione nell’ambito dell’Operazione

Atalanta con il Kenya825, le Mauritius826 e le Seychelles827 (è in fase di negoziazione anche un

822

Si veda a tal proposito LYNCH e MISSIROLI, ESDP Operations, art. cit.

823

Si tratta di un documento legale che descrive un accordo bilaterale tra due parti. Esso esprime una convergenza di interessi tra le due parti, indicando una comune linea di azione prestabilita, piuttosto che un vincolo contrattuale. È un’alternativa più formale rispetto ad un semplice Gentlemen’s agreement, ma generalmente non ha la forza giuridica di un contratto. Nelle relazioni internazionali, uno dei vantaggi di un MoU rispetto ad un trattato è che il testo di un MoU può essere mantenuto riservato. Inoltre, esso può essere messo in atto in molti Stati senza bisogno di ratifiche. Un MoU, inoltre, è più facilmente modificabile e adattabile rispetto ad un trattato, che invece può richiedere un lungo processo di negoziato. La decisione di una ratifica, comunque, è determinata dalle leggi interne alle parti e dipende in larga misura dal tema in discussione.

824

Si veda, ad esempio, il Mou siglato nel gennaio 2009 tra Unione europea e Ministro della Difesa georgiano con riferimento alla missione civile EUMM, il cui contenuto sommario è reperibile all’indirizzo web http://www.eeas. europa.eu/csdp/missions-and-operations/eumm-georgia/pdf/facsheet_eumm_georgia_en.pdf.

825

Si veda supra, nota n. 394.

826

138

accordo con la Tanzania828) e con la Repubblica Centrafricana per l’Operazione EUFOR RCA829 con riferimento ai soggetti sospettati di commettere atti di pirateria. La conclusione di questi accordi è dettata prevalentemente da ragioni politiche, poiché gli Stati membri non vogliono addossarsi la responsabilità per questi individui durante il loro processo e neanche successivamente, in quanto ritengono altamente improbabile riuscire a farli tornare nello Stato d’origine830

. La questione centrale affrontata in questi tipi di accordi riguarda il trattamento che lo Stato terzo che accoglie tali sospettati deve riservare loro. A tal proposito, vi sono norme dettagliate che sanciscono il divieto di tortura, di trattamenti o punizioni crudeli, inumani e degradanti, di detenzione arbitraria e il diritto a un equo processo. In alcuni recenti accordi, come quello concluso con le Mauritius nell’ambito dell’Operazione Atalanta, tali disposizioni sono accompagnate da riferimenti ai principali trattati internazionali sui diritti umani, tra cui il Patto sui diritti civili e politici del 1966 e la Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti del 1984831. Il tema del trattamento delle persone sospettate di commettere atti di pirateria è così rilevante e condiviso in seno alla comunità internazionale, che è stata avanzata la proposta di istituire un tribunale internazionale apposito, ma questa non ha riscosso, finora, molto successo832. Vi sono, inoltre, norme dettagliate riguardanti l’assistenza che deve essere fornita dalle autorità dell’Operazione EUNAVFOR allo Stato nel quale sono trasferiti i pirati. Queste regolano soprattutto aspetti pratici, quali le fasi che precedono il processo e quelle che riguardano il suo svolgimento, tra cui la valutazione delle prove, la produzione di testimonianze e confessioni e il ricorso ad interpreti. Nel caso dell’accordo concluso con la Repubblica delle Mauritius, vi sono anche disposizioni che prevedono la fornitura di supporto tecnico e finanziario a favore del sistema penale dello Stato, come ad esempio la formazione di inquirenti e pubblici

sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati dalla forza navale diretta dall’Unione europea alla Repubblica di Mauritius e sulle condizioni delle persone sospettate di atti di pirateria dopo il trasferimento, 14 luglio 2011, G.U. L 254, 30 settembre 2011, p. 3. L’accordo è stato al centro di una recente controversia tra Parlamento e Consiglio innanzi la Corte di Giustizia, in quanto il primo riteneva necessario il proprio consenso per l’adozione dell’atto ex art. 218(6) TFUE e che l’accordo non verteva solo su questioni relative alla PESC. Il Parlamento, pertanto, ha chiesto che la decisione 20011/640/PESC relativa alla firma e alla conclusione dell’accordo fosse annullata e che i suoi effetti fossero, tuttavia, mantenuti in vigore. La Corte ha dato ragione al Parlamento, annullando la decisione e mantenendone gli effetti. Si veda CGUE, causa C-658/11, Parlamento c.

Consiglio dell’Unione europea, 24 giugno 2014 (non ancora pubblicata).

827

Si veda supra, nota n. 395.

828

In G.U. L 108, 11 aprile 2014, p. 3.

829

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica centrafricana riguardante le modalità di trasferimento alla Repubblica centrafricana di persone fermate dall’operazione militare dell’Unione europea (EUFOR RCA) nell’esercizio del proprio mandato e le garanzie applicabili a tali persone, 18 luglio 2014, G.U. L 251, 23 agosto 2014, p. 3.

830

KOUTRAKOS, The EU Common Security and Defence Policy, cit., p. 208.

831

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Mauritius, cit., supra nota n. 826, preambolo.

832

Ibidem. Si veda, inoltre, la ris. 1976 (2011) del CdS, 11 aprile 2011, § 26, in cui profila tale ipotesi e si consulti

l’articolo redatto nella rivista online Affarinternazionali, “Come sospettare i pirati somali”, 19 aprile 2012, reperibile all’indirizzo web http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp? ID=2015.

139 ministeri833.

L’Unione europea può, inoltre, stipulare degli accordi con altre organizzazioni internazionali, come la NATO o l’ONU – ad esempio nel caso in cui le operazioni di PSDC facciano ricorso ai mezzi della NATO ai sensi degli accordi Berlin Plus o si svolgano in cooperazione con l’ONU nello stesso luogo – e anche con dei tribunali penali internazionali834. Infine, l’Unione ha sottoscritto accordi con alcuni Stati terzi835 e organizzazioni internazionali836 al fine di fornire a questi soggetti le dovute informazioni sulle varie missioni e garantirne così un’adeguata attuazione. Tali accordi sono stati conclusi ai sensi degli articoli 24 e 38 del TUE (ad eccezione dell’accordo con la NATO, sottoscritto ai sensi del solo articolo 24 TUE) e possiedono una struttura e un contenuto analoghi. Gli obiettivi sono formulati in maniera piuttosto vaga, senza alcun riferimento alla PSDC, né alla possibile partecipazione dello Stato terzo in questione alla missione in oggetto. Il preambolo di tutti questi accordi afferma che vi è la necessità di «sviluppare le consultazioni e la cooperazione [tra le Parti] su questioni d’interesse comune in materia di sicurezza» e che «lo scambio di informazioni classificate e del relativo materiale richiedono adeguate misure di sicurezza». Sostanzialmente, questi accordi impongono quattro obblighi principali nei confronti delle parti: proteggere e salvaguardare le informazioni classificate; assicurare che le informazioni classificate, fornite o scambiate, mantengano le classificazioni di sicurezza attribuite dalla parte fornitrice; non utilizzare le informazioni classificate a fini diversi da quelli stabiliti dall’originatore e da quelli per i quali l’informazione è fornita o scambiata; non comunicare le informazioni classificate a terzi, o a istituzioni o organismi dell’UE che non siano il Consiglio, l’Alto rappresentante, il Segretariato generale del Consiglio o la Commissione, senza previo consenso dell’originatore. La responsabilità di controllare l’attuazione degli accordi è nelle mani del Segretariato generale del Consiglio e della Commissione, i quali, ai sensi degli articoli 11 e 12 degli accordi, devono elaborare «modalità

833

Accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Mauritius, cit., supra nota n. 826, art. 7(3).

834

Ad esempio, l’Accordo di cooperazione e di assistenza tra la Corte penale internazionale e l’Unione europea, 10 aprile 2006, G.U. L 115, 28 aprile 2006, p 49. In forza di questo, fu deciso che la missione EUFOR in Ciad e nella Repubblica Centroafricana potesse fornire assistenza, ove richiesto, alla Corte in Ciad su temi riguardanti la sicurezza e la logistica. Si veda il documento “The European Union and the International Criminal Court”, maggio 2010, p. 21, reperibile all’indirizzo http://www.eeas.europa.eu/human_rights/icc/docs/2010_euandicc_en.pdf.

835

Al 15.11.2014, l’Unione europea ha concluso accordi sullo scambio d’informazioni con: Norvegia (G.U. L 362, 9 dicembre 2004, p. 29); Macedonia (G.U. L 94, 13 aprile 2005, p. 39); Bulgaria (G.U. L 118, 5 maggio 2005, p. 53); Romania (G.U. L 118, 5 maggio 2005, p. 48); Ucraina (G.U. L 172, 5 luglio 2005, p. 84); Croazia (G.U. L 116, 29 aprile 2006, p. 74); Islanda (G.U. L 184, 6 luglio 2006, p. 35); Stati Uniti (G.U. L 115, 3 maggio 2007, p. 30); Svizzera (G.U. L 181, 10 luglio 2008, p. 58); Russia (G.U. L 155, 18 giugno 2009, p. 57); Israele (G.U. L 192, 24 luglio 2009, p. 63); Australia (G.U. L 26, 30 gennaio 2010, p. 31); Liechtenstein (G.U. L 187, 21 luglio 2010, p. 2); Montenegro (G.U. L 260, 2 ottobre 2010, p. 2) e Serbia (G.U. L 216, 23 agosto 2011, p. 2).

836

NATO (G.U. L 80, 27 marzo 2003, p. 36); Agenzia Spaziale Europea (G.U. L 219, 14 agosto 2008, p. 59) e Organizzazione Congiunta per la Cooperazione in Materia di Armamenti (G.U. L 229, 24 agosto 2008, p. 2).

140

in materia di sicurezza» per la protezione e la salvaguardia delle informazioni classificate fornite all’Unione dallo Stato terzo. Inoltre, qualsiasi controversia relativa all’interpretazione e all’applicazione degli accordi deve essere trattata mediante negoziazione tra le parti.

5. Considerazioni conclusive

Il quadro che emerge dall’analisi svolta in questa Sezione è quello di una prassi non ancora del tutto formalizzata e inquadrata. Essa si trova ancora in una fase di sviluppo, che avviene in termini abbastanza ampi da poter riflettere i caratteri costituzionali “idiosincratici” che caratterizzano la PSDC e abbastanza flessibile da affrontare specifiche questioni che scaturiscono dalle singole missioni837.

I SOFAs e i SOMAs sottoscritti con molti Stati ospitanti le missioni presentano ampi tratti in comune, ma variano a seconda delle circostanze, senza tuttavia mai dare l’idea di esaustività e di completa trattazione di tutti gli aspetti giuridici che il dispiegamento di un’operazione di gestione di crisi nel territorio di uno Stato non membro necessariamente implica. Lo stesso si può affermare per gli accordi sulla partecipazione di Stati terzi alle missioni dell’Unione europea, molto spesso analoghi uno all’altro, ma altre volte adattati secondo il particolare tipo di missione in questione e privi di norme riguardanti la ripartizione di competenze e di eventuali responsabilità. Ne deriva, come detto, una pluralità eterogenea di strumenti, che evidentemente non favorisce una regolamentazione chiara della missione nei suoi vari aspetti e problemi giuridici.

D’altra parte, conviene rilevare, ancora una volta, che nessun SOFA o SOMA concluso dall’Unione europea contiene una disposizione sulla ripartizione della responsabilità, o, per meglio dire, sull’attribuzione della condotta illecita, tra Organizzazione e Stati membri838

. Una ragione risiede nel fatto che l’Unione è una delle parti contraenti e, pertanto, le norme sulla risoluzione delle controversie – che, tuttavia, variano a seconda degli accordi – si riferiscono unicamente ad essa839. Secondo un autore, inoltre, l’assenza di una norma in tal senso deriva anche da uno dei principi cardine del sistema di relazioni esterne dell’Unione, vale a dire quello della divisione interna delle competenze840, quello che – nelle parole della Corte di Giustizia dell’Unione europea – è «a domestic question in which third parties have

837

KOUTRAKOS, “International agreements”, cit., p. 186.

838

WESSEL, “The EU as a party to international agreements”, cit., p. 164 ss.

839

KOUTRAKOS, “International agreements”, cit., p. 179.

840

141 no need to intervene»841.

In secondo luogo, è emerso come i SOFAs e SOMAs sottoscritti dall’Unione non contengano norme che prevedono il rispetto del diritto internazionale umanitario o dei diritti umani o che regolano aspetti quale i limiti al ricorso all’uso della forza. Ciò non significa che questi settori del diritto internazionale non siano menzionati in altri strumenti giuridici vincolanti l’Unione europea842

o che non si applichino nell’ambito della PSDC sotto forma di diritto internazionale generale843. Sulle altre fonti di diritto internazionale che possono avere rilievo in questo settore, sarà incentrata la seguente Sezione.

841

CGUE, Deliberazione 1/78, 14 novembre 1978, par. 35.

842

In effetti, sappiamo che l’UE possiede una propria dottrina riguardante l’uso della forza e il rispetto dei principi umanitari e dei diritti umani nello svolgimento delle operazioni militari di PSDC, ma tale documento non è stato reso pubblico.

843

142

SEZIONE II. ALTRE FONTI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE APPLICABILI