Il SOFA Modello

Come abbiamo visto, questo accordo contiene tutta una serie di disposizioni riguardanti la regolamentazione giuridica dello status delle forze impiegate dall’Unione europea sul territorio di uno Stato ospitante sulle quali è opportuno soffermarsi.

Innanzitutto, l’articolo 2, paragrafo 1 dispone che le EUFOR748

ed il personale che ne fa parte749 devono rispettare le leggi e i regolamenti dello Stato ospitante, astenendosi dal compiere azioni incompatibili con lo scopo dell’operazione. Gli articoli 5 e 6 sono probabilmente i più importanti per la nostra analisi, in quanto stabiliscono, rispettivamente, le immunità che spettano all’operazione e al suo personale. L’articolo 5, tra le altre cose, sancisce l’inviolabilità, nonché l’immunità da misure di «perquisizione, requisizione, sequestro o altro provvedimento esecutivo»750 e da procedimenti penali751, delle strutture e dei mezzi di trasporto delle EUFOR, garantendo inoltre l’esenzione da imposte o dazi alle merci ed ai beni destinati ad essere utilizzate nell’ambito dell’operazione752_{. L’articolo 6 riguarda,}

invece, i privilegi e le immunità spettanti al personale dell’Unione, disponendo tra le altre cose: immunità da qualsiasi forma di arresto o detenzione e dalla giurisdizione penale dello

748

Con questo termine si indicano i quartier-generali militari dell’UE, i contingenti nazionali che partecipano all’operazione, il loro equipaggiamento e i loro mezzi di trasporto (art. 1, lett. a), del SOFA modello).

749

Con questo termine si indica il personale civile e militare assegnato all’operazione, il personale dispiegato per la sua preparazione e il personale inviato da uno Stato membro o da un’istituzione presente sul territorio dello Stato ospitante, ad eccezione del personale reclutato localmente e dei contractors (art. 1, lett. f), del SOFA modello).

750 Par. 2. 751 Par. 3. 752 Parr. 6 e 7.

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Stato ospitante in tutte le circostanze753; immunità dalla giurisdizione civile e amministrativa dello Stato ospitante per quanto riguarda le parole pronunciate o scritte e tutti gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni ufficiali754

; esenzione da qualsiasi misura esecutiva755. L’immunità dalla giurisdizione dello Stato ospitante, inoltre, non esenta il personale dell’Unione europea dalla giurisdizione del proprio Stato di nazionalità756

e tale disposizione si collega a quanto previsto dall’articolo 8, ai sensi del quale le autorità competenti dello Stato d’invio hanno diritto di esercitare la giurisdizione penale sul territorio dello Stato ospitante secondo quanto stabilito dalla legge del proprio Stato757.

L’articolo 15, inoltre, si occupa delle azioni legali in caso di morte, danni, ferimenti e perdite. Esso dispone che le EUFOR e il suo personale non sono responsabili dei danni a, o delle perdite di, proprietà civili o pubbliche causate da «esigenze operative» o da attività connesse a disordini civili o alla protezione delle EUFOR758. Le richieste d’indennizzo non coperte dal paragrafo 1 e quelle conseguenti alla morte o al ferimento di persone e ai danni a proprietà dell’Unione europea devono essere inviate alle EUFOR, interpellando le autorità competenti dello Stato ospitante se riguardano persone fisiche o giuridiche dello Stato ospitante, oppure direttamente alle autorità dello Stato ospitante se sono presentati dalle EUFOR759. L’articolo prevede che, laddove non si riesca a comporre in modo amichevole una determinata controversia, il ricorso debba essere sottoposto a un’apposita commissione composta da rappresentanti delle EUFOR e dello Stato ospitante in numero uguale e la soluzione deve essere raggiunta di comune accordo760. Se non si perviene a un accordo neanche in seno alla commissione, si deve ricorrere a mezzi diplomatici per le richieste che comportano indennizzi fino a 40.000 euro, mentre per quelle di portata superiore bisogna ricorrere a un tribunale arbitrale che emanerà una decisione vincolante761. Inoltre, un’intesa di natura amministrativa deve essere conclusa tra le EUFOR e le autorità amministrative locali al fine di stabilire il mandato della commissione per le richieste di indennizzo e del tribunale

753 Parr. 1 e 3. 754 Par. 4. 755 Par. 6. 756 Par. 7. 757

Nella prassi, l’art. 6, par. 7 del SOFA modello è stato applicato nei confronti di un soldato francese che, nel corso dell’Operazione EUFOR in Ciad, uccise due soldati connazionali, un funzionario delle Nazioni Unite e un abitante locale e fu, per questi reati, perseguito in Francia. Si veda l’articolo reperibile all’indirizzo http://www.lefigaro.fr /actualite-france/2009/04/09/01016-20090409ARTFIG00527-tchad-le-legionnaire-francais-meurtrier-arrete-.php. 758 Par. 1. 759 Par. 2. 760 Par. 3. 761 Par. 4.

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arbitrale, la procedura ivi applicabile e le condizioni di ammissibilità dei ricorsi762. Dallo scenario appena configurato, sembrano emergere quattro aspetti principali. Il primo è che solo i ricorsi connessi alla perdita di proprietà ai danni dello Stato ospitante sono esenti dalla giurisdizione e non anche quelli relativi alla morte o al ferimento di persone.

Il secondo è che, mentre la commissione che accoglie le richieste d’indennizzo funziona a livello delle EUFOR, il ricorso ai mezzi diplomatici o al tribunale arbitrale sono posti ad un “grado avanzato”, coinvolgendo le istanze politiche dell’Unione europea763

. Tale procedura è prevista peraltro anche dall’articolo 16 riguardante le controversie tra le parti circa il contenuto dell’accordo764

. Finora, in nessuna delle operazioni militari condotte dall’Unione europea – ad eccezione dell’Operazione Althea in Bosnia-Erzegovina765

– è stata istituita una commissione o un tribunale arbitrale per decidere in merito a richieste d’indennizzo presentate dalle parti. Ciò significa, con tutta probabilità, che la maggior parte delle controversie è stata risolta amichevolmente, anche se pochi sembrano essere stati i ricorsi finora presentati766.

In terzo luogo, non risulta ben chiara, a nostro parere, la portata della locuzione «esigenze operative» utilizzata dall’articolo 15 dell’accordo e questa incertezza potrebbe creare i problemi maggiori per l’effettiva imputazione di responsabilità di un’operazione di PSDC nell’ambito di questa categoria di ricorsi. Infatti, la valutazione della “necessità” o meno di una perdita o di un danno dipende dall’obiettivo e dalla portata dell’operazione, così come anche dall’applicazione delle regole d’ingaggio da parte dei contingenti nazionali. Tale valutazione può variare in maniera considerevole e costituisce pertanto una delle problematiche pratiche che possono insorgere riguardo alle operazioni di PSDC, dove agiscono truppe provenienti da Stati membri diversi che sono tuttavia poste sotto una struttura di comando, il più delle volte, unificata. Un’interpretazione in senso ampio di ciò che è considerato una “condotta necessaria” in un’operazione militare potrebbe portare a un’immunità generale de facto innanzi ai tribunali nazionali e pertanto costituirebbe un

762

Par. 6.

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NAERT, “The international responsibility of the Union”, cit., p. 324.

764

«1. Tutte le questioni relative all’applicazione del presente accordo sono esaminate congiuntamente da rappresentanti delle EUFOR e delle competenti autorità dello Stato ospitante. 2. Se non si giunge ad una composizione, le controversie connesse all’interpretazione o all’applicazione del presente accordo sono composte dallo Stato ospitante e dai rappresentanti dell’UE esclusivamente per via diplomatica».

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Questa si basa sul SOFA SFOR che si applicava alle forze della NATO impiegate sul territorio jugoslavo. Tale accordo prevedeva il funzionamento di una commissione per accogliere eventuali ricorsi, che fu effettivamente utilizzata dalla NATO. La commissione è stata mantenuta anche dall’Operazione Althea, ma non sappiamo se sia mai stata utilizzata.

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ostacolo importante all’attribuzione della responsabilità per la commissione di un illecito. La questione fondamentale è appurare, quindi, se vi siano sufficienti tutele procedurali che possano garantire un giudizio imparziale sulla presenza o meno di tali condizioni di necessità, tenendo al tempo stesso in considerazione l’eventualità che ci si trovi a operare in una situazione di conflitto armato. Il SOFA Modello, tuttavia, non fornisce chiarimenti a riguardo, poiché esso si limita a stabilire che «le richieste di indennizzo in caso di danni o perdite riguardanti proprietà civili o pubbliche non contemplati dal paragrafo 1, nonché le richieste di indennizzo in caso di decesso o lesioni alle persone e di danni o perdite riguardanti beni delle EUFOR», sono trasmesse alle autorità competenti dello Stato ospitante767. L’Accordo, pertanto, non specifica chi sia il soggetto deputato a stabilire se una determinata richiesta d’indennizzo sia coperta dall’immunità dell’operazione. Nella prassi, spetta solitamente al Comandante dell’operazione decidere su tali questioni, ma in assenza di un controllo giurisdizionale attivabile in merito, ci si può legittimamente chiedere se i diritti processuali previsti in questo caso siano sufficienti.

Infine, potrebbero sorgere dei problemi pratici anche per quanto riguarda la procedura di ricorso delineata dall’articolo, relativi al fatto che la negoziazione in seno alle commissioni potrebbe gravare in maniera eccessiva sugli apparati amministrativi dell’operazione; pertanto, una commissione operante su base permanente e dotata di regole di procedura prestabilite potrebbe rendere maggiormente efficace il meccanismo di presentazione delle richieste d’indennizzo e ampliare il margine di accountability dell’operazione.