La Commissione europea ha sempre avuto difficoltà, nel tempo, ad applicare l’odierno art. 107, paragrafo 3, lettera b), facente riferimento agli aiuti “destinati a promuovere la realizzazione di
un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”.
A dimostrazione di ciò, possiamo ricordare le vicende del Crédit
Lyonnais, banca francese fondata nel 1863 a Lione da Henri
Germain, nazionalizzata nel 1945 ed estesasi nel XX secolo fino ad essere considerata la prima banca del paese. Nel 2003 la banca cessò definitivamente di esistere, essendo stata assorbita dal Crédit
Agricole. Nella decisione del 26 Luglio 199518, nel valutare se le misure a sostegno di tale istituzione finanziaria a partecipazione
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statale, poste in essere dal Governo, fossero aiuti di Stato compatibili con il mercato comune, la Commissione notava come, nel caso in cui elementi al di fuori del controllo delle banche provochino una crisi di fiducia nel sistema, lo Stato membro possa offrirsi di sostenere il complesso delle istituzioni finanziarie, al fine di evitare il verificarsi di una crisi sistemica. Nel caso, poi, in cui si palesi effettivamente la presenza di una vera crisi globale e sistemica, lo Stato sarà portato a trovare giustificazione del suo operato nella deroga prevista dall’articolo 92, paragrafo 3, lettera b) del Trattato (odierno articolo 107 TFUE), sottolineando la necessità di “porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno
Stato membro”.
La Commissione precisava poi come “in linea di principio, le
difficoltà incontrate da una o da un numero limitato di banche non provocano una crisi di fiducia in tutto il sistema. Il fallimento di una sola banca di notevoli dimensioni, tuttavia, (…)può mettere in difficoltà altri enti creditizi che sono finanziariamente legati ad essa, scatenando così una crisi di portata più generale.”
L’istituto Crédit Lyonnais era una banca di notevoli dimensioni, tanto da rappresentare, come abbiamo accennato, alla fine del 1993 il primo gruppo bancario europeo in termini di attivo complessivo: le sue attività erano altamente diversificate, da quelle di banca commerciale a quelle di banca di investimento, da attività di banca specializzata nei mercati dei capitali alla gestione di fondi per conto terzi, dalle attività assicurative agli altri servizi parabancari. La crisi in cui era caduto tale istituto finanziario trovava le sue cause in gran parte nella politica aggressiva di credito ed investimento, perseguita tra la fine degli anni ’80 e i primi anni ’90, senza un controllo sufficientemente rigoroso dei rischi.
La Commissione era certamente consapevole della particolare sensibilità dei mercati finanziari e delle conseguenze negative che sarebbero potute scaturire dal fallimento di una banca come Crédit
Lyonnais. Ciò premesso, riguardo la qualificazione dell’aiuto, la
destinato a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia , in quanto è indirizzato a porre fine alle difficoltà di un solo beneficiario, il Crédit Lyonnais appunto, e non alle difficoltà di tutti gli operatori del settore. Prosegue poi la Commissione che ”i
problemi del CL non trovano origine in una crisi bancaria sistemica in atto in Francia, quantunque il CL non sia la sola banca francese in difficoltà. Le cause delle perdite del CL sono specifiche a tale banca e sembrano legate, in larga misura, alla politica aggressiva di credito e d’investimento che la banca ha perseguito”. In conseguenza a tali considerazioni,pertanto, la base
normativa di riferimento per considerare la compatibilità delle misure di aiuto doveva rinvenirsi nell’articolo 92 (odierno 107), paragrafo 3, lettera c): “aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di
talune attività o di talune Regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.”
La linea di comportamento tratteggiata dalla Commissione nel caso del Crédit Lyonnais è stata mantenuta poi anche in tempi successivi, addirittura fino alle soglie della crisi finanziaria globale del 2008. Infatti, nel caso della banca tedesca Westlb, nella Decisione del 30 Aprile 200819, la Commissione ha individuato di nuovo la base normativa della compatibilità degli aiuti di Stato nell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c). Riguardo al medesimo caso, però, in una successiva Decisione del Maggio 200920, la Commissione ha dovuto rivedere la propria posizione e collegare la compatibilità delle misure di sostegno all’istituto finanziario alla lettera b) dello stesso articolo 107 TFUE, alla luce dei mutamenti normativi intervenuti nell’ambito degli aiuti al settore bancario, scaturiti dallo scoppio della crisi economico-finanziaria in tutto il suo fragore.
Un caso che è parso a molti paradigmatico è quello della banca britannica Northern Rock: il quinto istituto di credito del Regno Unito, una banca specializzata nel mercato di mutui immobiliari, a
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Decisione della Commissione in GUUE C 189/2008 del 26/07/2008. 20
metà del 2007 è entrato in una crisi repentina e incontrollabile che ha costretto il Governo di Londra a un intervento rapido e deciso, anticipando tutta una serie di manovre successive attuate da diversi Paesi nel mondo. In relazione alle misure concesse dallo Stato, la Commissione le ha inquadrate prima come aiuti al salvataggio e ristrutturazione e, successivamente, ha individuato la base normativa della loro compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), sulla scia del nuovo orientamento inaugurato dalla crisi economica globale.
La difficoltà per la Commissione di utilizzare la deroga di cui alla lettera b) dell’articolo 107, paragrafo 3, deriva anche da un’interpretazione restrittiva costantemente adottata dalla Corte di Giustizia. Secondo quest’ultima, infatti, la situazione di crisi di uno Stato membro può giustificare una deroga al divieto di aiuti sulla base dell’art. 107, par. 3, lett. b) se interessa l’economia nazionale nel suo complesso, non essendo sufficiente il coinvolgimento di singoli settori o di singole Regioni, poiché questi non incidono necessariamente sull’economia complessiva dello Stato interessato21. Ne deriva che l’art. 107, par. 3, lett. c) ha rappresentato negli anni una fonte molto più malleabile e flessibile sulla cui base autorizzare gli aiuti di Stato.
1.7 Gli aiuti di Stato al settore bancario legittimati dalla