Le misure di garanzia sulle passività.

I dati fornitici dalla Commissione attraverso lo scoreboard annuale, pubblicato il 20 Dicembre 2013, mostrano chiaramente come la scelta degli Stati membri cada principalmente sulle garanzie sulle passività delle banche, quale tipologia di strumento per affrontare la crisi e ricreare la fiducia nel settore finanziario. Nel 2012, infatti, l’ammontare delle misure di garanzia è stato di

492,3 miliardi di Euro in tutta Europa. Gli Stati membri che hanno posto in essere misure di garanzia statale sono stati 19 nell’ultimo anno analizzato dagli organi dell’Unione (2012) ed alcuni di essi hanno proposto le misure di garanzia combinate con altri tipi di sostegno66. Guardando poi le varie decisioni della Commissione, si nota come gli Stati membri abbiano preferito garantire alcune tipologie di strumenti di debito piuttosto che altre: quasi la totalità degli Stati ha escluso dalla copertura statale strumenti di debito subordinato, ad eccezione dell’Irlanda, Stato che negli anni della crisi ha coperto pressoché qualsiasi passività bancaria. L’attenzione si è concentrata maggiormente sulle passività a breve e medio termine al fine di consentire agli istituti finanziari di ottenere liquidità in un momento molto negativo, in cui il prestito interbancario è in grave sofferenza.

La maggioranza dei Paesi membri ha programmato l’attuazione di questo tipo di aiuto in riferimento solo alle banche, mentre soltanto alcuni Stati ne hanno esteso la portata ed i benefici anche alle istituzioni di credito ipotecario. In riferimento a quest’ultima posizione possiamo ricordare i Governi svedese e finlandese, i quali hanno chiesto ed ottenuto dalla Commissione che tra gli strumenti ammessi a godere della garanzia ci fossero anche le obbligazioni garantite, in relazione alla loro stretta connessione con il mercato immobiliare, anch’esso in sofferenza. Alle istituzioni ammesse a beneficiare dell’aiuto si è chiesto di essere solventi e di rispondere ai requisiti patrimoniali previsti dalle varie leggi nazionali (Francia), in alcuni casi la misura si indirizza solo a banche d’importanza sistemica (Lettonia ed Ungheria) ed in altri casi vengono ammesse anche banche che non possono definirsi fondamentalmente sane (Slovacchia).

In generale i vari Stati hanno previsto specificatamente quanto destinare alle misure di garanzia, preoccupandosi di indicare un

66

Rif. a Stati membri quali l’Austria, la Danimarca, la Finlandia, la Francia, la Germania, la Grecia, l’Irlanda, l’Italia, la Lettonia, la Lituania, l’Olanda, la Polonia, il Portogallo, il Regno Unito, la Slovacchia, la Slovenia, la Spagna, la Svezia e l’Ungheria.

limite massimo oltre il quale non ci sarebbe copertura legale. La garanzia copre, di norma, il debito di nuova emissione, eccezion fatta per la possibilità concessa dalla Lettonia di estendere la garanzia anche ai titoli già esistenti. In questo caso isolato, però, il Governo ha dovuto rassicurare la Commissione che tale possibilità sarà concessa solo laddove si dimostri che, in assenza di garanzia, la banca potrebbe essere soggetta a fallimento67.

Le garanzie di cui stiamo parlando coprono un debito con maturità compresa tra i tre mesi e i tre anni e, solamente in casi eccezionali, si può arrivare fino ai cinque anni. A tal proposito è doveroso ricordare che, in un momento iniziale, molti Paesi membri hanno predisposto regimi a copertura di passività fino a tre anni per poi mutare opinione contestualmente alla richiesta di proroga, chiedendo una copertura di debiti con una maturità fino a cinque anni. Generalmente, però, nel momento in cui la garanzia supera i tre anni, gli Stati si impegnano a limitare il budget disponibile per i titoli in questione ad un terzo del limite complessivo delle passività garantite. I programmi statali che prevedono tali regimi di garanzia stabiliscono, di norma, in sei mesi l’arco temporale entro il quale l’istituto interessato può emettere i titoli coperti da garanzia, salvo la possibilità di proroghe in itinere. In ogni caso, la durata media dei regimi degli Stati membri è stata stimata come compresa fra i due e i tre anni di tempo.

Per quanto riguarda il prezzo della remunerazione delle garanzie, gli Stati devono allinearsi con quanto previsto dalla Comunicazione sul settore bancario del 2013, la quale a sua volta richiama espressamente la Comunicazione di proroga delle misure legate alla crisi del 2011. Quest’ultima prevede che, dall’inizio della crisi, la fissazione dei prezzi delle garanzie statali è stata collegata alla mediana dei margini differenziali sui CDS (credit

default swap) del beneficiario calcolata sul periodo compreso fra il

1° Gennaio 2007 e il 31 Agosto 2008. Tali prezzi sono stati aumentati, con effetto a decorrere dal 1° Luglio 2010, affinché

67

corrispondessero meglio al profilo di rischio dei singoli beneficiari68. Considerata la maggiore differenziazione, in base al rischio, dei margini differenziali sui CDS bancari registrata negli ultimi tempi, la Commissione ha ritenuto opportuno aggiornare la formula di determinazione dei prezzi, assumendo a riferimento la mediana dei margini differenziali sui CDS calcolata sul periodo triennale che termina un mese prima della concessione delle garanzie. È stato giustamente ritenuto che, poiché gli aumenti sui margini differenziali sui CDS verificatesi negli ultimi anni sono in parte dovuti ad effetti non attinenti in modo specifico alle singole banche (cioè le crescenti tensioni sui mercati del debito sovrano e l’aumento della percezione del rischio nel settore bancario), la nuova formula deve consentire di isolare il rischio intrinseco delle singole banche delle variazioni dei differenziali sui CDS attinenti agli Stati membri e al mercato nel suo complesso. La nuova formula deve inoltre rispecchiare il fatto che le garanzie sulle obbligazioni assicurate (cd. covered bond) espongono il garante ad un rischio notevolmente inferiore rispetto alle garanzie sui debiti non assicurati. In linea con i principi appena esposti è stata, pertanto, redatta la nuova formula per il calcolo delle commissioni minime di garanzia da applicare qualora le garanzie statali vengano concesse su base nazionale, senza condivisione di garanzie tra Stati membri69. La Commissione applicherà tale formula a tutte le

68

Cfr. Documento di lavoro del 30 Aprile 2010 della direzione generale della Concorrenza sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato ai regimi di garanzie pubbliche a favore del debito bancario da emettere dopo il 30 Giugno 2010

(http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guar antees.pdf)

69

Rif. Allegato alla Comunicazione di proroga del 2011: la Commissione di garanzia deve essere quanto meno la somma di: 1) una commissione di base di 40 punti base (pb); 2) una commissione basata sul rischio pari al prodotto di 40 punti base e una misura del rischio composta da – metà del rapporto tra la mediana del differenziale sui CDS senior a cinque anni del beneficiario, sul triennio che si conclude un mese prima della data di emissione del titolo oggetto di garanzia, e la mediana dell’indice iTraxx Europe senior financials a cinque anni, sullo stesso triennio, più – metà del rapporto tra la mediana del differenziale sui CDS senior a cinque anni di tutti gli Stati membri e la mediana del differenziale sui CDS a cinque anni dello Stato membro che concede la garanzia, sul medesimo triennio.

garanzie statali sulle passività delle banche con scadenza a un anno o più, concesse a partire dal 1° Gennaio 2012.

Come abbiamo avuto modo di vedere, i Paesi membri hanno previsto che i beneficiari dei regimi si conformino ad una serie di norme comportamentali, le quali possono comprendere il divieto di porre in essere pratiche commerciali sleali o il divieto di fornire al pubblico messaggi nei quali si pubblicizza di essere destinatari di una forma di garanzia statale. In generale, quindi, le istituzioni finanziarie beneficiarie si impegnano formalmente al rispetto di tali divieti posti, attraverso la sottoscrizione di un accordo con lo Stato interessato: accordo il quale contiene molto spesso una clausola sull’obbligo per la banca di continuare a prestare sostegno all’economia reale, attraverso la liquidità alle piccole e medie imprese e alle famiglie70. In un primo periodo, poi, la Commissione ha chiesto che gli Stati membri controllassero l’espansione delle attività di bilancio delle banche beneficiarie, impostazione successivamente abbandonata a favore di restrizioni pensate ad hoc, più adatte ad ogni singolo beneficiario.

Come previsto dalla Comunicazione sul settore bancario, nel caso di utilizzo di una forma di garanzia da parte dell’istituzione finanziaria beneficiaria, quest’ultima deve notificare un piano di ristrutturazione dell’istituto stesso. Come è emerso anche a proposito delle forme di ricapitalizzazione, la previsione obbligatoria di un piano di ristrutturazione rappresenta una spada di Damocle a cui le banche hanno sempre cercato di sottrarsi e, di conseguenza, rappresenta uno dei punti critici di tutta la disciplina degli aiuti di Stato. Le istituzioni finanziarie hanno spesso deciso di non accettare il sostegno statale proprio nell’ottica di non volersi poi sottoporre obbligatoriamente ad un progetto di ristrutturazione. Le istituzioni definite fondamentalmente sane, in particolare, non sono allettate a chiedere aiuto al Governo nazionale, dato il prezzo da pagare successivamente, cioè la ristrutturazione, ritenuto troppo alto. Questa visione problematica, ovviamente, va poi a discapito

70

della capacità delle banche in questione di prestare liquidità e sostegno all’economia reale. Da tale problematica è scaturita la possibilità per le banche fondamentalmente sane di presentare soltanto un piano di fattibilità (“viability plan”), il quale dovrà contenere una spiegazione dettagliata su come l’istituto intende ripagare lo Stato.

Nel caso in cui la garanzia sia stata utilizzata, i vari Paesi membri hanno disposto reazioni diversificate: ad esempio, il Portogallo ha previsto la possibilità di convertire il suo diritto di creditore in un’azione privilegiata che darà diritto ad un dividendo non inferiore al 10%. La Francia in passato, invece, ha avuto un comportamento singolare, prevedendo una garanzia indiretta delle passività delle banche attraverso la costituzione di una società a partecipazione mista ( 66% detenuto dalle banche nazionali e il 34% detenuto dallo Stato) con il compito di fornire finanziamenti a medio e lungo termine alla banche che ne hanno fatto richiesta. Tale società (SFEF – Société de financement de l’économie

française) aveva a disposizione fondi e poteva emettere titoli

garantiti dallo Stato, fino al 31 Dicembre 2009, utilizzando i soldi raccolti per finanziare le imprese ammissibili, tramite prestiti o attraverso la sottoscrizione di azioni o strumenti di debito.

Quasi nella totalità dei Paesi membri la previsione di strumenti di garanzia è servita a dare fiducia al mercato, poiché le istituzioni sapevano di poter contare, in caso di necessità, su queste forme di sostegno statale. Dobbiamo rilevare, infatti, come, negli ultimi cinque anni, siano stati utilizzati effettivamente solo 2 miliardi di Euro del totale di garanzie messe a disposizione dagli Stati membri.