Gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delineano l’approccio della Commissione nei casi in cui le autorità pubbliche intervengono con un sostegno finanziario a favore di imprese in difficoltà. In virtù del principio generale che vieta gli aiuti di Stato, le misure di sostegno concesse alle imprese in difficoltà non dovrebbero diventare la regola, pertanto, in ossequio a ciò, era stata prevista, per gli orientamenti comunitari in esame, una scadenza al 9 Ottobre 2009, poi successivamente prorogata al 9 Ottobre 2012 a causa della situazione economica globale.
Gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione sono una forma di intervento dello Stato sul mercato che causa notevoli distorsioni della concorrenza, poiché impedisce l’uscita dal mercato di imprese inefficienti ed è dunque molto probabile che sposti gli svantaggi economici e sociali ad altri produttori più efficienti nonché ad altri Stati membri. Anche se un divieto automatico e fine a se stesso di tutte le misure di aiuto per il salvataggio e la ristrutturazione non sembra opportuno alle istituzioni europee, tali aiuti devono essere soggetti a condizioni precise e rigorose. Proprio a tal fine la Commissione ha appunto emanato le R&R Guidelines contenenti criteri precisi che i Paesi membri devono rispettare quando concedono aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Data la fondamentale importanza degli orientamenti in esame come normativa primaria per le imprese in difficoltà, ci sembra doveroso
porre l’accento sul loro limite temporale di applicabilità e sull’importante procedura di revisione posta in essere dalla Commissione.
La crisi economica e la necessità di garantire continuità e certezza del diritto nel trattamento degli aiuti di Stato concessi alle imprese in difficoltà finanziarie hanno fatto sì che la Commissione abbia deciso di prolungare, quindi, l’applicabilità degli orientamenti esistenti, ponendo in essere però, al contempo, una prima consultazione pubblica nel 2007 ed una successiva nel 2010- 2011. Lo scopo primario delle consultazioni è di invitare gli Stati membri e le parti interessate a fornire un feedback sulle loro esperienze in materia di salvataggio e ristrutturazione di soggetti sia industriali che finanziari, in particolare nel 2011, alla luce della crisi economica. L’apporto informativo dato dai soggetti statali e non che hanno partecipato alle consultazioni suddette, viene esaminato e valutato dalla Commissione in modo da poter dare una risposta ai due quesiti cardine che le istituzioni comunitarie si pongono a tal proposito:
- se le R&R Guidelines siano ancora efficaci e necessarie; - se alcune disposizioni o definizioni contenute nelle R&R
Guidelines debbano essere modificate o aggiornate.
Per esaminare da vicino quanto emerso dalle consultazioni pubbliche possiamo brevemente analizzare le osservazioni delle Autorità italiane sul documento di consultazione della Commissione europea relativo alla “revisione degli orientamenti
sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà”, rese pubbliche il 7 Febbraio 2011 dal
Dipartimento per il coordinamento delle Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio.
Il Governo italiano sottolinea in primis l’importanza della tempestività e rapidità di intervento in materia di aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione, sottolineando come, durante il periodo di crisi, le amministrazioni hanno utilizzato lo strumento degli aiuti temporanei previsti ad hoc dalla Commissione, non
concedendo pertanto gli aiuti specifici disciplinati dalle R&R
Guidelines. Il privilegio accordato alle altre misure previste dal cd.
“quadro temporaneo”27 conferma l’esigenza di avere a disposizione strumenti di agevole e rapida applicazione e la necessità di poter agire secondo criteri di immediatezza anche al di fuori dei periodi di crisi. Per tali considerazioni, il Governo italiano ha posto all’attenzione della Commissione l’opportunità di introdurre, anche per gli aiuti di Stato al salvataggio e la ristrutturazione, parametri che consentano di intervenire in esenzione dell’obbligo di notifica.
Possiamo notare chiaramente come il favore dell’Italia nei confronti delle misure di sostegno al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà sia andato di pari passo alla reale concessione di aiuti in tal senso: il grafico che segue è stato elaborato sulla base dei dati forniti nello scoreboard della Commissione nel 2012 e vi possiamo notare come siano state autorizzate ingenti somme a beneficio delle imprese in difficoltà, addirittura 65,4 milioni di Euro nel 2008 e 59 milioni di Euro nel 2010. 0 10 20 30 40 50 60 70 milioni di Euro 2006 2007 2008 2009 2010 2011 anni
Aiuti concessi in base alle R&R Guidelines
ITALIA
27
Rif. al “Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica”, GUUE C16/3 del 22.01.2009.
La sezione B della consultazione del 2011 è la parte su cui è necessario focalizzare l’attenzione alla luce della materia oggetto di questo lavoro di tesi poiché si occupa del “salvataggio e
ristrutturazione di istituti finanziari”. Sin dall’inizio della crisi
economica il salvataggio e la ristrutturazione delle istituzioni finanziarie sono soggetti a norme specifiche, come vedremo in seguito, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE, in considerazione dell’entità della crisi e della necessità di reagire rapidamente allo svanire della fiducia, da parte dei mercati, nel valore delle attività delle banche onde salvaguardare la stabilità finanziaria e mantenere un livello sufficiente di prestiti all’economia reale. La Comunicazione sul settore bancario, che esamineremo nel capitolo seguente, ha illustrato in dettaglio le caratteristiche particolari che un piano di ristrutturazione o di redditività doveva avere nello specifico contesto di aiuti di Stato connessi alla crisi e concessi alle istituzioni finanziarie sulla base dell’articolo citato. Tramite le esperienze degli Stati membri sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione per le banche durante la crisi,la Commissione potrà avere indicazioni preziose sulle future modalità di orientamento della normativa su tali tipologie di aiuti di Stato per le istituzioni finanziarie in tempi normali. In particolare, il ritorno alle norme pre-crisi per la valutazione di casi di salvataggio e ristrutturazione nel settore finanziario solleva la questione dell’eventuale mantenimento di determinate caratteristiche delle misure di sostegno connesse alla crisi anche dopo la crisi stessa.
Il governo italiano ha espresso la sua opinione sulla base della propria reale esperienza, sottolineando come vi sia una difficile assimilabilità delle banche alle altre imprese nel quadro di un’impostazione efficiente della disciplina degli aiuti per salvataggio e ristrutturazione: una trattazione delle problematiche bancarie in chiave “settoriale”, cioè considerando le banche sullo stesso piano di altri settori industriali, seppur con alcune peculiarità, rischia di essere fuorviante. L’approccio analitico corretto al tema degli aiuti al salvataggio di banche e imprese non
dovrebbe quindi essere settoriale, ma sequenziale28. Per illustrare il concetto, il governo italiano fa riferimento al fatto che, durante la crisi, è accaduto che in alcuni casi, proprio al fine di salvaguardare la propria stabilità patrimoniale e finanziaria, le banche abbiano proceduto al “downsizing” del proprio bilancio, riducendo in modo rilevante il flusso del credito all’economia e quindi in tal modo generando le condizioni per l’entrata in crisi di moltissime imprese. Il Dipartimento procede poi facendo presente che “in una
situazione di difficoltà di finanza pubblica, è allora evidente come un intervento che, ove necessario, consenta il salvataggio della funzione che una banca ha storicamente svolto nel sostenere l’economia risulti decisamente superiore, in termini di allocazione ottimale delle risorse, a tradizionali operazioni di salvataggio delle imprese che entrerebbero in difficoltà proprio in ragione di politiche di razionamento del credito adottate dalle banche per salvaguardare i propri equilibri finanziari.”Alla luce di tali
considerazioni, pertanto, il nostro Paese fa presente alla Commissione l’opportunità di mantenere in vigore gli interventi di sostegno introdotti con la crisi: operare nel settore degli aiuti di Stato in chiave preventiva rispetto all’emergere di gravi turbative all’economia diventa quindi un modo per limitare al massimo gli interventi di salvataggio delle singole realtà industriali.
In linea generale viene suggerita poi l’ipotesi di creazione di una struttura specifica per il salvataggio e la ristrutturazione delle istituzioni finanziarie, soprattutto perché, a differenza delle imprese industriali, la velocità con la quale le banche possono entrare in difficoltà è molto maggiore in considerazione della maggiore volatilità dei mercati finanziari e la rapidità delle soluzioni è, pertanto, cruciale per mantenere la fiducia dei depositanti e la stabilità dell’intero sistema finanziario.
Data l’importanza della normativa in esame e il delicato equilibro di libera concorrenza e tutela del mercato interno, la
28
Ad esempio, la fiducia del sistema su un’ordinata e rapida soluzione delle crisi bancarie rappresenta un prius per il finanziamento e la vitalità dell’economia reale.
Commissione europea ha nuovamente aperto una consultazione pubblica a cui possono prendere parte gli Stati membri e le parti interessate fino al 31 Dicembre 2013. Al termine di tale procedura l’Unione europea valuterà attentamente ogni apporto e suggerimento proveniente dai partecipanti onde procedere ad una revisione degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, data la fondamentale importanza di tale disciplina. Importanza chiaramente rappresentata dal grafico che segue, indicante l’ammontare degli aiuti per il salvataggio e ristrutturazione autorizzati dalla Commissione, i quali spaziano dai 2.534 milioni di Euro nel 2006 ai 752,10 milioni di Euro nel 2011. 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 Milioni di Euro 2006 2007 2008 2009 2010 2011 A nni
Rescue and Restructuring non-crisis aid-2006-2011- Source: DG Competition
EU-27
Da sottolineare e tenere sempre presente che il volume di aiuti a cui stiamo facendo riferimento riguarda esclusivamente le misure di salvataggio e ristrutturazione di imprese in difficoltà definite dalle istituzioni comunitarie “non-crisis aid”. Gli aiuti legati alla situazione di crisi economica mondiale, infatti, sono trattati e analizzati separatamente dalla Commissione europea, in particolare focalizzandosi sulle misure di sostegno alle istituzioni finanziarie, le quali, come vedremo, hanno avuto la necessità di avere una disciplina ad hoc predisposta dalla Commissione alla luce della crisi.