L’“amministrazione condivisa” è un nuovo modello di amministrazione basato sulla collaborazione tra cittadini e amministrazioni per la gestione dei beni comuni urbani.
Questo nuovo modello organizzativo, teorizzato da Gregorio Arena72 e portato avanti insieme a Labsus (Laboratorio per la
sussidiarietà), trova fondamento costituzionale nell’ultimo comma dell’art. 118, che introduce il principio di sussidiarietà orizzontale. Con tale principio si riconosce che i “cittadini attivi”73 non sono utenti, assistiti o amministrati, secondo le
categorie del Diritto amministrativo tradizionale, sono invece soggetti che collaborano con l’amministrazione pubblica nel perseguimento dell’interesse generale e nella cura dei beni comuni.
Nel modello di amministrazione tradizionale, la relazione tra cittadini e pubbliche amministrazioni si basa su un rapporto verticale, che spesso sfocia in una relazione conflittuale. In
72 GREGORIO ARENA, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi
parlamentari e di politica costituzionale, anno 30, n. 117-118, 1997, pp. 29-65.
73 Con il termine “cittadini attivi” si indicano tutti i soggetti, singoli, associati o
comunque riuniti in formazioni sociali, anche di natura imprenditoriale o a vocazione sociale, che si attivano per la cura e rigenerazione dei beni comuni urbani. Questa definizione è tratta dall’art 2 del “Regolamento sulla collaborazione tra cittadini ed amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani”.
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questo caso, la funzione della pubblica amministrazione è quella di regolare, ordinare e vietare mediante un potere di tipo autoritativo che viene esercitato a limitazione delle libertà del singolo cittadino privato. Accanto a questo modello, si affianca gradualmente un modello di amministrazione di prestazione, con l’obiettivo di rispondere alle esigenze di welfare sociale e di fornire quei servizi e quelle prestazioni necessarie a garantire a ciascun cittadino le condizioni per il soddisfacimento dei diritti fondamentali.
Nell’amministrazione di prestazione non conta tanto il potere, ma la capacità di adempiere questi incarichi in modo efficiente ed imparziale. Nonostante ciò, tra cittadini ed ente pubblico persiste una netta separazione ed estraneità.
La situazione sociale odierna, che vede le amministrazioni pubbliche non più in grado di rispondere ai bisogni eterogenei dei cittadini, richiede una revisione dei meccanismi di relazione tra cittadini e pubbliche amministrazioni, per superare o risolvere alcune problematiche collegate alle forme di amministrazione appena descritte.
L'amministrazione condivisa potrebbe rappresentare un modello idoneo a soddisfare le esigenze che la società attuale esprime. Il passaggio al nuovo modello richiede una relazione cittadini-amministrazione basata sulla fiducia reciproca, la responsabilità condivisa e il rispetto dell'autonomia relazionale. La responsabilità, in particolare, è un elemento centrale, in quanto rappresenta la condivisione della “funzione stessa dell'amministrare”: dunque non solo le risorse ma anche le
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responsabilità connesse al raggiungimento dello scopo, ovvero la promozione del pieno sviluppo della persona. Questo scopo non è solo l'obiettivo, ma è anche il metro con cui si valuta il risultato dell'azione.
Al fine di concretizzare il nuovo modello di amministrazione occorre la creazione e l'istituzionalizzazione di strumenti adeguati, volti a facilitare la pratica della condivisione delle responsabilità per il perseguimento congiunto dell'interesse generale.
5. Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni
Labsus, con la collaborazione del comune di Bologna, ha sviluppato uno strumento attraverso il quale è possibile stabilire innovative forme e modalità di collaborazione tra cittadini e Comuni per la gestione dei beni comuni. Si tratta del
“Regolamento sulla collaborazione tra cittadini ed
amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani”, atto con il quale si dà attuazione agli art. 118, 114 comma 2 e 117 comma 6 Costituzione.
Questo tipo di Regolamento comunale avvia e disciplina una nuova relazione tra amministrazione e cittadini: una relazione paritaria e di scambio reciproco, nel nome della collaborazione e della condivisione delle responsabilità, in cui, da una parte, l'amministrazione favorisce le iniziative autonome dei cittadini e valorizza le risorse latenti, dall'altra, le persone sono disposte a
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mettere il proprio tempo e le proprie competenze al servizio della comunità, per affrontare insieme i problemi di interesse generale.
Dal punto di vista strettamente tecnico-giuridico potrebbe sembrare azzardata la scelta, in assenza di leggi in materia, di dare attuazione con un regolamento comunale ad un principio costituzionale, ma tale modalità di attuazione si è rivelata vantaggiosa per tre ragioni:
1. il processo di decisione e di approvazione a questo livello amministrativo è molto rapido e snello;
2. il Regolamento può essere meglio adattato alle esigenze del contesto sociale locale, proprio perché il livello comunale è quello più prossimo alla vita quotidiana dei cittadini, ai loro bisogni e alle loro risorse;
3. esso è facilmente modificabile alla luce delle esperienze, tant'è vero che nella maggior parte dei casi, i Comuni hanno introdotto il Regolamento riservandosi un periodo di sperimentazione per poterlo riadattare se necessario.74
I recenti regolamenti, pur prevedendo la possibilità di interventi su beni privati, paiono tesi principalmente a definire particolari modalità di gestione dei beni pubblici, e in particolare si fa riferimento ai beni comuni urbani, ovvero quei beni, materiali, immateriali e digitali, che i cittadini e l’Amministrazione, anche
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attraverso procedure partecipative e deliberative, riconoscono essere funzionali al benessere individuale e collettivo75.
A questo “riconoscimento” partecipano il Comune ed i “cittadini attivi” attraverso due diversi meccanismi:
• Il primo, che riguarda interventi di cura occasionali, prevede che il Comune periodicamente definisca alcune ipotesi tipiche che potranno essere poi messe in atto dai soggetti interessati senza ulteriori formalità;
• Il secondo, che attiene alle ipotesi di gestione condivisa e agli interventi di rigenerazione di diversi beni, prevede la possibilità di una proposta da parte del Comune o degli altri soggetti interessati, da cui può derivare la stipula di un Patto di
collaborazione.
Il numero di Comuni che si sono dotati di questo Regolamento è in crescita: ad oggi sono 122 e 69 sono in corso. Il primo Comune ad averlo approvato è stato Bologna, il 19 maggio del 2014, seguito da Siena, il 22 maggio 2014 e da L'Aquila, il 24 agosto 2014. La sua diffusione, inoltre, è capillare perché coinvolge Comuni del Nord, del Centro e del Sud76.