Al fine di comprendere in modo più approfondito e organico il sistema commerciale comunale si è svolta un’analisi dei piani e dei programmi sovraordinati collegati a tale settore.
Tra i diversi piani e programmi sovraordinati che risultano d’interesse strategico per il contesto territoriale della città di Treviglio, si sono analizzati i seguenti:
1. Programma Regionale di Sviluppo
2. Piano territoriale regionale – Regione Lombardia;
3. Programma triennale del commercio 2006-2008;
4. DGR 21/11/2007 n. VIII/5913 Criteri urbanistici per l'attività di pianificazione e di gestione degli enti locali in materia commerciale (art. 3, comma 3, LR 14/1999);
5. Piano territoriale di coordinamento provinciale - Provincia di Bergamo;
6. Piano di settore per lo sviluppo e l'adeguamento della rete di vendita delle strutture commerciali al dettaglio della media e grande distribuzione (PDSC) – Provincia di Bergamo.
3.1 - Programma Regionale di Sviluppo
Anche il Programma Regionale di Sviluppo della X legislatura aveva inserito il “commercio, con il consolidamento del modello distributivo lombardo” fra i temi più rilevanti da affrontare:
“a partire dalle riforme nazionali del 1998 e dal pieno utilizzo della potestà avuta con l’approvazione del nuovo titolo V della Costituzione, Regione Lombardia ha favorito il consolidarsi di un modello distributivo che, spinto da logiche sussidiarie, ha reso protagonista l’intero corpo istituzionale e sociale della Lombardia: imprese e loro associazioni, enti locali, sistema camerale, mondo del lavoro, consumatori. Un modello, perché il sistema ha assunto caratteristiche di qualità, organicità e dinamicità che lo hanno reso un riferimento riconoscibile e imitato nel panorama non solo nazionale, ma europeo.
Alcuni dei tratti maggiormente distintivi del sistema: un’offerta plurale tra formule distributive, l’attenzione massima al territorio, il sostegno alle imprese, la concorrenzialità e la centralità del consumatore, il coinvolgimento di istituzioni e parti sociali nella definizione e attuazione delle politiche, attraverso diverse e consolidate sedi di confronto (dalle consultazioni nelle commissioni consiliari alle consultazioni con il partenariato sociale economico e istituzionale, dal Comitato regionale dei consumatori e utenti all’Osservatorio del commercio, alla Consulta regionale carburanti, per citarne solo alcune).
Obiettivo della Giunta nella X legislatura sarà pertanto quello di consolidare e sviluppare ulteriormente questo modello avendo innanzitutto presente l’esigenza di aiutare le famiglie e il tessuto imprenditoriale ed economico lombardo a reagire rispetto agli effetti della crisi economica che si è infine tradotta anche in calo dei consumi e dell’occupazione. Altro obiettivo della Giunta
pag. 12 di 72 sarà quello di accompagnare il settore nell’applicazione della direttiva Bolkestein, allo scopo di attutirne il pesante impatto per taluni settori tra cui il commercio ambulante, le attività di vendita su suolo pubblico e gli stabilimenti balneari.
Il modello di governo del settore distributivo dovrà quindi essere aiutato a evolversi per rendere l’offerta sempre più dinamica, qualificata e competitiva, attraverso:
• la rivisitazione della normativa vigente e dei conseguenti strumenti di programmazione, per ridefinire il miglior equilibrio possibile tra attività commerciali e contesto socioeconomico, favorire una ulteriore riduzione del carico burocratico sulle imprese, promuovere l’integrazione tra le diverse leve normative e programmatorie esistenti a sostegno dello sviluppo;
• la valorizzazione e l’ulteriore sviluppo degli strumenti di sostegno alle aggregazioni di imprese commerciali quali i distretti del commercio, i contratti di rete, le iniziative di valorizzazione dei mercati, del commercio di vicinato e della tradizione, gli strumenti di riqualificazione e gestione del commercio nel tessuto urbano, in una logica di marketing territoriale e di promozione integrata dell’attrattività territoriale che li veda sempre più capaci di fare sistema con le eccellenze turistiche, culturali, eno-gastronomiche, produttive e di servizi;
• l’aggiornamento e il potenziamento degli strumenti di sostegno diretto e indiretto alle imprese, a partire dalle opportunità offerte dalla programmazione comunitaria 2014-2020 e dai bandi e dalle iniziative regionali per l’utilizzo delle tecnologie digitali e per l’aggiornamento tecnologico delle micro e Pmi, per le reti tra imprese commerciali; a fianco degli strumenti di agevolazione e incentivazione, saranno oggetto di particolare attenzione le iniziative per l’accesso al credito da parte delle imprese, il sostegno all’occupazione, la formazione e l’aggiornamento professionale di operatori e personale dipendente, rivisitando gli strumenti oggi disponibili e promuovendone di nuovi;
• il sostegno - attraverso iniziative di accompagnamento al cambiamento del proprio modo di fare impresa e all’ingresso verso nuovi mercati - allo sviluppo di nuove forme e canali distributivi di beni e servizi commerciali, a partire dai canali distributivi capaci, come l’e-commerce, di raggiungere celermente e a basso costo ampie platee di consumatori anche in mercati lontani; una specifica attenzione in questo senso dovrà essere dedicata ai giovani imprenditori, all’aiuto alla trasmissione dell’impresa e alla nuova imprenditorialità.
[...] Verrà inoltre favorita la promozione dei prodotti tipici e dei consumi sostenibili. Si svilupperanno azioni volte al contrasto della contraffazione nell’ottica di una maggior tutela dei consumatori. Verrà infine analizzato il rapporto tra cittadini e sistema del credito, nell’ottica di un credito al consumo compatibile con il risparmio delle famiglie. Infine, si proseguirà, anche attraverso iniziative in chiave sovraregionale, il percorso di sviluppo della rete distributiva dei carburanti per autotrazione e delle reti di alimentazione a impatto zero in una logica di attenzione allo sviluppo equilibrato della
rete, di attenzione al consumatore finale e di supporto alle politiche di prevenzione e contrasto all’inquinamento a favore della sostenibilità ambientale.
pag. 13 di 72 Figura 1: risultati attesi per “Commercio, reti distributive e tutela dei consumatori” (fonte: Programma Regionale di Sviluppo X Legislatura)
3.2 - Piano territoriale regionale (PTR)
Il PTR tratta in maniera molto approfondita il tema del policentrismo e della sua funzione fondamentale per lo sviluppo del territorio. Si riportano di seguito alcune considerazioni, tratte dal Documento di Piano del PTR.
Il policentrismo è promosso in sede europea e regionale come modalità per determinare la distribuzione equilibrata delle funzioni sui territori, migliorarne la competitività, favorire la coesione e perseguire lo sviluppo sostenibile.
Il policentrismo promuove lo sviluppo di network di territori, ciascuno con funzioni diverse e complementari, secondo un modello di sviluppo più equilibrato, da un punto di vista sociale ed economico. A livello interregionale diventa importante la promozione di uno sviluppo di territori che svolgano funzioni complementari per garantire l’accesso a funzioni urbane che solitamente sono presenti solo nelle città di rango superiore. In tal senso diventa importante la cooperazione per la messa in rete di fattori di competitività esistenti in ogni singola città. La complementarietà tra funzioni è ancora più importante a livello sub regionale, dove le città possono implementare strategie di sviluppo condivise mettendo in rete le proprie peculiarità e giovandosi delle funzioni e
pag. 14 di 72 delle opportunità che la rete stessa mette in gioco. L’assetto policentrico è ritenuto desiderabile perché consente di avvicinare i servizi a tutti i territori lombardi, per offrire ad essi le medesime opportunità di sviluppo e, non secondariamente, perché tale assetto richiede una minore domanda di mobilità, con tutte le conseguenze positive che, a cascata, comporta: minori investimenti per infrastrutture e minori costi di gestione. Si possono rilevare inoltre molti poli di interesse nazionale o locale: una densità di aree funzionali caratterizzate dalla concentrazione di popolazione, un’importante presenza di aree con funzione di attrazione turistica, una fitta presenza di nodi industriali talora competitivi anche a livello globale.
Generalmente solo le funzioni industriali e turistiche appaiono diffuse sul territorio, mentre le altre sono fortemente polarizzate sul capoluogo. Le potenzialità policentriche emergono anche dalle caratteristiche del tessuto territoriale in cui è inserita la regione: non solo la Lombardia, ma tutta l’area della Pianura Padana è caratterizzata da una forte densità di aree funzionali urbane, tanto da caratterizzarsi come un continuum in relazione con il resto dell’Italia, con altre regioni europee e cantoni svizzeri confinanti. Ne deriva l’opportunità che la regione rafforzi la sua caratteristica di rete policentrica di poli urbani funzionali. Questa opportunità è rilevante:
• nella prospettiva delle comunità locali che possono impostare le proprie strategie di policentrico e sostenibile al suo interno, può promuovere uno sviluppo territoriale bilanciato grazie ad iniziative di cooperazione con le regioni prossime e con gli stati confinanti.
Come affermato nel PTR, accanto alle polarità storiche, sono nate, nel corso degli anni “nuove polarità” che fanno emergere modelli di accrescimento e sviluppo differenti.
La realizzazione della rete infrastrutturale programmata pone poi questioni di sostenibilità ambientale oltre che di equità nell’accesso alle risorse. Per questo emerge con forza l’esigenza di evitare che i grandi corridoi attraversino la regione senza apportare gli attesi benefici in termini di miglior servizio di trasporto e di incremento degli scambi sociali ed economici, di accessibilità di relazione e di attraversamento, di valorizzazione dell’ambiente locale nelle sue componenti di capacità produttiva e di offerta culturale.
I territori attraversati hanno l’opportunità, grazie al fatto di essere interconnessi, di progettare uno sviluppo condiviso che tenga conto delle peculiarità del luogo e sfrutti la possibilità di connessione con le funzioni superiori proprie dei poli con cui sono interconnessi.
pag. 15 di 72 Come infine auspicato dal PTR risulta essenziale che, in un territorio così complesso quale quello lombardo, l’azione degli Enti Locali si ponga in una logica aperta a riconoscere le condizioni e le occasioni di sviluppo presenti in un contesto ben più ampio, e naturalmente non riconducibile a quello dei confini amministrativi.
3.3 - Programma triennale del commercio 2006-2008
L'attività commerciale al dettaglio in sede fissa è regolata dalla LR 6/2010 che definisce i criteri generali della programmazione regionale in materia di commercio, recependo le indicazioni della legge dello Stato come stabilito dal Decreto Legislativo n. 114/1998.
Regione Lombardia ha tracciato le linee di sviluppo del settore in applicazione di queste leggi ed accogliendo gli obiettivi regionali di legislatura contenuti nel Programma Regionale di Sviluppo (PRS) e nei Documenti di Programmazione Economico Finanziaria Regionali (DPEFR), nonché le indicazioni e gli indirizzi dei piani e programmi della programmazione comunitaria di lungo periodo.
Con il Programma Triennale per lo sviluppo del settore commerciale 2006-2008 (di cui alla d.c.r.
VIII/215 del 2 ottobre 2006 ed alle successive d.g.r. 4 luglio 2007, n.VIII/5054 e d.g.r. 27 gennaio 2009, n.VIII/8905) sono stati individuati gli scenari e gli indirizzi per la qualificazione della rete commerciale e per la regolamentazione del settore.
La città di Treviglio è inserita nell’Ambito commerciale metropolitano che “comprende la fascia geografica ad alta densità insediativa caratteristica della zona pedemontana e di alta pianura, che attraversa la regione da est a ovest. L’ambito è particolarmente critico per l’elevata urbanizzazione, i livelli di inquinamento dell’aria e la presenza di viabilità primaria e secondaria a forte congestione di traffico. Indirizzi di riqualificazione e sviluppo sostenibile della rete commerciale:
• riqualificazione, razionalizzazione e ammodernamento degli insediamenti e dei poli commerciali già esistenti, compresi i parchi commerciali di fatto;
• forte disincentivo all’apertura e all’eccessivo ampiamento di GSV realizzate mediante l’utilizzo di nuovi superfici di vendita;
• promozione della localizzazione della media distribuzione in contesti ad alta densità abitativa, purchè integrati ad interventi di riqualificazione complessiva e di salvaguardia del commercio di vicinato;
• disincentivo al consumo di aree libere ed attenzione alla localizzazione in aree dismesse di nuovi insediamenti distributivi, da realizzarsi esclusivamente in quelle aree in cui sia certificato il non superamento dei valori di concentrazione limite accettabile per l’inquinamento di suolo, sottosuolo, acque superficiali e acque sotterranee, così come stabilito dalla normativa vigente in materia ambientale;
• consolidamento della funzionalità e del livello di attrazione del commercio nei principali centri urbani, attraverso la valorizzazione di tutte le forme distributive, con particolare attenzione alla rete distributiva di prossimità;
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• integrazione delle attività commerciali con i diversi sistemi produttivi locali;
• attenzione al rapporto con il movimento delle persone e delle merci e alle scelte di localizzazione degli spazi logistici.
3.4 - Piano territoriale di coordinamento provinciale
La città di Treviglio ricade nell’Ambito Territoriale n.21 del PTCP.Lo “sviluppo controllato e armonico del settore commerciale” è fra le azioni strategiche definite dalla Relazione del PTCP di Bergamo: “è noto come le grandi strutture di vendita esercitino funzioni di attrazione che esorbitano dalla sfera comunale; la Provincia intende quindi, col concorso di tutti gli altri soggetti, co-governare lo sviluppo e la localizzazione di tali strutture per non determinare ulteriori aggravi a situazioni che già contengono elementi di criticità quali: strade già congestionate o potenzialmente congestionabili dal traffico indotto dall’insediamento; vicinanza a svincoli della grande viabilità; pesanti incidenze sul territorio e paesaggio circostante; pesanti squilibri nel tessuto economico.
Rispetto a tali criticità si possono proporre azioni finalizzate ad uno sviluppo commerciale controllato e armonico, coerentemente con le politiche della mobilità che si stanno sviluppando, anche con riferimento al sistema dei trasporti pubblici ed in particolare:
a) proporre alla Regione una diversa delimitazione, più consona alla realtà socio-economica-territoriale, delle unità territoriali che interessano l’ambito provinciale (la delimitazione delle unità territoriali infatti non coincide con il territorio provinciale, per cui diversi Comuni bergamaschi sono ricompresi in altre sei unità territoriali);
b) porre un’attenzione particolare al fenomeno della rilocalizzazione, del dimensionamento e dei settori merceologici, tenendo anche conto del grado di saturazione e congestionamento di talune aree;
c) promuovere un costruttivo confronto con i Comuni per una equa e parziale ridistribuzione degli oneri concessori a favore di interventi migliorativi e di mitigazione dell’impatto dell’insediamento, e per una maggiore sensibilizzazione sulla valenza di area vasta delle localizzazioni commerciali.
Tipologia dell’azione: azione di pianificazione/programmazione, di coordinamento e di regolazione”
pag. 17 di 72 Figura 2: individuazione Ambiti Territoriali del PTCP di Bergamo
Si riporta la descrizione degli insediamenti commerciali dalla Relazione del PTCP:
“I grandi cambiamenti di questi anni riguardano non solo la distribuzione dei beni di consumo (dal negozio tradizionale ai punti vendita a libero servizio riforniti e controllati da grossi centri
pag. 18 di 72 distributivi), ma anche la struttura commerciale delle imprese, che si trovano ad affrontare elementi del mercato sempre più preparati ed aggressivi.
L'affermarsi del commercio moderno, e soprattutto degli impianti di vendita di dimensioni sempre più rilevanti, rende imprescindibile uno studio e uno sforzo di regolamentazione ai fini della pianificazione territoriale complessiva.
L'anno 1998 è stato un anno di transizione importante tra vecchia e nuova regolamentazione normativa e amministrativa del settore commerciale in Italia e ha determinato la recente produzione legislativa regionale e la conseguente disciplina applicativa, ancora in corso di evoluzione.
La transizione ha avuto come aspetto fondamentale l'evoluzione della forma di vendita del
“supermercato”, e in genere della grande distribuzione sia dal punto dell'aumento delle dimensioni, sia dal punto di vista dell'aumento dell'efficienza. L'evoluzione successiva ha portato al successo degli ipermercati prima e dei centri commerciali poi.
In ogni caso la trasformazione della grande struttura distributiva attraverso la diversificazione in più tipologie, in competizione fra di loro e che costituiscono nell'insieme un comparto di dettaglio moderno, ha determinato la progressiva sottrazione di quote di mercato anche al commercio tradizionale.
E’ necessario capire se la concorrenza della grande distribuzione sia da ritenere generalmente come unica o principale causa della chiusura di molti piccoli esercizi, e se costituisca un beneficio o un problema per il governo del territorio.
Occorre osservare che il trasferimento di quote di mercato sempre più consistenti verso la grande distribuzione ha conseguenze che toccano molteplici aspetti dell'organizzazione territoriale e sociale: il grado di vitalità dei centri urbani; il modello e la quantità dei consumi; il tipo e la quantità dello scarto da imballaggi; la viabilità; il grado di servizio a persone anziane e senza automobile;
l'occupazione.
Lo stato del commercio, così come appare delinearsi dal monitoraggio effettuato negli studi in corso da parte degli Uffici Provinciali preposti, è in rapida trasformazione, sia per numero di nuove aperture di alcuni tipi di esercizio di vendita, sia per la geografia delle localizzazioni nel suo insieme.
La maggior parte degli impianti di "dettaglio moderno" sta generalmente in aree periferiche dei poli urbani più rilevanti: Bergamo, Treviglio- Caravaggio e ora Romano, ma anche in alcuni punti posti lungo gli assi della viabilità di primo livello.
Nello studio relativo ai “primi indirizzi e orientamenti in materia di insediamenti di grande strutture di vendita”, predisposto dal Servizio Pianificazione Territoriale, e approvato dalla Giunta Provinciale vengono espressi elementi di indirizzo che il Piano assume, condividendoli, come riferimento per la definizione del quadro organizzativo degli insediamenti commerciali che sarà
pag. 19 di 72 esplicitato nell’ambito del progetto definitivo a seguito del completamento degli studi ancora in corso da parte dell’Assessorato.
Questi indirizzi possono essere così sintetizzati: si porrà particolare rilievo alla valutazione della compatibilità territoriale e ambientale, della idoneità del sistema viario e dei trasporti ma anche della specificità delle attività previste all’interno di ciascun insediamento.
In particolare verrà posta attenzione:
- Impatto territoriale: la concentrazione abitativa, la concentrazione già presente di medie e grandi strutture di vendita con la valutazione degli aspetti critici esistenti, l’impatto economico-sociale anche riferito ai Comuni contermini, l’incidenza in generale sull’intera area di influenza.
- Sistema viario: l’indagine sulla rete viaria, sulle caratteristiche dei flussi di traffico (matrice origine, destinazione) e attraversamento del contesto urbano (del proprio Comune o Comuni limitrofi), l’accessibilità ai vari settori, deve documentare, ricorrendo eventualmente a modelli matematici di simulazione, sia lo stato di criticità della rete infrastrutturale esistente sia l’incidenza sulla stessa rete
dell’indotto derivante dagli insediamenti programmati.Relativamente alla rete di grande comunicazione e sugli assi di grande scorrimento urbano ed extraurbano dovranno escludersi localizzazioni:
• giustificate unicamente da funzionalità comunicative;
• di insediamenti in prossimità di nodi di traffico al fine di non turbare la circolazione veicolare;
• di strutture che prospettano sullo stesso asse viario.
Dovrà inoltre escludersi l’uso delle fasce di rispetto stradale per il reperimento degli spazi a parcheggi funzionali all’impianto commerciale, da destinare invece ad interventi di riqualificazione ambientale.
Dovrà essere verificata la compatibilità con la programmazione infrastrutturale della Provincia.
In caso di vicinanza dell’insediamento al contesto urbano dovranno essere realizzati i relativi collegamenti ciclopedonali protetti.
- Trasporti: l’esistenza di reti di trasporto collettivo potrà mitigare l’impatto sulla rete viaria esistente, a tal fine in presenza di insediamenti commerciali di una certa rilevanza il Comune potrà valutare l’opportunità di creare un servizio di trasporto collettivo, con il coinvolgimento anche economico dell’operatore privato.
- Ambiente e paesaggio: qualora l’insediamento sia in prossimità di aree urbane o il flusso di traffico attraversi contesti abitati, bisognerà valutare con particolare attenzione anche l’inquinamento e in generale la qualità della vita degli abitanti vicini, in caso di compatibilità dovranno mitigarsi gli effetti negativi, con interventi di arredo urbano, sistemazione a verde pubblico, prevedere l’interramento dei parcheggi, il tutto con l’intento di favorire l’insediamento nel contesto esistente, anche attraverso una progettazione architettonica di qualità.
pag. 20 di 72 È noto come le grandi strutture di vendita, esercitino funzione di attrazione che esorbitano dalla sfera comunale, ed è in tale caso, che la Provincia, col concorso di tutti gli altri soggetti, intende co-governare,
con l’attenzione necessaria, lo sviluppo e la localizzazione di tali strutture per non determinare ulteriori aggravi a situazioni che già contengono elementi di criticità quali:
- strade già congestionate o potenzialmente congestionabili dal traffico indotto dall’insediamento;
- vicinanza a svincoli della grande viabilità;
- pesanti incidenza sul territorio e paesaggio circostante;
- pesanti squilibri nel tessuto economico.
Rispetto a tali criticità si potranno proporre azioni finalizzate ad uno sviluppo commerciale controllato e armonico, in aderenza e coerenza con le politiche della mobilità che si stanno sviluppando, anche con
riferimento al sistema dei trasporti pubblici ed in particolare:
- porre un’attenzione particolare al fenomeno della rilocalizzazione, del dimensionamento e dei settori
merceologici, tenendo anche conto del grado di saturazione e congestionamento di talune aree;
- promuovere un costruttivo confronto con i Comuni per una equa e parziale ridistribuzione degli oneri concessori a favore di interventi migliorativi e di mitigazione dell’impatto dell’insediamento, e per una maggiore sensibilizzazione sulla valenza di area vasta delle localizzazioni commerciali.
Il PTCP intende sostenere il formarsi e il consolidarsi di una rete insediativa che si appoggi a poli di riferimento (centralità). L’individuazione dei possibili ambiti è scaturita dall’analisi delle diverse caratteristiche del territorio provinciale anche in ordine al sistema socioeconomico ed insediativo,
Il PTCP intende sostenere il formarsi e il consolidarsi di una rete insediativa che si appoggi a poli di riferimento (centralità). L’individuazione dei possibili ambiti è scaturita dall’analisi delle diverse caratteristiche del territorio provinciale anche in ordine al sistema socioeconomico ed insediativo,