Antecedente: legge 28/2006, 18 luglio, delle Agenzie Statal

È indiscutibile, nella confezione di un modello dirigenziale professionale, l’importanza assunta dalla Legge 7/2007 nell’Ordinamento Giuridico spagnolo; è altrettanto vero, però, che, per quanto riguarda il personale direttivo, il legislatore aveva già fatto un primo passo verso la pretesa istituzionalizzazione della funzione dirigenziale nel settore pubblico. Ciò accadde, in effetti, in occasione dell’approvazione della Legge 28/2006, del 18 luglio, delle Agenzie Statali per il miglioramento dei Servizi Pubblici.

Attraverso tale norma viene legittimata la creazione di una serie di enti da parte dell’Amministrazione Generale dello Stato, la cui ragion d’essere, come viene sottolineato nel Preambolo della Legge, risiede nella necessità da parte dell’Amministrazione statale di elaborare una nuova formula che gli apporti una

maggior flessibilità ed autonomia nella gestione, oltre a rafforzare i meccanismi di controllo di efficacia e promuovere la responsabilità per i risultati58.

Da questo punto di vista, le agenzie statali, la cui creazione richiede un’autorizzazione legale in cui sono inclusi l’oggetto e gli obiettivi generali, sono costituite come enti di Diritto pubblico con personalità giuridica pubblica, disponendo di un proprio patrimonio e di autonomia nella gestione finanziaria; il loro regime giuridico, inoltre, viene disciplinato dalla già citata Legge 28/2006, e dal proprio Statuto, regolato con carattere suppletivo dalle norme applicabili agli enti di Diritto pubblico vincolati o dipendenti dall’Amministrazione Generale dello Stato.

Chiarito questo punto, e tornando al tema che più ci preoccupa, la citata Legge regola per la prima volta la figura del dirigente pubblico professionale (public manager) esistente in tali organismi pubblici. In concreto, tale questione è contenuta nell’art. 23, le cui linee guida sono le seguenti: in primo luogo, la norma prima menzionata cerca di delimitare la nozione di dirigenti pubblici. In tal senso, viene stabilito che sarà riconosciuta la suddetta categoria al personale “che occupa i posti di lavoro determinati come tali nello Statuto delle stesse”. Questa soggezione alle rispettive norme statutarie, appare completata da una serie di criteri orientativi che andranno tenuti in considerazione nel citato compito delimitativo, ovvero la speciale responsabilità, la competenza tecnica e la rilevanza delle mansioni ad essi assegnate.

A dire il vero, malgrado l’esistenza dei criteri orientativi di cui sopra, si tratta realmente di un concetto piuttosto ampio, il che ha fatto sì che le diverse agenzie create finora qualifichino come dirigenti pubblici una gran quantità di posti di diversa indole, con il rischio che ciò potrebbe comportare se, sotto tale denominazione, si nascondesse in realtà, la ricerca di miglioramenti retributivi per determinati carichi59. Per comprendere meglio questa massificazione dei dirigenti pubblici, serva da esempio l’Agenzia Spagnola di Cooperazione Internazionale per lo Sviluppo, i cui Statuti vennero approvati in virtù del Reale Decreto 1403/2007, del 26 ottobre. Questo,

58

Preambolo della Legge 28/2006, 18 luglio, delle Agenzie Statali per il miglioramento dei Servizi Pubblici (BOE 171, 19 luglio, 2006).

59 _{GIMÉNEZ DÍAZ DE ATAURI, P., Altos directivos y Administraciones Públicas: ¿un nuevo espacio}

para la laboralización?, in AA.VV., El Estatuto Básico del Empleado Público. XIX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Volumen I, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Madrid, 2009, p. 580.

nonostante la norma statutaria sancisca nell’art. 38 che, in Spagna, verranno considerati personale dirigente di questa Agenzia “il direttore/trice del progetto di cooperazione con l’America Latina e con i Caraibi e i responsabili dei suoi due dipartimenti; il direttore/trice del progetto di cooperazione con l’Africa, l’Asia e l’Europa Orientale e i responsabili dei suoi tre dipartimenti; il direttore/trice del progetto di cooperazione settoriale e multilaterale e i responsabili dei suoi tre dipartimenti; il direttore/trice delle relazioni culturali e scientifiche e i responsabili dei suoi tre dipartimenti; il responsabile dell’Ufficio di Azione Umanitaria e il responsabile del dipartimento di emergenza e post-conflitto; il segretario/a generale dell’agenzia e i responsabili dei suoi tre dipartimenti; il responsabile del dipartimento di cooperazione multilaterale e il direttore/trice del gabinetto tecnico del Direttore della Agenzia”; all’esterno, invece, ostentano tale condizione “i Direttori degli Uffici Tecnici di Cooperazione, dei Centri di Formazione e dei Centri Culturali”.

In secondo luogo, nell’art. 23 della Legge 28/2006 si fa riferimento a diversi aspetti relativi al reclutamento del personale dirigente. Ad esempio, da una parte, viene stabilito che la nomina spetta al Consiglio Rettore su proposta dei suoi organi esecutivi; ma, dall’altra, il che è particolarmente importante, specifica che tale nomina dovrà essere effettuata, secondo criteri di competenza professionale ed esperienza, fra chi è in possesso di titolo universitario (preferibilmente funzionari), e mediante un procedimento che rispetti i criteri di merito, capacità e pubblicità. In tal modo, si cerca di evitare uno dei principali mali che hanno colpito la designazione di questo collettivo nella storia della funzione pubblica spagnola, cioè il reclutamento effettuato esclusivamente su base politica.

D’altra parte, a proposito del processo di provvista, nel citato precetto –art.23.2- viene stabilito che potrà (ha, pertanto, carattere potestativo) essere realizzato da organi di selezione specializzati, i quali formuleranno una proposta motivata al Direttore dell’Agenzia Statale, includendo tre candidati per ogni posto da ricoprire.

In quarto luogo, sebbene sia preferibile designare il personale direttivo scegliendolo fra chi è in possesso di titolo universitario e abbia lo status di funzionario pubblico, viene altresì ammesso il reclutamento di personal laboral qualora si tratti di posti dirigenziali di massima responsabilità, possibilità che verrà messa in atto

stipulando dei contratti di alta dirigenza e, di conseguenza, nei termini stabiliti dal RD 1382/1985, in cui viene regolato il rapporto di lavoro speciale del personale di alta dirigenza. Questa opzione, contenuta, come si vedrà, nell’EBEP, è stata oggetto di critica da parte di un settore della dottrina, la quale considera che anche l’esigenza di “massima responsabilità”, presupposto che legittima il ricorso a tale figura, risiede nel Direttore dell’Agenzia e, tuttavia, questi rimane escluso dalla regolazione prevista nell’art. 23 della legge 28/200660. Critiche a parte, le diverse agenzie create sotto la tutela di questa Legge prevedono, nella maggior parte dei casi, l’opzione di poter nominare dirigenti pubblici in regime di diritto del lavoro61.

In un altro ordine di considerazioni, il regime giuridico del personale direttivo previsto dalla Legge 28/2006 contempla, a mio parere, una previsione assai rilevante. Mi riferisco alla soggezione del personale direttivo, nello svolgimento delle sue funzioni, a processi di valutazione secondo criteri di efficacia, efficienza e rispetto della legalità, responsabilità della gestione e verifica dei risultati in relazione agli obiettivi precedentemente fissati –art. 23.4-. Non vi è dubbio che si tratti di una previsione importante, poiché mi pare ragionevole che, per poter realizzare la professionalizzazione del corpo dei dirigenti pubblici, vengano forniti degli strumenti di gestione delle risorse umane attraverso le quali sia possibile valutare e misurare, sia dal punto di vista qualitativo sia da quello quantitativo, il rendimento o il raggiungimento dei risultati ottenuto da parte dei dirigenti pubblici.

In ogni caso, va precisato che né la Legge 28/2006 né gli Statuti delle differenti agenzie che sono state create sotto la tutela di questa Legge, dicono qualcosa di più concreto in tal senso o, il che è lo stesso, non specificano come venga articolato nella pratica questo strumento di gestione. Rimangono, dunque, delle importanti questioni in sospeso, le quali risulterebbero fondamentali nella verifica del successo o fallimento di un siffatto sistema di valutazione. Ad esempio, definire a priori gli obiettivi che si vogliono raggiungere con la sua introduzione; stabilire quali siano i comportamenti

60 _{R., JIMÉNEZ ASENSIO, La función pública en el sector público español: tendencias de futuro, in}

AA.VV., (coordinato da M., SÁNCHEZ MORÓN), La función pública directiva en Francia, Italia y España, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2007, p. 90.

61 _{Si veda, tra gli altri, il Real Decreto 1403/2007, 26 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto de la}

Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo –art. 38-; il Real Decreto 1730/2007, 21 de diciembre, por el que se crea la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas y se aprueba su Estatuto –art. 21-; e, da ultimo, il Real Decreto 185/2008, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal Antidopaje –art. 25-.

professionali appropriati in conformità con i compiti specifici assegnati al posto dirigenziale; definire i parametri di rendimento; e via dicendo.

In quanto al resto, il regime giuridico del personale direttivo delle agenzie statali è completato da altre due disposizioni, relative, da una parte, alla situazione in cui si trova il personale funzionariale o laboral nominato dirigente pubblico; e, dall’altra, alla parte retributiva che verrà associata al rendimento mostrato da tali dirigenti. A questo proposito, facendo riferimento alla prima questione, la Legge 28/2006 opera una distinzione in funzione del vincolo funzionariale o amministrativo del dirigente pubblico. Il funzionario, in tal caso, essendo stato nominato dirigente pubblico permanente, rimarrà nella situazione di servizio attivo nel rispettivo Corpo o Scala; per il personal laboral, invece, la norma si rimette alla legislazione del lavoro ordinario.

Per quanto riguarda quest’ultima parte, vorrei solo far notare la mancanza di concretezza di cui pecca la Legge 28/2006 su questo punto. Come si sa, nel corso della vita professionale degli impiegati pubblici possono verificarsi determinate situazioni che gli impediscono, temporaneamente, di continuare a svolgere il proprio lavoro. In casi come questo, non si produce la cessazione del rapporto di servizio, ma solo una mera sospensione o interruzione della stessa. E proprio alla regolamentazione di tali circostanze, con riferimento al personale funzionariale, sono di solito dirette le denominate situazioni amministrative.

Il problema si presenta, invece, nel caso del personal laboral, nella misura in cui esso non dispone di situazioni amministrative equiparabili a quelle previste per il collettivo dei funzionari pubblici. In effetti, così come hanno evidenziato alcuni autori, lo Statuto dei Lavoratori non regola del tutto le situazioni del personal laboral, parallele a quelle situazioni amministrative dei funzionari pubblici, ma sviluppa piuttosto le situazioni di sospensione del contratto di lavoro provocate da una serie di cause tassate legalmente62.

Stando così le cose, rimane in sospeso la situazione in cui si troverà il personal laboral che viene nominato direttivo pubblico, rimettendosi, in tal caso, al regime di

62 _{T., SALA FRANCO, La relación laboral especial de empleo público, in AA.VV. (diretto da, M.}

SÁNCHEZ MORÓN), Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, Valladolid, 2007, pp. 128-129

sospensione del contratto e di eccedenze del lavoratore sancito negli artt. 45 e 46 dello Statuto dei Lavoratori.

Per quanto riguarda, infine, la parte retributiva vincolata al rendimento, l’art. 23 comma 5, sottolinea letteralmente che “il personale direttivo percepisce una parte della sua retribuzione come incentivo per il rendimento, per mezzo del corrispondente complemento che valuti la produttività, secondo i criteri e le percentuali stabilite dal Consiglio Rettore, su proposta degli organi direttivi dell’Agenzia Statale”. Disposizione che appare riprodotta mutatis mutandi nel resto degli Statuti che hanno la funzione di regolare le altre agenzie statali63.

Riassumendo quanto esposto finora, va detto che la regolazione del personale direttivo contenuta nella Legge di Agenzie rappresenta un notevole progresso nel processo di istituzionalizzazione della funzione dirigenziale il che, a mio parere, va valutato positivamente. Malgrado ciò, andrebbero fatte due considerazioni critiche che precisino meglio tale giudizio positivo64: la prima osservazione è che vi sono importanti assenze di regolazione, lasciate ad una futura definizione che elabori, a tempo opportuno, una normativa specifica dell’Amministrazione dello Stato in grado di attuare tale materia; la seconda, senz’altro di maggiore rilevanza, riguarda l’inesistenza di previsioni specifiche in relazione ad un tema così importante quale la “revoca del personale direttivo”. Non si tratta di una questione di poco conto, dato che non ha nessun senso che il legislatore diriga i suoi sforzi alla creazione di una classe dirigenziale professionale –stabilendo dei processi di selezione obiettivi, secondo i principi di uguaglianza, merito e capacità; introducendo dei sistemi di valutazione dei risultati, ecc.- se, alla fine, la revoca si produce in modo discrezionale; in tal modo, infatti, la permanenza del dirigente al suo posto non dipenderebbe più dalle sue capacità professionali o dai risultati raggiunti, bensì dalla convenienza dell’organo politico che lo ha designato.

63 _{Real Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de}

Cooperación Internacional para el Desarrollo –art. 40.4-.

3.2 Le proposte presentate dal Comitato di Esperti per lo studio e la preparazione