La responsabilità disciplinare del dirigente nel d.lgs n 150/2009

Si è detto più sopra che il il dirigente, come ogni pubblico dipendente, può incorrere in responsabilità disciplinare nei casi in cui, con dolo o colpa, non osservi le

511 _{A., BOSCATI, Responsabilità dirigenziale, trattamento economico..., op. cit., p. 242.}

512 _{F., CARINCI, Il secondo tempo della riforma Brunetta: il d.lgs. 27 ottobre, n. 150..., op. cit., p. 51.} 513

S., MAINARDI, Fonti, poteri e responsabilità nella valutazione del merito dei dipendenti pubblici..., op. cit., p. 754.

514 _{G., D’ALESSIO, Le norme sulla dirigenza nel decreto legislativo di attuazione della legge delega n.}

15/2009..., op. cit., p. 12.

515

G., D’ALESSIO, Le norme sulla dirigenza nel decreto legislativo di attuazione della legge delega n. 15/2009..., op. cit., p. 12.

regole giuridiche preposte allo svolgimento dell’attivita di sua competenza516. Ebbene, anche in tema di responsabilità disciplinare la riforma del 2009 ha apportato significative modifiche alla disciplina previgente. In linea generale, si può dire che il tentativo operato dalla legge delega e dal decreto legislativo in materia di responsabilità disciplinare è quello di rivitalizzare questa forma di responsabilità nel pubblico impiego, visto che negli ultimi anni le Amministrazioni Pubbliche non esercitano quasi mai il potere disciplinare nei confronti dei propri dipendenti infedeli o lo fanno solo dopo che, nei loro confronti, è stato avviato un procedimento penale517.

L’assetto delle fonti in materia di responsabilità disciplinare risulta ora dagli artt. 40, comma 2, e 55, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 165/2001, come modificati dal decreto Brunetta. In particolare, l'articolo 40 include la responsabilità disciplinare tra le materie nelle quali la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge. D’altra parte, il comma 1 dell'articolo 55 precisa che le disposizioni in materia disciplinare costituiscono “norme imperative ai sensi del codice civile”. Infine, il comma 2 dello stesso articolo afferma, tra l’altro, che, “salvo quanto previsto dalle disposizioni del presente capo, la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi”.

In senso più concreto, il d.lgs. 150/2009 novella l’art. 55 del testo unico sul pubblico impiego e aggiunge nuove disposizioni normative con il dichiarato intento di “potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici e di contrastare i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo”. In ordine a illeciti e sanzioni, per quanto qui interessa, il citato decreto prevede le seguenti sanzioni disciplinari in capo ai dirigenti:

a) Sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di quindici giorni, per il dirigente che, essendo a conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio di informazioni rilevanti per un procedimento disciplinare in corso, rifiuta, senza giustificato motivo, la collaborazione richiesta dall’autorità disciplinare procedente ovvero rende dichiarazioni false o reticenti (art. 55-bis, comma 7, d.lgs. n. 165/2001).

516 _{V., TENORE, Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego dopo la riforma Brunetta, Milano,}

2010, p. 128.

b) Sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di tre mesi (ed altresì la mancata attribuzione della retribuzione di risultato per un importo pari a quello spettante per il doppio del periodo della durata della sospensione) per i soggetti responsabili con qualifica dirigenziale, in caso di mancato esercizio o decadenza “dell'azione disciplinare, dovuti all'omissione o al ritardo, senza giustificato motivo, degli atti del procedimento disciplinare o a valutazioni sull'insussistenza dell'illecito disciplinare irragionevoli o manifestamente infondate, in relazione a condotte aventi oggettiva e palese rilevanza disciplinare” (art. 55-sexies, comma 3, d.lgs. n. 165/2001).

c) La stessa sanzione di cui alla norma precedente, nonché le misure previste dall’art. 21 d.lgs. n. 165/2001 (impossibilità di rinnovo dell’incarico; revoca dell’incarico con collocazione a disposizione; e recesso) per il dirigente eventualmente preposto all'amministrazione generale del personale, in caso di comportamento inadempiente rispetto al controllo delle condotte assenteistiche (art. 55-septies, comma 6, d.lgs. 165/2001).

Vanno fatte varie considerazioni a fronte del nuovo quadro normativo disegnato dal legislatore. Va rilevato, in primis, che il legislatore prevede per la prima volta la possibilità di applicare sanzioni disciplinari di tipo conservativo nei confronti dei dirigenti. Sinora per il dirigente, sottoposto a procedimento disciplinare, si configurava, secondo la contrattazione collettiva per le aree dirigenziali, solo la sanzione del licenziamento e non sanzioni di minore entità 518. A questo riguardo, è stato osservato che l’esclusione di tali sanzioni comportava una sostanziale impunità per i dirigenti, risultando la misura espulsiva eccessiva a fronte di illegalità “minori”, ma statisticamente più frequenti di quelle “maggiori”519. Altri autori, invece, sostengono che la mancanza di sanzioni disciplinari di tipo conservativo nelle clausole collettive risulta “ragionevole in relazione ai soggetti destinatari, i quali godono di un particolare rapporto di fiducia con l’amministrazione”520.

518

G., NICOSIA, La valutazione della prestazione dirigenziale e le connesse responsabilità. La responsabilità dirigenziale e le responsabilità disciplinare..., op. cit., p. 149.

519 _{L., BUSICO e V., TENORE, La dirigenza pubblica..., op. cit., p. 115.}

520 _{S., MAINARDI, L’estinzione del rapporto, in AA.VV. (a cura di F. CARINCI e S. MAINARDI), La}

Dirigenza nelle Pubbliche Amministrazioni. Dal modello unico ministeriale ai modelli caratterizzanti le diverse amministrazioni. Tomo I, Milano, 2005, p. 271.

Da questo punto di vista, la scelta del legislatore del 2009 risulta, ad avviso di chi scrive, positiva e coerente con l’obiettivo di rendere più effettivo l'apparato sanzionatorio. In ogni caso, interessa sottolineare che l’applicazione ai dirigenti di queste nuove sanzioni suscita qualche dubbio riguardo a chi sostituisce il dirigente durante il periodo di sospensione; ma soprattutto, il problema vero sarà costituito, al rientro in servizio, “dalla sostanziale delegittimazione del dirigente datore di lavoro verso l'universo dei collaboratori «soggetti valutati»”521.

In secondo luogo, con specifico riguardo alla sanzione in capo ai dirigenti per mancato esercizio o decadenza dell'azione disciplinare –art. 55 sexies, comma 3-, sebbene la finalità della norma sia chiara, “reprimere il malcostume, piuttosto diffuso, invero, di un uso blando del potere disciplinare”522, v’è da chiedersi se non vi sia il rischio che, pur di sfuggire a rimproveri disciplinari, “i dirigenti si facciano, a loro volta, promotori di procedimenti disciplinari ogniqualvolta la dimostrazione dell’infondatezza dell’infrazione disciplinare dei propri sottoposti appaia particolarmente complessa”523.

In tale contesto, è stato osservato dalla più autorevole dottrina che la norma in questione, da una parte, riduce il margine di discrezionalità del dirigente verso l’avvio del procedimento disciplinare ma, allo stesso tempo, riconosce al titolare dell’azione “uno spazio di autonoma valutazione che, se adeguatamente supportato, contribuisce ad escludere una configurazione del procedimento disciplinare in termini di generale obbligatorietà”524.

D’altra parte, sempre rispetto all’art. 55-sexies, comma 3, va altresì notato che il legislatore collega il “mancato esercizio o decadenza dell'azione disciplinare” a valutazioni sull'insussistenza dell'illecito disciplinare irragionevoli o manifestamente infondate. Ciò implica la necessità di chiarire i dubbi sul significato da attribuire a detta

521 _{S., MAINARDI, Fonti, poteri e responsabilità nella valutazione del merito dei dipendenti pubblici...,}

op. cit., p. 756.

522 _{R., ROMEI, I procedimenti disciplinari, in amministrativ@mente, 2009, p. 7.}

523 _{G., NICOSIA, La valutazione della prestazione dirigenziale e le connesse responsabilità. La}

responsabilità dirigenziale e le responsabilità disciplinare..., op. cit., p. 149.

524

S., MAINARDI, Il “dovere” del dirigente di sanzionare il demerito: il procedimento disciplinare, in Giur. It., 2010, p. 12 e seguenti.

“irragionevolezza” ed “infondatezza”, stabilendo, pertanto, dei parametri oggettivi entro i quali possa muoversi l’interprete525.

Sul piano procedurale, rispetto alle infrazioni previste dal legislatore a carico dei dirigenti, il decreto n. 150 del 2009 rinvia, ove non sia diversamente stabilito dal contratto collettivo, alle regole procedurali introdotte dall’art. 55-bis, comma 4. Per l’attivazione del procedimento disciplinare in capo ai dirigenti, in ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, deve essere individuato l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari. Il predetto ufficio contesta l'addebito al dirigente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce e conclude il procedimento di addebito della sanzione disciplinare. Le determinazioni conclusive del procedimento sono, infine, adottate dal dirigente generale o titolare di incarico conferito ai sensi dell'articolo 19, comma 3 del d.lgs. n. 165/2001.

Va notato, peraltro, che il legislatore del 2009 non detta nessuna regola relativa all’individuazione dell’ufficio competente per i procedimenti disciplinari. A tale riguardo, la dottrina si mostra a favore di un’opzione macro organizzativa che, nell’individuare l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari ed i relativi componenti, “garantisca la necessaria posizione di terzietà rispetto all’incolpato; ciò nel rispetto del generale principio del «giusto procedimento» prospettato dalla Corte costituzionale (Sentenze nn. 103 e 104 del 2007)”526.

Giova infine ricordare che, secondo quanto disposto nell’art. 67 del d.lgs. n. 150/2009, il giudice competente a conoscere delle controversie relative al procedimento e alle sanzioni disciplinari del dirigente resta il giudice ordinario.