Le anticipazioni di liquidità concesse alle Regioni per il pagamento dei debiti scaduti

Il ritardo nei pagamenti della Pubblica amministrazione costituisce una delle più rilevanti patologie del sistema di finanza pubblica. A livello regionale e locale, il fenomeno, acuitosi a causa delle reiterate restrizioni di cassa imposte dalle regole del Patto di stabilità interno per arginare l’indebitamento, si è andato progressivamente aggravando per l’insorgere di sempre più consistenti deficit di cassa, al punto da rendere necessario un intervento straordinario del Governo, che ha cercato di affrontare il problema colmando il divario dei tempi di pagamento previsti dalle

direttive comunitarie attraverso una iniezione di liquidità di inedite dimensioni.191

È così che nel corso del 2013 sono stati definiti obiettivi e modalità per contrastare i ritardi nei pagamenti dei debiti commerciali al fine di renderli compatibili con l’indefettibilità delle scadenze debitorie vantate dai terzi nei confronti delle Amministrazioni pubbliche. A questo scopo, nell’ambito delle misure adottate per il rilancio della domanda interna e l’allentamento delle tensioni aziendali a sostegno dell’economia, dell’occupazione e del reddito, il d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, ha messo a disposizione delle Regioni una dotazione finanziaria complessiva pari a circa 20 miliardi, di cui 14 miliardi a beneficio degli enti del Servizio sanitario nazionale. A queste risorse vanno aggiunti 2,2 miliardi di maggiori spazi finanziari esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno per l’anno 2013, al fine di arginare il fenomeno dell’accumulazione dei residui passivi di conto capitale e di favorire l’attuazione di programmi assistiti dai fondi strutturali europei.

Di particolare rilievo, al riguardo, è la prevista esclusione dal patto dei trasferimenti correnti effettuati dalle Regioni in favore degli Enti locali (stimati in circa 1,4 miliardi), a condizione di utilizzare i maggiori spazi finanziari realizzati esclusivamente per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili di parte capitale.

Alla maggior liquidità proveniente dalle anticipazioni straordinarie di cui al d.l. n. 35/2013, si è aggiunta, dapprima, la liquidità proveniente dagli stanziamenti del d.l. 31 agosto 2013, n. 102,

191 Per una più ampia disamina sull’argomento, si rinvia alla relazione per l’audizione della Corte dei conti dinanzi alla

Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, in data 22 ottobre 2015, dal titolo: “L’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità nei bilanci degli enti territoriali”.

convertito dalla l. 28 ottobre 2013, n. 124, che ha previsto, per il biennio 2013-2014, risorse aggiuntive regionali pari a 5,2 miliardi (con finanziamenti così distribuiti: 3,6 miliardi per le Regioni e i restanti 1,6 miliardi per gli enti del Servizio sanitario nazionale); nel corso del 2014, in continuità con l’azione di governo intrapresa nel 2013, è intervenuto anche il d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla l. 23 giugno 2014, n. 89, che ha incrementato la dotazione complessiva del fondo di liquidità aggiuntiva delle Regioni di ulteriori 3,7 miliardi circa (con uno specifico stanziamento per gli enti del Servizio sanitario nazionale di circa 1,6 miliardi).

Escludendo gli stanziamenti per l’anno 2015 individuati dal d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125, pari a 2 miliardi (ricavati per il 95% da risorse già destinate agli enti del SSN), la dotazione complessiva del fondo per le anticipazioni di liquidità da destinare alle esigenze finanziarie delle Regioni per far fronte al pagamento dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2013, ha raggiunto, nel solo biennio 2013-2014, un importo totale di quasi 29 miliardi

(a fronte dei circa 10,2 miliardi assegnati agli Enti locali)192. Di dette risorse anticipate alle

Regioni, il 60% doveva essere da queste trasferito agli enti del Servizio sanitario nazionale, ai sensi dell’art. 3, d.l. n. 35/2013, per debiti connessi:

a) alla ricapitalizzazione degli oneri relativi agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti

all'applicazione del d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118;193

b) alla mancata liquidazione (per competenza e/o per cassa) di somme dovute a titolo di

finanziamento del Servizio sanitario nazionale.194

La tabella seguente illustra il quadro aggiornato delle risorse stanziate dalle richiamate normative, talvolta distratte per finalità diverse ma altrettanto urgenti rispetto all’esigenza primaria di favorire il pagamento dei debiti scaduti delle Regioni.

192 Ad integrazione delle risorse stanziate dai dd.ll. n. 35/2013 e 102/2013 per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili

maturati alla data del 31 dicembre 2012, l’art. 32, primo comma, del d.l. n. 66/2014 ha previsto uno stanziamento aggiuntivo per il pagamento dei debiti regionali maturati a tutto il 31 dicembre 2013, che il d.m. 15 luglio 2014 ha quantificato in 3 miliardi (di cui 800 milioni per la sanità).

193 La sterilizzazione di cui è cenno consiste in un procedimento contabile mediante il quale vengono annullati (per l’appunto

“sterilizzati”) gli effetti sul conto economico degli enti del SSN degli ammortamenti dei cespiti finanziati da contributi in conto capitale. Poiché tali componenti non monetarie del bilancio (gli ammortamenti) determinano un peggioramento dei risultati economici, il d.lgs. n. 118/2011 ne ha imposto la sterilizzazione. Con lo strumento delle anticipazioni di liquidità si è, quindi, cercato di risolvere il problema delle perdite accumulate fino al 2011 e mai coperte dalle Regioni, con conseguenti riflessi negativi sull’accumulo di debiti e sugli elevati tempi di pagamento.

194 Si tratta, in questo caso, di risorse relative al finanziamento del SSN che, sebbene regolarmente affluite alle Regioni o stanziate

dalle stesse su risorse “proprie” per la parte del finanziamento eventualmente a proprio carico (dunque regolarmente presenti in termini di competenza di bilancio), non erano state erogate agli enti del SSN.

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TAB. 1/REG/AL – Quadro delle risorse stanziate per le anticipazioni di liquidità delle Regioni

Destinatari delle anticipazioni di liquidità 2013 2014 2015 Totale anticipazioni di liquidità d.l. 35/2013, d.l. 102/2013 e d.l. 66/2014 d.l. 35/2013 _102/'13 ^d.l. ₃₅₊₁₀₂ ^d.l. _35/2013 ^d.l. dl.102/2013 ₃₅₊₁₀₂ ^d.l. d.l. 66/2014 _83/2014 ^d.l. d.l. 133/2014 _35+102+66 ^d.l. L. 190/'15 _78/2015 ^d.l. art.1, co.1,7,8; art.2, co.7 art.1,

co.10 ^art.13, co.1-8 ^art.1, co.10 ^art.13, co.1 10.2.'14 ^{d.m. diff.}

art.31 e 35, co.7 art.32, co.1 - d.m. 15.7.14 art.33, co.6, e art.45-bis art.5,

co.6 ^{art.4, co.5} e 6 - d.m.

art.42, co.14-quinquies art.1, co.466 - d.m. 13.3.15 art.8, co.1 Patto 2013 ^{Fondo Fondo} Totale Fondo 2013

Fondo Fondo ^Sub-tot. Fondo 2014

Fondo Fondo Patto 2014 Fondo _{Fondo 2014} ^Totale Patto 2015 Fondo _2013-2014 ^Fondo

Regioni 2.200 2.528 3.102 5.630 3.728 -3.102 3.600 498 4.226 2.200 -100 -50 92 -230 6.046 60 2.000 11.676

Enti SSN 5.000 2.505 7.505 9.000 -2.505 1.619 -886 8.113 770 800 9.683 -1.892 17.188

Totale 2.200 7.528 5.607 13.135 12.728 -5.608 5.219 12.339 3.000 15.729 108 28.864

Fonte: elaborazione Corte dei conti - Sezione delle autonomie; importi in milioni di euro

Gli importi preceduti da segno negativo indicano riduzioni nella dotazione del “Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili” (art. 1, co. 10, d.l. n. 35/2013), distinto, a sua volta, in tre Sezioni per il pagamento, rispettivamente, dei debiti degli enti del SSN, dei debiti regionali diversi da quelli finanziari e sanitari, nonché dei debiti degli enti locali (Sezione, quest’ultima, esclusa dalla presente ricostruzione).

L’ammontare complessivo delle anticipazioni di liquidità erogate nel biennio 2013-2014 alle 14 Regioni beneficiarie dell’operazione di finanziamento varata dai dd.ll. n. 35/2013 e n. 102/2013 e proseguita dal d.l. n. 66/2014 corrisponde a 20,2 miliardi di euro (Tabella 2), circa 8,7 miliardi in meno rispetto allo stanziamento complessivo.

Alla data del 30 gennaio 2015 risultavano assegnati da riparto ancora 4,3 miliardi circa, da erogare al compimento dei controlli sulle coperture del prestito e sul piano dei pagamenti regionali a valere sulle somme trasferite, nonché al compimento della verifica positiva, da parte dei Tavoli tecnici in ambito sanitario, dei relativi adempimenti.

Sul versante dell’utilizzo delle risorse erogate alle Regioni per il pagamento delle obbligazioni scadute alla data del 31 dicembre 2013, le stesse risultavano aver effettuato pagamenti ai creditori per complessivi 18,1 miliardi circa (12,6 miliardi per debiti sanitari e 5,5 miliardi per debiti non sanitari). Lo scarto di circa 2 miliardi rispetto alle risorse riscosse sembrerebbe riconducibile al mancato rispetto dei termini previsti per i pagamenti dei debiti ovvero a ritardi nella rendicontazione degli stessi, senza trascurare la circostanza che alcuni enti hanno potuto riscuotere le anticipazioni di liquidità solo al termine del 2014, per cui sono mancati i tempi tecnici per effettuare i pagamenti entro l’esercizio. I pagamenti effettuati in eccesso rispetto alle risorse concesse alle singole Regioni sono dovuti, invece, ad anticipazioni, con risorse correnti proprie, per il pagamento delle fatture comprese nei piani dei pagamenti presentati per l'accesso alle anticipazioni di liquidità.

La tabella che segue illustra il quadro delle risorse gestite dalle Regioni nel biennio 2013-2014 quale risulta dal monitoraggio del MEF incrociato con i dati del SIOPE e delle relazioni ai giudizi di parificazione, con separata evidenza delle anticipazioni di liquidità riscosse e pagate per debiti sanitari e non sanitari distintamente per ciascuno dei due esercizi.

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TAB. 2/REG/AL – Entrate e pagamenti per debito sanitario e non sanitario – Periodo 2013-2014

Regioni

Debito sanitario Debito non sanitario Totale anticipazioni

2013 2014 Totale Entrate (a) Totale Pagamenti (b) Differenza c=(b-a) 2013 2014 Totale Entrate (a) Totale Pagamenti (b) Differenza c=(b-a) Totale Entrate (a) Totale Pagamenti (b) Differenza c=(b-a) Entrate Pagamenti Entrate Pagamenti Entrate Pagamenti Entrate Pagamenti

Piemonte 1.446.703 1.446.703 509.654 509.654 1.956.357 1.956.357 0 1.107.900 1.107.900 0 0 1.107.900 1.107.900 0 3.064.257 3.064.257 0 Veneto 777.231 777.231 810.249 810.249 1.587.480 1.587.480 0 0 0 0 0 0 0 0 1.587.480 1.587.480 0 Liguria 147.299 147.299 40.000 40.000 187.299 187.299 0 42.227 42.226 37.362 36.968 79.589 79.194 -395 266.888 266.493 -395 Emilia-Romagna ^{806.364 806.364 140.000 140.000 946.364 946.364 0 0 0 0 0 0 0 0 946.364 946.364 0} Toscana 415.355 415.355 404.000 404.000 819.355 819.355 0 95.274 95.274 0 0 95.274 95.274 0 914.629 914.629 0 Umbria 17.222 17.222 12.227 12.000 29.449 29.222 -227 0 0 0 0 0 0 0 29.449 29.222 -227 Marche 0 0 0 0 0 0 0 19.435 20.153 0 0 19.435 20.153 718 19.435 20.153 718 Lazio 1.497.694 1.497.694 2.356.081 2.285.081 3.853.775 3.782.775 -71.000 2.287.800 1.936.386 2.560.669 1.456.393 4.848.469 3.392.779 -1.455.690 8.702.244 7.175.554 -1.526.690 Abruzzo 174.009 174.009 0 0 174.009 174.009 0 0 0 0 0 0 0 0 174.009 174.009 0 Molise 44.285 43.242 0 1.043 44.285 44.285 0 11.096 11.098 16.364 16.364 27.460 27.462 2 71.745 71.747 2 Campania 957.546 957.546 993.000 763.000 1.950.546 1.720.546 -230.000 516.006 382.450 241.926 309.034 757.932 691.484 -66.448 2.708.478 2.412.030 -296.448 Puglia 334.755 334.755 318.171 318.171 652.926 652.926 0 0 0 0 0 0 0 0 652.926 652.926 0 Calabria 89.750 72.850 0 15.150 89.750 88.000 -1.750 73.193 73.193 0 0 73.193 73.193 0 162.943 161.193 -1.750 Sicilia 0 0 606.097 606.097 606.097 606.097 0 0 0 284.872 0 284.872 0 -284.872 890.969 606.097 -284.872 Totale 6.708.213 6.690.270 6.189.479 5.904.445 12.897.692 12.594.715 -302.977 4.152.931 3.668.680 3.141.193 1.818.759 7.294.124 5.487.439 -1.806.685 20.191.816 18.082.154 -2.109.662

Fonte: dati MEF aggiornati al 30.1.2015 - Elaborazioni: Corte dei conti – Sezione delle autonomie; importi in migliaia di euro La voce “Differenza” indica i minori (o maggiori) pagamenti regionali effettuati nel biennio rispetto alle anticipazioni erogate dallo Stato

La Regione che ha richiesto le maggiori risorse per anticipazioni di liquidità è il Lazio, per un totale di 8,7 mld di euro (di cui 3,9 mld per debiti sanitari e 4,8 mld per debiti non sanitari), pari al 43,1% del totale delle anticipazioni di liquidità. Altre tre Regioni (Piemonte, Campania e Veneto) si sono divise il restante 36,5%, mentre alle rimanenti dieci Regioni è andato solo un quinto del totale della liquidità disponibile. In particolare, il Veneto e altre quattro Regioni (Emilia-Romagna, Puglia, Abruzzo e Umbria), hanno utilizzato tutta l’anticipazione di liquidità per i soli debiti in sanità.

A confermare l’accentuata criticità di cassa della Regione Lazio è, peraltro, il particolarmente elevato rapporto pro-capite tra le anticipazioni riscosse e la popolazione residente, di cui il grafico sottostante ben evidenzia l’ampio divario rispetto a tutte le altre Regioni.

6.2 La declaratoria di incostituzionalità della sentenza n. 181/2015 per la mancata “sterilizzazione” delle anticipazioni di liquidità della

Regione Piemonte

Benché l’utilizzo delle anticipazioni di liquidità abbia consentito agli enti di pagare i propri debiti pur in mancanza dell’avvenuta riscossione delle risorse accertate a suo tempo per la copertura degli stessi, ciò non significa che la situazione debitoria sia migliorata sotto il profilo patrimoniale, poiché il debito verso gli originari creditori è stato semplicemente convertito in un debito

1,48 0,69 0,46 0,32 0,24 _{0,23 0,21} 0,17 _{0,17 0,16} 0,13 0,08 0,03 _0,01

pluriennale verso lo Stato, il cui rimborso si estende su un arco temporale più ampio, fino ad un massimo di 30 anni.

Sul piano finanziario, invece, gli enti che hanno fatto ricorso alle anticipazioni di liquidità hanno visto migliorare i propri saldi di bilancio per effetto del più ridotto carico di residui passivi (smaltiti a seguito della immediata ricostituzione delle risorse di cassa), cui non ha corrisposto un analogo smaltimento dei residui attivi.

Il riverbero positivo sul risultato di amministrazione, con conseguente incremento dell’avanzo disponibile o decremento dell’eventuale disavanzo da ripianare, non è il solo effetto distorsivo prodotto dall’operazione, giacché anche la capacità di spesa dell’ente, pur rimanendo sostanzialmente inalterata, subisce una dilatazione per effetto del maggior accertamento in entrata dovuto all’anticipazione, che, sul piano della competenza, offre copertura a nuove spese correnti senza alterare, formalmente, gli equilibri di bilancio.

Tali problematiche sono state sollevate davanti alla Corte costituzionale dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte sotto il profilo della violazione del divieto di indebitamento per spese correnti, di cui all’art. 119, comma 6, Cost., e della violazione degli equilibri del bilancio garantiti dall’art. 81 Cost.

Con ordinanza del 10 novembre 2014, adottata nell’ambito del giudizio di parificazione del rendiconto 2013 della Regione Piemonte, la Sezione regionale ha adito, infatti, la Corte costituzionale dopo che la Sezione delle autonomie, nel prendere atto dell’adozione da parte delle Amministrazioni regionali di diversi criteri di contabilizzazione in bilancio delle anticipazioni di liquidità previste dal d.l. n. 35/2013, si era già pronunciata stabilendo il principio in base al quale queste ultime consentono semplicemente di superare una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio, sicché, a differenza delle comuni forme di indebitamento, non possono concorrere alla determinazione del risultato di

amministrazione, generando effetti espansivi della capacità di spesa.195

Con sentenza 23 luglio 2015, n. 181, la Corte costituzionale ha confermato tale orientamento stabilendo che “il meccanismo normativo creato dal legislatore statale risulta influente sulla sola gestione di cassa” e che “le anticipazioni di liquidità altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di più lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie”. Pertanto, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale delle leggi della Regione Piemonte n. 16 e n. 19 del 2013 nella misura in cui hanno considerato tra le risorse destinate alla copertura di nuove spese una mera

anticipazione di liquidità e non hanno previsto l’obbligo di “sterilizzare” l’anticipazione, affinché la stessa, da strumento di flessibilizzazione della cassa, non diventasse anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo con modalità contrarie agli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost.

In altri termini, per i giudici della Consulta il finanziamento della quota di disavanzo di amministrazione 2012 e la copertura delle spese di competenza 2013 in ambito sanitario, realizzati attraverso le risorse erogate dallo Stato ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35/2013, sono costituzionalmente illegittimi a causa della mancata neutralizzazione degli effetti dell’anticipazione di liquidità, che avrebbe dovuto essere stata realizzata con una simmetrica previsione nella parte di spesa correlata al rimborso prestiti (Titolo III del bilancio non armonizzato) di una posta di importo pari all’ammontare dell’anticipazione accertata al Titolo V dell’entrata, in modo da limitarne gli effetti alla sola disponibilità di cassa necessaria per

adempiere agli impegni non onorati.196

Per effetto della declaratoria di incostituzionalità, conseguente alla espressa esclusione che l’anticipazione di liquidità possa essere gestita come un contratto di mutuo in contrasto con la “regola aurea” di cui all’art. 119, sesto comma, Cost., il risultato di amministrazione dell’esercizio 2013 della Regione Piemonte (originariamente determinato dalla stessa in un disavanzo finanziario di 365 milioni) è stato riaccertato dalla Sezione regionale, con deliberazione n. 144 /2015/SECPIE/PARI in data 15 settembre 2015, in un disavanzo sostanziale pari a 5.210,5 milioni, quale effetto della sterilizzazione delle anticipazioni di liquidità riscosse nel 2013 (pari a 2.554,6 milioni) e di passività fuori bilancio risultanti dal conto del patrimonio e non previste nel

conto del bilancio (pari a 2.290,9 milioni).197

Nel successivo giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Piemonte per l'esercizio finanziario 2014, con deliberazione n. 159/2015/SECPIE/PARI, la Sezione regionale, a fronte di un disavanzo finanziario “formale” pari ad euro 1.264,2 milioni, ha accertato un disavanzo sostanziale pari a 5.843,7 milioni, di cui 3.039,3 milioni imputabili alla mancata sterilizzazione delle anticipazioni di liquidità riscosse nel biennio 2013-2014.

La grave situazione finanziaria della Regione Piemonte, evidenziata già dal 2013, ha indotto il legislatore nazionale ad emanare norme specifiche contenute nell’art. 1, commi da 452 a 458, l. 23

196 Contabilmente, il suddetto scopo si consegue attraverso lo stanziamento di un importo, non impegnabile, destinato a confluire

nel risultato di amministrazione come quota accantonata.

197 Mentre le anticipazioni di liquidità erano state destinate, per 1,1 miliardi, al ripiano del disavanzo 2012 e, per 1,5 miliardi, a

spese di competenza 2013 in ambito sanitario, le passività fuori bilancio risultavano costituite da debiti latenti a fronte di perenzione di residui passivi (pari a 1 mld), debiti nei confronti delle AA.SS.LL. (pari a 0,5 mld), debiti nel settore del trasporto pubblico locale (pari a 0,3 mld), anticipazioni straordinarie (per 0,3 mld) e fondi rischi e oneri (per complessivi 0,2 mld circa).

dicembre 2014, n. 190 (Legge di stabilità 2015). Da queste si evince che, in considerazione dell'eccezionale situazione di squilibrio finanziario della Regione (che le ha impedito di attingere a tutte le risorse dell'anticipazione di liquidità assegnatele) ed al fine di evitare ulteriori ritardi nei pagamenti dei debiti pregressi, il Presidente della Regione Piemonte è nominato Commissario straordinario del Governo per assumere, con bilancio separato rispetto a quello della Regione:

a) i debiti commerciali certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2013 della Regione, compresi i residui perenti non reiscritti in bilancio, per un importo non superiore a quello delle anticipazioni di liquidità assegnate;

b) il debito contratto dalla Regione Piemonte per il rimborso delle anticipazioni di liquidità già contratte (per complessivi 3.064 milioni).

A seguito delle citate norme, la Sezione regionale ha ritenuto che, per effetto dell’intervenuta assunzione dei debiti pregressi da parte del Commissario straordinario, questi possa utilizzare quanto già versato dallo Stato alla Regione Piemonte (e da questa non ancora erogato ai creditori) per il loro pagamento, senza che ciò significhi che i debiti escano definitivamente dal bilancio regionale, con conseguente miglioramento del risultato di amministrazione, giacché nel Titolo I della spesa del bilancio della Regione Piemonte la legge ha previsto la costituzione di un apposito fondo per il concorso della stessa agli oneri assunti dalla gestione commissariale, con puntuale determinazione della quota annua di erogazione e della relativa durata (sino al 2045). L’integrale copertura da parte della Regione delle rate per la restituzione allo Stato delle somme utilizzate dal Commissario straordinario implica, dunque, che l’operazione prevista dalla normativa conservi inalterata la natura di anticipazione di cassa e non sia qualificabile come un accollo di debito da parte dello Stato. Essa costituirebbe mero adempimento, da parte del Commissario governativo, di un’obbligazione altrui, con conseguente rimborso dell’intero importo da parte

dell’Amministrazione regionale.198 L’apertura di un’apposita contabilità speciale da parte del

Commissario straordinario sarebbe rivolta, quindi, ad assicurare solo la corretta gestione delle partite debitorie e creditorie interessate dall’eccezionale operazione finanziata dallo Stato, prevenendo così possibili errori e duplicazioni di spesa all’interno del rendiconto della Regione Piemonte.

Tale interpretazione appare avvalorata anche dall’art. 1, comma 10, del recente d.l. 13 novembre 2015, n. 179 (cd. “Salva Regioni”), abrogato dall’art. 1, comma 705, della l. 28 dicembre 2015, n.

198 Osserva inoltre la Sezione regionale che se si fosse trattato di un’assunzione di debito, con conseguente liberazione

dell’Amministrazione regionale, sarebbe stato necessario indicare la copertura di questa nuova spesa nel bilancio dello Stato: poiché questa non è stata disposta, il comma 452 risulterebbe in contrasto con l’art. 81 della Costituzione.