I prestiti obbligazionari regionali

L’art. 41, co. 2 della l. 28 dicembre 2001, n. 448 consentiva, nel testo previgente, a Province, Comuni, Unioni di comuni, Città Metropolitane, Comunità Montane e Comunità Isolane, di cui all’art. 2 del Tuel, nonché ai consorzi tra Enti territoriali ed alle Regioni di emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui con rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento dell’emissione o dell’accensione, di un fondo di ammortamento del

debito, o previa conclusione di swap per l’ammortamento del debito.157

154 Sezione delle autonomie, deliberazione n. 30/SEZAUT/2015/QMIG, su questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di

controllo per la Regione Trentino-Alto Adige, con deliberazione n. 16/2015/QMIG. Con deliberazione n. 25/2015/FRG del 22 dicembre 2015, la Sezione di controllo per il Trentino-Alto Adige, sede di Trento, ha rilevato che il debito garantito dalla Provincia autonoma per le esigenze di altri soggetti facenti parte del c.d. “sistema territoriale regionale integrato” (cfr. art. 79 dello Statuto di autonomia) costituisce, in sostanza, debito proprio gravante sul bilancio provinciale e contribuisce a determinare i limiti all’indebitamento previsti dall’art. 62 del d.lgs. n. 118/2011, oltreché essere soggetto alla complessiva disciplina del debito pubblico recata dagli articoli 81 e 119 della Costituzione, dall’art. 3, commi da 16 a 21-bis, della l. n. 350/2003 e, a decorrere dal 1° gennaio 2016, dagli articoli 9 e 10 della l. n. 243/2012.

155 Sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige, relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto dell’esercizio

2014 della Provincia autonoma di Bolzano approvata con deliberazione n. 3/2015/PARI (pag. 42).

156 Sezione delle autonomie, deliberazione n. 30/SEZAUT/2015/QMIG.

157 La Sezione regionale di controllo per il Veneto, con deliberazione n. 96/2015/PRSP, ha sottolineato le criticità generate dal

Si rammenta che già l’art. 35, co. 1, della l. 23 dicembre 1994 n. 724 autorizzava gli Enti territoriali all'emissione di prestiti obbligazionari destinati esclusivamente al finanziamento degli investimenti e l’art. 10, co. 1, della l. n. 281/1970 prevedeva che le Regioni potevano contrarre mutui ed emettere obbligazioni esclusivamente per provvedere a spese di investimento.

Attualmente, l’art. 62, co. 2, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008 n. 133, successivamente modificato dall’art. 3, co. 1, della l. 22 dicembre 2008, n. 203 e dal comma 572 della legge di stabilità 2014 (l. n. 147/2013), vieta alle Regioni, alle Province autonome di Trento e Bolzano ed agli Enti locali elencati dall’art. 2 del d.lgs. n. 267/2000 di emettere titoli obbligazionari o altre passività che prevedono il rimborso del capitale in un’unica soluzione nonché di emettere titoli obbligazionari o altre passività in valuta estera al fine di non esporre gli enti territoriali ai rischi connessi ai rapporti di cambio.

La Sezione regionale di controllo per il Trentino-Alto Adige, sede di Trento, ha ravvisato la violazione della citata norma con riferimento alle passività che prevedono il rimborso del capitale in un’unica soluzione in sede di esame delle concessioni di credito erogate dalla Regione alla Provincia autonoma per le quali si prevede la restituzione delle concessioni, in unica soluzione,

allo scadere del termine di venti anni.158

L’art. 62, co. 8, del d.lgs. n. 118/2011, applicabile a decorrere dall’esercizio 2015 ai sensi dell’art. 80 del medesimo decreto, precisa che la legge regionale che autorizza il ricorso al debito deve specificare l'incidenza dell'operazione sui singoli esercizi finanziari futuri, nonché i mezzi necessari per la copertura degli oneri, e deve, altresì, disporre, per i prestiti obbligazionari, che l'effettuazione dell'operazione sia deliberata dalla Giunta regionale, che ne determina le condizioni e le modalità.

Il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, al punto 5.3, aggiunge che possono costituire copertura finanziaria delle spese di investimento imputate agli esercizi successivi a quello in corso di gestione le entrate già accertate derivanti da altre entrate accertate tra le accensioni di prestiti, i cui contratti prevedono espressamente l'esigibilità del finanziamento secondo i tempi di realizzazione delle spese di investimento (ad esempio i prestiti obbligazionari a somministrazione periodica).

mercato per il calcolo degli oneri finanziari sul debito residuo del debito sottostante) ha registrato un aumento della forbice tra i tassi attesi ed il floor stabilito su base contrattuale con conseguente maggiore onerosità effettiva e potenziale a carico dell’Ente.

5.7.1 I prestiti obbligazionari regionali nelle relazioni delle Sezioni di controllo allegate ai giudizi di parificazione dei rendiconti regionali

Le Sezioni regionali di controllo hanno individuato, tra gli aspetti particolarmente critici conseguenti all’emissione di prestiti obbligazionari da parte delle Regioni, la presenza di specifici rischi nei contratti swap di ammortamento del debito stipulati sulla base della normativa previgente dettata dall’art. 41, co. 2, della l. n. 448/2001, che imponeva di costituire un fondo di ammortamento (sinking fund) oppure uno swap per l’ammortamento del debito stesso, al fine di garantire l’accantonamento per il rimborso del prestito obbligazionario in forma bullet (con rimborso del capitale in unica soluzione) ed evitare, quindi, che l’intera disponibilità della somma da restituire fosse assicurata solo al termine dell’operazione.

L’attenzione delle Sezioni regionali di controllo si è soffermata anche sugli impegni relativi agli

oneri finanziari per prestiti obbligazionari che, per la Regione Lazio,159 sono risultati tutti

afferenti al settore non sanitario ed hanno registrato un incremento rispetto al 2013 pari al 24,71%.

Particolare rilevanza hanno assunto, inoltre, le valutazioni espresse dalle Sezioni regionali nelle relazioni allegate ai giudizi di parificazione dei rendiconti che hanno indotto, in taluni casi, gli enti a concludere accordi transattivi finalizzati all’estinzione anticipata dei contratti di swap di ammortamento collegati al prestito obbligazionario unitamente all’assunzione dell’obbligo, da parte dell’intermediario finanziario, di inserire nel c.d. conto titoli in garanzia (collateral account)

solo titoli emessi dallo Stato italiano, dalla Francia e dalla Germania.160

Gli accordi transattivi hanno, infatti, anche permesso un riequilibrio del rapporto contrattuale, per quanto attiene alla gestione del sinking fund, attraverso una maggiore trasparenza nella conoscenza del piano di investimenti del sinking fund stesso e l’eliminazione dal paniere dei titoli maggiormente rischiosi per effetto della sostituzione con titoli emessi o incondizionatamente garantiti dalla Repubblica italiana. La gestione del sinking fund è, infatti, di esclusiva competenza dell’istituto di credito, mentre i rischi sono a carico dell’ente e tali ragioni inducono a ritenere di iscrivere prudenzialmente a bilancio l’intero importo del prestito obbligazionario al

159 Sezione regionale di controllo per il Lazio, relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2014 approvata con

deliberazione n. 180/2015/PARI (pag. 123).

160 Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2014

approvata con deliberazione n. 56/2015/PARI (pag. 94 e ss.) ove si esprime apprezzamento per la complessa operazione di chiusura dei contratti derivati swap di ammortamento stipulati in quanto la medesima ha comportato risultati molto soddisfacenti.

valore iniziale di sottoscrizione anziché a quello residuo al netto dell’ammortamento già

effettuato.161