Il quadro normativo di riferimento

In materia di spesa pubblica delle Regioni/Province autonome sono rilevanti le disposizioni sul contenimento e la razionalizzazione della spesa dettate nel contesto della “spending review” e delle ulteriori misure, restrittive, in coerenza con il quadro costituzionale innovato dalla l. cost. 20 aprile 2012, n. 1 e dalla legge rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, che ha accolto il principio del pareggio strutturale di bilancio. La decorrenza ivi fissata è stata “anticipata” al 2015 per effetto dell’art. 1, commi 460 e ss. della l. 23 dicembre 2014, n. 190. La nuova disciplina è ora rinvenibile nella legge di stabilità 2016 che, dal 1° gennaio 2016, ha disposto la sostituzione del patto di stabilità interno con il nuovo vincolo del pareggio di bilancio di competenza finale (art. 1, commi 707 e ss., l. 28 dicembre 2015, n. 208).

Tali innovazioni, tendenti a favorire comportamenti di maggior rigore da parte dei decisori politici sotto il profilo della responsabilità della spesa, hanno un impatto notevole nel contesto dell’armonizzazione contabile delineata dal d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 integrato e corretto d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126, anch’essa a regime dal 2015. È noto che le nuove regole di tenuta dei conti degli enti territoriali sono fondate sul corretto riaccertamento dei residui, attivi e passivi, e che, per agevolare gli enti nel nuovo percorso, l’ordinamento ha previsto la diluizione nel tempo della copertura dei disavanzi eventualmente emersi nel corso delle predette operazioni, per un periodo massimo di trent’anni. Il tema della conciliazione tra l’esigenza di pervenire all’approvazione di bilanci in pareggio con la problematica dei disavanzi pregressi è da tempo all’attenzione del legislatore che, da ultimo, ha emanato il d.l. 13 novembre 2015 - n. 179 (Disposizioni urgenti in materia di contabilità e di concorso all'equilibrio della finanza pubblica delle Regioni), le cui norme sono ora confluite nell’art. 1, commi 692-701 della l. n. 208/2015.

L’inasprimento delle misure di contenimento della spesa19, come pure l’entrata a regime del

sistema contabile armonizzato, hanno richiesto il rafforzamento delle norme in materia di trasparenza, che sono state poste con d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla l. 23 giugno 2014, n. 89. Di particolare interesse, l’art. 8, d.l. n. 66/2014, in materia di razionalizzazione della spesa

19 Nei precedenti referti si è dato conto dell’evoluzione delle norme di riduzione della spesa. Cfr. C. conti, Sezione delle autonomie,

deliberazione n. 29/SEZAUT/2014, depositata il 29 dicembre 2014; id., deliberazione n. 20/SEZAUT/2013/FRG, depositata il 6 agosto 2013. Con riferimento alla verifica degli andamenti di cassa, cfr. Sezione delle autonomie, n. 25/SEZAUT/2015/FRG, depositata il 27 luglio 2015.

per beni e servizi20, e l’art. 9, contenente disposizioni stringenti sull’acquisizione di beni e servizi

mediante soggetti aggregatori e prezzi di riferimento, indirizzate anche alle Regioni21. Al riguardo,

è prevista la costituzione o la designazione di un soggetto aggregatore, ferma restando la facoltà delle Regioni di costituire centrali di committenza regionali o di stipulare apposite convenzioni con il Ministero dell’economia e delle finanze (art. 9, co. 5 e 6, d.l. n. 66/2014). Tali disposizioni, ancora in corso di attuazione, hanno ricevuto impulso con la l. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016). In particolare, l’art. 1, commi 507 e ss., ha stabilito regole più stringenti per l’approvvigionamento mediante Consip S.p.A. o centrali di committenza, con particolare

attenzione al comparto regionale22.

Altre rilevanti disposizioni dell’art. 8, d.l. n. 66/2014, sono dedicate alla piena accessibilità del sistema SIOPE e alla pubblicazione dei bilanci consuntivi e preventivi delle pubbliche amministrazioni, anche attraverso il ricorso ad un portale unico, inserendosi nel più ampio contesto del riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni di cui al d.lgs. 14 marzo 2013,

n. 3323.

20 Le norme dell’art. 8 si collegano alle misure previste per particolari categorie di spesa (tra cui, l’art. 14, sugli incarichi di

consulenza; l’art. 20, sulla riduzione dei costi operativi degli organismi partecipati e l’art. 13, sul limite al trattamento economico del personale pubblico e delle società partecipate). Con la modifica dell’art. 1, co. 473, l. n. 147/2013, posta dall’art. 13, co. 2, d.l. n. 66/2014, il tetto retributivo dei 240 mila di euro, previsto per tutti coloro i quali ricevano emolumenti a carico delle pubbliche finanze, secondo quanto disposto dall’articolo 3, co. 44, l. n. 244/2007, comprende tutti gli emolumenti corrisposti all’interessato, anche da parte di società partecipate in via diretta o indiretta dalle pubbliche amministrazioni.

21 A norma dell’art. 9, co. 1, d.l. n. 66/2014, Consip S.p.A. fa parte dell’elenco dei soggetti aggregatori istituito presso l’Anagrafe

unica delle stazioni appaltanti operante presso l’Autorità nazionale anticorruzione, unitamente a una centrale di committenza per ciascuna Regione, qualora istituita. Inoltre, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 26 settembre 2014, prot. n. 99166, sono state individuate le prestazioni principali in relazione alle caratteristiche essenziali di beni e servizi oggetto delle convenzioni stipulate da Consip S.p.A., a norma dell’art. 10, co. 3, d.lgs. n. 66/2014.

Con d.p.c.m. 11 novembre 2014 (pubblicato su G.U. 20 gennaio 2015, n. 15), sono stabiliti i criteri per l’iscrizione a detto elenco degli altri soggetti aggregatori, potenzialmente individuati nelle Città metropolitane, nelle Province, nelle associazioni, unioni e consorzi di Enti locali, elenco che non potrà comprendere più di 35 unità, a norma dell’art. 9, co. 5, d.l. n. 66/2014.

22 Ai sensi dell’art. 1, co. 512, l. n. 208/2015 “Le regioni sono autorizzate ad assumere personale strettamente necessario ad

assicurare la piena funzionalità dei soggetti aggregatori di cui all’articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla normativa vigente”. Di particolare rilievo è l’art. 1, co. 517, secondo cui la “mancata osservanza delle disposizioni dei commi da 512 a 516 rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale”. Analogamente dispone l’art. 1, co. 523 relativamente al settore sanitario, nell’ambito delle procedure per conseguire miglioramenti nella produttività e nell’efficienza degli enti del Servizio sanitario nazionale, nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario e nel rispetto della garanzia dei LEA. In ogni caso, i risparmi attesi dalla centralizzazione degli acquisti nel comparto regionale sono programmati per l’esercizio 2017.

23 L’art. 29, d.lgs. n. 33/2013, come modificato dall’art. 8, d.lgs. n. 66/2014, recante “Obblighi di pubblicazione del bilancio,

preventivo e consuntivo, e del Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, nonché dei dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi” così dispone: “1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i documenti e gli allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni dalla loro adozione, nonché i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità. 1-bis. Le pubbliche amministrazioni pubblicano e rendono accessibili, anche attraverso il ricorso ad un portale unico, i dati relativi alle entrate e alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi in formato tabellare aperto che ne consenta l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo, ai sensi dell'articolo 7, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata. 2. Le pubbliche amministrazioni pubblicano il Piano di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, con le integrazioni e gli aggiornamenti di cui all'articolo 22 del medesimo decreto legislativo n. 91 del 2011”.

Tali disposizioni, dettate con riferimento al 2015, si ricollegano agli strumenti atti a prevenire il formarsi di ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica

amministrazione, la cui disciplina generale è dettata dall’art. 4, d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 23124. È

così previsto l’obbligo della tenuta del registro delle fatture (art. 42, d.l. n. 66/2014)25, nonché la

presentazione di un prospetto, allegato alle relazioni ai bilanci consuntivi delle pubbliche amministrazioni, attestante l’importo di pagamenti effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal d.lgs. n. 231/2002, oltre alla pubblicazione dell’indicatore annuale della tempestività dei pagamenti, sia pure con esclusivo riferimento agli acquisti di beni, servizi e forniture (art. 33,

d.lgs. n. 33/3013)26.

Giova sottolineare che le relazioni ai rendiconti attestanti gli importi dei pagamenti effettuati dopo la scadenza, nell’evenienza del superamento dei predetti termini, devono indicare anche le

misure apprestate per porre un freno al ritardo nei pagamenti27.

Le richiamate disposizioni sono state dettagliate con d.p.c.m. 22 settembre 2014, il cui art. 9 definisce le modalità di computo dell’indicatore annuale della tempestività dei pagamenti, da aggiornare ogni trimestre. A tal fine le amministrazioni pubbliche, tra cui le Regioni/Province autonome, sono tenute, dal 1° gennaio 2015, a moltiplicare l’importo di ogni fattura per i giorni di ritardo (giorni che separano la data di scadenza da quella del pagamento) ed a confrontare il risultato con l’importo dei pagamenti effettuati nel periodo di riferimento.

Con riferimento agli strumenti volti ad ottenere il rispetto dei termini prefissati, occorre premettere che il d.lgs. n. 231/2002 già prevede un apparato sanzionatorio civilistico a presidio dei termini prefissati, tra cui, il tasso di interesse maggiorato di otto punti percentuali (art. 2, co. 1, lettera e), la decorrenza automatica degli interessi moratori alla scadenza del termine, senza

24 A norma dell’art. 4, d.lgs. n. 231/2002, il termine (di norma 30 gg.), è portato a 60 gg. per gli enti del Servizio sanitario nazionale

e per le imprese pubbliche tenute al rispetto delle norme sulla trasparenza.

25 L’obbligo della tenuta del registro delle fatture si ricollega all’utilizzo della fatturazione elettronica nei rapporti economici tra

pubblica amministrazione e fornitori, il cui termine (fissato dall’art. 6, co. 3, decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 3 aprile 2013, n. 55 recante "Regolamento in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica da applicarsi alle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 1, commi da 209 a 213, della legge 24 dicembre 2007, n. 244"), è stato anticipato al 31 marzo 2015, a opera dell’art. 25, co. 1, d.l. n. 66/2014.

26 L’art. 33, d.lgs. n. 33/2013, come modificato dall’art. 8, d.lgs. n. 66/2014, recante “Obblighi di pubblicazione concernenti i tempi

di pagamento dell'amministrazione” così recita: “1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano, con cadenza annuale, un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato «indicatore annuale di tempestività dei pagamenti». A decorrere dall'anno 2015, con cadenza trimestrale, le pubbliche amministrazioni pubblicano un indicatore, avente il medesimo oggetto, denominato «indicatore trimestrale di tempestività dei pagamenti». Gli indicatori di cui al presente comma sono elaborati e pubblicati, anche attraverso il ricorso a un portale unico, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata”.

27 L’art. 41, co. 1, d.l. n. 66/2014, prevede, per tutte le amministrazioni pubbliche, che “L'organo di controllo di regolarità

amministrativa e contabile verifica le attestazioni di cui al primo periodo, dandone atto nella propria relazione. Per le Amministrazioni dello Stato, in sede di rendiconto generale, il prospetto di cui al primo periodo è allegato a ciascuno stato di previsione della spesa”.

necessità di costituzione in mora (art. 4, co. 1), il risarcimento del danno per le spese di recupero del credito (art. 6) e la nullità delle clausole gravemente inique per il creditore (art. 7).

All’infuori del rapporto civilistico tra debitore e creditore, ulteriori sanzioni erano state previste a carico delle amministrazioni che fanno registrare tempi medi superiori a quelli previsti. La norma, recata dall’art. 41, co. 2, d.l. n. 66/2014, è stata dichiarata incostituzionale dal Giudice delle leggi con sentenza 22 dicembre 2015, n. 272.

Le sanzioni, di forte impatto pubblicistico, consistevano nel divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale nell’anno successivo a quello di riferimento. Esse erano state ipotizzate per tutte le amministrazioni pubbliche al superamento del termine di 90 gg. nel 2014 e di 60 gg. dal 2015, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, posto che la trasmissione della relazione e l'adozione da parte dei predetti enti delle misure correttive costituisce adempimento a carico delle Regioni, che presiedono al governo dei tempi di

pagamento nell’ambito delle procedure di monitoraggio della spesa sanitaria28.

La Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 272/2015, pur riconoscendo natura di principio di coordinamento della finanza pubblica alla disposizione dell’art. 41, co. 2, d.l. n. 66/2014 – per

la sua finalità di incentivare una più corretta gestione della spesa pubblica29 - ha ritenuto che la

soluzione in concreto adottata dal legislatore si pone in contrasto con il principio di proporzionalità, che sempre deve caratterizzare il rapporto tra violazione e sanzione. In particolare, non ha superato il test di proporzionalità il fatto “che qualsiasi violazione dei tempi medi di pagamento da parte di un’amministrazione debitrice, a prescindere dall’entità dell’inadempimento e dalle sue cause, sia sanzionata con una misura a sua volta rigida e senza

eccezioni come il blocco totale delle assunzioni per l’amministrazione inadempiente”30.

28 Con riferimento agli enti del Servizio sanitario nazionale, l’art. 41, co. 4, d.lgs. n. 66/2014, dispone che le Regioni trasmettono

la relazione contenente le informazioni sui pagamenti effettuati dopo la scadenza e le iniziative assunte in caso di superamento dei tempi di pagamento “al Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui all'articolo 12 dell'Intesa 23 marzo 2005, sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicata nel supplemento ordinario n. 83 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 105 del 7 maggio 2005”. Ciò vale a dire che la trasmissione della relazione e l'adozione da parte degli enti delle misure correttive costituisce adempimento regionale.

29 La Corte costituzionale, nel respingere l’assunto della regione secondo il quale la norma impugnata non concreterebbe un

principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ha ritenuto che detta materia «non può essere limitata alle norme aventi lo scopo di limitare la spesa, ma comprende anche quelle aventi la funzione di “riorientare” la spesa pubblica (come nel caso dell’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014), per una complessiva maggiore efficienza del sistema».

30 Nella sentenza n. 272/2014, la declaratoria di illegittimità costituzionale è motivata con l’inidoneità della previsione a

raggiungere i fini che persegue e, quindi, a costituire un adeguato deterrente all’inadempienza da parte delle amministrazioni pubbliche. Ciò in quanto il “blocco delle assunzioni, colpendo indistintamente ogni violazione dei tempi medi di pagamento, può investire amministrazioni che, nell’anno di riferimento, siano state in ritardo con il pagamento dei loro debiti per cause legate a fattori ad esse non imputabili. Nel caso degli enti territoriali, in particolare, il ritardato pagamento dei debiti potrebbe dipendere dal mancato trasferimento di risorse da parte di altri soggetti o dai vincoli relativi al patto di stabilità”. Argomenta, inoltre, la Corte che “l’obiettivo perseguito potesse essere raggiunto con un sacrificio minore – più precisamente con un sacrificio opportunamente graduato – degli interessi costituzionalmente protetti” e che, infine “tale violazione si risolve in una illegittima compressione dell’autonomia regionale in materia di organizzazione amministrativa, spettante alla competenza regionale piena (art. 117, quarto comma, Cost.)”.

4.2 La gestione della spesa e dei residui passivi nel bilancio regionale