L'applicazione delle regole del commercio internazionale in materia di sovvenzioni pubbliche e difesa commerciale

2.3.2.1 Esenzioni sugli aiuti di stato

Per quanto riguarda gli aiuti di stato, l’obiettivo generale di sviluppo del Partenariato euromediterraneo ha indotto i negoziatori europei ad ammorbidire il principio di incompatibilità e, addirittura, non sono state introdotte clausole in questo senso negli Accordi con Algeria e Libano.

Le economie emergenti dei Paesi mediterranei hanno una solida tradizione di finanziamento pubblico alle attività economiche - come dimostra il fatto che il controllo sugli aiuti di stato sia escluso dalle leggi nazionali della concorrenza, per cui una certa tolleranza di natura provvisoria ha evidentemente prevalso nell’attesa del completamento della transizione di questi Paesi verso l'economia di mercato. Tolleranza che si estende anche alle pratiche restrittive della concorrenza che si verificano in una Parte qualora non vengano affrontate adeguatamente nelle sedi di cooperazione e arrechino o minaccino di produrre un pregiudizio sostanziale all’industria nazionale dell’altra Parte.

I Paesi mediterranei preservano dunque la possibilità di mantenere i propri interventi statali in economia senza avviare quel processo di progressiva sostituzione delle

misure “anti-sussidi” con le regole europee in materia di aiuti di stato. Occorre precisare che le misure destinate a bilanciare l’effetto nel Paese di importazione dei sussidi predisposti nel Paese di esportazione e le misure relative agli aiuti di stato non differiscono solo nel merito, ma anche nel conseguente rimedio: le prime ammettono l’esistenza di sovvenzioni all’esportazione da parte del Paese esportatore e predispongono dazi di compensazione unilateralmente imposti nel Paese importatore come lecita misura di salvaguardia della propria produzione nazionale; mentre le seconde si basano su un generale divieto degli aiuti pubblici, ai fini concorrenziali, e sul conseguente controllo di applicazione di quel divieto da parte di autorità di concorrenza nazionali o sopranazionali che perseguono la condotta anticompetitiva dello Stato205.

Gli AAEM mantengono sostanzialmente inalterate le misure “anti-sussidio” in conformità alle regole multilaterali e riportano innumerevoli esenzioni al principio di incompatibilità degli aiuti pubblici dichiarato nelle disposizioni relative alla concorrenza:

- Giordania, Marocco e Tunisia sono Paesi assimilati alle regioni svantaggiate della Comunità ai sensi dell’art. 92, paragrafo 3 lettera a) del Trattato (art. 107 TFUE)206, per quanto concerne la possibilità del mantenimento degli aiuti di stato, con il solo obbligo di informazione annuale sull’importo totale e sulla distribuzione dell’aiuto concesso; e pertanto possono disporre di proroghe di compatibilità per ulteriori periodi quinquennali, tenuto conto della situazione economica dei Paesi;

- l’Autorità palestinese è legittimata alla sovvenzione delle imprese attraverso forme speciali di sussidi, in virtù delle specifiche esigenze di sviluppo (art. 30, par. 4 dell’accordo);

- con Autorità palestinese, Egitto, Giordania, Marocco, Tunisia è precisato che le norme sugli aiuti di stato non si applicano ai sussidi all’agricoltura;

- con Autorità palestinese, Giordania, Marocco e Tunisia viene altresì precisato, per quanto concerne eventuali condotte anti-competitive in questo settore, che i parametri di verifica adottati dal Consiglio di associazione dovranno essere conformi ai criteri stabiliti dagli artt. 42 e 43 (stessa numerazione Trattato di Roma e TFUE) e dal regolamento n.26/1962207 del Consiglio; con l’Egitto viene invocata l’applicazione dell’accordo OMC sull’agricoltura;

- (in tutti gli AAEM) le Parti possono ricorrere a misure opportune, previa

205 J.F.BELLIS, The treatment of dumping, subsidies and anti-competitive practices in regional trade agreements, in P. DEMARET-J-F. BELLIS-G. GARCIA JIMENEZ, cit. supra, p. 385.

206 Sono compatibili con gli AAEM gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione.

207 Regolamento (CEE) n. 26/1962, relativo all’applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al

consultazione nell’ambito del Comitato di associazione, qualora venga riscontrata una pratica anticompetitiva che non sia adeguatamente affrontata nel quadro delle norme di attuazione o che arrechi o minacci di arrecare grave pregiudizio all’altra Parte. In assenza di un quadro normativo specifico euro-mediterraneo in questo senso, tali misure devono risultare conformi alle condizioni e alle procedure fissate dal GATT [artt. VI (dumping), XVI (sussidi e compensazioni) e XXIII (autorizzazione delle contromisure)] e dagli altri strumenti pertinenti al negoziato (in particolare l’Accordo sulle Sovvenzioni e le Misure Compensative esplicitamente citato negli AAEM con Algeria, Egitto, Libano e Autorità palestinese).

Nella sostanza, le Parti si impegnano ad un obbligo generale di informazione reciproca, notifica e consultazione nelle sedi istituzionali appropriate, compresi i Consigli e i Comitati di associazione, nel rispetto dei reciproci interessi quando si applicano misure nazionali.

Sul concetto di misure “nazionali” occorre effettuare una precisazione in ordine alla politica commerciale comune e alla regolamentazione del commercio extracomunitario. La politica commerciale è una delle politiche comuni previste in origine dai Trattati per le quali le Istituzioni comunitarie dispongono di competenza esclusiva e - prima della modifica di Lisbona (art. 207 TFUE) che ne ha esteso gli ambiti di applicazione - al momento della conclusione degli AAEM risultava “fondata su principi uniformi, in particolare per quanto

riguarda le modificazioni tariffarie, la conclusione di accordi tariffari e commerciali, l'uniformazione delle misure di liberalizzazione, la politica di esportazione e le misure di protezione commerciale, tra cui quelle da adottarsi nei casi di dumping e sovvenzioni” (art.

133 TCE - versione Nizza, già art. 113 Tr. Roma). Pertanto, anche le sospensioni, i contingenti, le deroghe temporanee, i regimi preferenziali devono tenere conto, nei rapporti coi Paesi terzi, della procedura comunitaria che disciplina i rapporti tra le Istituzioni comunitarie e i Paesi membri, del ruolo della Commissione nelle inchieste relative alla difesa commerciale e alle misure di salvaguardia, volte ad accertare la sussistenza di un pregiudizio, e della nozione di mercato comunitario per la definizione della portata di tale pregiudizio208. Negli ambiti che trattiamo di seguito, faremo brevemente riferimento ai Regolamenti comunitari che allineano le norme interne e la procedura comunitaria alle esigenze del diritto OMC al quale si rinvia negli Accordi.

2.3.2.2 Difesa commerciale in caso di dumping e sovvenzioni all'esportazione

Gli AAEM prevedono delle misure di difesa commerciale con lo scopo di garantire

all’eventuale Parte lesa una legittima compensazione, in conformità e alle condizioni delle norme del GATT, per il pregiudizio subìto a causa degli effetti sul suo mercato dei sussidi pubblici attribuiti alle produzioni – o delle pratiche anticompetitive che si sviluppano - nell’altra Parte.

Nonostante venga stabilito un meccanismo cooperativo e di coordinamento tra le Parti sulle rispettive regole di concorrenza, è evidente che i trattati internazionali come quelli sin qui analizzati vincolano unicamente gli Stati, mentre le pratiche di impresa ricadono nel loro ambito di applicazione solo indirettamente attraverso i comportamenti di

dumping e i successivi rimedi.

Gli Accordi Euro-Mediterranei mantengono impregiudicata la possibilità per le Parti di ricorrere a dazi anti-dumping, conformemente all’art. VI del GATT esplicitamente menzionato209, quando un prodotto originario di una Parte è importato nel territorio doganale dell’altra Parte ad un prezzo inferiore al valore normale210, in una misura che arreca o minaccia di arrecare pregiudizio grave ad una produzione nazionale211. Le misure

anti-dumping sono escluse dalla procedura di arbitrato prevista dai Protocolli che introducono il

meccanismo di risoluzione delle controversie.

L'art. VI GATT disciplina unicamente il dumping a carattere commerciale, che consiste nell'introduzione di prodotti originari di una Parte sul territorio doganale di un'altra Parte ad un prezzo inferiore al valore del normale. Tale valore viene generalmente determinato in riferimento al prezzo comparabile praticato al consumo nella Parte esportatrice o maggiorato di un supplemento ragionevole per i costi di vendita e gli utili.212 209 Art. 20 CE-OLP, Art. dal 23 CE-Giordania, Art. 22 CE-Israele, Art. 24 CE-Marocco, Art. 24 CE-Tunisia. Diversa la formulazione nel caso di CE-Algeria (artt. 22, 23), CE-Egitto (artt. 22 e 23), CE-Libano (artt. 23,24) che dichiarano anche l’applicazione dell’Accordo OMC sulle Sovvenzioni e le Misure compensative (pertinente al divieto di sovvenzioni all’esportazione, a fronte delle quali sono ammesse misure di compensazione).

210 Sulla definizione di prezzo inferiore al valore normale si veda, dal lato comunitario, l’art. 2 del Regolamento (CE)

n. 1225/2009 del Consiglio, del 30 novembre 2009, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da

parte di paesi non membri della Comunità europea in GUUE, n. L 343 del 22 dicembre 2009, p. 51.

211 Dal lato comunitario, conformemente all’art. 3, par. 2, del Regolamento (CE) 1225/2009, si precisa che l’accertamento del pregiudizio “si basa su prove positive e implica un esame obiettivo: a) del volume delle

importazioni oggetto di dumping e dei loro effetti sui prezzi dei prodotti simili del mercato comunitario; b) dell’incidenza di tali importazioni sull’industria comunitaria”.

212 Sulla definizione di prezzo inferiore al valore ordinario si legga la prima parte dell’Art. VI GATT:

“1. Le Parti contraenti convengono che il dumping, per il quale viene fatto d’introdurre nel mercato di un

Paese dei prodotti d’un altro, a un prezzo inferiore al loro valore ordinario, sia condannevole, quando cagioni, o sia per cagionare, un pregiudizio considerabile a una produzione attuale d’una Parte contraente, oppure ritardi notevolmente l’attuazione d’una produzione nazionale. Secondo il presente articolo, un prodotto esportato da un Paese in un altro, deve reputarsi immesso nel mercato di quest’ultimo a un prezzo inferiore al suo valore ordinario, quando il suo prezzo

a. è più basso di quello comparabile, praticato correntemente, nel commercio ordinario, per un prodotto congenere destinato al consumo nel Paese esportatore;

b. oppure, se nel commercio interno di quest’ultimo Paese mancasse un prezzo siffatto, quando il prezzo del prodotto esportato è

i. più basso del prezzo comparabile più elevato, praticato in condizioni ordinarie del commercio, per l’esportazione d’un prodotto congenere in un terzo Paese,

Sebbene il dumping sia una pratica di impresa, la disciplina dell'art. VI GATT ha come destinatari gli Stati, nella misura in cui, tollerando il comportamento anti-competitivo, si rendono responsabili del pregiudizio che il dumping può causare. Gli Accordi Euro-Mediterranei stabiliscono una procedura di cooperazione in seno agli organi stabiliti dall'Accordo, introducendo garanzie di informazione sull'avvio di procedure interne.213

Premono in questa sede due considerazioni. La prima, di ordine teorico, in merito alla scelta dell’art. XXIV per la conclusione di zone di libero scambio tra l’Unione europea e i Paesi mediterranei. L’art. VI che autorizza i dazi anti-dumping non è contemplato dall’art. XXIV tra le misure che giustificano la restrizione del commercio nell’area di libero scambio. L’anti-dumping sembrerebbe al contrario costituire un esempio di quelle restrizioni al commercio tra le parti che devono essere eliminate per l’essenziale degli scambi commerciali ai sensi dell’art. XXIV (8) b. La posizione mantenuta negli AAEM da parte dell’Unione europea in questo senso conferma che solo un elevato livello di integrazione economica giustifica l’abolizione o la significativa riduzione delle misure

anti-dumping.214 D’altro canto però la Commissione, in una sua Comunicazione qualche anno prima della conclusione degli AAEM, ammetteva che tali misure sono meno efficienti dello sviluppo di norme nazionali volte a risolvere il problema dell’inadeguatezza delle regole interne di concorrenza sui mercati di esportazione, perché affrontano l’effetto del comportamento anti-competitivo, ma non lo sradicano215. Da qui l’esigenza di inserire nei nuovi Accordi Euro-Mediterranei le norme sulla concorrenza, senza tuttavia rinunciare a misure efficaci di difesa commerciale delle produzioni comunitarie, in attesa

cagione delle spese di vendita e dell’utile.

In ciascun caso, saranno debitamente considerati i divari nelle condizioni di vendita, nella tassazione e in quegli altri elementi rilevanti circa alla comparabilità dei prezzi.

2. Allo scopo di bilanciare o d’impedire il dumping, ciascuna Parte contraente potrà riscuotere, su ogni prodotto importato in dumping, un dazio antidumping, il cui ammontare non sarà superiore al margine di dumping attenente a quel prodotto. Secondo il presente articolo, è reputata margine di dumping la differenza di prezzo determinata conformemente alle disposizioni del numero 1”.

213Ai sensi dell'art. VI GATT, le autorità della Parte importatrice avviano un'inchiesta che deve stabilire, secondo le modalità ed entro i termini fissati dai propri regolamenti nazionali, l'evidenza del margine di dumping, la portata del pregiudizio arrecato alla produzione interna con elementi di prova e il legame di causalità tra il dumping e il pregiudizio. Dal lato comunitario, conformemente alle disposizioni del Regolamento (CE) 1225/2009, l'apprezzamento dell'apertura dell'inchiesta anti-dumping è effettuata dalla Commissione, che valuta la ricevibilità delle denunce per

dumping. Se l'inchiesta è avviata, la Commissione dispone di un periodo non inferiore ai sei mesi per acquisire i mezzi

di prova ed è sufficiente che uno dei tre criteri di valutazione sia fallace (verifica del margine di dumping, pregiudizio alla produzione comunitaria, nesso di causalità) per rigettare la denuncia (decisione impugnabile dinanzi al Tribunale in primo grado). Durante la fase di espletamento della procedura, possono essere imposti dazi provvisori in situazione di particolare urgenza, che possono essere sospesi nel caso di cooperazione dell'esportatore che si impegna volontariamente a modificare i suoi prezzi o ad astenersi dall'esportare verso la zona considerata ai prezzi criticati. Al termine della verifica, nel caso di accertamento della sussistenza del dumping, i dazi diventano definitivi (misura del Consiglio su proposta della Commissione) potendo restare in vigore per la durata necessaria alla neutralizzazione del

dumping e, ad ogni modo, devono essere soppressi dopo cinque anni (salvo deroghe in occasione del riesame del dumping in previsione della scadenza).

214 A. EVANS, cit. supra., p. 128. 215 COM (96) 284 def., cit. supra.

dell’adeguamento delle normative dei Paesi mediterranei e della predisposizione di ulteriori meccanismi congiunti di regolazione.

La seconda considerazione segue la prima ed è di natura pratica: la determinazione del margine di dumping e del pregiudizio si effettua sulla base delle prove in possesso delle autorità della Parte dove si manifesta il dumping, che possono acquisire testimonianze in merito e applicare di conseguenza la propria legislazione interna, in considerazione del danno arrecato alla propria industria. Più difficile risulterebbe nella prassi internazionale l’applicazione di norme sulla concorrenza alle intese, alle pratiche concordate e ai monopoli che si sviluppano al di fuori del territorio nazionale e che possono determinare politiche di prezzo suscettibili di provocare un dumping nel mercato di importazione216, per quanto la procedura di cooperazione sullo scambio di informazioni stabilita dall’Accordo possa rivelarsi proficua.

Da qui la debolezza del vincolo delle norme sulla concorrenza negli Accordi Euro-Mediterranei e il mantenimento di misure sospensive dei benefici degli Accordi in casi particolari, definiti sulla base delle regole OMC.

Tra le altre misure suscettibili di applicazione di tali regole vi sono quelle che disciplinano la concessione di sovvenzioni all'esportazione, strumento legittimo della politica economica, anche nelle economie di mercato. Gli AAEM disciplinano gli interventi pubblici - non solo in virtù delle reciproche notifiche sui rispettivi sussidi pubblici all’economia – qualora i criteri di attribuzione siano destinati a favorire in modo sleale gli operatori nella Parte esportatrice.

In effetti, l’introduzione esplicita della clausola che ammette l’applicazione delle misure compensative alle sovvenzioni (artt. XVI e XXIII GATT e, in alcuni AAEM, l’Accordo OMC sulle Sovvenzioni e le Misure Compensative), prefigura la possibilità di praticare dazi compensativi qualora venga riscontrato da una Parte un pregiudizio sui propri mercati, generato in conseguenza di sovvenzioni pubbliche nella Parte dove avviene l’esportazione dei prodotti.217

Conformemente alle norme internazionali e a quelle europee che recepiscono queste ultime, la sussistenza di una sovvenzione, suscettibile di azionare meccanismi compensativi, si definisce sulla base di due criteri: il primo è il contributo concesso dallo Stato o da un 216 Ci si riferisce, per esempio, al caso di “predatory dumping” o “predatory pricing” quando situazioni di monopolio in un determinato mercato inducono gli esportatori a praticare prezzi al di sotto dei costi di produzione per eliminare esportatori concorrenti. L’Unione europea lo proibisce. Non disponiamo informazioni rispetto alla pratica dei Paesi mediterranei in questo senso. Per una corretta definizione economica si rimanda a R.C. FEENSTRA, Advanced

international trade. Theory and evidence, Princeton University Press, 2004, p. 241.

217 Dal lato comunitario, la disciplina applicabile alle importazioni di prodotti cui si attribuiscono sovvenzioni nei Paesi terzi è stata codificata dal Regolamento (CE) n. 597/2009 del Consiglio, dell’11 giugno 2009, relativo alla

difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni, provenienti da paesi non membri della Comunità europea, in GUUE n. L 188 del 18 luglio 2009, p. 93

organismo pubblico, il secondo è il vantaggio conferito all'operatore che beneficia del contributo finanziario. Per risultare criticabile, il vantaggio attribuito deve essere specifico. Una sovvenzione non è specifica nella misura in cui è accordata a dei beneficiari in modo automatico, in funzione di criteri obbiettivi e neutri. Al contrario, risulta specifica quando è accordata a beneficiari in numero limitato, sia individualmente determinato, sia considerato collettivamente in riferimento ad un ramo della produzione nazionale. L' Accordo sulle Sovvenzioni e le Misure Compensative classifica le sovvenzioni specifiche in tre categorie:

a) nella “scatola rossa” sono incluse le sovvenzioni proibite che contemplano sussidi all'esportazione, comprese esplicite misure di sostegno ai redditi degli operatori, o i sussidi nella forma dell'utilizzo nella produzione nazionale di input nazionali di preferenza a input di importazione (art. 3, par. 1);

b) nella “scatola verde” sono incluse le sovvenzioni legittime, tra cui gli aiuti alla ricerca versati a imprese o a istituti di insegnamento superiore che hanno contratti con imprese, gli aiuti alle regioni sfavorite o gli aiuti destinati a promuovere l'adattamento alle regole di protezione dell'ambiente (art. 8, par. 1);

c) nella “scatola gialla” sono incluse quelle sovvenzioni suscettibili di dar luogo ad un'azione a seconda delle caratteristiche del sistema dell'aiuto; vi si trovano le sovvenzioni specifiche che hanno effetti sfavorevoli causando pregiudizio grave agli interesse o ad una produzione della parte importatrice (art.5). A seconda che si tratti di sovvenzioni proibite o suscettibili di provocare pregiudizio, l'Accordo OMC prevede due tipi di ricorso: il primo (dagli artt. 10 al 23) è un'azione degli operatori danneggiati nel quadro istituzionale del proprio Stato, finalizzato alla pronuncia di misure compensative in carico allo Stato che ha accordato la sovvenzione; il secondo è un'azione nell'ambito dell'Organizzazione Mondiale del Commercio intentata dalla Parte importatrice nei confronti della Parte esportatrice che ha concesso l'aiuto.218 Nel primo caso, dal lato comunitario, il Regolamento (CE) 597/2009 stabilisce una procedura analoga a quella che si attiva nel caso di dumping.

Nel regime previsto dagli AAEM, l'applicazione di misure compensative in conseguenza di sovvenzioni dovrà coordinarsi con le esenzioni all'incompatibilità degli aiuti di stato previste per gli Stati associati, con il divieto di tributi all'esportazione - che abbiamo enunciato precedentemente - e con la procedura di cooperazione, informazione e notifica in seno agli organi stabiliti dall'Accordo. Inoltre, come ulteriore garanzia per gli operatori, non

218 O. CACHARD, Droit du commerce international, Parigi, 2008, p. 149-151; P. ECKLY, Droit du commerce

international, cit. supra, p. 39-42. Sull’applicazione delle misure compensative e le prospettive di riforma del

Doha Round si veda V. DI COMITE, Le sovvenzioni e le misure compensative nell’Organizzazione Mondiale del

è esclusa l'attivazione della procedura di arbitrato prevista dai Protocolli conclusi con Giordania, Marocco e Tunisia. Si fornisce così alle Parti un'ulteriore meccanismo di risoluzione delle controversie, che va ad aggiungersi alla possibilità di adire l'organo di appello in ambito OMC. La procedura di arbitrato prevista dai Protocolli non si applica con Egitto e Libano nel caso di dispute su questo capitolo.

2.3.3 Misure di deroga degli Accordi: clausole generali di salvaguardia o “escape clause”