Finanziamenti pubblici comunitari di assistenza regionale

L’assistenza finanziaria comunitaria ai Paesi mediterranei81 non è elemento di novità poiché risale agli accordi degli anni Settanta che avevano dato luogo a quattro Protocolli finanziari quinquennali tra il 1976 e il 1996. In seguito all’instaurazione del Partenariato euromediterraneo la Comunità cambiò priorità – privilegiando la nuova dimensione regionale e gli aspetti relativi all’ambiente e alle riforme economiche e strutturali - e di conseguenza strumenti finanziari, attraverso il Programma istituito con Regolamento (CE) del Consiglio n. 1488/96 del 23 luglio 1996, relativo a misure d'accompagnamento finanziarie e tecniche (MEDA) a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del Partenariato euromediterraneo82, che ha coperto i periodi 1996/1999 e 2000/2004. Le riforme delle finanze comunitarie e delle politica estera dell’Unione dopo il 2004 hanno poi inciso sul regime di assistenza finanziaria esterna nel quadro complessivo delle prospettive finanziarie 2007/2013, prevedendo l’attuazione di due soli strumenti di 79 Si veda come esempio di relazione intermedia il Commission Staff Working Document, SEC (2010) 517 del 12 maggio 2010, Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2009, Progress Report Egypt, che accompagna la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio COM (2010) 207 def.,

Bilancio della politica europea di vicinato.

80 Per un’analisi sulla distinzione di accordi informali e atti giuridici concertati come strumento di soft law si veda D. CARREAU, Droit International, Pédone, 2004, p. 200

81 Intendiamo in questa sede solo gli strumenti regionali geografici e tralasciamo l’analisi di quelli tematici che non riguardano un’area particolare, bensì un tema specifico, come per esempio il Programma AENEAS, stabilito con Regolamento (CE) n. 491/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2004, che istituisce un

programma di assistenza finanziaria e tecnica ai paesi terzi in materia di migrazione e asilo, in GUUE n. L 80 del 18

marzo 2004, p. 1.

82 In GUCE, n. L 189, del 30 luglio 1996, p. 24. L’obbiettivo generale del Programma MEDA era triplice: 1) il supporto al processo di transizione, 2) il supporto all’integrazione regionale, 3) il sostegno al mantenimento della coesione sociale.

assistenza esterna, uno per i Paesi candidati e l’altro dedicato ai Paesi inseriti nella Politica Europea di Vicinato, quest’ultimo adottato con Regolamento (CE) 1638/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, recante disposizioni generali che istituiscono uno strumento europeo di vicinato e partenariato (in prosieguo ENPI, dall'acronimo inglese)83.

La concessione dei fondi regionali di assistenza avviene in funzione della programmazione preventiva con ciascun Paese Partner nel quadro del Piano d’Azione disposto in modo congiunto alla programmazione regionale, la cui istruzione è compito della Commissione. Alla programmazione regionale con riferimento ai Paesi Partner Mediterranei - pianificata dalla Commissione con Documento di Strategia Regionale per il periodo 2007/2013, che definisce le priorità di riforma nel contesto delle relazioni euro-mediterranee ai fini di stabilire l’ammontare globale dei fondi europei destinati agli Stati mediterranei nel Programma Indicativo Regionale 2007/2010 e 2011/2013 - corrispondono altrettanti Documenti di Strategia Nazionali (Country Strategy Paper) e Piani Indicativi Nazionali (National Indicative Programmes) per ogni Paese Partner. I primi fissano il quadro strategico per la cooperazione tra l’Unione europea e il Paese Partner o regionale nei limiti della possibilità di allocazione nazionale o regionale, mentre i secondi ne stabiliscono i termini operativi. La programmazione si effettua in modo pluriennale, mentre l’esecuzione si svolge annualmente attraverso o delle convenzioni di finanziamento tra la Commissione che agisce in nome dell’UE e il/i Paese/i o le organizzazioni designate da questi ultimi, oppure dei contratti o sovvenzioni con gli organismi di diritto pubblico nazionale o internazionale o con persone fisiche o giuridiche incaricate della realizzazione dell’esecuzione dei progetti84.

In sostanza questo meccanismo di negoziazione mette a confronto, nel quadro del dialogo istituzionalizzato stabilito dall’Accordo, le strategie nazionali di sviluppo e la strategia comunitaria per il Paese considerato secondo l’analisi del Paese e i fondi comunitari disponibili. Nella pratica, le priorità fissate dall’agenda del Piano d’Azione funzionano da parametro di misura in caso di difficoltà di intesa tra la Commissione e il 83 In GUUE, n. L 310, del 9 novembre 2006, p. 1-14.

84 Art. 166 Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento

finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, in GUCE n. L 248 del 16 settembre 2002, p. 1-48.

Questo regolamento costituisce la base giuridica del treaty-making power della Commissione europea in materia di convenzioni di finanziamento coi Paesi terzi - congiuntamente alle disposizioni sulle modalità attuative dei vari regolamenti di finanziamento regionali o tematici, quale l'ENPI - attraverso cui si gestiscono le risorse destinate dall'Unione ai programmi di cooperazione delle diverse politiche europee a favore dei Paesi terzi. Tutti i programmi pluriennali di cooperazione – e non solo quelli oggetto della nostra analisi – concordati sempre dalla Commissione coi Paesi terzi, devono essere realizzati attenendosi alle disposizioni di amministrazione ed esecuzione pattuite nelle convenzioni di finanziamento. Per un approfondimento sull'impianto generale delle misure tecniche, giuridiche e amministrative poste dagli accordi – o convenzioni – di finanziamento, si veda E.BARONCINI, Il treaty-making power

Paese mediterraneo che possono sorgere, per esempio, periodicamente nella fase di preparazione delle azioni annuali in vista delle procedure di sblocco dei finanziamenti iscritti nel Programma Indicativo Nazionale85. L’adozione delle misure speciali è effettuata unilateralmente dalla Commissione europea, come stabilito dall’art. 13 del Regolamento ENPI86.

Come abbiamo già avuto modo di affermare, la Commissione europea detiene un ruolo di primo nella Politica Europea di Vicinato che si esprime certamente anche nella gestione diretta dei fondi attraverso le sue strutture, in particolare le delegazioni negli Stati terzi – divenute, con la riforma di Lisbona, rappresentanze diplomatiche dell'Unione - e la Direzione Generale “Europe Aid”. Tuttavia gli Stati Membri e il Parlamento europeo intervengono nella fase di adozione della convenzione di finanziamento annuale, i primi grazie ad un comitato87 che affianca la Commissione in tutte le fasi esecutive di espletamento della procedura di attribuzione dei fondi, il secondo a titolo consultivo88. Inoltre, ai sensi del Regolamento applicabile al bilancio generale la Commissione può eseguire il bilancio 1) in modo centralizzato, ma altresì 2) con una gestione concorrente e decentrata (previo accertamento della capacità del beneficiario di applicare alla gestione dei fondi comunitari) o 3) in gestione congiunta con organizzazioni internazionali (in questi ultimi due casi la Commissione esercita comunque il suo controllo) 89.

85 B. KARRAY, L’assistance financière communautaire aux Pays du Maghreb dans le cadre de la politique

européenne de voisinage et de partenariat, in RMCUE, n. 517, 2008, p. 238.

86 Articolo 13 del Regolamento ENPI: “Adozione di misure speciali non contemplate dai documenti di strategia e dai

programmi indicativi pluriennali. 1. In caso di necessità o di circostanze impreviste e debitamente giustificate, la Commissione adotterà misure speciali non contemplate dai documenti di strategia e dai programmi indicativi pluriennali (di seguito "misure speciali"). Misure speciali possono inoltre essere utilizzate per finanziare le azioni volte a facilitare la transizione dagli aiuti di emergenza alle attività di sviluppo di lungo periodo, tra cui quelle tese a preparare meglio le popolazioni ad affrontare le crisi ricorrenti. 2. Qualora l'importo superi 10000000 di EUR, le misure speciali saranno adottate dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 26, paragrafo 2. Per le modifiche alle misure speciali, quali gli adeguamenti tecnici, la proroga del periodo di attuazione, la riassegnazione degli stanziamenti all’interno del bilancio previsionale o l’aumento del bilancio di un importo inferiore al 20 % del bilancio iniziale, non è necessario il ricorso alla procedura di cui all’articolo 26, paragrafo 2, purché dette modifiche non abbiano ripercussioni sugli obiettivi iniziali quali definiti dalla decisione della Commissione. 3. Le misure speciali definiranno gli obiettivi perseguiti, i settori d’intervento, i risultati attesi, le modalità di gestione, nonché l’importo totale del finanziamento previsto. Esse conterranno una descrizione delle azioni da finanziare, un’indicazione dell’importo del finanziamento corrispondente e un calendario indicativo per la loro attuazione. Esse includeranno una definizione del tipo di indicatori di performance che dovranno essere monitorati in sede di attuazione delle misure specifiche. 4. Entro un mese dalla sua decisione, la Commissione trasmetterà per informazione misure speciali il cui valore non supera 10000000 di EUR al Parlamento europeo e agli Stati membri.

87 Nei Regolamenti MEDA (art. 11) e ENPI (art. 26) si prevede che la Commissione sia assistita da un comitato di gestione composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della stessa Commissione, secondo la procedura disciplinata dall’art. 4 della Decisione del Consiglio 1999/468/CE, del 28 giugno 2009,

recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione, in GUCE n. L 184 del

17 luglio 1999, p. 23, (“comitologia”).

88 Procedura Luns-Westerterp 1973. Con l’adozione del Trattato di Lisbona si attribuiscono maggiori poteri al Parlamento europeo che affianca la Commissione europea nell’esercizio delle sue funzioni esecutive e probabilmente, nella discussione sui prossimi strumenti di assistenza finanziaria nelle prospettive di bilancio 2013/2019, si terrà conto di questi cambiamenti.

1.5 Forme di controllo di esecuzione degli obblighi reciproci