R ivista di diritto fin a n zia rio e scienza delle fin a n ze, L I, h, I, 686-710 (1992)
L A R I F O R M A F IS C A L E S V E D E S E
d i Lu i s a Rim i n i
D ip a rtim en to d i econ om ia p u b b lica e territo ria le d ell’ U n iv ersità d i P a v ia
So m m a r io: 1. P r in c ip i g e n e r a li. — 2. I l n u o v o p r o f ilo d e l s is t e m a t r ib u t a r io s v e d e s e . - 2.1. L ’ im p o s t a su l r e d d it o . - 2.2. L e im p o s t e in d ir e t t e . — 3. A lc u n e v a lu t a z io n i s u ll’ in t r o d u z io n e d e l la carbón tax. - 3.1. L ’ a d o z io n e d e lla carbón fax d a p a r t e d i u n s o lo p a e s e . - 3.2. L ’ im p a t t o r e d is t r ib u t iv o d e lla carbón tax. - 3.3. L ’ im p a t t o m a c r o e c o n o m i c o d e lla carbón tax. - 3.4. Il p r o b le m a d e lla c o n c o r r e n z a in t e r n a z io n a le . — Bibliografia.
1. P r in c ip i g en era li.
N e l m ese di giugn o 1990 il P arlam en to sv ed ese ha ap prov ato una ri form a che m od ifica profon d a m en te le caratteristiche del sistem a tributa rio, pur lasciando invariato il p re lie v o fiscale com p lessiv o, ch e si colloca intorno al 5 6 % d el Pii. L ’incisività d ei cam biam enti introdotti è e v id en te da ll’am m ontare della redistribu zion e d e ll’on ere tributario, pari a cir ca il 6 % d e l P ii, che risulta estrem am ente rilevan te se confrontato con lo spostam ento di risorse d e ll’ 1-2% , indotto dalla riform a fiscale am eri can a del 1986. L e m od ifich e in trodotte hanno segnato inoltre un im por tante punto di svolta nei principi su cui si fon d a il sistem a tributario sv ed ese, p o ich é l’ a ccen to è stato spostato sulla neutralità della legge fi scale rispetto alle decisioni degli operatori econ om ici, rovescia n d o co m pletam ente l’im postazion e interventista ch e ha caratterizzato la politica fiscale sv ed ese nel secon d o d opogu erra. In qu egli anni si è form ato un w elfa re sta te m olto svilu ppato ch e ha attuato una sostanziale redistribu zion e di risorse da parte d e ll’op era tore p u bb lico. L a redistribuzione, la cui desiderabilità era indiscussa a liv ello politico, ha assunto sia la form a di redistribuzione in terin dividu ale, sia qu ella di spostam ento dei consu mi n e ll’am bito d ella vita di ciascun in div idu o tram ite un sistem a di sicu rezza sociale m olto avanzato. L a crea zion e d el w elfa re sta te è stata fi nanziata con un au m en to d ella pressione fiscale ch e è passata da circa il 2 0 % nel 1950 a oltre il 5 5 % alla fin e degli anni 80, tanto da giustificare una d efin izion e di “high ta x en viron m en t” (1).
L a crescita della pressione fiscale si è accom pagn ata a un continuo aum ento d ella progressività in parte intenzionale e in parte d ov u to a tassi di inflazione significativi in presen za di un sistem a tributario non indicizzato: all’inizio degli anni 80 la quasi totalità dei lavoratori d ip en den ti, inclusi gli operai, era sottoposta a un ’ aliquota m arginale ben oltre il 50 % , con u n ’aliqu ota m assim a d el 73% . N eg li stessi anni l’aliquota m arginale sui redditi non da la voro era d e ll'8 5 % , m entre nel 1987, all i n izio del processo di riform a, essa era circa del 75 % . Il principio stava alla base di qu esto tipo di tassazione era che aliquote ma elev ate a v re b b e ro contribuito a riallocare in m od o più e q u o il re la ricch ezza (2). T u tta via le distorsioni im plicate d a ll’elev a ta p vità erano n otev oli, sia in term ini di dim in uzione d e ll’offerta di sia di sostituzione della rem u nerazione m onetaria con fr in g e ben, con segu en ze n egative sia per l’ equ ità orizzontale ch e per quella le (3). N e l ca m p o della tassazione d ei redditi da capitale le dispaf, trattam ento per le div erse form e di investim ento erano notevolissi con con segu en te con cen tra zion e di risorse nelle attività tassate in m od o più lieve; an che nella tassazione societaria si era realizzata una politica fortem en te interventista, che a fia n co di aliqu ote legali intorno al 7 0 % , presen tava un articolato sistem a di in cen tivi, tram ite il ricorso a riserve non tassate e aiY In vestm en t F u n d s S ystem (4), i cui esiti p erò, in p erio di in cui il liv ello degli investim enti non è stato elev a to, hanno delu so le aspettative (5).
In defin itiva “ thè old Swedish tax System was characterized b y v ery high statutory in com e tax rates for both individuate and corp ora tion s... c om b in ed with rather narrow tax bases du e to a large n um ber o f e x ce p - tions and d ed u ction s” (6). Si è ritenuto ch e tale situazione abbia incen ti vato un am pio ricorso a pratiche ev a siv e ed elu sive, tali da differenziare sensibilm ente la redistribuzione attuata in pratica da qu ella che il legi slatore in ten d ev a realizzare. In oltre è opin ion e preva len te che il rispar m io sia stato incanalato in form e di investim ento im produttive; m olti dei problem i econ om ici d el paese, tra cui il liv ello estrem am ente basso del risparm io d elle fam iglie e la m ancanza di la v oro, son o stati attribuiti alla configu razion e del sistem a tributario.
(2) Grosskopf (1990).
(3) Si ved a ancora Hansson Stu art (1990).
(4) Fin dal 1955 l’Investment Funds System ha permesso di ridurre il debi to di imposta iscrivendo in un apposito fondo del bilancio un ammontare pari al massimo al 50% dell’utile lordo, previo il deposito di una certa frazione dell’ac cantonamento in un conto infruttifero presso la Banca centrale; le riserve accanto nate in questi fondi sono state utilizzate in seguito nei periodi di ristagno economi co per il finanziamento degli investimenti. Gli effetti dell'Investm ent Funds System sul comportamento microeconomico delle imprese e come strumento di politica economica e fiscale sono stati studiati in numerosi lavori; si citano qui i più importanti: Ta y l o r (1982), Be r g s t r o m Sò d e r s t e n (1984), Kin g Fu l l e r t o n (1984), Sò d e r s t e n (1989) e (1991).
(5 ) Sul p ro b le m a si v e d a n o i recen ti la v ori di Sò d e r s t e n(1989) e (1990).
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A ll’in izio degli anni 80 è m aturata la con sap ev olezza , sia a livello politico sia nel m on d o a cca d em ico, d ella necessità di mutare la struttura della tassazione, pur nel rispetto d el vin colo d el fu nzionam ento di un am pio settore p u b b lico tram ite un on ere fiscale elev ato. L a riform a è stata im postata se co n d o linee del tutto rivoluzionarie rispetto al passato, in quanto è stata abban don ata l’id ea ch e l’a d ozion e di aliqu ote marginali elev ate sia il m od o m igliore di redistribuire la ricchezza; la redistribu zion e v ien e effettu ata tram ite la spesa p u b b lica (7), il cui finanziam ento non d e v e distoreere eccessiv am en te il com portam en to degli agenti.
Q uesti n uovi sviluppi di p en siero hanno portato a una prim a riform a fiscale tra il 1982 e il 1985, con la lim itazione d e ll’aliquota m arginale sui redditi p er la m aggior parte dei lavoratori dipenden ti al 50 % . T u ttavia nel corso degli anni 80 si è m anifestata la necessità di im a riform a più radicale, ch e com p ren d esse an che i settori della tassazione delle società e dei redditi d a capitale. L a riform a realizzata negli anni successivi non si discosta n elle sue lin ee generali dalle ten den ze em erse n e ll’ultim o d e cen n io sia a liv ello teorico ch e em p irico nel panoram a internazionale.
L a m a n ovra infatti si incentra su ll’allargam ento della base im poni bile d e ll’ im posta sul reddito, tram ite l’ elim in azione di dedu zion i e trat tam enti privilegiati, e sul com p ortam en to sostanziale abbassam ento e
appiattim ento delle aliqu ote (8); le con segu en ze negative sul gettito
com p lessiv o p rov oca te d a tale p r o v v ed im en to son o controbilan ciate dal l’allargam ento della base im p on ibile delPim posta sul reddito da capitale e d e ll’im posta sulla proprietà, d a ll’allargam ento d ella base im ponibile e innalzam ento d ell'a liq u ota d e ll’ im posta sul valore aggiunto, portata al 2 5 % , e dalla p rofon d a riform a relativa al com p a rto delle tasse am bien tali (9).
In particolare, sulla scia della riform a am ericana del 1986, si è posto l ’accen to sulla necessità di un sistem a fiscale più neutrale nei confronti d ei com portam en ti in dividu ali, attribu en do qu in di m aggior p eso ai p ro blem i di efficien za ch e a quelli di equ ità, ch e, c o m e ab biam o ap p en a ac cenn ato, v e n g o n o risolti p er altra via. L a progressività del sistem a vien e drasticam ente ridotta, la base im pon ibile vien e allargata, vi è un n ote v o le tentativo di sem plifica re il più possibile la norm ativa fiscale con l’intento di dim in uire i costi di gestione del sistem a e di lim itare le
pos-(7) A questo proposito ci piace citare un passo del libro di Steve: “ Gli argo menti svolti nei paragrafi precedenti, per spiegare la politica di servizi sociali fi nanziati da imposta a carico dei beneficiari hanno in realtà una portata più ampia: soprattutto se li si connettono alle critiche sull’efficacia e la precisione con le quali le imposte progressive riescono a correggere la distribuzione della ricchezza, tali argomenti possono essere impiegati a sostegno di una politica di redistribuzione del reddito reale che faccia affidamento non tanto sull’impiego di imposte pro gressive quanto sull’espansione di servizi pubblici a vantaggio prevalente dei più poveri” (St e v e, 1976, p. 208).
(8) Si veda più oltre per i dettagli.
(9) La teballa 1 esplicita la rilevanza quantitativa delle diverse misure adottate.
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sibilità di elu sione e pianificazion e fiscale; la riform a del com pa rto delle im poste dirette a v v ie n e , in estrem a sintesi e sem plificazion e, sulle linee d ella ca m p reh em ive in com e ta x introdotta dalla riform a fiscale am erica na del 1986 (10).
In oltre, c o m e è a v v en u to nel corso degli anni 80 in m olti paesi (11), la riform a sv ed ese ha invertito la ten den za m anifestatasi nei decen n i passati, ad un au m en to d el rapporto tra im poste dirette e P ii, p rov oca n d o un sign ificativo spostam ento di gettito da ll’ im posizione diretta a qu ella indiretta; qu est’ultim a attualm ente sem bra essere in grado di fo r nire gli strum enti più adeguati, sia di tipo gen erale sia specifici (12), per la raccolta di gettito (13). G li argom enti ch e v e n g o n o portati a fav ore d ello spostam en to di gettito sulle im poste indirette atten gon o sia all’ e ffi cien za del sistem a fiscale, sia all’equ ità, sia alla sua sem plicità e a ccet tabilità. D a un lato infatti, si rid u con o gli effetti disincentivanti sul ri sparm io e su ll’o fferta di la voro dov u ti all’im posta sul reddito (14), dal l ’altro si ridu ce il p eso d elle im poste dirette, i cui effetti distributivi in pratica spesso si allontanano da quelli attesi, sostituendole con im poste sui consum i, la cui in cidenza non è n ecessariam ente regressiva se le ali qu ote v e n g o n o opportu n a m en te differenziate; inoltre le im poste indiret te presentano costi di gestione inferiori (15) e soprattutto hanno il van taggio ch e la loro entità è più difficilm en te p ercep ita dal contribuen te in qu an to son o m en o visibili e quindi più facilm ente accettate (16).
T ali argom en ti, cui si è fatto am pio riferim en to anche nel dibattito sv ed ese p reced en te la riform a (17), n on sem bran o poggiare su una solida
(1 0 ) S i o s s e r v i t u t t a v ia c h e a s e i a n n i d a lla s u a in t r o d u z io n e la v a lu t a z io n e d e g li e f f e t t i d e lla r ifo r m a a m e r ic a n a n o n p o r t a a g iu d iz i d e l tu t to p o s it iv i su d i e s sa : in fa tti d a u n la t o l’ a u m e n t o n e l l ’ o f f e r t a d i l a v o r o v e r ific a t a s i n e l m e r c a t o s ta t u n it e n s e n e g li u ltim i a n n i n o n s e m b r a e s s e r e a t t r ib u ib ile s e n o n in m in im a p a r t e ai p r o v v e d i m e n t i fis c a li, m e n t r e d a ll’ a ltr o si è v e r ific a t a u n a c a d u t a n o t e v o l e s ia n e l r is p a r m io d e l le fa m ig lie s ia n e g li in v e s t im e n t i d e l le im p r e s e n o n o s t a n t e gli in c e n t iv i fis c a li in t r o d o t t i (Bo s w o r t h Bu r t l e s s 1992). I n o lt r e n o n s e m b r a e s s e r e sta ta a tt u a t a n e p p u r e la r a d ic a le s e m p lif ic a z io n e c h e m o lt i a v e v a n o s p e r a t o , n o n o s t a n t e l ’ a p p ia t t im e n t o d e lla s c a la d e l le a liq u o t e e la r id u z io n e d e l n u m e r o d e l le d e d u z i o ni a m m e s s e (Sl e m r o d 1992). A n c h e il t e n t a t iv o d i r e a liz z a r e la t a s s a z io n e d e l com prehensive income s e m b r a e s s e r e n e lla p r a t ic a s o s t a n z ia lm e n t e n a u fr a g a t o , n o n o s ta n t e g li e n t u s ia s m i in iz ia li. “ T h e c o m p r e h e n s i v e in c o m e ta x fa ils o n a m ix t u r e o f p o lit ic a l a n d a d m in is t r a t iv e d if f ic u lt ie s a n d , p a r t ic u la r ly , m u c h o f t h e c o m p l e x it y o f t h e e x is t in g t a x c o d e is a t t r ib u t a b le t o t h o s e a r e a s w h e r e t h e l o g ic o f i n c o m e ta x d e m a n d s a b a s e fa r r e m o v e d d a y t o d a y t r a n s a c tio n s . (Kay 1990).
(11) Si veda in proposito Pola Rey (1990) e Key (1990).
(12) Si pensi alla tassazione ambientale a correzione delle esternalità nega tive dovute all’ inquinamento. Su questo punto si veda per esempio Stern (1984).
(13) “ A t the end o f the 1970s there appeared to be wide agreem ent as to the desirability o f switching the burden o f taxation away from direct taxes towar ds indirect taxes” (At k in so n, 1981, p. 1). ( 1 4 ) P e r u n a lu c id a d is t in z io n e t r a e ffe t t i in c e n t iv i e e ffe t t i d i b e n e s s e r e si v e d a At k in s o n ( 1 9 8 1 ) . (15) A n c h e s e il c a s o d e l l T v a ita lia n a la s c ia in p r o p o s it o m o lt i d u b b i. ( 1 6 ) S i v e d a At k i n s o n ( 1 9 8 1 ) . ( 1 7 ) P e r e s e m p i o Ha n s s o n St u a r t ( 1 9 9 0 ) .