perdite relative al comparto dell’imposta sul reddito, sia dal desiderio di
introdurre maggiore uniformità nell’applicazione dell’imposta sul valore
aggiunto, sia, infine, dal perseguimento di obiettivi rilevanti di protezio
ne dell’ambiente.
(32) Si veda Ministero delle finanze svedese (1991). Sulla metodologia del l’aliquota marginale effettiva il riferimento d ’obbligo è Kin g Fu l l e r t o n (1984).
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2.2 .1 . L a n u ova im posta su l va lore a g giu n to. — L a n u ov a discipli na allarga in m od o sostanziale la base im ponibile, in clu den dovi i servizi e il settore d ei prodotti en ergetici, ch e prim a ne eran o esclusi. R estano esenti le prestazioni sanitarie, il settore dell'istruzione e le prestazioni di assistenza sociale. Il tentativo è q u ello di uniform are la base im pon i b ile a qu ella che si p re v e d e possa diven tare il risultato del processo di arm onizzazione in am bito eu rop eo. L aliquota resta fissata al 25% .
Si sottolinea ch e un ’im posta sul valore aggiunto ad aliquota unica im plica la rinuncia al perseguim en to di obiettivi redistributivi tram ite la tassazione dei consum i e anzi l'accetta zion e di un im posta regressiva ri spetto al reddito. A n cora una v olta l'a ccen to è sull uniform ità di tratta m en to e sulla ricerca, p er via em p irica senza dar peso alle prescrizioni della teoria, com plesse e difficili da applicare, della m inim a distorsione dei com portam enti individuali, in q u esto caso di consum o.
2 .2 .2 . L e ta sse a m b ien ta li. — L e principali n ovità introdotte con la riform a sono le seguenti (33):
o) son o state introdotte u n ’im posta sul biossido di carbon io e u n ’im posta sullo zolfo;
b) le aliquote d e ll’ im posta generale sull’en ergia (introdotta nel 1957) sono state dim ezzate;
c) la base im ponibile d e ll’im posta sul v alore aggiunto ora c o m pren d e an che tutti i prodotti en ergetici;
d ) dal 1 genn aio 1992 è in v igore anche u n ’ im posta sugli ossidi di azoto ch e grava sulle em issioni degli im pianti produttivi di energia di grandi dim ensioni.
L ’effetto com bin a to di queste n u ov e disposizioni ha con dotto a un sostanziale au m en to d elle im poste sui com bustibili fossili; all’incirca 18 m iliardi di coron e son o stati trasferiti da ll’im posta sul reddito al com p a r to della tassazione am bien tale. L a n u ov a norm ativa segna un im portante punto di svolta oltre ch e nella politica fiscale, sui cui effetti torn erem o più avanti, an che nella politica am bien tale, in qu an to accosta agli stru m enti am m inistrativi, ch e dall’E n viron m en t P rotection A ct del 1969 re golam entan o le em issioni di sostanze inquinanti, gli strum enti econ om ici nella form a di tasse.
C o m e si pu ò notare l ’ insiem e d elle tasse am bientali in Svezia si può su ddivid ere in du e gruppi: da un lato l’ im posta generale sull’en ergia e l ’im posta sul v alore aggiunto, oltre naturalm ente a raccogliere gettito, hanno lo scop o di disincentivare il consum o di qualsiasi tipo di energia, e non soltanto di qu elli ch e crea n o p roblem i particolari, nella con v in zio ne che il sistem a fiscale d e b b a essere en viron m en ta l fr ie n d in una p ro spettiva più am pia, sulla base del fatto che tutte le form e di estrazione, con v ersion e e con su m o di en ergia hanno un im patto am bientale non sem pre desiderabile; d a ll’altro lato son o stati predisposti strumenti atti a
risolvere p roblem i sp ecifici, rilevatisi particolarm ente preoccup an ti,
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quali l’effe tto serra, il fen om en o d elle p iogge acide e l’eutrofizzazione d el mare.
D al pu nto di vista tecn ico le tre form e di p reliev o introdotte dalla riform a si d ifferen zia n o tra loro, in quanto una, la tassa sull'ossido di azoto, è% u n ’im posta sulle em issioni, m entre la tassa sullo zolfo e sull’ani drid e carbon ica sono com m isurate al con ten u to di sostanze inquinanti d ei diversi com bu stibili. Esse sono strutturate c o m e accise differenziate sui com bu stibili allo stesso m od o d e ll’ im posta sull’en ergia e insiem e ad essa sono raccolte. L a ragione di qu esta d ifferen ziazion e è dov u ta al fat to ch e in generale è più facile misurare il con ten u to di sostanze inqui nanti dei vari com bu stibili piuttosto ch e m onitorarne con precision e le em issioni, ch e in certi casi si rivela im possibile visto l’ en orm e num ero di sorgenti; tuttavia nel caso degli ossidi di azoto, la quantità di sostanza rilasciata nel corso della com bu stion e non d ip e n d e solam ente dal quanti tativo di azoto con ten u to nel com bu stibile, m a anche dalla possibilità ch e durante la com b u stion e si v erifich i tra ossigen o e azoto presenti n el l’atm osfera una reazion e ch e porta alla form azion e di ossido di azoto, p e r cui d iv en ta n ecessario effettu are una m isurazione diretta delle em is sioni. A qu esta necessità si d e v e il fatto ch e l’ im posizione sia lim itata agli im pianti produttori di en ergia di m aggiori dim ension i; al fin e di non distoreere il m ercato a fa v ore di im pianti di dim ensioni ridotte, il gettito ottenuto v ie n e redistribuito tra gli im pianti sottoposti al p reliev o in m a niera p roporzion a le alla quantità di energia prodotta da ogn u n o di essi, in cen tivan do in tal m o d o gli im pianti più efficien ti: effetti am bientali positivi v e n g o n o ottenuti con uno strum ento ch e non ha alcun effetto sul gettito. L ’am m ontare della tassa è di 40 coron e p er kg di ossido di azoto rilasciato.
L a tassa sul con ten u to di zolfo in carbon e, torba e petrolio si affian ca alle m isure regola m en ta tive già presenti, nel tentativo di ridurre ul teriorm en te le em issioni di zo lfo , ch e p rovoca n o il fen om en o d e ll’acidifi cazion e d elle acq u e e del su olo; l ’ob iettiv o è q u ello di ridurre le em issio ni di zolfo d el 6 5 % en tro il 1995 e d e ll’8 0 % en tro il 2000. L a tassa è strutturata in m o d o tale d a com p ortare un on ere di 30 coron e per kg di zolfo em esso; essa in cen tiva sia la riduzione d el contenu to di zolfo nei vari tipi di com bu stibile, sia la sostituzione di com bu stibili ad alto con te nuto di zolfo con com bu stibili a basso con ten u to di zolfo. In oltre, p oich é, a differen za di qu an to a cca d e in altri settori, esistono tecn ologie dai c o sti accettabili p er la ridu zion e d elle em issioni di zolfo prim a, durante o d o p o la com bu stion e, l’a d ozion e di tali tecn ologie, o lo svilu ppo di n u ove tecn ologie con un m iglior rapporto ben efici-costi, è incentivata dall’esi stenza di un sistem a di parziale restituzione d e ll’ im posta, grazie a d ed u zioni am m esse p er contribuen ti con caratteristiche particolari.
In fin e, la tassa sul con ten u to di carbon io ha lo scop o di ridurre le em issioni di anidride ca rb on ica , ch e si stima siano responsabili per circa la m età d e ll’effe tto serra. L ’o b iettiv o che la S v ezia si pon e in questo ca m p o è di contrib u ire a far sì ch e le em issioni d e ll’ E u ropa occid en tale n ell’anno 2000 non e c ce d a n o il liv ello attuale. L e cause del continu o au m en to d elle em issioni a liv ello m on diale son o prin cipalm ente l’utilizzo di
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com bustibili fossili e la distruzione d elle foreste. In S v ezia le em issioni hanno raggiunto un m assim o nei prim i anni 70 e da allora sono dim inuite di circa un terzo, fin o al liv ello di circa 62 m ilioni di tonnellate (34), n o nostante l ’au m en to di qu elle dov u te ai m ezzi di trasporto; la ten den za com u n q u e, in assenza di adegu ate controm isu re, è qu ella di un n u ov o au m en to d elle em issioni, non diversam ente da quanto a v v ien e negli altri paesi industrializzati.
L o strum ento oggi più studiato p er la ridu zion e delle em issioni è l’im posta sul con ten u to di carbon io ch e la S vezia è tra i prim i paesi a in trodurre. V ista l ’im possibilità di m isurare le em issioni di anidride ca r b o n ica p rovoca te da ogni singola fon te, la tassa grava sul consum o dei vari com bustibili in m isura diversa, a secon d a del loro con ten u to m ed io di carbon io (35), in m o d o tale ch e p er ogni kg di biossido di carbon io em es so si sopporti un on ere di 0,25 coron e. Sono sottoposti alla tassa il p etro lio, il ca rb on e, il m etan o, il gas liq u ido, la ben zin a e il gasolio; ne sono in v ece esenti i com bu stibili organici, i rifiuti e la torba. L e m otivazioni ch e stanno alla base di queste esen zion i sono diverse: i com bustibili or ganici son o fonti rinn ovabili di en ergia e sono parte integrante del ciclo d el carbon io per cui il loro con su m o non im plica un aum ento netto d e l l’anidride carbon ica rilasciata n ell’atm osfera; i rifiuti sono trop p o d iffe renziati fra loro qu an to a con ten u to di ca rb on io p erch é possano essere soggetti all’im posta e la torba è esente sostanzialm ente p er non da n n eg giare co lo ro ch e negli ultimi anni hanno investito pesan tem en te nel set tore, anche con il sostegno del g o v e rn o , al fin e di ridurre la d ip en den za sv ed ese dal petrolio.
Son o tenuti al pagam en to della tassa tutti co lo ro ch e p rod u con o i com bu stibili soggetti a im posizione o co lo ro ch e li utilizzano p er la p r o du zion e di com bu stibili equ ivalenti.
V a lg on o per la ca rbon ta x le stesse disposizioni d e ll’ im posta sull’ e nergia: la p rodu zion e di elettricità n on è sottoposta alla tassa, m entre p er l ’industria il p eso d ella tassazione è lim itato a non più d e ll’ 1 .7 % del totale d elle v en d ite. C i si aspetta ch e nel giro di una d ecin a di anni l’ in trodu zion e d e ll’im posta porti a una riduzione delle em issioni di anidride carbon ica , rispetto a qu an to si sa reb be verificato in assenza della tassa, di circa 10-15 m ilioni di tonnellate. In effetti il 1991 ha visto una ridu zion e del con su m o di com bustibili p er la locom ozion e, che son o quelli a dom an da più elastica, di circa il 2 % , ch e segue una serie di aum enti an nuali di circa il 4 -5 % negli ultimi anni (36).
(3 4 ) L e e m is s io n i d a p a r t e d e l la S v e z i a s o n o p a r i a c i r c a l ’ l , 2 % d e l le e m is s io n i m o n d ia li c o m p le s s iv e .
(35) Il contenuto di carbonio varia considerevolmente non solo a seconda del tipo di combustibile considerato, ma anche a seconda della sua qualità; tutta via la difficoltà a effettuare una classificazione della qualità dei combustibili ha spinto sottoporre a una tassa uniforme diverse qualità di un medesimo prodotto.
(3 6 ) L ’ e f f e t t o è t u t t a v ia s e n z ’ a lt r o d o v u t o a n c h e a l l ’ a u m e n t o d e i p r e z z i c a u s a t o d a lla g u e r r a d e l g o lf o .
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N el com p lesso la riform a ha m od ificato sensibilm ente il p eso della tassazione am bien tale sui vari prodotti com bu stibili; la tabella 3 m ette in ev id en za sia i cam biam enti n ell’on ere fiscale ch e grava sui diversi co m bustibili, sia la rilevan za d ella tassazione nella form azione dei prezzi. Si osservi co m e la m od ifica apportata alla struttura com plessiva d e ll’ im po sizione a b b ia aum entato sen sibilm en te le tasse pagate su alcuni prodotti co m e il ca rb on e e il gas liq u ido e ch e per tutti i prodotti l ’on ere totale è elevato.
Il gettito atteso dalla tassazione am bien tale è il seguente: circa 20 miliardi di coron e d a ll’ im posta su ll’energia; 13,7 m iliardi dalla carbon ta x , 17,5 m iliardi dalla tassa sulla ben zin a e 1,150 dalla tassa sullo zolfo, m entre, c o m e ab biam o già visto, le entrate nette d ell’ im posta sull’ossido di azoto son o nulle.
3. A lcu n e v a lu ta z io n i s u ll’in tro d u zio n e d ella carbon tax.
C iò su cui ci p rem e attirare l’attenzione n on è tanto la ristruttura zion e d e ll’im posizion e diretta, di cui ci si è già occu pati nella parte p re ced en te e ch e segue lin ee orm ai diven tate standard d o p o il T a x R eform A ct del 1986, qu an to piuttosto il n u ov o disegn o della tassazione am bien tale, in riferim en to soprattutto al com pa rto en erg etico, ch e è sostanzial m en te in n ov ativ o rispetto alle esp erien ze degli altri paesi e attento al più recen te dibattito teorico in m erito. D i particolare interesse è l’intro du zion e della ca rbon ta x , ch e è al cen tro di accesissim e con troversie, sia politiche ch e teorich e, ed è stata adottata solam ente da S vezia, Finlan dia, N o rv e g ia , Paesi Bassi e D an im arca. M olti son o i p roblem i connessi all’ introdu zion e d ella ca rbon ta x di cui la letteratura si occu p a ; qui in ten diam o toccarn e b rev em en te alcuni, ch e ci sem bran o particolarm ente rilevanti p e r l ’esp erien za sv ed ese.
3.1. L ’a d o zio n e d ella ca rb on ta x da parte di un solo paese.
L ’effe tto serra, e il surriscaldam ento d e ll’ atm osfera ad esso con n es so (37), costituisce uno d ei m aggiori esem pi di p roblem a am bientale di carattere globa le. I p rob lem i am bientali di tipo globa le sono caratteriz zati dal fatto ch e gli effetti dannosi sull’am bien te di ogni singolo paese
(37) Non intendiamo affrontare il problema della rilevanza dell’effetto ser ra e delle sue conseguenze sull’ innalzamento della temperatura dell’atmosfera, anche se molta parte della letteratura, sia economica che “ metereologica” , su di esso molto discute; inoltre, la presa di posizione contro l’adozione della carbon tax che caratterizza la politica statunitense (si veda Ge r e l l i 1991) si basa proprio sul fatto che molti aspetti della questione sono incerti: l’esistenza e la rilevanza del surriscaldamento dell’atmosfera, la sua connessione con l’effetto serra, le sue eventuali conseguenze sul benessere economico, le possibilità che una carbon tax riduca l’effetto serra senza deprimere la crescita economica più di quanto non fa rebbe l’ innalzamento della temperatura che si vuole evitare, ... Per un primo ap proccio al dibattito si veda No r d h a u s(1991a, b).
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d ip en d on o esclu sivam en te dalle em issioni com p lessiv e a livello m ondiale di una qu alch e sostanza e non dal contributo del singolo paese al totale d elle em issioni (38).
L a soluzione di problem i di q u esto tipo è difficile da raggiungere p erch é rich iede un com portam en to coordinato da parte di m olti, se non di tutti, i paesi. Il fatto stesso che il contributo di ogn i singolo paese alle em issioni com p lessiv e sia lim itato ren d e sostanzialm ente inutile p er la soluzione del p roblem a ciò ch e esso da solo pu ò fare. Si aggiunga ch e la decision e di ridurre le em issioni adottata da un solo paese pu ò non avere alcun effetto sulle em issioni com p lessiv e in quanto essa si pu ò tradurre nel trasferim ento d elle em issioni dal paese in cui si introduce 1 im posta a u n ’altro in cui le em issioni non sono tassate (39).
In oltre, anche il raggiungim ento di un’ accord o internazionale in m e rito è tutt’ altro ch e scontato. Infatti, nonostante sia nell interesse di tut ti coop era re rid u cen d o le proprie em issioni di anidride carbon ica, una v olta raggiunto l’a ccord o, ogni paese potrà aum entare il proprio b en es sere sfruttando la dim in uzione com plessiva d elle em issioni senza tutta via ridurre le proprie, ch e contribuiscono solo m arginalm ente al totale d e ll’ inquinam ento p rodotto e im plicano un costo an che n otev ole per il pa ese ch e le intraprende. L ’ in cen tivo a defezion a re com portan dosi da fr e e -r id e r , ch e caratterizza questa c o m e altre situazioni ch e si creano nella soluzione di questioni am bientali (40), con figu ra il p roblem a com e tip ico dilem m a d el prigioniero, per cui eventuali accordi coop era tiv i, an ch e se raggiunti, non son o in grado di resistere, a m en o ch e non esista u n ’autorità sovran azion ale in grado di garantire il com portam en to cor retto di tutti i partecipanti. In realtà tale autorità non esiste e tuttavia accordi internazionali in m ateria am bien tale sono stati raggiunti e resi stono nel tem p o; p erciò la letteratura cerca di spiegare i m otivi p er cui la teoria sopra esposta non si dim ostra sem pre valid a dal punto di vista em p irico. I più recenti sviluppi in proposito segu on o diverse strade per dare soluzione al p rob lem a , sem pre tuttavia m od ellan do il com p orta m en to degli stati secon d o gli schem i della teoria dei giochi e riuscen do in alcuni casi ad otten ere d elle coalizioni stabili tra di essi, cioè degli ac cord i duraturi di coop era zion e (41).
(38) Sui problemi di protezione ambientale di carattere globale la lettera tura è in continuo sviluppo: i contributi più recenti non formalizzati sono Barret (1990), Ma ler(1990), Ho el(1991) e Pearce(1991a)
(39) Ciò è vero solo in parte: la carbon tax che incide sulle attività domesti-che, come per esempio i consumi di combustibili per riscaldamento, non potrà es
sere evitata spostando l’attività all estero. .
(40) Situazioni analoghe si creano ogni volta che 1 ambiente, in senso lato, può essere considerato un bene a proprietà comune, per cui i diritti di proprietà sono definiti in modo insufficiente a garantire un efficiente utilizzo dell ambiente stesso tanto che si determina un problema di sfruttamento eccessivo e di deterio ramento, la cosiddetta “ tragedy o f comnwns" . La letteratura sulle global common property resourcesè molto vasta; un riferimento d ’obbligo è Dasgupta (1982).
(41) Le strade seguite sono sostanzialmente due: o si rende dinamico il gio co costruendo una situazione del tipo dilemma del prigioniero ripetuto, oppure,
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Risulta ch iaro ch e, se il con testo teorico di riferim en to si presenta c o m e sopra delin ea to, è difficile interpretare il ruolo di paesi ch e, com e la S vezia, utilizzano unilateralm ente strum enti per la ridu zion e delle em issioni di anidride ca rb on ica e capire i m otivi ch e li spingono ad adot tare p rovv ed im en ti del g en ere. Infatti questi paesi, soprattutto se di p iccole dim ension i c o m e nel caso sv ed ese, non posson o sperare di contri bu ire a ridurre il liv ello d elle em issioni m ondiali in m od o significativo e quindi utile a ridurre il p e r io d o di surriscaldam ento d e ll’ atm osfera; le ragioni ch e li sp ingon o ad adottare p rovv ed im en ti del gen ere, ch e posso n o av ere all’ interno del paese un im patto m a crocon om ico e politico n e g ativo, d e v o n o essere altre. U na m otivazion e possibile è ch e in tal m od o “ essi co m p io n o un passo sulla strada giusta” d el raggiungim ento dell ac co rd o internazionale, in altre pa role danno il b u on esem pio (42) e facili tano la co n v erg en za su politiche d e l genere da parte di altri paesi fino al raggiungim ento di un v e ro e p rop rio a ccord o internazionale. T a le m oti vazion e ap pare sensata; tuttavia un recen te la voro di H oel (43) la m ette alm en o in parte in crisi: esso infatti dim ostra ch e la riduzione unilaterale