3 IL CASO DI STUDIO: LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
3.3 Aspetti gestionali e legislativi delle misure con effetto diretto sul paesaggio
Sia i regolamenti comunitari precedenti che i PSR 2000-2006 e 2007-2013 sono stati gestiti basando l’attuazione territoriale sulle delimitazioni geografiche derivanti dalla normativa comunitaria (Rete Natura 2000 , zone vulnerabili ai nitrati ecc.) e sulla cartografia regionale individuata prima dal Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR), principale strumento regionale di pianificazione paesistica, e poi dai Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP), introdotti come dettaglio provinciale del PTPR in seguito alla Legge Urbanistica 20 del 2000.
Gli elementi più importanti sono rappresentati dall’elenco seguente. Per una sintesi delle aree utilizzate nel PSR 2007-2013 si può fare riferimento alla Tabella 18.
• Fasce altimetriche: individuate nel PTPR e dettagliate dal 2000 in poi nei PTCP, sulla base della divisione del territorio regionale in Unità di paesaggio (UDP) e dalla successiva riaggregazione delle unità nelle tre fasce altimetriche, utilizzate come criteri territoriali di ammissibilità per diverse misure dell’asse 2.
• Aree preferenziali: zone ad elevata sensibilità ambientale utilizzate per concentrare gli impegni in particolare nelle misure 214 e 221, individuate come:
o aree di tutela del PTPR-PTCP in particolare per tutela naturalistica, tutela paesaggistica, tutela idrologica di superficie e di profondità;
o parchi e riserve naturali; o rete Natura 2000;
o zone vulnerabili ai nitrati;
o zone faunistiche: aziende faunistico-venatorie, oasi di protezione della fauna, centri di produzione della fauna ecc.;
o carta dell’erosione.
• Zone svantaggiate: definite dalla Direttiva 268/75, utilizzate nell’applicazione delle misure di indennità compensativa (2E-211-212).
La cartografia delle reti ecologiche è stata approvata nei PTCP a partire dal 2007 ed è pertanto diventata parte integrante delle priorità territoriali a partire dalla programmazione 2007-2013.
3.3.2 Evoluzione temporale degli interventi e il problema del termine degli impegni
Gli interventi di rinaturalizzazione come quelli previsti dalle azioni ambientali della misura 214 e dagli interventi di forestazione su terreni agricoli hanno bisogno di tempo per affermarsi e realizzare gli effetti ambientali previsti.
Prendendo ad esempio una nuova realizzazione su un terreno a seminativo in zona di pianura, la superficie si inerbisce spontaneamente o in seguito a semina specifica poco dopo l’impianto, generando una superficie non più trattata con fertilizzanti o fitofarmaci e dove la vegetazione erbacea viene controllata solo nei periodi in cui si arreca minore disturbo alla fauna, come previsto dagli impegni specifici. Già in questa fase si genera quindi un miglioramento ambientale sia per la biodiversità che per il paesaggio, con differenziazione di una superficie naturale in una matrice di campi coltivati, spesso privi di altre infrastrutture ecologiche.
Devono comunque passare almeno 3-4 anni prima che le piante crescano a sufficienza per formare una macchia di vegetazione in grado di offrire rifugio e fonte di cibo per la fauna, anche in considerazione del fatto che, per questo tipo di interventi, gli agricoltori usano normalmente piante di piccole dimensioni adatte ai rimboschimenti di tipo forestale, meno costose e sensibili alla crisi da trapianto.
E’ indicativo il fatto che il periodo di impegno per l’intervento D1 del Reg. 2078, corrispondente all’attuale azione 9, sia stato portato da 5 a 10 anni in seguito ai risultati dei monitoraggi sulla fauna, proprio per consentire agli interventi di raggiungere la maturità ed aumentarne il beneficio ambientale (Marchesi e Tinarelli, 2007).
In alcuni casi, in particolare dove le condizioni pedologiche non siano favorevoli, gli interventi possono non assumere una fisionomia articolata neanche dopo un periodo più lungo, come è visibile nella Figura 7 che raffigura un rimboschimento di otto anni, in cui le piante appaiono ancora immature.
Figura 7 – Rimboschimento di 8 anni finanziato dal Reg. 2080/92
Nonostante i bandi regionali siano programmati in corrispondenza delle scadenze degli impegni pregressi allo scopo di garantire una continuità per i beneficiari, non sempre il budget stanziato è stato sufficiente a coprire tutte le richieste, in particolare nel periodo 2000-2006.
L’analisi delle dinamiche delle superfici regionali impegnate per le azioni di rinaturalizzazione (Figura 3 e Figura 4), appare evidente come l’azione 9 presenti una criticità rilevante legata proprio alla durata dell’impegno: in almeno due periodi (2001-2003 e 2010) ci sono state consistenti riduzioni della superficie complessiva regionale, dell’ordine di centinaia di ettari. Gli interventi con impegni ventennali ad oggi non hanno ancora presentato simili criticità, in quanto nessun impegno scadrà fino al 2015, ma a quella data l’ordine dei problemi con cui si dovrà confrontare l’Autorità di gestione del PSR sarà lo stesso.
L’andamento del livello complessivo degli impegni non consente di valutare se le superfici in scadenza, costituite da realizzazioni mature con età superiori ai dieci anni e quindi con un effetto ambientale rilevante, siano poi effettivamente mantenute dagli agricoltori. Al termine dell’impegno e nell’ipotesi di mancata adesione ad un ulteriore bando, una volta terminati i vincoli il conduttore può decidere se mantenere la siepe o il boschetto senza percepire il contributo, oppure rimettere a coltura i terreni ritirati in seguito all’azione. Nel secondo caso ci può essere anche l’eliminazione fisica della realizzazione, con conseguente perdita del beneficio ambientale.
Da un punto di vista economico entrambe le alternative implicano un costo: il mantenimento dell’elemento paesaggistico prolunga il mancato reddito di una potenziale superficie agricola produttiva senza che venga più corrisposto il contributo, mentre la rimessa a coltura porta a dover tagliare le piante, dissodare il suolo ed effettuare lavorazioni straordinarie con conseguente investimento proprio da parte dell’agricoltore.
Il conduttore sceglierà anche in base alle condizioni esterne, in particolare agli andamenti di mercato, alle opportunità alternative e ad eventuali vincoli a cui devono sottostare gli elementi realizzati.
Negli anni 2008-2010, a fronte di elevati prezzi dei cereali e delle opportunità offerte dalle colture energetiche, è stata segnalata in diverse zone della regione (ad es. la provincia di Ferrara), oltre alla segnalata riduzione delle nuove adesioni, anche la volontà di eliminare gli interventi per rimettere a coltura le superfici.
Rispetto alla pianificazione dello sviluppo rurale questo non comporterebbe problemi, in quanto la reversibilità delle superfici è implicita nel disegno degli impegni. L’unico impegno permanente dichiarato nelle schede di misura è infatti rappresentato dagli imboschimenti della misura 221. Considerando però i vincoli descritti nel capitolo successivo, di fatto in diversi casi l’intervento perde la sua potenziale reversibilità a superficie produttiva, cosa che potrebbe spiegare il rallentamento nell’adesione a nuove superfici avvenuto dal 2006 in poi. In quest’ottica gli agricoltori non si assumono il rischio di mettere sotto impegno superfici che possono diventare vincolate in modo permanente, in seguito a vincoli imposti da normative diverse alla politica agricola.
Dal punto di vista della pianificazione del PSR, il sommarsi di norme diverse e a volte contraddittorie su questi aspetti, può portare ad un forte disincentivo nell’adesione, vanificando le potenzialità di sviluppo e minacciando il mantenimento di interventi così importanti per raggiungere gli obiettivi della politica, cioè incrementare la biodiversità e la tutela del paesaggio nelle zone di pianura più sensibili.
3.3.3 Vincoli introdotti sulle rinaturalizzazioni
Gli interventi di rinaturalizzazione introdotti nei Reg. 2078, 2080 e nei due PSR sono stati soggetti nel corso degli anni all’introduzione di diversi vincoli di destinazione dei terreni introdotti da normative diverse dalla Politica Agricola Comunitaria.
In Emilia Romagna, in seguito agli ottimi risultati ecologici di alcune aree della pianura in cui gli interventi sono stati concentrati in aree molto definite, sono state istituite nuove zone Natura 2000 (Marchesi e Tinarelli, 2007). In questo caso è stata la Regione stessa che ha proposto l’istituzione delle nuove aree, proprio in virtù del successo degli interventi nel trasformare il paesaggio dei territori interessati, creando nuovi habitat meritevoli di tutela.
Alcuni casi presenti in regione, sono riportati nella Tabella 6: si tratta di aree istituite in seguito alla realizzazione degli interventi che sono costituite prevalentemente da ripristini ambientali finanziati o dove essi costituiscono collegamento fra aree naturali esistenti. Queste aree sono per lo più Zone di Protezione Speciale (ZPS), in alcuni casi sovrapposte a Siti di Importanza Comunitaria (SIC). Hanno particolare importanza nella pianura bolognese, dove sono localizzate 6 di queste aree per una superficie totale di circa 9.500 ettari.
Tabella 6 – Zone della Rete Natura 2000 con interventi dei Reg. 2078, 2080 e del PSR 2000-2006. Codice e tipo area Provincia Nome area Superficie (ha) IT 4020018 -ZPS PR Prati e Ripristini ambientali di Frescarolo e Samboseto 1.244 IT 4030019 - ZPS RE Cassa di espansione del Tresinaro 137
IT 4040014 - ZPS MO Valli mirandolesi 2.727
IT 4040015 - ZPS MO Valle di Gruppo 1.455
IT 4050022 - SIC-ZPS BO Biotopi e ripristini ambientali di Medicina e Molinella 4.486 IT 4050023 - SIC-ZPS BO Biotopi e ripristini ambientali di Budrio e Minerbio 875 IT 4050024 - SIC-ZPS BO Biotopi e ripristini ambientali di Bentivoglio, San Pietro in
Casale, Malalbergo e Baricella 3.224 IT 4050025 - ZPS BO Biotopi e ripristini ambientali di Crevalcore 710 IT 4050026 - ZPS BO Bacini ex-zuccherificio di Argelato e Golena del Fiume
Reno 314
IT 4050030 - ZPS BO Cassa di espansione Dosolo 62
IT 4060008 - ZPS FE Valle del Mezzano 18.863
IT 4070021 - ZPS FE-RA Biotopi di Alfonsine e Fiume Reno 472 Altri vincoli sono stati introdotti a livello nazionale con la legislazione nazionale in campo forestale (D.lgs. 227/2001) che all’articolo 2 definisce come bosco le superfici arborate con dimensioni superiori ai 2.000 mq di estensione, tutelate dal decreto stesso all’articolo 4. Esse comprendono una buona parte delle superfici oggetto dei contributi dell’azione 9, in particolare per la tipologia dei boschetti la cui dimensione massima (da schede di misura del PSR) è di 5.000 mq.
E’ evidente come la reversibilità delle superfici prevista dal PSR sia in contrasto con la normativa nazionale su questo punto. Il decreto-legge 5 del 9 febbraio 2012 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo) all’art. 26, ha risolto in parte la situazione, escludendo di fatto dalla definizione di bosco del D.lgs. 227/2001 le superfici con “formazioni forestali di origine artificiale realizzate su terreni agricoli a seguito dell’adesione a misure agro ambientali (…) una volta scaduti i relativi vincoli”.
In seguito a questo chiarimento è stata quindi ribadita la coerenza della legislazione nazionale con le norme dello sviluppo rurale, consentendo agli agricoltori di operare le proprie scelte imprenditoriali in un quadro più definito.